Ustavni sud: Odbačena inicijativa za ocenu ustavnosti naknade za građevinsko zemljište

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta. Sud je utvrdio da postoji zakonski osnov za naplatu ove naknade u prelaznim odredbama Zakona o planiranju i izgradnji.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1543/2010
23.05.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. maja 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta ("Službeni list grada Beograda", broj 37/04).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke navedene u izreci. U inicijativi se navodi da nema zakonskog osnova za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, budući da nov i Zakon o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09) ne predviđa plaćanje ove naknad e. Naime, prema navodima inicijatora, s obzirom na to da je odredbom člana 220. navedenog zakona, kao prelaznim rešenjem, propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa do tada važećim zakonom, dok se ne integriše u porez na imovinu, uvođenje konverzije prava korišćenja u pravo svojine isključuje mogućnost da vlasnici građevinskog zemljišta plaćaju naknadu za njegovo korišćenje, jer je to suprotno članu 58. Ustava Republike Srbije kojim se jemči mirno uživanje prava svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona. Pored ovoga, inicijator navodi da se "nekadašnja naknada za korišćenje građevinskog zemljišta" ne može integrisati u porez na imovinu, jer je to suprotno odredbama čl. 86, 91. i 97. Ustava. Takođe, inicijator ističe da se naplatom naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koje je konverzijom prešlo u privatnu svojinu nanosi "nenadoknadiva materijalna šteta" obveznicima naknade, te da niko nije dužan da plaća naknadu za korišćenje svog sopstvenog zemljišta, jer se u suprotnom dovodi u pitanje Ustavom zajemčeno pravo na imovinu iz člana 58. Ustava. Pored toga, inicijator navodi da osnov za plaćanje naknade za korišćenje građevinskg zemljišta za ostalo građevinsko zemljište koje nije u državnoj svojini nije postojao ni u ranije važećem Zakonu o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06). Stoga, prema mišljenju inicijatora, kako je svaki vlasnik građevinskog objekta platio naknadu za uređenje građevinskog zemljišta, jer je zmeljište na kome se nalazi njegov objekat "sam svojim sredstvima opremio", član 78. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji ne može se iskoristiti kao opravdanje, odnosno valjani zakonski osnov za naplatu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Podnosilac inicijative od Ustavnog suda traži da, do donošenja konačne odluke , obustavi izvršenja akata, odnosno radnji donetih na osnovu osporene Odluke.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je osporenu Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta ("Službeni list grada Beograda", broj 37/04), donela Skupština grada Beograda, na osnovu člana 77. stav 5. i člana 78. stav 4. tada važećeg Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06) i člana 31. tada važećeg statuta grada Beograda ("Službeni list grada Beograda", br. 14/04 i 30/04).

Odredbama člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine bilo je propisano: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.). Odredbama člana 78. navedenog Zakona bilo je propisano: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža), vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni, u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.).

Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09 i 24/11). Novi Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta koja je bila propisana odredbama člana 77. prethodnog Zakona o planiranju i izgradnji, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu, ali je odredbom člana 220. ovog zakona propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Pored toga, odredbama člana 89. Zakonama o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", broj 24/11) propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu, a najkasnije do 31. decembra 2013. godine (stav 1.) i da do isteka roka iz stava 1. ovog člana jedinica lokalne samouprave propisuje bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a može ih propisati uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta (stav 2.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, a da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.); da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86. st. 2. i 3.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, poreski sistem, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 6. i 7.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. tačka 7.); da se poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju iz izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, budžeta Republike Srbije, u skladu sa zakonom, i budžeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila jedinicama lokalne samouprave obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine (član 88. stav 4.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", br. 62/06, 47/11 i 93/12) propisano je: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spadaju, pored taksativno navedenih naknada u ovom članu Zakona, i druge naknade, u skladu sa zakonom (član 6. tačka 7)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Zakonom o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 54/09 i 93/12) predviđeno je da se javni prihodi i primanja uvode zakonom, odnosno odlukom skupštine lokalne vlasti u skladu sa zakonom, odnosno aktom nadležnog organa u skladu sa ovim i posebnim zakonom (član 13.) i da budžetu jedinice lokalne samouprave, za finansiranje nadležnosti jedinice lokalne samouprave, pripadaju naknade u skladu sa zakonom (član 25. tačka 3.).

Na osnovu iznete ustavne i zakonske regulative u ovoj oblasti društvenih odnosa, Ustavni sud nalazi da je Skupština grada Beograda bila ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, u skladu sa zakonom. Odredba člana 220. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09), kojom je propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa do tada važećim zakonom, dok se ne integriše u porez na imovinu, po svojoj pravnoj prirodi, predstavlja prelazno rešenje koj e ima za cilj da uredi odnose u ovoj oblasti odnosa , u fazi prelaska sa jednog pravnog režima koji je bio predviđen Zakonom koji je prestao da važi, na drugi pravni režim predviđen novim Zakonom. Ovakvo uređivanje odnosa zasniva se na ovlašćenju zakonodavca sadržanom u članu 97. stav 1. tač. 6. i 7. Ustava, koje podrazumeva i ovlašćenje zakonodavca da prilikom donošenja novog ili izmene postojećeg zakona u predmetnoj oblasti odnosa uredi i prelazni zakonski režim. Stoga, Ustavni sud smatra da su neprihvatljive tvrdnje inicijatora o nepostojanju "zakonskog osnova za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta", odnosno o nesaglasnosti osporene Odluke sa ustavnim i zakonskim ovlašćenjima donosioca osporenog akta. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je u predmetu IUz-309/2009, na sednici održanoj 9. februara 2012. godine , doneo Rešenje o odbacivanju inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 220. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09), čime je na posredan način izrazio stav i o postojanju validnog pravnog osnova za donošenje osporene Odluke u ovom predmetu.

U pogledu tvrdnje inicijatora da je svako građevinsko zemljište otkupljeno već u trenutku izgradnje objekta na njemu, te da sa tog aspekta ne postoji zakonski osnov za plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud ističe da su u najvećem broju slučajeva vlasnici objekta na zemljištu imali samo pravo korišćenja, te su po osnovu vlasništva na objektu plaćali porez na imovinu, a po osnovu prava korišćenja zem ljišta naknadu za njegovo korišćenje. Konverzijom prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu stiče se svojina na nepokretnosti iz čega, po prirodi stvari, proizlazi i obaveza plaćanja poreza na imovinu. Imajući u vidu da su u to građevinsko zemljište bila uložena društvena sredstva za njegovo uređivanje i komunalno opremanje, to je ustavnopravno prihvatljivo da iznos koji je ranije plaćan na ime naknade za građevinsko zemljište bude uzet u obzir i ubuduće prilikom određivanja odgovarajućeg poreza. Iz navedenih razloga, Ustavni sud nalazi da nisu pravno utemeljeni navodi inicijatora da se osporenom Odlukom o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta povređuje Ustavom zajamčeno pravo na imovinu iz člana 58. Ustava, kao ni ustavni princip ravnopravnosti svih oblika svojine iz člana 86. Ustava.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, pa je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), odbacio inicijativu kao neprihvatljivu .

Kako je odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke, zahtev za obustavu izvršenja akata i radnji donetih na osnovu Odluke je bespredmetan.

Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Ustavni sud: Odbačena inicijativa za ocenu ustavnosti naknade za građevinsko zemljište

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti