Neustavnost delova opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da pojedine odredbe Odluke opštine Svilajnac o naknadi za građevinsko zemljište nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Neustavnim je oglašeno propisivanje obveznika plaćanja i uvođenje veličine objekta kao kriterijuma za visinu naknade.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-1603/2010
17.01.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. januara 201 3. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe čl ana 19. stav 1. i člana 24. stav 1. u delu tabelarnog pregleda koji glasi: „Objekti komercijalne i proizvodne delatnosti do 20.000 m2“, „Objekti komercijalne i proizvodne delatnosti preko 20.000 m2“, „Neizgrađeno građevinsko zemljište do 200.000 m2“ i „Neizgrađeno građevinsko zemljište preko 200.000 m2“, sa pripadajućim iznosima naknade po m2, i stav 2. Odluke o kriterijumima i merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svilajnac („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, br. 22/10, 25/10, 28/10, 6/11 i 13/11), nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 7. Odluke iz tačke 1. i člana 2. Odluke o izmeni i dopuni Odluke o kriterijumima i meri lima za utvrđivanje naknade za uređivanje i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svilajnac („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, broj 25/10).

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve inicijativ e za pokretanj e postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o kriterijumima i merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svilajnac , pri čemu su, s obzirom na različito vreme njihovog podnošenja, prvom inicijativom osporene odredbe osnovnog teksta Odluke objavljene u „Službenom glasniku opštine Svilajnac“, broj 22/10, a drugom inicijativom su takođe osporene odredbe osnovnog teksta Odluke, ali i njene izmene i dopune objavljene u „Službenom glasniku opštine Svilajnac“, br. 25/10 i 28/10. Prv om inicijat ivom je ospor ena ustavnost i zakonitost osnovn e Odluke iz razloga što je naknada za korišćenje neizgrađenog građevinskog zemljišta u 2010. godini, „uvećana enormno 25 puta“ u odnosu na iznos ove naknade iz 2009. godine . U drugoj inicijativi se ističe da su osporenim odredbama čl. 7. i 24. osnovne Odluke, suprotno odredbama člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), kao kriterijumi za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta propisani namena prostora, odno sno objekata i vrsta delatnosti. Osporavajući zakonitost Odluke o izmeni i dopuni osnovne Odluke („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, broj 25/10), inicijator je naveo: da donosilac osporenog akta nije mogao odredbom član a 1. navedene Odluke , kojom je dopunjen član 19. stav 1. osnovnog teksta Odluke, da odredi alternativno da su obveznici naknade „vlasnici ili korisici vodoprivrednih objekata“, jer je članom 77. Zakona propisano da je obveznik naknade vlasnik objekta, a slučajevi u kojima je obveznik korisnik objekta mogu biti određeni samo zakonom, a ne i aktom jedinice lokalne samouprave; da je članom 2. navedene Odluke brisana odredba člana 22. stav 1. alineja 2. osnovn e Odluke koja je pr opisivala da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ne plaća za zemljište koje služi za javnu upotrebu, odnosno zemljište koje se koristi, između ostalog , za zaštitu od štetnog dejstva vode (obale, nasipi, utvrde, kanali) , što je, po mišljenju inicijatora u suprotnosti sa stavom 1. člana 22. osnovn e Odluke jer „vodno zemljište i vodni objekti, tj. zemljište koje se koristi za zaštitu od štetnog dejstv a voda, služi za javnu upotrebu“ i zbog čega ova odredba Odluke ni je u saglasnosti ni sa odredbama člana 77. Zakona; da je odredbom člana 3. navedene Odluke dopunjen tabelarni pregled iz član a 24. osnovnog teksta Odluke, tako što je u okviru kriterijuma „namena objekta“, predviđena godišnja visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i za vodoprivredne objekte , što je suprotno članu 77. Zakona jer „opština nije ovlašćena da propiše ovaj kriterijum“ i da je propisana ista visina naknade bez obzira na zone u kojima se vodoprivredni objekti nalaze, iako pogodnosti koje zemljište pruža korisnicima u ovim zonama nisu iste, a iz istih razloga inicijator je osporio i odredbu člana 2. Odluke o izmeni i dopuni osporene Odluke koja je objavljena u „Službenom glasniku opštine Svilajnac“, broj 28/10 , kojom su izvršene izmene tabele iz člana 24. osnovnog teksta Odluke. Ustavnost navedenih osporenih odredaba Odluke inicijator je osporio isključivo sa aspekta odredbe člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije. Na kraju, inicijator je predložio da Ustavni sud obustavi od izvršenja pojedinačni akt - Rešenje o utvrđivanju naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za 2010. godinu, broj 06-2/11-II -19 od 3. marta 2011. godine, kojim je podnosiocu inicijative - vodoprivrednim objektima u Svilajncu, utvrđen iznos navedene naknade.

U odgovoru donosioca osporene Odluke se ističe: da je opština Svilajnac u skladu sa ovlašćenjem iz člana 77. stav 5. Zakona o planiranju i izgradnji, utvrdila osporenom Odlukom bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta; da je određivanje visine naknade po zonama takođe u isključivoj nadležnosti opštine i da je moguće utvrditi istu visinu naknade bez obzira na zonu u kojoj se zemljište nalazi; da je osporena Odluka doneta u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 62/06) , jer je određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u isključivoj nadležnosti jedinice lokalne samouprave, kao i da je u saglasnosti sa Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/ 09); da je osporena Odluka na snazi i da je u toku 2011. godine dva puta menjana i dopunjavana. Saglasno iznetom, donosilac osporenog akta je predložio da Ustavni sud ne prihvati naveden u inicijativ u.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporenu Odluku o kriterijumima i merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svilajnac („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, broj 22/10), donela je Skupština opštine Svilajnac na sednici od 26. marta 20 10. godine, sa pozivom na odredbe čl. 92. i 93. stav 4. i člana 220. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/09) i Statuta opštine Svilajnac. Osporena Odluka je sistematizovana u okviru četiri poglavlja , i to: I „Opšte odredbe“ (čl. 1. do 7.), II „Naknada za uređivanje građevinskog zemljišta“ (čl. 8. do 16.) , III „Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta“ (čl. 17. do 26.) i IV „Završne odredbe“ (čl. 27. do 29.) . Odredbama poglavlja I osporene Odluk e propisano je, između ostalog: da se ovom odlukom bliže utvrđuju obveznici, merila, visina, način i rokovi plaćanja naknade za uređivanje i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svilajnac (član 1.); da se naknada za uređivanje i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđuje prema položaju, odnosno prema definisanim prostornim jedinicama i nameni objekta (član 4. stav 1.); da se vrednovanje i obračun naknade za uređivanje i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta vrši po prostornim jedinicama, a da se pod prostornim jedinicama, u smislu ove odluke, podrazumeva zemljište jasno definisano postojećim ulicama ili drugim uočljivim objektima (reka, kanal, pruga i sl.); da se teritorija opštine Svilajnac deli na pet prostornih jedinica , i to pet zona i utvrđena su njihova područja i granice (član 6.). Osporeni član 7. Odluke sistematizovan je u okviru navedenog poglavlja I Odluke i odredbama stava 1. ovog člana Odluke propisano je: da namena građevinskog zemljišta može biti - stanovanje, komercijalna delatnost, proizvodna delatnost i ostale namene, te da se i namena objekata utvrđuje na osnovu sledeće podele: 1) stanovanje , i to - individualni stambeni objekti, stambeni objekti na zasebnim parcelama u zonama individualnog stanovanja sa najviše tri stana, stambeni objekti sa više od tri stambene jedinice (stanovi u kolektivnim stambenim zgradama, stanovi u poslovno-stambenim objektima, stambeni deo u okviru ateljea ili poslovnog prostora); 2) komercijalna delatnost - objekti poslovno-uslužne delatnosti, poslovno stambeni apartmani, hoteli, ugostiteljski objekti, komercijalno-zdravstveni objekti (apoteke, privatne klinike, poliklinike, bolnice, ordinacije i sl.), trgovinske radnje, poslovne usluge, projektovanje i slične tehničke usluge, objekti poslovno-komercijalna delatnost, administrativni, komercijalni i trgovinski centri, diskonti, super-marketi, robne kuće, banke, menjačnice i štedionice, osiguranje imovine i lica, kockarnice, kladionice i saloni zabave, klubovi i diskoteke i sl; 3) proizvodna delatnost (proizvodni objekti u funkciji: proizvodnog zanatstva, industrije i građevinarstva, elektroprivrede, proizvodnje rezane građe i ploča, proizvodnje finalnih proizvoda od drveta, prerade papira, proizvodnje stočne hrane, grafička delatnost i sl, kao i magacini kao posebni objekti, nadstrešnice za skladištenje robe, otvorena skladišta (stovarišta) itd.); 4) ostale namene - pomoćni objekti površine do 30 m2 (garaže, ostave, septičke jame, bunari, ograde i sl), poljoprivredni objekti, objekti namenjeni proizvodnji sadnog materijala, objekti u funkciji cvećarstva i ukrasnog bilja, ratarstva, voćarstva, povrtarstva, stočarstva, ribarstva, lova i uzgoja divljači, objekti za pružanje poljoprivrednih usluga i sl, ekonomski objekti koji se grade samostalno ili uz stambene individualn e objekte: letnja kuhinja, nadstrešnice, ostave, kotlarnice i sl. Odredbom stava 2. osporenog člana 7. Odluke propisano je da se namena objekta-prostora, odnosno zemljišta, koji nisu navedeni u stavu 1. ovog člana, utvrđuje prema najsličnijoj nameni. Osporeni čl an 24. Odluke sistematizovan je u okviru poglavlja III Odluke i stav 1. ovog člana Odluke sadrži tabelarni pr egled godišnje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u određenom dinarskom iznosu po 1 m2 objekta, odnosno neizgrađenog građevinskog zemljišta , u zavisnosti od namene objekta i zone u kojoj se objekat, odnosno zemljište nalazi. U zavisnosti od namene, objekti su u tabeli sistematizovani kao: individualni stambeni objekti i stambene jedinice u objektima kolektivnog stanovanja; objekti komercijalne i proizvodne delatnosti do 20.000 m2; objekti komercijalne i proizvodne delatnosti preko 20.000 m2; ostali objekti; neizgrađeno građevinsko zemljište do 200.000 m2 i neizgrađeno građevinsko zemljište preko 200.000 m2. Odredbom stava 2. ovog člana Odluke data je napomena da se neizgrađenim građevinskim zemljištem u četvrtoj i petoj zoni smatra pet ari zemljišta koje predstavlja zemljište za redovnu upotrebu objekata. U poglavlju III osporene Odluke nalaze se i čl. 19. i 22. Odluke, čije j e izmene i dopune inicijator osporio. Odredbama člana 19. stav 1. Odluke utvrđeni su , kao obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta - vlasnik objekta, odnosno nosilac prava raspolaganja na objektu; zakupac objekta, odnosno dela objekta, nosilac stanarskog prava, pravno ili fizičko lice ko me je građevinsko zemljište dato na privremeno korišćenje, vlasnik ili zakupac zemljišta na kojem se vrši eksploatacija ili deponovanje mineralnih sirovina, vlasnik ili zakupac bespravno podignutog objekta , vlasnik, odnosno korisnik neizgrađenog građevinskog zemljišta, dok je odredbama stava 2. istog člana Odluke propisano da se neizgrađenim građevinskim zemljištem smatra zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu , te na kojem su izgrađeni privremeni objekti. Odredbama člana 22. stav 1. Odluke propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ne plaća za zemljište koje služi za javnu upotrebu, odnosno zemljište koje se koristi: za vojne potrebe i potrebe odbrane zemlje; za zaštitu od štetnog dejstva vode (obale, nasipi, utvrde, kanali); za ulicu, puteve i železničke koloseke van staničnog prostora; za dečija igrališta; za rekreativne parkovske i druge javne površine u gradu; za groblja i prateće objekte; za sportske terene; za zemljište koje koriste državne organizacije iz oblasti zdravstva, obrazovanja, kulture, vaspitanja, dečije i socijalne zaštite i dečije ustanove. Odredbama stava 2. ovog člana Odluke predviđeno je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ne plaća za objekte: vodovodna mreža, rezervoari, bunari i crpna stanica; kanalizaciona mreža, sistem za prečišćavanje otpadnih voda; za sportske terene; za verske objekte; za ostale objekte u mreži komunalne infrastrukture koja je u vlasništvu ili kojom upravljaju organizacije čiji je osnivač SO Svilajnac; za objekte koje koriste državne organizacije iz oblasti zdravstva, obrazovanja, kulture, vaspitanja, dečije i socijalne zaštite i dečije ustanove.

Osporenim članom 1. Odluke o izmeni i dopuni osnovne Odluke , koja je objavljena u „Službenom glasnik u opštine Svilajnac“, broj 25/10, dopunjen je član 19. stav 1. osnovn e Odluke , tako što su, kao obveznici naknade, propisani i vlasnici ili korisnici podzemnih i nadzemnih instalacija (elektro i TT mreža i železničkih saobraćajnica) i vlasnici ili korisnici vodoprivrednih objekata. Osporenim članom 2. Odluke brisane su u članu 22. stav 1. osnovnog teksta Odluke, al. 2. i 3. kojima je bilo propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ne plaća za zemljište koje služi za javnu upotrebu, odnosno zemljište koje se koristi, između ostalog , za zaštitu od štetnog dejstva vode (obale, nasipi, utvrde, kanali) i za ulicu, puteve i železničke koloseke van staničnog prostora. Osporenim članom 3. stav 1. navedene Odluke dopunjen je tabelarni pr egled godišnje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta iz član a 24. stav 1. osnovnog teksta Odluke, tako što su u kategoriji „namena objekta “, dodate još dve vrste objekata, i to: objekti podzemnih i nadzemnih instalacija (elektro i TT mreža i železničkih saobraćajnica) i vodoprivredni objekti i utvrđena je godišnja visina naknade za ove objekte. Odredbom stava 2. istog člana Odluke data je napomena da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta za objekte podzemnih i nadzemnih instalacija plaća po dužnom metru.

Osporenim članom 2. Odluke o izmeni i dopuni osnovnog teksta Odluke, koja je objavljena u „Službenom glasnik u opštine Svilajnac“, broj 28/10, izmenjen je tabelarni prikaz godišnje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta iz član a 24. stav 1. Odluke („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, br. 2 2/10 i 25/10), tako što su povećani iznosi naknade za objekte komercijalne i proizvode delatnosti preko 20.000 m2 i neizgrađeno građevinsko zemljište preko 200.000 m2, a u okviru kategorije „namena objekta“, i to objekata podzemnih i nadzemnih instalacija, dodata je gasovodna mreža.

U toku postupka pred Ustavnim sudom, Odlukom o izmeni i dopuni osporene Odluke, koja je objavljena u „Službenom glasniku opštine Svilajnac“, broj 6/11, dopunjen je osporen i član 7. stav 1. tačka 4) Odluke novom alinejom kojom je propisano da su objekti „ostale namene“ i postrojenja za tretman opasnog otpada spaljivanjem, termičkim i/ili fizičkim, fizičko-hemijskim, hemijskim postupcima, kao i centralna skladišta i/ili deponije za odlaganje komercijalnog i industrijskog otpada, a koji može biti opasan ili neopasan otpad (član 1.) .

Takođe, članom 1. Odluke o izmeni i dopuni osporene Odluke , koja je objavljena u „Službenom glasnik u opštine Svilajnac“, broj 13/11, povećani su godišnji iznosi naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za objekte komercijalne i proizvode delatnosti preko 20.000 m2, za neizgrađeno građevinsko zemljište preko 200.000 m2, i za objekte podzemnih i nadzemnih instalacija, čime je izmenjen tabelarni pregled visine ove naknade sadržan u osporenom članu 24. stav 1. Odluke („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, br. 22/10, 25/10 i 28/10).

Odredbom člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije utvrđeno je da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

Zakon o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06, 39/09-Odluka Ustavnog suda i 72/09 -drugi zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 i 64/10). Novi Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Pored toga, odredbama člana 89. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu, a najkasnije do 31. decembra 2013. godine (stav 1.) i da do isteka roka iz stava 1. ovog člana jedinica lokalne samouprave propisuje bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a može ih propisati uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta (stav 2.). S obzirom na izneto, Ustavni sud je konstatovao da se ocena zakonitosti osporen ih odredaba Odluke može izvršiti i u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine koje se odnose na naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta .

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano je: da građevinsko zemljište jeste zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno ili neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, a da je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. Zakona propisano je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanje naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona određeno je da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni, u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje, kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, merila, visine, načina i rokova plaćanja, kao i prinudne naplate naknade, primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona (stav 4.).

Ustavni sud ukazuje da se važećim Zakonom o planiranju i izgradnji uređuju, pored ostalog, i uslovi i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnja objekata (član 1. stav 1.). Odredbom člana 2. tačka 22) Zakona propisano je da je objekat građevina spojena sa tlom, koja predstavlja fizičku, funkcionalnu, tehničko-tehnološku ili biotehničku celinu (zgrade svih vrsta, saobraćajni, vodoprivredni i energetski objekti, objekti infrastrukture elektronskih komunikacija - kablovska kanalizacija, objekti komunalne infrastrukture, industrijski, poljoprivredni i drugi privredni objekti, objekti sporta i rekreacije, groblja, skloništa i sl.). Zakonom je takođe definisan pojam pomoćnih, ekonomskih, linijskih infrastrukturnih objekata i objekata komunalne infrastrukture (član 2. tač. 24)-27)). Saglasno Zakonu, uređenje prostora vrši se prostornim i urbanističkim planiranjem, odnosno donošenjem planskih dokumenata, u koje spadaju prostorni i urbanistički planovi (član 11. stav 1.). Prostorni planovi su, između ostalog, i prostorni plan ovi jedinice lokalne samouprave čiji su sastavni deo i pravila građenja (član 29. tačka 2)), koja sadrže , naročito , i vrstu i namenu objekata koji se mogu graditi u pojedinačnim zonama pod uslovima utvrđenim planskim dokumentom, odnosno vrstu i namenu objekata čija je izgradnja zabranjena u tim zonama (član 31. stav 1. tačka 1)).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač . 4) i 8) ).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12 ) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji i to, između ostalog, i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. tačka 7)), te da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.).

Iz navedenog proizlazi da je opština ovlašćena da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave ovlašćen da svojom odlukom utvrdi visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, u skladu sa zakonom. Odredbom člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predviđeni su kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi se odnose na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajnu povezanost zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Pored navedenog, odredbom člana 89. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da jedinica lokalne samouprave propisuje bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a može ih propisati uzimajući u o bzir i namenu korišćenja objekta koja se, saglasno Zakonu, određuje odgovarajućim planskim dokumentom. Dakle, namena korišćenja objekta je jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu ko ga se cene pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža njegovim korisnicima i na osnovu koga se utvrđuje visina naknade za njegovo korišćenje. Saglasno odredb i člana 77. stav 5. Zakona , opština je ovlašćena da u okviru navedenih, Zakonom utvrđenih kriterijuma, svojim aktom propiše bliže kriterijume i merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Navedeno ovlašćenje omogućava efikasnije vrednovanje pojedinih zakonskih kriterijuma, naročito onih koji su šire postavljeni, ali ne znači i pravo jedinice lokalne samouprave da propiše neke nove kriterijume koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Svilajnac bila ovlašćena da osporenom Odlukom propiše bliž e kriterijume, merila, visinu, način i rokove pla ćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svilajnac. S tim u vezi, odredbama člana 4. stav 1 . osporene Odluke , Skupština opštine Svilajnac je propisala položaj zemljišta i namenu objekata kao kriterijume za utvrđivanje visine naknade koji su predviđeni i Zakonom o planiranju i izgradnji . Primenom kriterijuma položaj zemljišta u naselju, Skupština opštine Svilajnac je odredila pet prostornih jedinica, odnosno zona na teritoriji svoje opštine, čije područje i granice je propisala odredbama člana 6. osporene Odluke. Propisani kriterijum namene građevinskog zemljišta, odnosno objekata donosilac osporenog akta je bliže razradio osporenim članom 7. Odluke , u zavisnosti od toga da li se objekti korist e za stanovanje , za komercijaln u ili proizvodnu delatnost ili za ostale namene. Nadalje, utvrđenu namenu korišćenja objekata za komercijalnu delatnost, proizvodnu delatnost i za ostale namene , Skupština opštine Svilajnac je dalje razradila tako što je pobrojala neke od najtipičnijih objek ata sa navedenom namen om, uzimajući u obzir i vrstu delatnosti koja se obavlja u nekim od ovih objekata, dok je objekte namenjene za stanovanje razradila u zavisnosti od toga da li se koriste za individualno ili kolektivno stanovanje. Imajući u vidu da je osporenom Odlukom Skupština opštine Svilajnac propisala, a osporenim članom 7. Odluke i bliže razradila kriterijum namene korišćenja objekta, saglasno Zakonu o planiranju i izgradnji, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 7. Odluke, pa je saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), inicijativu u ovom delu odbacio, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Primenom propisanog kriterijuma namene objekta, Skupština opštine Svilajnac je osporenim članom 24. stav 1. Odluke, kroz tabelarni pregled, utvrdila godišnju visinu naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za stambene objekte, objekte komercijalne i proizvodne delatnosti, ostale objekte i neizgrađeno građevinsko zemljište. Bližom razradom kriterijuma namene korišćenja objekta za komercijalnu i proizvodnu delatnost , donosilac osporenog akta je, kroz isti tabelarni pregled, posebno utvrdio godišnju visinu naknade za objekte podzemnih i nadzemnih instalacija i za vodoprivredne objekte. U zavisnosti od zone u kojoj se ovi objekti, odnosno zemljište nalaze, naknada je utvrđena u različitim dinarskim iznosima po 1 m2 objekta ili zemljišta, odnosno dužnom metru objekta podzemnih i nadzemnih instalacija.

Daljim razmatranjem osporenog tabelarnog pregleda, Ustavni sud je utvrdio da je propisani kriterijum namene korišćenja objekta za komercijalnu i proizvodnu delatnost, odnosno namene zemljišta, kada je u pitanju neizgrađeno građevinsko zemljište, Skupština opštine Svilajnac dopunila tako što je utvrdila graničnu površinu ovih objek ata (20.000 m2) i zemljišta (200.000 m2), od koje zavisi i visin a naknade u zavisnosti od toga da li je površina određenog objekta ili zemljišta manja ili veća od ovako propisane granične površine , uz već postojeće razlikovanje iznosa naknade zavisno od zone u kojoj se ovi objekti i zemljište nalaze. To konkretno znači da korisnik objekta komercijalne i proizvodne delatnosti površine više od 20.000 m2 u I zoni plaća naknadu koja je različita u odnosu na korisnika ovog objekta čija je površina manja od 20.000 m2, za korišćenje istog zemljišta, odnosno zemljišta koje pruža iste pogodnosti svojim korisnicima. Ustavni sud ukazuje da ovaj dopunski kriterijum - „granična površina objekta, odnosno zemljišta “, nije predviđen Zakonom, a nije sadržan ni u članu 7. osporene Odluke, kojim je razrađen kriterijum namene korišćenja objekata. S tim u vezi , Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Svilajnac prekorači la zakonska ovlašćenja u propisivanju bližih kriterijuma za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta korisnika objek ata komercijaln e i proizvodn e delatnost i, odnosno neizgrađenog građevinskog zemljišta, jer je, suprotno odredbi člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji, u osporenom tabelarnom pregledu iz člana 24. stav 1. Odluke, propisala kriterijum koji ovaj zakon ne predviđa, a odnosi se na „graničnu površinu ovih objek ata, odnosno zemljišta“, od koje zavisi visina naknade. P ropisani kriterijum ne može biti ni „bliži kriterijum“ na osnovu koga se cene pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža njegovom korisniku, s obzirom na to da su ove pogodnosti takođe propisane Zakonom. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da osporene odredb e člana 24. stav 1. Odluke, u delu tabelarnog pregleda koji glasi: „Objekti komercijalne i proizvodne delatnosti do 20.000 m2“, „Objekti komercijalne i proizvodne delatnosti preko 20.000m2“, „Neizgrađeno građevinsko zemljište do 200.000m2“ i „Neizgrađeno građevinsko zemljište preko 200.000 m2“, sa pripadajućim iznosima naknade po m2, nisu u saglasnosti sa Zakonom. Imajući u vidu da je odredb a člana 24. stav 2. Odluke , kojom je d ata napomena šta se smatra neizgrađenim građevinskim zemljištem u četvrtoj i petoj zoni , u pravnoj i logičkoj vezi sa odredbama tabelarnog pregleda iz stava 1. istog člana Odluke, kojima je utvrđena visina naknade za neizgrađeno građevinsko zemljište i za koje je Ustavni sud u tvrdio da nisu u saglasnosti sa Zakonom, Sud je iz istih razloga ocenio da ni ova odredba osporenog člana 24. Odluke, nije u saglasnost sa Zakonom.

Razmatrajući zakonitost osporenog člana 1. Odluke o izmen i i dopun i osporene Odluke („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, broj 25/10), Ustavni sud je utvrdio da je ovim članom, dopunjen član 19. stav 1. osnovnog teksta Odluke, kojim su taksativno utvrđeni obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, propisivanjem da su obveznici ove naknade i vlasnici ili korisnici podzemnih i nadzemnih instalacija (elektro i TT mreža i železničkih saobraćajnica) i vlasnici ili korisnici vodoprivrednih objekata . Imajući u vidu da odredbe osporenog čl ana 1. navedene Odluke čine jedinstvenu pravno-logičku celinu sa odredbama člana 19. stav 1. osnovne Odluke, koje dopunjuju , i da kao takve ne mogu samostalno da egzistiraju u pravnom poretku , ocenu njihove zakonitosti bilo je moguće, po mišljenju Ustavnog suda, izvršiti samo kroz razmatranje zakonitosti integralnog teksta člana 19. stav 1. osporene Odluke.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je konstatovao da su odredbama člana 77. st. 1. do 3. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine određeni obveznici plaćanja naknade za korišćenje izgrađenog i neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, a da je odredbom člana 78. stav 1. Zakona utvrđena obaveza plaćanja naknade za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini samo pod uslovom da je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima infrastrukture. Iz navedenog proizlazi da Zakon ne sadrži odredbe kojima se organ jedinice lokalne samouprave ovlašćuje da svojim aktom odredi ko su obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Saglasno iznetom, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Svilajnac prekoračila svoja ovlašćenja kada je osporenim odredbama člana 19. stav 1. ove odluke odredila obveznike naknade za korišćenje građevinskog zemljišta . Iz navedenih razloga Ustavni sud je ocenio da odredbe člana 19. stav 1. integralnog teksta Odluke („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, br. 22/10, 25/10, 28/10, 6/11 i 13/11), ni su u saglasnosti sa Z akonom.

Kako je članom 195. stav 2. Ustava utvrđeno da opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, to odredbe osporene Odluke za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti sa zakonom, nisu saglasne ni sa Ustavom. Stoga je odlučeno kao u tački 1. izreke iz 2010. godine.

Kada je u pitanju osporeni član 2. predmetne Odluke o izmeni i dopun i osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio da su ov im član om brisane al . 2. i 3. u stavu 1. člana 22. osnovne Odluke, kojima je bilo propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta ne plaća za zemljište koje služi za javnu upotrebu, odnosno zemljište koje se koristi, između ostalog, za zaštitu od štetnog dejstva vode (obale, nasipi, utvrde, kanali) i za ulicu, puteve i železničke koloseke van staničnog prostora. Imajući u vidu da se osporenim član om 2. navedene Odluke ne uređuju odnosi, već se brišu odredbe iz osnovnog teksta Odluke, što samo po sebi nije razlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti , Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 2. navedene Odluke, pa je saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu u ovom delu odbacio, kao u tački 2. izreke.

U vezi sa navodima inicijatora da je osporenom Odlukom naknada „povećana 25 puta“, kao i da je predviđena ista visina naknade za vodoprivredne objekte, nezavisno od zona u kojima se ovi objekti nalaze, Ustavni sud ukazuje da se ovi navodi tiču ocene celishodnosti i opravdanosti propisanog rešenja u ovoj pravnoj stvari, što nije u nadležnosti Ustavnog suda, saglasno odredbama člana 167. Ustava.

Imajući u vidu da je u toku postupka ocene ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, a da su osporenim odredbama Odluke regulisana pitanja o kojima Sud već ima zauzet stav u odlukama IU- 96/2007 od 22. decembra 2011. godine, IUo-1538/2010 od 12. jula 2012. godine, IUo-1529/ 2010 od 15. novembra 2012. godine, IUo-677/2011 od 15. novembra 2012 i IUo-131/2000 od 21. novembra 2002. godine, Ustavni sud je , saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

S obzirom na to da je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporene Odluke, Ustavni sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3) Zakona o Ustavnom sudu , rešavajući kao u tački 3. izreke.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni s ud je odlučio kao u izreci.

Na odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke o kriterijumima i merilima za utvrđivanje naknade za uređivanje i naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na teritoriji opštine Svilajnac („Službeni glasnik opštine Svilajnac“, br. 22/10, 25/10, 28/10, 6/11 i 13/11), navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Neustavnost delova opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti