Neustavnost opštinskog pravilnika o platama zbog donošenja od strane nenadležnog organa

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je Pravilnik o izmeni Pravilnika o zvanjima, zanimanjima i platama zaposlenih u Upravi Gradske opštine Palilula neustavan i nezakonit. Akt je donelo Veće gradske opštine, koje kao izvršni organ nema zakonsko ovlašćenje za donošenje opštih akata.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-183/2016
23.11.2017.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. novembra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Pravilnik o izmeni Pravilnika o zvanjima, zanimanjima i platama zaposlenih u Upravi Gradske opštine Palilula, broj 06-1-16/2015-I-6-93-1 od 11. juna 2015. godine, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu Pravilnika iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o izmeni Pravilnika o zvanjima, zanimanjima i platama zaposlenih u Upravi Gradske opštine Palilula, broj 06-1-16/2015-I-6-93-1 od 11. juna 2015. godine. Podnosioci ini cijative navode da je osporeni Pravilnik suprotan odredbama člana 21. Ustava Republike Srbije, člana 9. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, člana 46. Zakona o lokalnoj samoupravi i čl. 18. i 20. Zakona o radu, odredbama Uredbe o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima i člana 49. stav 1. Odluke o organizaciji Uprave gradske opštine Palilula. Osporenim aktom je izvršeno umanjenje dodatnog koeficijenta koji se odnosi na sve zaposlene, sem onih koji imaju visoku stručnu spremu, čime je učinjena diskriminacija prema svim ostalim zaposlenima. Pored toga, po mišljenju inicijatora, postoji i procesni nedostatak, jer je osporeni akt doneo neovlašćeni organ (ni Ustav, a ni navedeni zakoni ne ostavljaju mogućnost da se nadležnost izvršnih organa opštine proširuje ili sužava bilo kojim aktom skupštine). Na kraju, inicijatori su predložili da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, donese privremenu meru i obustavi izvršenje pojedinačn ih ak ata ili radnji koje su preduzete na osnovu osporenog Pravilnika.

U odgovoru donosilac osporenog Pravilnika, pored ostalog, ističe da je razlog njegovog donošenja kontrola Državne revizorske institucije, kojom su utvrđene određene nepravilnosti i nedostaci u radu Gradske opštine Palilula, jer su licima zaposlenim u Upravi ove gradske opštine bili nepravilno utvrđeni veći koeficijenti za obračun i ispl atu plata. U odgovoru se ističe i da je , saglasno pozitivno-pravnim propisima, Veće gradske opštine Palilula bilo nadležno da donese osporeni akt, bez želje da njegovim donošenjem ikoga diskriminiše. Na kraju se ističe i to, da donošenje propisanih koeficijenata nije bilo „rezultat hira i samovolje organa vlasti, već stavljanje u isti položaj zaposlenih u svim državnim organima, shodno važećim zakonskim propisima u ovoj oblasti“, čime nikako nije mogla biti izvršena povreda načela diskriminacije.

Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, utvrdio da je osporeni Pravilnik o izmeni Pravilnika o zvanjima, zanimanjima i platama zaposlenih u Upravi Gradske opštine Palilula , broj 06-1-16/2015-I-6-93-1, donelo 11. juna 2015. godine Veće Gradske opštine Palilula, sa pozivom na član 9. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 34/01, 62/06-dr. zakon, 63/06-isp. dr. zakona, 116/08-dr. zakon, 92/11, 99/11-dr. zakon, 10/13, 55/13 i 99/14), Uredb u o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 44/08-prečišćen tekst i 2/12), član 46. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), član 52. Statuta Gradske opštine Palilula („Službeni list grada Beograda“, br oj 43/08, 16/10 i 35/13) i član 49. stav 1. Odluke o organizaciji Uprave Gradske opštine Palilula („Službeni list grada Beograda“, br. 48/08, 56/08, 8/10, 42/10, 49/11 i 44/13). Osp orenim Pravilnikom izvršene su izmene i dopune Pravilnika o zvanjima, zanimanjima i platama zaposlenih u Upravi Gradske opštine Palilula (Prečišćen tekst), broj 06-76/2011-I-6-6 od 10. marta 2011. godine, broj 06-90/2011-I-6-6 od 18. oktobra 2011. godine, broj 06-101/2012-I-6-5 od 22. februara 2012. godine, broj 06-15/2013-I-6-6 od 7. februara 2013. godine i broj 06-1-30/2014-I-6-66-2 od 6. oktobra 2014. godine (član 1.), kojim su utvrđena zvanja, zanimanja, plate, naknade plata i druga primanja rukovodilaca unutrašnjih organizacionih jedinica i zaposlenih u Upravi gradske opštine Palilula.

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 i 101/16) propisano je: da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (član 3. stav 1.); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da se statutom grada može predvideti da se na teritoriji grada obrazuju dve ili više gradskih opština i da se istim aktom uređuju poslovi iz nadležnosti grada koje vrše gradske opštine (član 25.); da se položaj grada Beograda uređuje posebnim zakonom (član 26.); da s kupština opštine, pored ostalog, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da su izvršni organi opštine predsednik opštine i opštinsko veće (član 42.); da opštinsko veće – 1) predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština, 2) neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine, 3) donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da skupština opštine ne donese budžet pre početka fiskalne godine, 4) vrši nadzor nad radom opštinske uprave, poništava ili ukida akte opštinske uprave koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom koje donosi skupština opštine, 5) rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine, 6) stara se o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republike, odnosno autonomne pokrajine, 7) postavlja i razrešava načelnika opštinske uprave, odnosno načelnike uprava za pojedine oblasti (član 46.); da a kt o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji opštinske uprave donosi načelnik uz saglasnost opštinskog veća (član 59. stav 2.).

Zakonom o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 i 101/16) uređuju se položaj, nadležnosti i organi grada Beograda, kao glavnog grada Republike Srbije, a na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd, kao jedinicu lokalne samouprave, primenjuju se odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi (član 1.). Najviši pravni akt grada Beograda je Statut grada Beograda, kojim se, u skladu sa zakonom, uređuju njegove nadležnosti, teritorijalna organizacija, organizacija i rad organa, njegova obeležja, oblici neposrednog odlučivanja građana, kao i druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i dužnosti grada Beograda (član 2. Zakona). Radi efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja određenih nadležnosti grada Beograda, u okviru zakonom utvrđene teritorije grada Beograda, Statutom grada se obrazuju gradske opštine i određuju poslovi iz nadležnosti grada Beograda koje one vrše (član 6. st. 2. i 4. Zakona).

Statutom grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 39/08, 6/10, 23/13, 17/16-Odluka US i „Službeni glasnik RS“, broj 7/16-Odluka US) predviđeno je: da radi efikasnijeg i ekonomičnijeg ostvarivanja svojih nadležnosti i ostvarivanja prava građana, grad obrazuje gradske opštine, a da se ovim statutom određuju poslovi iz nadležnosti grada koje vrše gradske opštine u njegovom sastavu (član 4.); da gradska opština na svom području, vrši poslove iz nadležnosti grada određene ovim statutom, da gradska opština ima svojstvo pravnog lica, da ima statut kao najviši pravni akt gradske opštine, da gradska opština donosi propise i druge opšte akte u okviru prava i dužnosti gradske opštine utvrđenih ovim statutom (član 74. st. 1, 3, 4. i 8.); da su organi gradske opštine – skupština gradske opštine, predsednik gradske opštine, veće gradske opštine i uprava gradske opštine i da se nadležnost organa gradske opštine uređuje statutom gradske opštine, u skladu sa zakonom i ovim statutom (član 79.); da su izvršni organi gradske opštine predsednik gradske opštine i veće gradske opštine (član 82.).

Statutom gradske opštine Palilula („Službeni list grada Beograda“, br. 43/08, 16/10 i 35/13) propisano je: da skupština opštine, pored ostalog, donosi propise i druge opšte i pojedinačne akte, u okviru svojih prava i dužnosti (član 25. tačka 3)); da veće opštine, pored ostalog, donosi opšt e akte kada je na to ovlašćeno zakonom ili propisom opštine (član 52. tačka 7)).

III

Iz odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi, po shvatanju Ustavnog suda koje je izrečeno u više ustavnosudskih odluka, proizlazi da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu, koji predstavljaju jedinice lokalne samouprave i teritorijalne jedinice u okviru teritorijalne organizacije Republike Srbije. Sve jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove lokalne samouprave koji predstavlj aju izvornu nadležnost opštine. Opština je osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, a grad vrši nadležnosti opštine i druge nadležnosti i poslove državne uprave koji su mu povereni zakonom. Grad Beograd vrši nadležnosti opštine i grada, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave koji su mu povereni Zakonom o glavnom gradu. Odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi koje se odnose na opštinu primenjuju se i na grad, ako tim zakonom nije drugačije određeno. Takođe, iz odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi koje uređuju organe jedinica lokalne samouprave proizlazi da skupština opštine, pored ostalog, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte, da predsednik opštine, kao izvršni organ opštine, donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine, a da opštinsko veće, takođe kao izvršni organ, predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština i neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da saglasno odredbi člana 59. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi, akt o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji opštinske uprave donosi načelnik uz saglasnost opštinskog veća, iz čega sledi da jedini opšti akt za čije donošenje nije nadležna skupština opštine (grada), kao predstavničko telo jedinice lokalne samouprave , jeste navedeni akt kojim se uređuje unutrašnja organizacija i sistematizacija opštinske uprave, a koji donosi načelnik opštinske uprave , uz saglasnost opštinskog veća. U vezi sa ovim, Ustavni sud konstatuje da osporeni Pravilnik kojim su uređena pitanja koja se odnose na zvanja, zanimanja i plate zaposlenih u Upravi Gradske opštine Palilula ne predstavlja takav opšti pravni akt kojim se uređuje unutrašnja organizacija i sistematizacija opštinske uprave i za čije donošenje bi, saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi, bio nadležan načelnik opštinske uprave , uz saglasnost opštinskog veća.

Takođe, po nalaženju Suda, Zakon o glavnom gradu upućuje na Zakon o lokalnoj samoupravi za sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd. Zakon određuje da se, radi efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja određenih nadležnosti grada Beograda, u okviru zakonom utvrđene teritorije grada Beograda, Statutom grada obrazuju gradske opštine i određuju poslovi iz nadležnosti grada Beograda koje one vrše, ali zakon ne uređuje organe gradske opštine niti njihovu nadležnost. Statutom grada Beograda utvrđeni su organi gradske opštine, ali je u pogledu njihove nadležnosti utvrđeno da se nadležnost organa gradske opštine uređuje statutom gradske opštine, u skladu sa zakonom i ovim statutom.

Na osnovu navedenih odredaba Zakona o glavnom gradu i Statuta grada Beograda, a s obzirom na to da nadležnost organa gradske opštine nije uređena ovim zakonom, sledi da su Statutom grada Beograda utvrđeni organi gradske opštine, ali ne i njihova nadležnost. Međutim, kada se radi o nadležnosti organa gradske opštine, tu se primenjuju odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi i statuta gradske opštine. Ovo posebno imajući u vidu da je, prema zauzetom pravnom stavu Ustavnog suda, gradska opština, iako nije jedinica lokalne samouprave, deo sistema lokalne samouprave, i da ukoliko se grad kao jedinica lokalne samouprave opredelio za to da organizacija gradske opštine bude istovetna kao u opštini, odnosno da sledi njenu organizaciju propisanu Zakonom o lokalnoj samoupravi, to onda i sva ostala pitanja, uključujući i nadležnost organa gradske opštine, treba da budu uređena na način kako to propisuje Zakon o lokalnoj samoupravi u odnosu na nadležnost opštine kao jedinice lokalne samouprave (videti Odluku Ustavnog suda IU-318/2011 od 8. oktobra 2015. godine („Službeni glasnik RS“, broj 7/16)). Iz navedenih razloga, Ustavni sud je nadležnost za donošenje osporenog Pravilnika ocenjivao u odnosu na odgovarajuće odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi (identično stanovište Ustavni sud je zauzeo u Odluci IUo-250/2015 od 25. februara 2016. godine („Službeni glasnik RS“, broj 58/16)).

Polazeći od prethodno navedenog i činjenice da je Pravilnik donelo veće gradske opštine, Ustavni sud je utvrdio da veće gradske opštine, kao izvršni organ gradske opštine, nije imalo zakonska ovlašćenja za donošenje osporenog Pravilnika o izmeni Pravilnika o zvanjima, zanimanjima i platama zaposlenih u Upravi Gradske opštine Palilula. Ovo iz razloga što, pr ema odredbama člana 46. tač. 1)-3) Zakona o lokalnoj samoupravi, opštinsko veće predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština, neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine i donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da skupština opštine ne donese budžet pre početka fiskalne godine , dok je ovlašćenje za donošenje propisa i drugih opštih akata, prema odredbi člana 32. tačka 6) istog zakona, izričito u nadležnosti skupštine opštine. Zbog toga se donošenje osporenog Pravilnika, kao specifičnog akta, kojim su utvrđena zvanja, zanimanja, plate, naknade plata i druga primanja zaposlenih u Upravi gradske opštine Palilula, koji je i u formalnom i u sadržinskom smislu opšti pravni akt, ne može dovesti u vezu sa zakonskom nadležnošću Veća ove gradske opštine, jer veće gradske opštine, kao ni opštinsko veće, nije nadležno za donošenje opštih pravnih akata. Iz navedenih razloga, Ustavni sud je utvrdio da osporeni Pravilnik nije u saglasnosti sa zakonom.

Kako Ustav Republike Srbije odredbom člana 195. stav 1. utvrđuje princip da svi opšti akti u Republici Srbiji moraju biti u saglasnosti sa zakonom, to osporeni Pravilnik koji nije saglasan zakonu, nije saglasan ni Ustavu.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu sporna pravna pitanja koja su se postavila u ovom ustavnom sporu, o kojima Ustavni sud već ima zauzet stav, te da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odlu ka US, 40/15-dr. zakon i 103/15).

S obzirom na to da je Ustavni sud utvrdio da osporeni Pravilnik u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, jer je donet od strane neovlašćenog organa, to Sud u konkretnom slučaju nije posebno razmatrao preostale navode inicijatora, imajući u vidu da su postali bespredmetni.

Zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje preduzete na osnovu osporenog Pravilnika Ustavni sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, jer je doneo konačnu odluku, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud je, na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Pravilnik o izmeni Pravilnika o zvanjima, zanimanjima i platama zaposlenih u Upravi Gradske opštine Palilula, naveden u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Neustavnost opštinskog pravilnika o platama zbog donošenja od strane nenadležnog organa

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti