Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredaba odluke grada Zaječara

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta grada Zaječara, koje kao kriterijum za utvrđivanje visine naknade propisuju vrstu delatnosti, nisu u saglasnosti sa Zakonom o planiranju i izgradnji, jer prekoračuju zakonska ovlašćenja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1538/2010
12.06.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 12. jula 2012. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 10. stav 1. i člana 13. u delu koji glasi: „ , težinskog koeficijenta“, člana 22. stav 4. sa pratećom tabelom, stav 5. u delu koji glasi: „i težinske koeficijente“ i stav 6. u delovima koji glase: „i težinski koeficijenti“ i „i 4.“ Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opština“, br. 7/06 i 1/07, „Službeni list opštine Zaječar“, broj 3/07 i „Službeni list grada Zaječara“, br. 3/08, 13/09, 16/09, 18/09, 20/09, 22/09, 33/11 i 6/12), nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Utvrđuje se da odredbe člana 3. stav 2. sa pratećom tabelom, stav 3. u delovima koji glase: „i težinski koeficijenti“ i „i 2.“ i stav 4. u delu koji glasi: „i stav 4. osim težinske grupe 08 alineja 1.“ Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Zaječara“, br. 1/10, 9/10, 10/10 i 12/10), nisu u saglasnost sa zakonom.

3. Odbacuje se inicijativa za ocenu zakonitosti Rešenja o utvrđivanju težinskih koeficijenata („Službeni list grada Zaječara“, broj 10/09), koje je doneo gradonačelnik grada Zaječara.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opština“, br. 7/06 i 1/07, „Službeni list opštine Zaječar“, broj 3/07, „Službeni list grada Zaječara“, br. 3/08, 13/09, 16/09, 18/09, 20/09 i 22/09) i Rešenja navedenog u izreci. Inicijator navodi da su odredbama člana 22. osporene Odluke i osporenim Rešenjem propisani težinski koeficijenti za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koji se utvrđuju prema tabeli u kojoj su navedene težinske grupe, šifre i nazivi određenih delatnosti. S obzirom na to da su osporenim aktima kao kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, na osnovu kojih se određuju i težinski koeficijenti, predviđeni vrsta delatnosti koju obavlja korisnik građevinskog zemljišta i namena objekta, inicijator smatra da su osporena Odluka i Rešenje u suprotnosti sa odredbama člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), koji ove kriterijume ne predviđa. Inicijativom je takođe ukazano na odluke Ustavnog suda IU-157/09, IU-159/09 i IU-10/07 kojima je Sud utvrdio da propisivanje namene objekta i vrste delatnosti kao kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, nije u saglasnosti sa zakonom. Na kraju, inicijator je predložio da Ustavni sud donese odluku kojom će utvrditi nezakonitost osporene Odluke i Rešenja.

Imajući u vidu sadržinu navoda inicijative, a nakon izvršenog uvida u osporene akte, Ustavni sud je utvrdio da inicijator osporava zakonitost odredaba člana 22. stav 4. Odluke sa pratećom tabelom i navedenog rešenja, kojima su propisani težinski koeficijenti za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

Skupština grada Zaječara je u odgovoru navela da je osporena Odluka na snazi, da su njene poslednje izmene i dopune objavljene u „Službenom listu grada Zaječara“, broj 6/12, a da je osporeno Rešenje koje je doneo gradonačelnik grada Zaječara prestalo da važi stupanjem na snagu Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Zaječara“, broj 13/09). Donosilac osporene Odluke nije posebno osporavao navode inicijatora ali je istakao: da je osporena Odluka doneta po metodologiji koja je važila za ovakve odluke; da i kasnije donete odluke sadrže iste kriterijume i merila za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i da je usled toga praksa u primeni ove naknade, na području Republike Srbije, jedinstvena.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporenu Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opština“, br. 7/06 i 1/07, „Službeni list opštine Zaječar“, broj 3/07, „Službeni list grada Zaječara“, br. 3/08, 13/09, 16/09, 18/09, 20/09 i 22/09), donela je Skupština opštine Zaječar na sednici od 4. maja 2006. godine, sa pozivom na odredbe člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 47/03) i odredbe člana 21. Statuta opštine Zaječar („Službeni list opština“, broj 14/02). Odlukom se propisuju kriterijumi, merila, visina, način i rokovi plaćanja naknade za korišćenje javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, kao i ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini (u daljem tekstu: građevinsko zemljište) na teritoriji opštine Zaječar, pri čemu se u pogledu utvrđivanja kriterijuma, merila, visine, načina i rokova plaćanja naknade za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini, shodno primenjuju odredbe ove odluke, koje se odnose na naknadu za korišćenje javnog i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini (član 1.). Odredbama člana 22. Odluke utvrđena je pojedinačna vrednost boda za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za stanovanje u gradu u iznosu od 0,005804 dinara po m2 izgrađenog, odnosno neizgrađenog zemljišta (stav 1.), utvrđena je i pojedinačna vrednost boda po m2 za stanovanje u seoskim mesnim zajednicama prema pripadajućoj tabeli navedenih mesnih zajednica (stav 2.) i propisana je pojedinačna vrednost boda za delatnosti u gradu i seoskim mesnim zajednicama u iznosu od 0,001133 dinara po m2 (stav 3.). Osporenim odredbama stava 4. istog člana Odluke utvrđeni su težinski koeficijenti za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, i to prema vrstama delatnosti koje su razvrstane u tabeli po grupama sa odgovarajućom šifrom i nazivom delatnosti. Odredbama st. 5. i 6. osporenog člana 22. Odluke, propisano je da pojedinačnu vrednost boda i težinske koeficijenta utvrđuje Skupština grada Zaječara jednom godišnje, a da će se pojedinačna vrednost boda i težinski koeficijenti iz st. 1, 2, 3, i 4. ovog člana primenjivati prilikom obračuna naknade za 2009. godinu.

Osporenom Odlukom je takođe propisano da za korišćenje građevinskog zemljišta iz člana 1. Odluke neposredni korisnici plaćaju naknadu, a da se neposrednim korisnicima u smislu ove odluke smatraju: fizička ili pravna lica koja imaju pravo svojine ili pravo korišćenja na objektu ili zemljištu, lica koja imaju pravo raspolaganja na ovim nepokretnostima i zakupci nepokretnosti (član 2.). Odredbama člana 3. Odluke propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća po 1m2 izgrađenog ili neizgrađenog građevinskog zemljišta (stav 1.), da se za izgrađeno građevinsko zemljište naknada obračunava po 1m2 stambenog, odnosno poslovnog prostora, a za neizgrađeno građevinsko zemljište po 1m2 zemljišta (stav 2.), utvrđeno je šta se smatra korisnim stambenim, a šta poslovnim prostorom u smislu ove odluke (st. 3. i 4.), predviđeno je da se naknada plaća i za korišćenje građevinskog zemljišta pod garažom (stav 5.) i da se naknada za pomoćne objekte plaća kao i naknada za koristan poslovni, odnosno stambeni prostor (stav 6.). Odredbama čl. 4. do 6. Odluke određeno je ko su obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, dok je odredbama člana 7. Odluke propisano da se iznos naknade utvrđuje zavisno od pogodnosti koje korisnici stiču ili imaju njegovim korišćenjem, a koje se utvrđuju primenom kriterijuma koji su sastavni deo ove odluke (stav 1.), i da se utvrđivanje visine naknade vrši posebno za stanovanje, za proizvodne i njima srodne delatnosti, za delatnosti ugostiteljstva i ostale poslovne delatnosti (stav 2.). Vrednovanje i obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za stanovanje vrši se po prostornim jedinicama, pod kojima se podrazumeva najmanji blok koji se može opisati postojećim ulicama i identifikovati na karti prostornih jedinica (član 8.). Vrednovanje građevinskog zemljišta na području određene prostorne jedinice u pogledu pogodnosti koje to zemljište pruža za stanovanje, vrši se prema tabeli 1. Kriterijuma za vrednovanje građevinskog zemljišta, koji su sastavni deo ove odluke, pri čemu se ukupan broj bodova izračunava kao prost zbir bodova utvrđen po elementima iz navedene Tabele (član 9.). Odredbama člana 10. stav 1. Odluke utvrđena je formula za izračunavanje visine naknade za stanovanje u svakoj prostornoj jedinici, tako što se ova visina naknade dobija kao proizvod ukupnog broja bodova te prostorne jedinice utvrđen prema članu 9. stav 2. Odluke, odgovarajuće vrednosti boda, težinskog koeficijenta i površine izgrađenog, odnosno neizgrađenog građevinskog zemljišta. Odredbama člana 12. Odluke propisano je da se vrednovanje građevinskog zemljišta u pogledu pogodnosti koje to zemljište pruža za obavljanje delatnosti vrši prema tabeli 2. Kriterijuma, koji su sastavni deo ove odluke (stav 1.), pri čemu se ukupan broj bodova za korisnike koji se vrednuju po tabeli 2. Kriterijuma, izražava kao prost zbir bodova onih elemenata koji su zastupljeni kod svakog pojedinačnog korisnika (stav 2.). Odredbom člana 13. Odluke propisana je formula za izračunavanje visine naknade za obavljanje delatnosti, tako što se ova visina naknade dobija kao proizvod pripadajućeg broja bodova koji je utvrđen prema članu 12. ove odluke, odgovarajuće vrednosti boda, težinskog koeficijenta i površine izgrađenog, odnosno neizgrađenog građevinskog zemljišta. Vrednovanje i obračun naknade u selima regulisan je odredbom člana 14. osporene Odluke, tako što se vrednovanje i obračun naknade za stanovanje vrši prema tabeli-Kriterijumi za selo, a za delatnosti prema tabeli 2. Kriterijuma koje su sastavni deo ove odluke. Odredbom člana 27. osporene Odluke propisano je da njenim stupanjem na snagu prestaje da važi Odluka o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opština“, br. 7/92, 11/93, 32/93, 19/94, 10/95, 1/98, 10/98, 16/98, 9/99, 10/00, 14/02 i 5/05), osim Tabela 1. i 2. Kriterijuma za vrednovanje građevinskog zemljišta, bez priloga uz tabelu 2. Kriterijuma („Službeni list opština“, broj 32/93).

Sastavni deo osporene Odluke su i tri tabele kojima su utvrđeni kriterijumi za vrednovanje građevinskog zemljišta, i to: Tabela 1. kojom su vrednovane pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima za stanovanje; Tabela 2. kojom su vrednovane pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima za obavljanje delatnosti i Tabela-Kriterijumi za selo za vrednovanje građevinskog zemljišta-rente, kojom su vrednovane pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima za stanovanje u selu.

U toku postupka pred Ustavnim sudom osporene odredbe člana 22. stav 4. Odluke, sa pratećom tabelom, su izmenjene Odlukom o izmeni osporene Odluke koja je objavljena u „Službenom listu grada Zaječara“, broj 33/11, tako što je u težinskoj grupi 07 tabele dodata nova delatnost „31300 Proizvodnja izolovane žice i kablova“ sa težinskim koeficijentom 16,32, koja je brisana iz težinske grupe 11. Nadalje, Odlukom o izmeni osporene Odluke koja je objavljena u „Službenom listu grada Zaječara“, broj 6/12, u osporeni stav 4. navedenog člana Odluke, u težinsku grupu 04 dodata je nova alineja 2. koja glasi „Poslovni prostor, bez obzira na vrstu delatnosti, koji privremeno nije u funkciji“ sa težinskim koeficijentom 10,00, a u težinskoj grupi 11, brisana je alineja 1, „748 Ostalo“.

Uvidom u integralni tekst osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio da je Odlukom o izmenama i dopunama osporene Odluke („Službeni list grada Zaječara“, broj 1/10), pored izmena osnovnog teksta osporene Odluke, odredbama člana 3. ove odluke utvrđena pojedinačna vrednost boda po m2 za stanovanje u seoskim mesnim zajednicama za 2010. godinu, prema pripadajućoj tabeli mesnih zajednica (stav 1.); da su prema vrstama delatnosti koje su razvrstane u tabeli u dve težinske grupe sa odgovarajućom šifrom i nazivom, utvrđeni težinski koeficijenti za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za 2010. godinu (stav 2.); da će se vrednost boda i težinski koeficijenti iz st. 1. i 2. ovog člana primenjivati prilikom obračuna naknade počev od 1. januara 2010. godine (stav 3.); da će se pojedinačna vrednost boda iz člana 22. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opština“, br. 7/06 i 1/07, „Službeni list opštine Zaječar“, broj 3/07, „Službeni list grada Zaječara“, br. 3/08, 13/09, 16/09, 18/09, 20/09 i 22/09), stav 1, stav 2. (osim seoskih mesnih zajednica Vražogrnac, Salaš, Tabakovac, Nikoličevo, Vrbica, Mala Jasikova, Trnavac, Vratarnica, Koprivnica, Jelašnica, Zvezdan, Gamzigradska Banja i Gamzigrad), stav 3. i stav 4. osim težinske grupe 08 alineja 1, primenjivati prilikom obračuna nakanade i u 2010. godini (stav 4.). Odredbama odluka o dopuni Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koje su objavljene u „Službenom listu grada Zaječara“, broj 9/10, broj 10/10 i broj 12/10, dopunjen je navedeni član 3. stav 1. Odluke, kao i tabela težinskih koeficijenata utvrđena stavom 2. istog člana Odluke tako što je dodata nova težinska grupa. Iz navedenog proizlazi da odredbama člana 3. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Zaječara“, broj 1/10), Skupština grada Zaječara nije intervenisala u osnovni tekst osporene Odluke, u smislu njegovih eventualnih izmena i dopuna, nego je regulisala, između ostalog, težinske koeficijente za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za 2010. godinu primenom kriterijuma vrste delatnosti koju obavlja korisnik zemljišta u poslovnom prostoru.

Imajući u vidu da je Ustavni sud kao predmet osporavanja od strane inicijatora identifikovao odredbe člana 22. stav 4. Odluke, sa pratećom tabelom, i to isključivo sa aspekta propisivanja vrste delatnosti kao kriterijuma za utvrđivanje težinskih koeficijenata za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za 2009. godinu („Službeni list opština“, br. 7/06 i 1/07, „Službeni list opštine Zaječar“, broj 3/07 i „Službeni list grada Zaječara“, br. 3/08, 13/09, 16/09, 18/09, 20/09, 22/09, 33/11 i 6/12), da je propisivanjem istog kriterijuma Skupština grada Zaječara odredbom člana 3. stav 2. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Zaječara“, br. 1/10, 9/10, 10/10 i 12/10), sa pratećom tabelom, utvrdila težinske koeficijente za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za 2010. godinu, stekli su se, po oceni Ustavnog suda, uslovi da predmet razmatranja od strane Suda bude i zakonitost navedene odredbe člana 3. Odluke i prateće tabele.

Zakon o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06, 39/09-Odluka Ustavnog suda i 72/09-drugi zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih odredaba člana 22. stav 4. Odluke, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 i 64/10). Novi Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Pored toga, odredbama člana 89. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu, a najkasnije do 31. decembra 2013. godine (stav 1.) i da do isteka roka iz stava 1. ovog člana jedinica lokalne samouprave propisuje bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a može ih propisati uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta (stav 2.). S obzirom na izneto, Ustavni sud je konstatovao da se ocena zakonitosti osporenih odredaba Odluke može izvršiti u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, a koje su i bile pravni osnov za njihovo donošenje.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano je: da građevinsko zemljište jeste zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno ili neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, a da je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. Zakona propisano je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanje naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona određeno je: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni, u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje, kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, merila, visine, načina i rokova plaćanja, kao i prinudne naplate naknade, primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona (stav 4.).

Ustavni sud ukazuje da se važećim Zakonom o planiranju i izgradnji uređuju, pored ostalog, i uslovi i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnja objekata (član 1. stav 1.). Odredbom člana 2. tačka 22) Zakona, propisano je da je objekat građevina spojena sa tlom, koja predstavlja fizičku, funkcionalnu, tehničko-tehnološku ili biotehničku celinu (zgrade svih vrsta, saobraćajni, vodoprivredni i energetski objekti, objekti infrastrukture elektronskih komunikacija - kablovska kanalizacija, objekti komunalne infrastrukture, industrijski, poljoprivredni i drugi privredni objekti, objekti sporta i rekreacije, groblja, skloništa i sl.). Zakonom je takođe definisan pojam pomoćnih, ekonomskih, linijskih infrastrukturnih objekata i objekata komunalne infrastrukture (član 2. tač. 24)-27)). Saglasno Zakonu, uređenje prostora vrši se prostornim i urbanističkim planiranjem, odnosno donošenjem planskih dokumenata u koje spadaju prostorni i urbanistički planovi (član 11. stav 1.). Prostorni planovi su, između ostalog, i prostorni plan jedinice lokalne samouprave čiji su sastavni deo i pravila građenja (član 29. tačka 2)), koja sadrže naročito i vrstu i namenu objekata koji se mogu graditi u pojedinačnim zonama pod uslovima utvrđenim planskim dokumentom, odnosno vrstu i namenu objekata čija je izgradnja zabranjena u tim zonama (član 31. stav 1. tačka 1)).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8) Zakona).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06 i 47/11) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji i to, između ostalog i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)), i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1. Zakona).

Iz navedenog proizlazi da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave ovlašćen da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi se odnose na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajnu povezanost zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Pored navedenog, odredbom člana 89. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da jedinica lokalne samouprave propisuje bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a može ih propisati uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta koja se, saglasno Zakonu, određuje odgovarajućim planskim dokumentom. Dakle, namena korišćenja objekta je jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu koga se cene pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža njegovim korisnicima i na osnovu koga se utvrđuje visina naknade za njegovo korišćenje. Saglasno odredbi člana 77. stav 5. Zakona, opština je ovlašćena da u okviru navedenih, Zakonom utvrđenih kriterijuma, svojim aktom propiše bliže kriterijume i merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Navedeno ovlašćenje omogućava efikasnije vrednovanje pojedinih zakonskih kriterijuma, naročito onih koji su šire postavljeni, ali ne znači i pravo jedinice lokalne samouprave da propiše neke nove kriterijume koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština grada Zaječara bila ovlašćena da osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta propiše bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji grada Zaječara. S tim u vezi, odredbama člana 7. osporene Odluke Skupština grada Zaječara je predvidela da se iznos naknade utvrđuje zavisno od pogodnosti koje korisnici stiču ili imaju korišćenjem građevinskog zemljišta, a koje se utvrđuju primenom kriterijuma koji su sastavni deo ove odluke i da se utvrđivanje visine naknade vrši posebno za stanovanje, za proizvodne i njima srodne delatnosti, za delatnosti ugostiteljstva i ostale poslovne delatnosti. Na taj način, donosilac osporene Odluke je, saglasno Zakonu o planiranju i izgradnji, kao kriterijum za utvrđivanje visine naknade propisao namenu korišćenja objekta (za stanovanje i za obavljanje delatnosti), koji je sistematizovao i razradio u Tabeli 1. i Tabeli 2., dok je za područje sela kriterijum namene korišćenja objekta za stanovanje sistematizovan u posebnoj tabeli koja je takođe sastavni deo osporene Odluke.

Međutim, razmatrajući zakonitost osporene odredbe člana 22. stav 4. Odluke i prateće tabele, Ustavni sud je utvrdio da Skupština grada Zaječara nije na osnovu ovlašćenja iz člana 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji bliže propisala već utvrđene zakonske kriterijume, nego je kao poseban kriterijum za utvrđivanje težinskih koeficijenata, odnosno visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za 2009. godinu, propisala vrstu delatnosti koju korisnik zemljišta obavlja u svom poslovnom prostoru. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je donosilac osporene Odluke prekoračio zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, jer je suprotno odredbi člana 77. stav 4. Zakona osporenom odredbom člana 22. stav 4. Odluke i pratećom tabelom predvideo kriterijum koji ovaj zakon ne predviđa, a koji se odnosi na vrstu delatnosti koju obveznik obavlja u svom poslovnom prostoru. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 22. stav 4. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opština“, br. 7/06 i 1/07, „Službeni list opštine Zaječar“, broj 3/07 i „Službeni list grada Zaječara“, br. 3/08, 13/09, 16/09, 18/09, 20/09, 22/09, 33/11 i 6/12), sa pratećom tabelom, nije u saglasnosti sa zakonom. Takođe, imajući u vidu da je kriterijum namene korišćenja objekta za stanovanje donosilac osporene Odluke razradio u Tabeli 1. i Tabeli-Kriterijumi za selo za vrednovanje građevinskog zemljišta-rente, koje su sastavni deo osporene Odluke i utvrdio bodove za vrednovanje ovog kriterijuma od kojih zavisi visina naknade, isti kriterijum Skupština grada Zaječara nije, po oceni Ustavnog suda, mogla da predvidi u pratećoj tabeli uz osporeni član 22. stav 4. Odluke i kao vrstu delatnosti „Stanovanje“, koju obavlja obveznik naknade i da ga ponovo vrednuje ali kroz utvrđivanje određenog težinskog koeficijenta za obračun naknade, što prateću tabelu uz navedeni osporeni član Odluke i u ovom delu čini nezakonitom. S obzirom na to da su odredbe člana 22. st. 5. i 6. Odluke u pravnoj i logičkoj vezi sa odredbom osporenog stava 4. istog člana Odluke, Ustavni sud je kao nezakonite ocenio i odredbe člana 22. stav 5. Odluke u delu koji glasi: „i težinske koeficijente“ i stava 6. Odluke u delovima koji glase: „i težinski koeficijenti“ i „i 4.“. Iz istih razloga, Ustavni sud je ocenio i da odredbe člana 10. stav 1. i člana 13. Odluke u delu koji glasi: „ , težinskog koeficijenta“ nisu u saglasnosti sa Zakonom iz razloga što su ovim odredbama nezakonito utvrđeni težinski koeficijenti predviđeni kao jedan od elemenata formule za izračunavanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

Imajući u vidu da je odredbama člana 3. stav 2. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Zaječara“, br. 1/10, 9/10, 10/10 i 12/10), sa pratećom tabelom, Skupština grada Zaječara, primenom istog kriterijuma vrsta delatnosti utvrdila težinske koeficijente za obračun ove naknade za 2010. godinu, a s obzirom na izložene razloge nezakonitosti odredbe člana 22. stav 4. Odluke i prateće tabele kojom su utvrđeni težinski koeficijenti za obračun naknade za 2009. godinu, Ustavni sud je utvrdio i da odredbe člana 3. stav 2. navedene Odluke i prateće tabele, nisu u saglasnosti sa Zakonom. Kako su odredbe člana 3. st. 3. i 4. navedene Odluke u pravnoj i logičkoj vezi sa odredbama stava 2. istog člana Odluke, Ustavni sud je kao nezakonite ocenio i odredbe člana 3. stav 3. Odluke u delovima koji glase: „ i težinski koeficijenti“ i „i 2.“, stava 4. u delu koji glasi: „i stav 4. osim težinske grupe 08 alineja 1.“.

S obzirom na to da je u toku postupka ocene zakonitosti osporene Odluke pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, a da je navedenim odredbama osporene Odluke regulisano pitanje o kome Sud već ima zauzet stav izražen u donetim odlukama u predmetima IUl-157/2009 od 16. aprila 2010. godine, IUl-154/2009 od 20. maja 2010. godine, IUl-160/2009 od 17. juna 2010. godine, IUl-155/2009 od 22. juna 2010. godine, IUl-159/2009 od 8. jula 2010. godine, IU-10/2007 od 15. jula 2010. godine, IUl-153/2009 od 22. jula 2010. godine, Ustavni sud je saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, kao što je to navedeno u tač. 1. i 2. izreke.

Osporeno Rešenje o utvrđivanju težinskih koeficijenata doneo je 16. januara 2009. godine gradonačelnik grada Zaječara, sa pozivom na odredbe člana 22. stav 2. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list opština“, br. 7/06 i 1/07, „Službeni list opštine Zaječar“, broj 3/07 i „Službeni list grada Zaječara“, broj 3/08). Osporeno Rešenje je objavljeno u „Službenom listu grada Zaječara“, broj 10/09. Tačkom 1. osporenog Rešenja utvrđeni su težinski koeficijenti za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, i to prema vrstama delatnosti koje su razvrstane u tabeli po grupama sa odgovarajućom šifrom i nazivom delatnosti. Odredbama tač. 2. i 3. osporenog Rešenja propisano je da će se težinski koeficijenti iz tačke 1. primenjivati prilikom obračuna naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, počev od 1. januara 2009. godine i da donošenjem ovog rešenja prestaje da važi Rešenje o utvrđivanju težinskih koeficijenata („Službeni list opštine Zaječar“, broj 6/08). Odredbom tačke 4. osporenog Rešenja predviđeno je da će se ovo rešenje objaviti u „Službenom listu grada Zaječara“. Imajući u vidu da su osporenim Rešenjem utvrđeni težinski koeficijenti koji predstavljaju merilo, odnosno jedan od elemenata koji utiče na visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je ocenio da osporeno Rešenje ima karakter opšteg pravnog akta.

Ustavni sud je utvrdio da su odredbama člana 4. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Zaječara“, broj 13/09), koja je bila pravni osnov za donošenje osporenog Rešenja, između ostalog, utvrđeni i težinski koeficijenti za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta (stav 4.), koji će se primenjivati prilikom obračuna naknade za 2009. godinu (stav 6.). Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da je stupanjem na snagu odredaba člana 4. navedene Odluke, odnosno 27. aprila 2009. godine, faktički prestalo da važi osporeno Rešenje.

Odredbom člana 168. stav 5. Ustava Republike Srbije utvrđeno je da Ustavni sud može oceniti saglasnost zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opštih akata sa zakonom i po prestanku njihovog važenja, ako je postupak ocene ustavnosti pokrenut najkasnije u roku od šest meseci od prestanka njihovog važenja.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da je osporeno Rešenje prestalo da važi 27. aprila 2009. godine, a da je inicijativa za ocenu njegove zakonitosti podneta 26. novembra 2010. godine, odnosno po proteku roka od šest meseci od prestanka važenja osporenog akta, stekli su se, po oceni Ustavnog suda, uslovi za odbacivanje navedene inicijative, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 36. stav 1. tačka 2), člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu i člana 47. tačka 2) i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Sud je odlučio kao u tački 3. izreke.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta navedene u tački 1. izreke i odredbe Odluke o izmenama i dopunama Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta navedene u tački 2. izreke, prestaju da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredaba odluke grada Zaječara

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti