Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odluke o naknadama za zaštićeno područje

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Odluka o naknadama za korišćenje zaštićenog područja „Vardenik“, koju je donela Turistička organizacija opštine Surdulica, nije u saglasnosti sa zakonom. Upravljač je prekoračio ovlašćenja, jer su svi elementi naknade uređeni isključivo zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-161/2023
05.12.2024.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Nataša Plavšić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. decembra 2024. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Odluka o naknadama za korišćenje zaštićenog područja Predeo izuzetnih odlika „Vardenik“ („Službeni glasnik grada Vranja“, broj 8/23), nije u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Odluke navedene u izreci. Inicijator navodi da je osporenu Odluku doneo Upravni odbor Turističke organizacije opštine Surdulica, te je sporno da li je ovaj organ „bio ovlašćen za donošenje osporene Odluke i da li je Turistička organizacija opštine Surdulica prekoračila ovlašćenja iz člana 107. stav 2. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara, kada je osporenom Odlukom odredila visinu i način obračuna i plaćanja naknada za korišćenje zaštićenog područja“. Smatra da navedeni zakon ne sadrži odredbe kojima se upravljač zaštićenog područja ovlašćuje da svojim aktom, osim utvrđivanja naknade za korišćenje zaštićenog područja, odredi visinu, osnovicu, olakšice i način obračuna i plaćanja ove naknade, te je, po navodima inicijatora, „Turistička organizacija donošenjem ove odluke prekoračila svoja ovlašćenja iz člana 107. stav 2. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara“.

U odgovoru donosilac osporene odluke, Turističke organizacije opštine Surdulica, navodi se da je osporena odluka na snazi, da su navodi inicijatora neosnovani i netačni jer je osporeni akt upravljača donet na osnovu čl. 107. i 108. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara i u skladu sa odredbama člana 68. stav 1. tačka 11, člana 69. stav 1. tačka 3. i člana 70. Zakona o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS“, br.36/09, 88/10, 91/10, 14/16, 95/18 i 7/21), kojima se „regulišu obaveze upravljača, finansiranje zaštićenog područja i naknada za korišćenje zaštićenog područja“.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Upravni odbor Turističke organizacije opštine Surdulica, na sednici održanoj 23. maja 2023. godine, na osnovu čl. 105, 106, 107, 108, 109. i 110. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“, br. 95/18, 49/19 i 92/23) i Odluke o proglašenju Predela izuzetnih odlika ,,Vardenik“ (,,Sl.glasnik grada Vranja“, broj 4/23), doneo osporenu Odluku o naknadama za korišćenje zaštićenog područja Predeo izuzetnih odlika „Vardenik“. Odlukom se određuje i utvrđuje visina i način obračuna i plaćanja naknade za korišćenje Predela izuzetnih odlika ,,Vardenik” (u daljem tekstu: Predeo) (član 1.). Odredbama člana 2. Odluke određuju se obveznici plaćanja ove naknade i predmet utvrđivanja naknade, tako što se određuje da privredna društva i druga pravna lica, preduzetnici ili fizička lica (u daljem tekstu: Korisnici ) koja na području Predela obavljaju delatnost, iskorišćavaju prirodne vrednosti ili na drugi način koriste zaštićeno područje i njegove pogodnosti, plaćaju naknadu Turističkoj organizaciji opštine Surdulica, kao upravljaču zaštićenog područja, i to za: 1. obavljanje delatnosti u zaštićenom području (delatnost putničkih agencija, usluge rezervacije i prateće aktivnosti; delatnosti restorana i pokretnih ugostiteljskih objekata; delatnost trgovine; zanatskih usluga; saobraćaja i dr.); 2. postavljanje nekomercijalnih zaštićenom području; 3. rudarstva; vikendica objekata za energetike; i drugih odmor u Upotrebu vozila na motorni pogon na zaštićenom području 4. održavanje turističkih, rekreativnih, sportskih i drugih manifestacija i aktivnosti; 5. korišćenje imena i znaka zaštićenog područja; 6. posetu zaštićenom području, njegovim delovima i objektima; 7. za zauzeće prostora za objekte koji svojim izgledom narušavaju svojstva zaštićenog područja, a koji su u vlasništvu pravnog lica, preduzetnika ili fizičkog lica. Odredbama člana 3. Odluke propisani su elementi na osnovu kojih se određuje osnovica za utvrđivanje visine naknade za korišćenje Predela i određeno da upravljač određuje osnovicu i utvrđuje visinu naknade za korišćenje Predela u zavisnosti od: stepen iskorišćavanja zaštićenog područja; stepen štete koja se nanosi zaštićenom području; stepena povećanih obaveza upravljača u održavanju urednosti i čistoće, čuvanja i obavljanja drugih poslova na očuvanju, unapređenju, prikazivanju zaštićenog područja, i razvoju; pogodnosti i koristi koje pruža zaštićeno područje za obavljanje delatnosti i aktivnosti, dok je odredbama člana 4. Odluke, visina naknade za korišćenje zaštićenog područja data u tabelama u kojima je određen osnov plaćanja naknade, jedinica mere, obračunski period i visina naknade u dinarima. Ostalim odredbama Odluke određeni su: način utvrđivanja i plaćanja naknade, rok plaćanja i sadržina rešenja o utvrđivanju naknade (član 5.); pripadnost prihoda ostvarenih od naknade (član 6.); oslobađanje od naknade za korišćenje zaštićenog područja (član 7.) i objavljivanje i stupanje na snagu Odluke (član 8.).

Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“,br. 95/18, 49/19 i 92/23), koji je osnov donošenja osporene Odluke i u odnosu na čije odredbe se inicijativom traži ocena zakonitosti osporenog akta, uređuju se naknade za korišćenje javnih dobara, i to: obveznik plaćanja, osnovica, visina, način utvrđivanja i plaćanja, pripadnost prihoda od naknade, kao i druga pitanja od značaja za utvrđivanje i plaćanje naknada za korišćenje javnih dobara (član 1.). Zakonom je propisano: da se naknade za korišćenje javnih dobara mogu uvoditi samo ovim zakonom (član 3.); da se ovim zakonom, kao naknada za korišćenje javnih dobara, uvodi naknada za zaštitu životne sredine (član 4. tačka 8)); da je vrsta naknade za zaštitu životne sredine naknada za korišćenje zaštićenog područja (član 99. tačka 2)); da se naknada za korišćenje zaštićenog područja plaća za: 1) obavljanje delatnosti u zaštićenom području (delatnost putničkih agencija, tur-operatora, usluge rezervacije i prateće aktivnosti; delatnosti restorana i pokretnih ugostiteljskih objekata; delatnost trgovine, zanatskih usluga; rudarstva; energetike; saobraćaja i dr.); 2) postavljanje vikendica i drugih nekomercijalnih objekata za odmor u zaštićenom području; 3) upotrebu vozila na motorni pogon na zaštićenom području; 4) održavanje turističkih, rekreativnih, sportskih i drugih manifestacija i aktivnosti; 5) korišćenje imena i znaka zaštićenog područja; 6) posetu zaštićenom području, njegovim delovima i objektima; 7) za zauzeće prostora za objekte koji svojim izgledom narušavaju svojstva zaštićenog područja, a koji su u vlasništvu pravnog lica, preduzetnika ili fizičkog lica, stim da se naknada za korišćenje zaštićenog područja iz stava 1. tačka 7) ovog člana plaća ukoliko nije plaćena naknada iz stava 1. tačka 1), odnosno iz stava 1. tačka 2) ovog člana (član 105. st. 1. i 2.); da je obveznik naknade za korišćenje zaštićenog područja korisnik zaštićenog područja, odnosno lice koje obavlja poslove ili raspolaže nepokretnostima i drugim stvarima na zaštićenom području, posećuje zaštićeno područje radi odmora, sporta, rekreacije i sličnih potreba i na drugi način koristi zaštićeno područje (član 106.); da su najviši iznosi naknade za korišćenje zaštićenog područja po predmetima utvrđivanja te naknade, propisani u Prilogu 5. ovog zakona, a da visinu naknade za korišćenje zaštićenog područja svojim aktom utvrđuje upravljač zaštićenog područja za predmete utvrđivanja naknade koje naplaćuju na području kojim upravljaju, najviše do iznosa propisanih u Prilogu 5. ovog zakona (član 107. st. 1. i 2.); da utvrđivanje naknade za korišćenje zaštićenog područja vrši upravljač zaštićenog područja rešenjem za kalendarsku godinu, odnosno srazmerno periodu korišćenja, kada je period korišćenja kraći od kalendarske godine, a da se utvrđena obaveza za kalendarsku godinu, plaća tromesečno, u roku od 15 dana po isteku tromesečja, a za period korišćenja kraći od kalendarske godine, plaća se mesečno, u roku od 15 dana po isteku meseca, te da se na rešenje iz stava 1. ovog člana može se izjaviti žalba organu u čijoj su nadležnosti poslovi zaštite životne sredine jedinice lokalne samouprave (kada je zaštićeno područje proglašeno aktom jedinice lokalne samouprave) (član 108. st. 1, 2, 3. i 6.). Odredbama člana 109. Zakona taksativno su navedena fizička i pravna lica koja se oslobađaju od plaćanja naknade za korišćenje zaštićenog područja (stav 1.) i određeno da obveznici naknade čije aktivnosti su utvrđene programom upravljanja zaštićenim područjem i neposredno doprinose unapređenju stanja, prezentaciji i promociji vrednosti zaštićenog područja mogu da ostvare pravo na olakšicu samo za te aktivnosti na osnovu podnetog zahteva i pod uslovom da ispunjavaju kriterijume propisane aktom ministra u čijoj su nadležnosti poslovi zaštite životne sredine (stav 2.), a da se pravo na olakšicu iz stava 2. ovog člana, za period za koji se obračunava naknada, utvrđuje rešenjem upravljač zaštićenog područja (stav 3.), na koje se može izjaviti žalba organu u čijoj su nadležnosti poslovi zaštite životne sredine jedinice lokalne samouprave (kada je zaštićeno područje proglašeno aktom jedinice lokalne samouprave) (stav 4.). Saglasno članu 110. Zakona prihodi ostvareni od naknade za korišćenje zaštićenog područja pripadaju upravljaču i uplaćuju se na račun upravljača tog područja. Odredbom člana 278. stav 1. tačka 9) Zakona propisano je da danom početka primene ovog zakona prestaju da važe odredba člana 68. stav 1. tačka 11), odredbe člana 70, člana 127. stav 1. tačka 9) Zakona o zaštiti prirode („Službeni glasnik RSˮ, br. 36/09, 88/10, 91/10 – ispravka i 14/16), kao i akta doneta na osnovu odredaba člana 70. Zakona o zaštiti prirode („Službeni glasnik RSˮ, br. 36/09, 88/10, 91/10 – ispravka i 14/16). Saglasno odredbama člana 279. Zakona, ovaj zakon je stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”, odnosno 16. decembra 2018. godine, a primenjuje se od 1. januara 2019. godine.

Visina naknade za korišćenje zaštićenog područja propisana je u Prilogu 5. Zakona, tako što je:

- u Tabeli 1. - korišćenje zaštićenog područja za obavljanje delatnosti, odnosno na drugi način korišćenje zaštićenog područja - propisan predmet naknade, osnovica (npr. objekat, plovni objekat, m², m³, ha, m² površine zauzeća, površina prodajnog prostora u m², ležaj…) i najviši iznos naknade u RSD po osnovu određenom za svaki konkretan predmet naknade;

- u Tabeli 2. - korišćenje zemljišta zaštićenog područja za vikendice i druge nekomercijalne objekte za odmor u zaštićenom području - propisan predmet naknade, osnovica (m², m² podne površine objekta, objekat, m² površine šatora) i određena visina naknade u RSD po osnovu određenom za svaki konkretan predmet naknade;

- u Tabeli 3. - korišćenje vozila na motorni pogon u zaštićenom području - propisan predmet naknade, osnovica (dan) i određena visina naknade u RSD po osnovu određenom za svaki konkretan predmet;

- u Tabeli 4. - korišćenje zaštićenog područja za sportsko rekreativne aktivnosti, održavanje manifestacija - propisan predmet naknade, osnovica (m², po m² površine/godišnje, po m² godišnje, dan) i određena visina naknade u RSD po osnovu određenom za svaki konkretan predmet naknade;

- u Tabeli 5. - korišćenje imena i znaka zaštićenog područja - propisan predmet naknade, osnovica (godišnji prihod ostvaren korišćenjem imena i znaka zaštićenog područja) i određena visina naknade u RSD po osnovu određenom za svaki konkretan predmet naknade;

- u Tabeli 6. - posete zaštićenom području, njegovim delovima i objektima - propisan predmet naknade, osnovica (dan) i određena visina naknade u RSD po osnovu određenom za svaki konkretan predmet naknade;

- u Tabeli 7. - korišćenje prostora po osnovu zauzeća objektima koji svojim izgledom narušavaju svojstva zaštićenog područja - propisan predmet naknade, osnovica (m²) i određena visina naknade u RSD po osnovu određenom za svaki konkretan predmet naknade.

Takođe, Ustavni sud je utvrdio da je, saglasno ovlašćenju iz člana 41a st. 3. i 4. Zakona o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS“, br. 36/09, 88/10, 91/10-ispr, 14/16, 95/18-dr.zakon i 71/21), Skupština opštine Surdulica donela Odluku o proglašenju Predela izuzetnih odlika „Vardenik“ („Službeni glasnik grada Vranja“, broj 4/23), kojom se planina Vardenik stavlja pod zaštitu i proglašava zaštićenim područjem pod imenom „Vardenik“, kao prirodno dobro od lokalnog značaja i svrstava u III kategoriju zaštite kao Predeo izuzetnih odlika (član 1. stav 1.). Odredbama člana 13. Odluke određeno je: da se za korišćenje zaštićenog područja plaća naknada koju utvrđuje i reguliše Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS“, br. 95/2018 i 49/2019) (stav 1.); da utvrđivanje naknade za korišćenje zaštićenog područja vrši upravljač zaštićenog područja rešenjem za kalendarsku godinu, odnosno srazmerno periodu korišćenja, kada je period korišćenja kraći od kalendarske godine (stav 2.); da su najviši iznosi naknade za korišćenje zaštićenog područja po predmetima utvrđivanja te naknade, propisani u Prilogu 5. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara (stav 4.).

III

Polazeći od navedenih odredaba Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara koje su od značaja za razmatranje ustavnopravnog pitanja koje se kao sporno postavlja u ovom predmetu, a to je - da li je upravljač zaštićenog područja Predela izuzetnih odlika „Vardenik“ - Turistička organizacija opštine Surdulica, ovlašćena da svojim aktom uredi način obračuna i plaćanja naknade zaštićenog područja, kao i elemente za određivanje osnovice naknade i oslobađanja i olakšice, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

-da je Zakonom, kao vrsta naknade za zaštitu životne sredine, uvedena naknada za korišćenje zaštićenog područja;

-da je predmet naknade za koji se plaća naknada za korišćenje zaštićenog područja propisan Zakonom;

- da su obveznik naknade za korišćenje zaštićenog područja, način utvrđivanja i plaćanja, pripadnost prihoda od ove naknade, oslobađanja od plaćanja kao i olakšice kod plaćanja ove naknade, propisani Zakonom;

-da je najviši iznos naknade za korišćenje zaštićenog područja propisan u Prilogu 5. Zakona, tako što je u tabelama 1. do 7. ovog priloga, za svaki taksativno navedeni predmet naknade propisana odgovarajuća jedinica mere - osnovica (objekat, plovni objekat, m², m³, ha, m² površine zauzeća, površina prodajnog prostora u m², ležaj…) po kojoj je određen najveći iznos ove naknade, iskazan u RSD;

-da upravljač zaštićenog područja, na osnovu ovlašćenja iz člana 107. stav 2. i člana 108. stav 1. Zakona, rešenjem utvrđuje visinu naknade za korišćenje zaštićenog područja, za predmete utvrđivanja naknade koje naplaćuje na području kojim upravlja, najviše do iznosa propisanih u Prilogu 5. ovog zakona;

-da se rešenjem upravljača, kojim se određuje visina naknade za korišćenje zaštićenog područja, može, saglasno članu 109. stav 3. Zakona, utvrditi i pravo na olakšicu za obveznike naknade čije aktivnosti su utvrđene programom upravljanja i neposredno doprinose unapređenju stanja, prezentaciji i promociji vrednosti zaštićenog područja, pod uslovom da ispunjavaju kriterijume propisane aktom ministra u čijoj su nadležnosti poslovi zaštite životne sredine;

- da se naknada utvrđuje za kalendarsku godinu, odnosno srazmerno periodu korišćenja, kada je period korišćenja kraći od kalendarske godine;

-da su odredbe člana 70. Zakona o zaštiti prirode („Službeni glasnik RSˮ, br. 36/09, 88/10, 91/10 – ispravka i 14/16), koje su sadržavale ovlašćenje upravljaču da donese akta kojim se uređuje visina, način obračuna i plaćanja, olakšice i oslobađanja, prestale da važe 16. decembra 2018. godine, stupanjem na snagu Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara.

Polazeći od toga da su predmet utvrđivanja naknade za korišćenje zaštićenog područja, obveznici ove naknade, način utvrđivanja i plaćanja, elementi za određivanje osnovice, oslobađanje i olakšice kod plaćanja, kao i pripadnost prihoda od ove naknade uređeni Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara i da ovaj zakon ne sadrži odredbe kojima se upravljač zaštićenog područja ovlašćuje da svojim opštim aktom uredi ove odnose, te da je, po nalaženju Ustavnog suda, upravljač zaštićenog područja jedino ovlašćen da rešenjem odredi visinu naknade, i to najviše do iznosa propisanih u Prilogu 5. ovog zakona, to je Ustavni sud ocenio da je Turistička organizacija opštine Surdulica, donošenjem osporene odluke prekoračila svoja ovlašćenja iz člana 107. stav 2. i člana 108. stav 1. Zakona o naknadama za korišćenje javnih dobara.

Kako je osporenu odluku doneo upravljač zaštićenog područja Predela izuzetnih odlika „Vardenik“ - Turistička organizacija opštine Surdulica, koji nije nadležan da svojim opštim aktom uredi pitanja koja su uređena Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara, tj. da uredi način utvrđivanja i plaćanja naknade za korišćenje zaštićenog područja, elemente za određivanje osnovice, oslobađanje i olakšice kod plaćanja ove naknade, Ustavni sud je utvrdio da osporena Odluka Upravnog odbora Turističke organizacije opštine Surdulica, iz navedenih razloga, nije u saglasnosti sa zakonom.

Budući da je u sprovedenom postupku pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15 - dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), utvrdio da Odluka iz izreke nije u saglasnosti sa Zakonom.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, Odluka o naknadama za korišćenje zaštićenog područja Predeo izuzetnih odlika „Vardenik“ („Službeni glasnik grada Vranja“, broj 8/23), prestaje da važi danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odluke o naknadama za zaštićeno područje

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti