Rešenje Ustavnog suda o nadležnosti privremenog organa jedinice lokalne samouprave

Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje inicijativu za ocenu ustavnosti odluke Privremenog organa opštine Bor o naknadi za zaštitu životne sredine. Sud je utvrdio da ocena da li neki posao spada u „tekuće i neodložne“ predstavlja pitanje celishodnosti, a ne ustavnosti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1537/2010
12.12.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 12. decembra 2012. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine (''Službeni list opštine Bor'' , br. 6/10 i 12/10).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine (''Službeni list opštine Bor'', br. 6/10 i 12/10), koju je doneo Privremeni organ opštine Bor. U inicijativi se navodi da uređenje pitanja iz osporene Odluke spada u isključivu nadležnost Skupštine opštine Bor, preko koje građani ostvaruju lokalnu samoupravu, odnosno da Privremeni organ opštine Bor nije imao pravni os nov za donošenje osporene Odluke u odredbama zakona i drugih propisa koji se navode u preambuli Odluke , kao i da je trajno uređenje, utvrđivanje i drastično povećanje naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine, kao izvornog prihoda opštine Bor, izvan domašaja ''tekućih i neodložnih poslova'' iz nadležnosti Skupštine opštine Bor, koje je Privremeni organ opštine Bor ovlašćen da obavlja na osnovu zakona. Naime, inicijator ističe da iz odredbe člana 86. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi proizlazi da privremeni organ obavlja samo ''tekuće i neodložne poslove'' iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, u koje, po mišljenju inicijatora, ne spada donošenje osporene Odluke. Polazeći od navedenog, inicijator smatra da je Privremeni organ opštine Bor, protivno svojim zakonskim ovlašćenjima, doneo osporenu Odluku, što je u celini čini neustavnom i nezakonitom, jer je ova odluka doneta protivno odredbi člana 86. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi, a u vezi sa članom 176. stav 1, članom 190. stav 1. tač. 6. i 8. i članom 192. st. 2. i 3. Ustava i članom 87. st. 1. i 2. Zakona o zaštiti životne sredine. Naime, u inicijativi se navodi da se ovakvim donošenjem osporene Odluke obesmišljava zakonska uloga skupštine opštine, jer u konkretnom slučaju članovi Privremenog organa opštine Bor ne predstavljaju ''slobodno izabrane predstavnike'' građana, u smislu člana 176. stav 1. Ustava, preko kojih ostvaruju lokalnu samoupravu, kao i da donošenjem ove odluke, Privremeni organ opštine Bor preuzima i vrši trajno uređenje odnosa u oblasti koja je predmet osporene Odluke, a koja je u isključivoj nadležnosti Skupštine opštine Bor, jer regulisanje ovih pitanja ne spada u ''tekuće i neodložne poslove'' iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave. U inicijativi je na kraju istaknut zahtev da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnog akta donetog na osnovu osporene Odluke.

U odgovoru Skupštine opštine Bor se navodi da je Privremeni organ opštine Bor doneo osporenu Odluku, jer je Vlada donela Odluku o raspuštanju Skupštine opštine Bor i obrazovanju Privremenog organa opštine Bor (''Službeni glasnik RS'', broj 11/10). Naime, Privremeni organ je, odlučujući u poslovima iz nadležnosti Skupštine opštine, doneo Odluku o budžetu opštine Bor za 2010. godinu, što je bilo neophodno radi normalnog funkcionisanja opštine Bor, kao i druge odluke kojima se utvrđuju stope izvornih prihoda, odnosno način i merila za određivanje njihove visine, među kojima je i osporena Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine. Donosilac osporene Odluke smatra da donošenje budžeta, a samim tim i odluka kojima se utvrđuju stope izvornih prihoda, kao i način i merila za njihovo utvrđivanje, za koje je zakonom određeno da se donose u postupku utvrđivanja budžeta, predstavlja neodložan posao iz nadležnosti Skupštine, saglasno članu 86. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi. To konkretno znači da opština Bor, kao servis građana, ne bi mogla da funkcioniše da nije donet budžet, dok osporenu Odluku naknadno formirana Skupština opštine Bor ne bi ni mogla doneti, jer ista ne bi bila doneta u postupku usvajanja budžeta, što bi bilo suprotno sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave. U odgovoru se na kraju ističe da je Skupština opštine Bor, na sednici održanoj 25. decembra 2010. godine , donela novu Odluku o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine (''Službeni glasnik RS'', broj 21/10), kojom je osporena Odluka prestala da važi.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Privremeni organ opštine Bor je doneo Odluku o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine (''Službeni list opštine Bor'' , br. 6/10 i 12/10), na sednici održanoj 29. aprila 2010. godine, na osnovu člana 87. stav 2. Zakona o zaštiti životne sredine (''Službeni glasnik RS'', br. 135/04, 36/09 i 72/09 ), člana 2. Uredbe o određivanju aktivnosti čije obavljanje utiče na životnu sredinu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/08 i 8/10), čl. 2. i 3. Uredbe o kriterijumima za utvrđivanje naknade za zaštitu životne sredine i najvišeg iznosa naknade (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09), čl. 2. i 3. Odluke o raspuštanju Skupštine opštine Bor i obrazovanju Privremenog organa opštine Bor (''Službeni glasnik RS'', broj 11/10) i člana 43. Statuta opštine Bor (''Službeni list opštine Bor'', broj 7/08). Ovom odlukom propisana je naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji opštine Bor i utvrđeni obveznici, visina, način plaćanja i kriterijumi obezbeđenja i korišćenja sredstava od naknade, a radi stvaranja materijalnih preduslova za ostvarivanje prava i dužnosti opštine Bor u oblasti zaštite i unapređivanja životne sredine (član 1.). Osporenu Odluku je doneo Privremeni organ opštine Bor zato što je Vlada svojom odlukom od 4. marta 2010. godine raspustila Skupštinu opštine Bor i obrazovala Privremeni organ opštine Bor za obavljanje poslova iz nadležnosti Skupštine i izvršnih organa opštine Bor. Osporena Odluka je prestala da važi 1. januara 2011. godine, na osnovu člana 13. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine (''Službeni list opštine Bor'', broj 21/10), koju je donela Skupština opštine Bor na sednici održanoj 24. decembra 2010. godine.

Kako se inicijator podneskom od 3. februara 2011. godine izjasnio da ostaje pri svojoj inicijativi, to je Ustavni sud sproveo postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke u vreme njenog važenja.

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da svako ima pravo na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju, da je svako, a posebno Republika Srbija i autonomna pokrajina, odgovoran za zaštitu životne sredine, da je svako dužan da čuva i poboljšava životnu sredinu (član 74.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom, da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se zasniva na ekonomskoj moći obveznika (član 91.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem lokalne samouprave i sistem zaštite i unapređenja životne sredine (član 97. tač. 3. i 9.); da se opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, između ostalog, stara i o zaštiti životne sredine (član 190. stav 1. tačka 6.); da Vlada može, pod uslovima određenim zakonom, raspustiti skupštinu opštine, da istovremeno sa raspuštanjem skupštine opštine, Vlada imenuje privremeni organ koji obavlja poslove iz nadležnosti skupštine, vodeći računa o političkom i nacionalnom sastavu raspuštene skupštine opštine (član 192. st. 2. i 3.).

Zakonom o zaštiti životne sredine ("Službeni glasnik PC", br. 135/04, 36/09, 36/09-drugi zakon, 72/09-drugi zakon i 43/11-Odluka US) propisano je: da jedinica lokalne samouprave može, iz okvira svojih prava i dužnosti, propisati naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine, da ovu naknadu svojim aktom propisuje skupština jedinice lokalne samouprave, da jedinica lokalne samouprave svojim aktom utvrđuje visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja, u skladu sa utvrđenim kriterijumima koje bliže propisuje Vlada (član 87. st. 1, 2. i 8.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik PC", broj 129/07) propisano je: da se opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, između ostalog , stara o zaštiti životne sredine i utvrđuje posebnu naknadu za zaštitu i unapređenje životne sredine (član 20. tačka 11)); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, utvrđuje opštinske takse i druge lokalne prihode, koji joj po zakonu pripadaju (član 32. tačka 13)); da se skupština jedinice lokalne samouprave može raspustiti ako - 1) skupština ne zaseda duže od tri meseca; 2) ne izabere predsednika opštine i opštinsko veće u roku od mesec dana od dana konstituisanja skupštine jedinice lokalne samouprave ili od dana njihovog razrešenja, odnosno podnošenja ostavke; 3) ne donese statut ili budžet u roku utvrđenom zakonom (član 85.); da odluku o raspuštanju skupštine jedinice lokalne samouprave donosi Vlada, na predlog ministarstva nadležnog za poslove lokalne samouprave, odnosno nadležnog organa teritorijalne autonomije, da do konstituisanja skupštine i izbora izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, obavlja privremeni organ jedinice lokalne samouprave koji čine predsednik i četiri člana, da privremeni organ jedinice lokalne samouprave obrazuje Vlada, da Vlada donosi posebno rešenje o imenovanju predsednika i članova privremenog organa, vodeći računa o političkom i nacionalnom sastavu raspuštene skupštine jedinice lokalne samouprave (član 86. st. 1. i 4. do 6.); da ako se u jedinici lokalne samouprave ne sprovedu izbori za odbornike ili ako se posle sprovedenih izbora ne konstituiše skupština u skladu sa ovim zakonom u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora, Vlada imenuje privremeni organ iz člana 86. stav 4. ovog zakona koji obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave (član 87. stav 1.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave ("Službeni glasnik PC", br. 62/06 , 47/11 i 93/12) propisano je : da jedin ici lokalne samouprave pripadaju izvorni javni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spadaju, (pored taksativno navedenih naknada u ovom članu Zakona) i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. tačka 7) ); da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom, da se odluka iz stava 1. ovog člana donosi nakon održavanja javne rasprave, a može se menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu, da se izuzetno, odluka iz stava 1. ovog člana može izmeniti i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave (član 7. st. 1. do 3.).

Iz navedenog sledi da jedinica lokalne samouprave ima obavezu da se stara o zaštiti životne sredine na svojoj teritoriji, kao i da u okviru svojih ovlašćenja obezbeđuje finansiranje i ostvarivanje ciljeva zaštite životne sredine , u skladu sa Zakonom o zaštiti životne sredine. Jedan od mehanizama za obezbeđivanje sredstava za ove namene je i mogućnost jedinice lokalne samouprave da propiše naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine i na taj način obezbedi sredstva za ove namene. Naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine, koja se naplaćuje na teritoriji jedinice lokalne samouprave, predstavlja njen izvorni javni prihod i iz ovih naknada se obezbeđuju namenska sredstva jedinice lokalne samouprave za zaštitu i unapređivanje životne sredine na njenoj teritoriji. Saglasno članu 87. Zakona o zaštiti životne sredine, skupština jedinice lokalne samouprave svojim aktom propisuje naknadu za zaštitu i unpređivanje životne sredine i utvrđuje visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja, u skladu sa utvrđenim kriterijumima, koje bliže propisuje Vlada. Iz navedenog sledi da je Skupština opštine Bor imala zakonsko ovlašćenje da uredi pitanja koja su regulisana osporenom Odlukom.

Međutim, za podnosioca inicijative je sporno da li je ovu odluku mogao doneti Privremeni organ opštine Bor, koji je obrazovan Odlukom Vlade od 4. marta 2010. godine, imajući u vidu da je odredbom člana 86. stav 4. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano da privremeni organ jedinice lokalne samouprave obavlja samo tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave. Polazeći od navedene odredbe zakona, Ustavni sud ukazuje da zakonodavac nije definisao šta se smatra tzv. tekućim i neodložnim poslovima iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, tako da Ustavni sud smatra da je određivanje koji se posao iz nadležnosti navedenih organa jedinice lokalne samouprave može smatrati tekućim ili neodložnim pitanjem, u stvari pitanje celishodnosti, odnosno procene svakog privremenog organa jedinice lokalne samouprave koja pitanja iz nadležnosti skupštine moraju biti neodložno regulisana, jer bi odlaganje njihovog uređenja moglo imati štetne posledice za interes građana na teritoriji te jedinice lokalne samouprave. Naime, ono što je neodložno pitanje koje mora biti regulisano za vreme rada privremenog organa jedinice lokalne samouprave, može se razlikovati od opštine do opštine i zavisiti od trenutnih potreba, i specifičnosti svake opštine posebno. Kako se u konkretnom slučaju radi o pitanju celishodnosti, odnosno praktične primene zakonskog rešenja, to Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni da li je u krug tzv. tekućih, odnosno neodložnih pitanja spadalo i donošenje osporene Odluke, naročito imajući u vidu da je Skupština opštine Bor navela da je donošenje navedene Odluke bilo neophodno, kao pratećeg akta uz Odluku o budžetu opštine Bor za 2010. godinu, koju je doneo Privremeni organ ove opštine 5. aprila 2010. godine, jer su osporenom Odlukom, pored ostalog, utvrđene i stope ovog izvornog prihoda opštine Bor, koji time stoje u direktnoj vezi sa utvrđenim budžetom opštine za tu godinu, i to u odnosu na njegovu prihodnu stranu.

U pogledu ocene ustavnosti osporene Odluke, Ustavni sud ukazuje da je ova odluka, suprotno navodima inicijatora, doneta saglasno članu 190. tačka 6. Ustava, kojim je utvrđeno da se opština, preko svojih organa stara o zaštiti životne sredine, u skladu sa zakonom i odredbama člana 192. st. 2. i 3. Ustava, jer je Vlada donela odluku o raspuštanju Skupštine opštine Bor, saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi i imenovala Privremeni organ koji je donošenjem osporene Odluke samo obavio jedan posao iz nadležnosti raspuštene Skupštine. Ustavni sud, takođe, ističe da donošenjem osporene Odluke od strane Privremenog organa opštine Bor nije narušeno pravo građana na lokalnu samoupravu, koje se, pored ostalog, ostvaruje preko slobodno izabranih predstavnika (član 176. stav 1. Ustava), jer Ustavom i Zakonom uređeno funkcionisanje privremenog organa, koji samo na određeno vreme obavlja poslove raspuštene skupštine jedinice lokalne samouprave, upravo predstavlja uređenje načina i postupka otklanjanja razloga koji su doveli do nefunkcionisanja skupštine jedinice lokalne samouprave, kao i oblik vršenja poslova skupštine, dok se ona ne konstituiše, kako bi se preko neposrednih izbora obezbedilo ostvarivanje navedenog prava.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je stao na stanovište da Privremeni organ opštine Bor nije prekoračio svoja ovlašćenja donošenjem osporene Odluke, jer se radi o aktu čije donošenje je u nadležnosti Skupštine opštine Bor, a poslove iz nadležnosti raspuštene Skupštine opštine Bor vršio je Privremeni organ opštine Bor, saglasno Ustavu i zakonu.

Kako Ustavni sud smatra da podnetom inicijativom nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine, koju je doneo Privremeni organ opštine Bor, u vreme njenog važenja, to Ustavni sud, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, nalazi da je inicijativa neprihvatljiva, kako je rešeno u tački 1. izreke.

Imajući u vidu da je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta donetog na osnovu osporene Odluke Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, kako je rešeno u tački 2. izreke.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o nadležnosti privremenog organa jedinice lokalne samouprave

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti