Odluka Ustavnog suda o neustavnosti saglasnosti ministra pravde za izbor sudija
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da je odredba koja zahteva saglasnost ministra pravde za izbor sudija u postupku preispitivanja neustavna jer narušava podelu vlasti i nezavisnost sudstva. Inicijative za ocenu ustavnosti drugih odredaba o kriterijumima su odbačene kao neprihvatljive.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-185/2011
05.04.2012.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. aprila 2012. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da odredba člana 3. stav 1. Pravila za primenu Odluke o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti i za postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti (''Službeni glasnik RS'', br. 35/11 i 90/11), u delu koji glasi: ''uz saglasnost ministra pravde'', nije u saglasnosti sa Ustavom.
2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 4, 5. i 6. Pravila iz tačke 1.
3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu odredaba Pravila iz tač. 1. i 2.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 3. stav 1. i čl. 4, 5. i 6. Pravila za primenu Odluke o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti i za postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti (''Službeni glasnik RS'', br. 35/11 i 90/11).
U prvoj inicijativi se navodi da se odredbom člana 3. stav 1. Pravila kojom je propisano da se izbor podnosioca prigovora za sudiju može izvršiti samo uz saglasnost ministra pravde, ova saglasnost uvodi kao eliminatorni uslov za izbor sudije, tako da praktično ministar pravde kao predstavnik izvršne vlasti daje ovlašćenje za izbor sudije, te je stoga, po mišljenju inicijatora, navedena odredba Pravila u suprotnosti sa načelom podele vlasti i nezavisnosti sudske vlasti iz člana 4. Ustava, kao i sa čl. 147. i 148. Ustava, kojima je utvrđeno da izbor sudija vrši Visoki savet sudstva, odnosno Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva. Inicijator je mišljenja da uslovljavanje izbora sudije davanjem saglasnosti ministra pravde, derogira navedeno ustavno ovlašćenje Visokog saveta sudstva i Narodne skupštine da vrše izbor sudija. Kako su osporena Pravila doneta nakon početka izbornog postupka i nakon što je već izvršen izbor jednog broja sudija, to se, prema shvatanju inicijatora, osporenom odredbom člana 3. stav 1. Pravila, za sudije u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva propisuje dodatni uslov za izbor, i to podzakonskim aktom, čime se ovi kandidati dovode u neravnopravan položaj, što je u suprotnosti sa načelima jednakosti pred Ustavom i zakonom, pravne sigurnosti i zabrane povratnog dejstva podzakonskih opštih akata, iz člana 21, člana 36. stav 1. i člana 197. Ustava. Inicijator dalje navodi da se odredbama čl. 4, 5. i 6. Pravila naknadno propisuju drugačija merila za izbor sudija o čijem izboru se odlučuje u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva, u odnosu na sudije koje su već izabrane u istom postupku, odnosno po istom konkursu. Inicijator je mišljenja da se novodonetim merilima postavljaju novi i teži uslovi za izbor sudija u postupku preispitivanja, u odnosu na merila utvrđena Odlukom na osnovu koje je već izvršen izbor sudija, pa se stoga ovi kandidati dovode u neravnopravan položaj, što je suprotno sa načelima jednakosti pred Ustavom i zakonom, pravne sigurnosti i zabrane povratnog dejstva podzakonskih opštih akata, iz člana 21, člana 36. stav 1. i člana 197. Ustava. Inicijator, takođe, smatra da su osporene odredbe čl. 4, 5. i 6. Pravila u suprotnosti sa Zakonom o sudijama i Zakonom o Visokom savetu sudstva i potvrđenim međunarodnim ugovorima, imajući u vidu da postoji očigledna nesaglasnost ovih odredaba Pravila sa Ustavom i sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava. U inicijativi se dalje navodi da Visoki savet sudstva nije bio ovlašćen za donošenje osporenih Pravila, jer kako je, prema navodima inicijatora, svim državnim organima, osim Vlade, za donošenje podzakonskog propisa neophodno izričito ovlašćenje u zakonu ili aktu Vlade za donošenje određenog propisa, to je postupak donošenja Pravila u suprotnosti sa načelom vladavine prava i ustavnosti i zakonitosti iz čl. 3. i 194. Ustava.
U drugoj inicijativi se navodi da odredba člana 4. stav 2. alineja 2. Pravila, kojom je predviđeno da se na osnovu uvida u spise krivičnog predmeta i razmatranjem razloga za optuženje može utvrditi da podnosilac prigovora ne ispunjava kriterijum dostojnosti, nije u skladu sa načelom prezumpcije nevinosti, koja je zajemčena članom 34. stav 3. Ustava, jer ista omogućava Visokom savetu sudstva, kao svojevrsnom sudu u postupku preispitivanja odluka u odnosu na neizabrane sudije, da prejudicira krivicu i utiče na ishod postupka u samom krivičnom predmetu. Inicijator, takođe, smatra da se ovom odredbom Pravila narušava i Ustavom zajemčena zaštita podataka o ličnosti iz člana 42. Ustava, jer prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti može biti samo predmet zakonske regulative, a ne i podzakonskog akta, kakav su osporena Pravila. U inicijativi se dalje navodi da odredba člana 4. stav 2. alineja 2. Pravila nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 504v Zakonika o krivičnom postupku, jer je na način koji je predviđen ovom osporenom odredbom Pravilnika, po mišljenju inicijatora, omogućeno članovima Visokog saveta sudstva da čitaju podatke koji predstavljaju službenu tajnu u smislu navedenog člana 504v Zakonika, još od formiranja krivičnog predmeta, odnosno pre pravnosnažnosti rešenja da se istraga sprovede, i to bez odobrenja istražnog sudije i javnog tužioca. Polazeći od navedenog, inicijator smatra da se na predviđeni način omogućava da Visoki savet sudstva ceni dostojnost nekog neizabranog sudije razmatrajući razloge za njegovo optuženje, čime se Visoki savet sudstva stavlja u ulogu javnog tužioca. Navedena odredba Pravila, prema navodima inicijatora, nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 8. stav 1. tač. 1) i 2) Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, s obzirom na to da bi se na osnovu osporene odredbe Pravila vršilo prikupljanje i obrada podataka bez zakonskog ovlašćenja, odnosno u svrhu različitu od one za koju je određena – u krivičnom postupku, shodno odredbama Zakonika o krivičnom postupku.
Inicijatori na kraju predlažu da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Pravila.
U odgovoru Visokog saveta sudstva na podnete inicijative se navodi da je odredba člana 3. stav 1. Pravila u saglasnosti sa odredbama čl. 10. i 100. Zakona o sudijama i čl. 83. i 95. Zakona o uređenju sudova. Naime, saglasnost ministra pravde se odnosi na izbor podnosioca prigovora na stalnu sudijsku funkciju u sudovima gde nema upražnjenih sudijskih mesta prema Odluci Visokog saveta sudstva o broju sudija u sudovima (''Službeni glasnik RS'', br. 43/09, 91/09 i 35/10) i potrebna je kako bi se obezbedila dodatna novčana sredstva u okviru budžetskih sredstava Republike Srbije za isplatu plata sudijama. Kako se postupak opšteg izbora sudija u Republici Srbiji ne može smatrati okončanim, jer je predviđen postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva, to je Pravilima i predviđeno da navedena Odluka o broju sudija u sudovima ne može predstavljati ograničavajući faktor u postupku po prigovoru sudija kojima je prestala sudijska dužnost. Polazeći od navedenog, u odgovoru se navodi da je osporena odredba člana 3. stav 1. Pravila u saglasnosti sa čl. 3, 4, 21, 147, 148, 194. i 197. Ustava. Povodom osporavanja čl. 4. do 6. Pravila, koji se odnose na kriterijume dostojnosti, stručnosti i osposobljenosti, u odgovoru se ističe da se navedenim odredbama Pravila preciziraju odredbe čl. 13. i 14. Odluke o kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor sudija i predsednika sudova i da ne predstavljaju uvođenje novih merila u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti. Visoki savet sudstva, takođe, ističe da podnosilac inicijative nije obrazložio u čemu se ogleda različitost merila iz Pravila u odnosu na merila propisana navedenom Odlukom. U odgovoru se dalje navodi da pokretanje postupka pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom dela odredbe člana 5. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, koji predstavlja jedan od pravnih osnova za donošenje osporenih Pravila, ne može biti od uticaja za ocenu ustavnosti i zakonitosti čl. 4. do 6. Pravila, jer Ustavni sud još nije doneo odluku u ovom ustavnosudskom predmetu. Donosilac osporenih Pravila na kraju ističe da su netačni navodi podnosioca inicijative da je postupak donošenja Pravila u suprotnosti sa načelom vladavine prava i ustavnosti i zakonitosti iz čl. 3. i 194. Ustava, jer Visoki savet sudstva ima ovlašćenje da donese osporeni akt, na osnovu člana 5. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama i člana 13. Zakona o Visokom savetu sudstva.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Osporena Pravila za primenu Odluke o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti i za postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti je doneo Visoki savet sudstva, na sednici održanoj 23. maja 2011. godine. Pravila su objavljena u ''Službenom glasniku Republike Srbije'', broj 35 od 24. maja 2011. godine, a stupila su na snagu 25. maja 2011. godine. Ovim pravilima utvrđuju se osnovna pravila i pretpostavke u postupku po prigovoru sudija kojima je prestala sudijska dužnost, preciziraju se kriterijumi i merila, uređuju se organizacija i rad komisije i propisuje postupak po prigovoru na odluku Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti sudija iz člana 101. stav 1. Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08 i 104/09) (član 1.). Osporenim odredbama Pravila propisano je: da odluka Saveta o broju sudija u sudovima (''Službeni glasnik RS'', 43/09, 91/09 i 35/10) ne može predstavljati ograničenje Saveta da izabere podnosioca prigovora za sudiju, uz saglasnost ministra pravde (član 3. stav 1.); da je podnosilac prigovora nedostojan ako je - pravnosnažno osuđen za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje šest meseci ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim sudijske dužnosti, ako je, pre 16. decembra 2009. godine, u postupku pred Velikim personalnim većem Vrhovnog suda Srbije podnosiocu prigovora utvrđeno da je učestvovao u radnjama ili službama koje nisu u skladu sa vršenjem sudijske dužnosti, a ove aktivnosti ozbiljno ugrožavaju nepristrasnost i nezavisnost sudije i ako bi postupanje i ponašanje podnosioca prigovora opravdavalo pokretanje disciplinskog postupka i izricanje ozbiljne sankcije, da podnosilac prigovora ne ispunjava kriterijum dostojnosti utvrđuje se na osnovu - odluke Velikog personalnog veća, uvidom u spise krivičnog predmeta i razmatranjem razloga za optuženje ili zvaničnih dokumenata pribavljenih od suda iz kojeg podnosilac prigovora potiče, neposredno višeg suda, drugog suda ili javnog tužilaštva, Nadzornog odbora Vrhovnog suda Srbije i Ministarstva pravde, da pritužba može da se uzme u obzir samo ukoliko su utvrđene činjenice i ukoliko je sudija obavešten o tome (član 4.); da podnosilac prigovora ispunjava kriterijum stručnosti ukoliko je u 2006, 2007. i 2008. godini imao manji procenat ukinutih odluka (broj ukinutih odluka u odnosu na broj razmatranih odluka za ceo posmatrani period), od proseka odeljenja suda u kome je vršio sudijsku dužnost, i minimuma uspešnosti vršenja sudijske dužnosti koja je propisana Merilima za ocenu minimuma uspešnosti, koja će se privremeno primenjivati do dana početka primene odredaba čl. 21 do 28. Zakona o uređenju sudova ("Službeni glasnik RS", broj 80/05), da će se u sudovima u kojima nisu formirana odeljenja, a sudija je postupao u više materija, uzeti prosek na nivou suda (član 5.); da podnosilac prigovora ispunjava kriterijum osposobljenosti ukoliko je u 2006, 2007. i 2008. godine ispunio orijentacionu normu koja je propisana Merilima za ocenu minimuma uspešnosti ili prosek odeljenja suda, i, ukoliko u istom periodu nije imao gruba negativna odstupanja / kršenja u odnosu na najmanje jedan od sledećih merila – broj odluka izrađenih po isteku 30 dana nakon presuđenja u odnosu na prosek odeljenja suda u kojem je radio, odnos nerešenih starih predmeta (za šta je sudija odgovoran) u odnosu na ukupan broj predmeta u radu, u poređenju sa prosekom odeljenja suda i imajući u vidu priliv predmeta, da će Savet uzeti u obzir efektivno vreme koje je podnosilac prigovora proveo na radu u posmatranom periodu, da se podnosiocu prigovora koji je postupao u više materija istovremeno tokom godine, rezultati rada prikazuju kao zbir procenata ispunjenosti norme za svaku od materija u kojoj je postupao, da će se u sudovima u kojima nisu formirana odeljenja, a podnosilac prigovora je postupao u više materija, uzeti prosek na nivou suda (član 6.). Pored osporenih odredaba Pravila, prema mišljenju Ustavnog suda, od značaja za ovaj ustavnosudski predmet je i odredba člana 3. stav 2. Pravila, kojom su određena osnovna opšteobvezujuća pravila za sprovođenje postupka preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti. Ta pravila su sledeća: da se zadržava pretpostavka da podnosilac prigovora ispunjava kriterijume dostojnosti, stručnosti i osposobljenosti iz člana 13. stav 1. Odluke o kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor sudija i predsednika sudova ("Službeni glasnik RS", broj 49/09); da se ne mogu koristiti merila koja nisu propisana Odlukom o kriterijumima i merilima; da se podnosiocu prigovora obezbeđuje da se obrati Savetu, javnost i neposrednost u postupku, pravo na obrazloženu odluku i žalbu Ustavnom sudu; da Savet utvrđuje činjenice da podnosilac prigovora ne ispunjava neki od kriterijuma; da će Savet razmatrati rezultate rada podnosioca prigovora na osnovu statističkih podataka koje je za njega prema Uputstvu popunio sud - obrazac T2, za 2006, 2007. i 2008. godinu; da će se za podnosioce prigovora koji u posmatranom periodu nisu vršili sudijsku dužnost duže od godinu dana razmatrati rezultati rada u poslednje tri godine vršenja sudijske dužnosti, u skladu sa propisima koji su važili u vreme vršenja sudijske dužnosti, ili propisima kasnije donetim, ukoliko su oni povoljniji za njega; da Savet može, na predlog komisije, usvojiti prigovor iako ročište za razgovor sa podnosiocem prigovora nije održano; da će Savet na svojoj internet stranici postaviti rezultate rada svih sudija za 2006, 2007. i 2008. godinu.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, da je sudska vlast nezavisna (član 4. st. 2. do 4.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da se svako smatra nevinim za krivično delo dok se njegova krivica ne utvrdi pravnosnažnom odlukom suda (član 34. stav 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da je zajemčena zaštita podataka o ličnosti, da se prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti uređuju zakonom, da je zabranjena i kažnjiva upotreba podataka o ličnosti izvan svrhe za koju su prikupljeni, u skladu sa zakonom, osim za potrebe vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti Republike Srbije, na način predviđen zakonom (član 42. st. 1. do 3.); da Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju, da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, u istom ili drugom sudu (član 147. st. 1. i 3.); da odluku o prestanku sudijske funkcije donosi Visoki savet sudstva, da protiv ove odluke sudija ima pravo žalbe Ustavnom sudu, da izjavljena žalba isključuje pravo na podnošenje ustavne žalbe, da se postupak, osnovi i razlozi za prestanak sudijske funkcije, kao i razlozi za razrešenje od dužnosti predsednika suda, uređuju zakonom (član 148. st. 2. i 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo (član 197. stav 1.).
Članom 5. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 101/10) propisano je: da će stalni sastav Visokog saveta sudstva preispitati odluke prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti sudija iz člana 101. stav 1. Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", br. 116/08, 58/09 - odluka US i 104/09), u skladu sa kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti, koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva (stav 1.); da se postupci po žalbama, odnosno po ustavnim žalbama koje su sudije iz stava 1. ovog člana podnele Ustavnom sudu, okončavaju stupanjem na snagu ovog zakona i predmeti se ustupaju Visokom savetu sudstva (stav 2.); da će se žalbe, odnosno ustavne žalbe iz stava 2. ovog člana smatrati prigovorom na odluku Visokog saveta sudstva (stav 3.); da sudije iz stava 1. ovog člana koje nisu podnele žalbu, odnosno ustavnu žalbu Ustavnom sudu, mogu izjaviti prigovor na odluku iz stava 1. ovog člana u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, da o ovom prigovoru odlučuje stalni sastav Visokog saveta sudstva (stav 4.); da u postupku po prigovoru iz st. 3. i 4. ovog člana, sudija iz stava 1. ovog člana ima pravo da se upozna sa predmetom, pratećom dokumentacijom i tokom postupka, kao i da usmeno pred stalnim sastavom Visokog saveta sudstva izloži svoje navode, da odluka stalnog sastava Visokog saveta sudstva doneta po prigovoru mora biti obrazložena, u skladu sa članom 17. stav 2. Zakona o Visokom savetu sudstva (stav 5.); da protiv odluke stalnog sastava Visokog saveta sudstva donete po prigovoru iz st. 3. i 4. ovog člana, kojom se potvrđuje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti, sudija iz stava 1. ovog člana može izjaviti žalbu Ustavnom sudu, u roku od 30 dana od dana dostavljanja odluke (stav 6.).
Zakonom o sudijama (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 58/09, 104/09 i 101/10) propisano je: da broj sudija i sudija porotnika za svaki sud određuje Visoki savet sudstva, da Visoki savet sudstva preispituje potreban broj sudija i sudija porotnika u svakom sudu na pet godina, da po sopstvenoj inicijativi ili na predlog predsednika suda, predsednika neposredno višeg suda, predsednika Vrhovnog kasacionog suda i ministra nadležnog za pravosuđe, a na osnovu godišnjeg priliva predmeta, Visoki savet sudstva može preispitati potreban broj sudija i sudija porotnika i pre isteka roka od pet godina (član 10. st. 2, 4. i 5.); da odluku o broju sudija i sudija porotnika donosi Visoki savet sudstva, u skladu sa ovim zakonom, u roku od 30 dana od dana izbora prvog sastava Visokog saveta sudstva, uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za pravosuđe (član 100. stav 1.).
Članom 83. Zakona o uređenju sudova (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11-drugi zakon i 78/11-drugi zakon) propisano je da Visoki savet sudstva predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za tekuće rashode, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za pravosuđe i vrši raspodelu ovih sredstava na sudove.
Članom 9. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetu Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 78/11) propisano je, pored ostalog, da nadležnosti Visokog saveta sudstva propisane čl. 83. i 84. Zakona o uređenju sudova (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 104/09, 101/10 i 31/11-drugi zakon), do 31. decembra 2011. godine vrši ministrastvo nadležno za poslove pravosuđa.
Odredbama člana 504v Zakonika o krivičnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 70/01 i 68/02 i ''Službeni glasnik RS'', br. 58/04, 85/05, 115/05, 46/06, 49/07, 122/08, 20/09, 72/09 i 76/10) propisano je da podaci o pretkrivičnom i istražnom postupku za krivična dela iz člana 504a ovog zakonika predstavljaju službenu tajnu, da osim službenih lica te podatke ne mogu odavati ni drugi učesnici postupka kojima oni postanu dostupni, da je službeno lice pred kojim se vodi postupak dužno da učesnika postupka obavesti o dužnosti čuvanja tajne, da se podaci o pretkrivičnom i istražnom postupku koji se odnose na krivična dela iz člana 504a ovog zakonika mogu objaviti samo na osnovu pismenog odobrenja nadležnog javnog tužioca, odnosno istražnog sudije.
Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti (''Službeni glasnik RS'', br. 97/08 i 104/09) propisano je: da obrada nije dozvoljena ako fizičko lice nije dalo pristanak za obradu, odnosno ako se obrada vrši bez zakonskog ovlašćenja, ili ako se vrši u svrhu različitu od one za koju je određena, bez obzira da li se vrši na osnovu pristanka lica ili zakonskog ovlašćenja za obradu bez pristanka (član 8. tač. 1) i 2)); da je obrada bez pristanka dozvoljena da bi se ostvarili ili zaštitili životno važni interesi lica ili drugog lica, a posebno život, zdravlje i fizički integritet, zatim u svrhu izvršenja obaveza određenih zakonom, aktom donetim u skladu sa zakonom ili ugovorom zaključenim između lica i rukovaoca i radi pripreme zaključenja ugovora, kao i u drugim slučajevima određenim ovim zakonom ili drugim propisom donetim u skladu sa ovim zakonom, radi ostvarenja pretežnog opravdanog interesa lica, rukovaoca ili korisnika (član 12.); da organ vlasti obrađuje podatke bez pristanka lica, ako je obrada neophodna radi obavljanja poslova iz svoje nadležnosti određenih zakonom ili drugim propisom u cilju ostvarivanja interesa nacionalne ili javne bezbednosti, odbrane zemlje, sprečavanja, otkrivanja, istrage i gonjenja za krivična dela, ekonomskih, odnosno finansijskih interesa države, zaštite zdravlja i morala, zaštite prava i sloboda i drugog javnog interesa, a u drugim slučajevima na osnovu pismenog pristanka lica (član 13.).
Iz navedenog sledi da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o sudijama iz decembra 2010. godine u postupak opšteg izbora sudija u Republici Srbiji uvedena jedna nova faza postupka – preispitivanje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti. Na taj način je u ovaj postupak uvedeno i jedno novo pravno sredstvo – prigovor, kojim je omogućeno neizabranim sudijama da se najpre obrate stalnom sastavu Visokog saveta sudstva, pa tek, ukoliko i u tom postupku ne budu zadovoljni odlukom Visokog saveta sudstva, podnesu žalbu Ustavnom sudu, zbog prestanka sudijske funkcije. Kako je, na taj način, u postupak opšteg izbora sudija uvedena jedna nova faza, koja nije postojala do stupanja na snagu navedenih izmena i dopuna Zakona o sudijama, bilo je neophodno regulisati pravila po kojima će se postupak preispitivanja odluka neizabranih sudija sprovoditi pred Visokim savetom sudstva. Saglasno navedenom, Visoki savet sudstva je, na osnovu člana 5. Zakona o izmenama i dounama Zakona o sudijama, čijim stavom 1. je predviđeno ovlašćenje za donošenje posebnog akta, i na osnovu člana 13. alineja 28. Zakona o Visokom savetu sudstva, kojim je propisano da Visoki savet sudstva donosi akte predviđene zakonom, doneo osporena Pravila kojima je uredio postupak za preispitivanje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva i pravila za primenu Odluke o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti (u daljem tekstu: Odluka o kriterijumima i merilima), koju je ovaj organ doneo 2009. godine, radi sprovođenja opšteg izbornog postupka sudija. Pri tome, Ustavni sud ukazuje da donošenje Rešenja IUz-1634/2010 od 10. marta 2011. godine, kojim je ovaj sud pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima, pored ostalog i člana 5. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, u delu koji glasi: ''koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva'', ne može biti od važnosti za osporavanje pravnog osnova za donošenje osporenih Pravila, jer se ne radi o konačnoj odluci Ustavnog suda, već samo o otvaranju spornih ustavnopravnih pitanja u postupku normativne kontrole. U prilog navedenom ide i činjenica da je Ustavni sud Rešenjem IUz-1634/2010 od 22. decembra 2011. godine obustavio postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom navedene odredbe Zakona. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud konstatuje da je Visoki savet sudstva imao zakonsko ovlašćenje za donošenje osporenih Pravila.
Osporenom odredbom člana 3. stav 1. Pravila propisano je da Odluka Saveta o broju sudija u sudovima (''Službeni glasnik RS'', br. 43/09, 91/09 i 35/10) ne može predstavljati ograničenje Savetu da izabere podnosioca prigovora za sudiju, uz saglasnost ministra pravde. Iz navedenog sledi da je saglasnost ministra pravde neophodna ukoliko Visoki savet sudstva, odlučujući o prigovoru neizabranog sudije, donese odluku o izboru sudije u sud u kome je već popunjen broj sudija koji je utvrđen na osnovu Odluke o broju sudija u sudovima. Povodom navedenog rešenja iz člana 3. stav 1. Pravila, Ustavni sud najpre ukazuje da Odluka o broju sudija u sudovima zaista ne može biti limitirajući faktor za donošenje odluka Visokog saveta sudstva po prigovoru neizabranog sudije, jer su razlozi zbog kojih neki kandidat za sudiju ne može biti izabran na ovu funkciju samo oni koji se odnose na utvrđivanje njegove stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti i ta odluka ne može da bude uslovljena već utvrđenim brojem sudija u sudu za koji je kandidat izabran. Ovo posebno i zbog toga što je Odluka o broju sudija u sudovima akt koji takođe donosi Visoki savet sudstva i što je u toku opšteg izbornog postupka taj akt već dva puta menjan (u novembru 2009. godine i maju 2010. godine), kada je izvršena izmena broja sudija u pojedinim sudovima.
Međutim, ono što je, prema oceni Ustavnog suda, sporno kod navedene odredbe člana 3. stav 1. Pravila, odnosi se na davanje saglasnosti ministra pravde prilikom ovakvog izbora sudije po prigovoru, jer iz ove osporene odredbe proizlazi da ukoliko nema saglasnosti ministra pravde, Odluka o broju sudija u sudovima može biti ograničenje za Visoki savet sudstva da izabere podnosioca prigovora za sudiju. Prilikom ocene ustavnosti navedene odredbe Pravila, Ustavni sud je najpre pošao od odredaba Ustava, kojima je utvrđena nadležnost organa za izbor sudija. Tako, saglasno odredbama člana 147. Ustava, određena su samo dva organa koja mogu vršiti izbor sudija: Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, kada se bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju i Visoki savet sudstva, kada odlučuje o izboru sudija koji su na stalnoj sudijskoj funkciji u drugi ili viši sud. Saglasno navedenom, u prvom opštem izboru sudija u Republici Srbiji, prvi sastav Visokog saveta sudstva je izvršio izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju i predložio Narodnoj skupštini kandidate za izbor sudija, koji se prvi put biraju na sudijsku funkciju, o čijem izboru je odluku donela Narodna skupština. Iz navedenih odredaba Ustava i postupka po kome je sproveden prvi izbor sudija, očigledno proizlazi da se izbor sudija vrši bez ikakve prethodne, ili naknadne saglasnosti bilo kog organa izvršne vlasti, odnosno u konkretnom slučaju ministra pravde. Naime, ministar pravde je po svojoj funkciji predodređen da bude član Visokog saveta sudstva, koji vrši izbor sudija, tako da se njegov uticaj na izbor nekog kandidata za sudiju ogleda samo u jednom glasu prilikom donošenja odluke o izboru, i ni na koji drugi način. Ovakvo uvođenje saglasnosti ministra pravde prilikom izbora podnosioca prigovora od strane Visokog saveta sudstva, predstavlja, prema oceni Ustavnog suda, kršenje načela podele vlasti i nezavisnosti sudske vlasti iz člana 4. Ustava, kao i odredaba Ustava kojima je utvrđen izbor sudija iz člana 147. Ustava. Pored navedenog, Ustavni sud smatra da se navedenom odredbom Pravila narušava i načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, jer se davanjem saglasnosti ministra pravde na izbor sudije po prigovoru, koji nije bio predviđen za ostale učesnike u postupku opšteg izbora, ova lica stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na ta lica, čiji izbor je izvršen bez mešanja ministra pravde, tj. davanja saglasnosti na njihov izbor.
Pored navedenog, Ustavni sud ukazuje da se osporenom odredbom člana 3. stav 1. Pravila, na nedozvoljen način, propisuje način izvršenja Odluke o broju sudija u sudovima, koju je doneo Visoki savet sudstva. Naime, navedenu Odluku je na osnovu člana 100. stav 1. i člana 10. stav 3. Zakona o sudijama doneo Visoki savet sudstva, uz prethodnu saglasnost ministra pravde, 1. juna 2009. godine i njome je utvrđen broj sudija u sudovima u Republici Srbiji. Ova odluka je već dva puta menjana i izvršena izmena broja sudija u pojedinim sudovima, kao što je već navedeno. Međutim, osporenim članom 3. stav 1. Pravila se propisuje da jedan važeći akt, koji je na zakonom propisan način doneo Visoki savet sudstva, neće važiti, ukoliko saglasnost na izbor sudije po prigovoru dâ ministar pravde, što znači da ministar pravde svojim diskrecionim pravom može da derogira primenu jednog opšteg akta, koji je doneo Visoki savet sudstva, u kome je on učestvovao samo davanjem prethodne saglasnosti.
Prilikom ocene ustavnosti člana 3. stav 1. Pravila, Ustavni sud je imao u vidu i navode donosioca akta kojima se uvođenje saglasnosti ministra pravde na izbor sudija po prigovoru, opravdava potrebom da se obezbede dodatna novčana sredstva u okviru budžetskih sredstava Republike Srbije za isplatu plata sudijama i da je isto u saglasnosti sa odredbama člana 100. i člana 10. st. 2. i 5. Zakona o sudijama, kao i čl. 83. i 95. Zakona o uređenju sudova. Međutim, povodom ovih navoda donosioca osporenih Pravila, Ustavni sud ukazuje da, bez obzira što se saglasnost ministra pravde ne odnosi na personalni izbor pojedinog lica za sudiju, već samo na obezbeđivanje sredstava za platu pojedinog sudije u budžetu Republike Srbije, saglasnost ministra pravde predstavlja zadiranje u izbor sudije, pošto saglasnost predstavlja konstitutivni element izbornog postupka sudije po prigovoru. Ustavni sud takođe ukazuje da je do 31. decembra 2011. godine važila odredba prema kojoj je poslove iz člana 83. Zakona o sudijama (predlaganje obima i strukture budžetskih sredstava neophodnih za tekuće rashode i vršenje raspodele ovih sredstava na sudove) u ime Visokog saveta sudstva vršilo ministarstvo nadležno za poslove pravde, kako je bilo predviđeno odredbom člana 9. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetu za 2011. godinu, a da od 1. januara 2012. godine te poslove vrši Visoki savet sudstva, na način predviđen članom 83. Zakona, jer je na osnovu člana 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetu za 2011. godinu prestala da važi odredba člana 95. Zakona o uređenju sudova.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 3. stav 1. Pravila, u delu koji glasi: ''uz saglasnost ministra pravde'', nije u saglasnosti sa Ustavom, odlučujući o spornom ustavnopravnom pitanju bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07 i 99/11), jer je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružali su pouzdan osnov za odlučivanje, kako je odlučeno u tački 1. izreke.
Povodom osporavanja odredaba čl. 4. do 6. Pravila, u odnosu na koje je inicijator naveo da se merila za izbor sudija koja su predviđena ovim osporenim odredbama Pravila razlikuju od merila koja su ustanovljena Odlukom o kriterijumima i merilima iz 2009. godine, i da se uvode novi i teži uslovi za izbor sudija po prigovoru, ne specifirajući u čemu se te razlike ogledaju, Ustavni sud, najpre podseća na razloge donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama iz 2010. godine. Naime, navedeni zakon je prvenstveno bio donet radi ispravljanja grubih pogrešaka prvog sastava Visokog saveta sudstva u postupku opšteg izbora sudija, na koje je Ustavni sud već ukazivao u svojim odlukama. Ustavni sud dalje ukazuje na stav koji je ovaj sud zauzeo u Rešenju IUz-1634/2010 od 22. decembra 2011. godine, kada je obustavio postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom pojedinih odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, pa tako i odredbe člana 5. stav 1. ovog zakona, u delu koji glasi: ''koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva''. U ovom rešenju navodi se da je Ustavni sud sagledavanjem osporenih ustavnopravnih pitanja na osnovu kojih se osporava član 5. stav 1. Zakona in fine našao da se u konkretnom slučaju navedena odredba osporenog Zakona mora tumačiti ne samo gramatički, već i ciljno. Naime, prema shvatanju Ustavnog suda, reči: ''u skladu sa kriterijumima i merilima koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva'', mogu imati samo značenje ovlašćenja i obaveze Visokog saveta sudstva da već propisane postojeće kriterijume bliže razradi u cilju celovitijeg i objektivnijeg sagledavanja stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti sudija čiji se izbor preispituje, jer bi se na taj način otklonile sve nejasnoće povodom primene ovih kriterijuma, na koje su u svojim žalbama podnetim Ustavnom sudu ukazivale i neizabrane sudije.
S tim u vezi, Ustavni sud podseća da i Evropski sud za ljudska prava insistira na kvalitetu zakonskih odredaba, a to znači na njihovoj pristupačnosti, jasnoći i predvidljivosti u posledicama. Zakonska odredba mora sa dovoljno preciznosti da pruži građaninu mogućnost da prilagodi svoje ponašanje i da, prema okolnostima konkretnog slučaja, u razumnom stepenu predvidi posledice koje će proizaći iz određenog akta. Pri tome nije neophodno da zakonske odredbe budu predvidive sa potpunom izvesnošću, čije tumačenje i primena zavise od prakse (Odluka Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sunday Times protiv Ujedinjenog kraljevstva, od 26. aprila 1979. godine, broj aplikacije 6538/74 Series A, No. 30).
Iz navedenih stavova Ustavnog suda proizlazi da se osporenim Pravilima ne mogu menjati kriterijumi i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti sudije čiji se izbor vrši, a koji su predviđeni Odlukom iz 2009. godine, imajući u vidu da se u toku postupka opšteg izbora sudija koji nije okončan ne mogu menjati navedeni elementi postupka od kojih zavisi izbor pojedinog sudije. Međutim, imajući u vidu stavove Evropskog suda za ljudska prava o potrebi jasnoće zakonske norme (što znači i sprovedbene norme), bilo je neophodno pojasniti pojedina merila, učiniti ih merljivim, manje uopštenim i na taj način, kroz njihovo preciziranje, omogućiti neizabranim sudijama, kao učesnicima u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva po prigovoru da prilagode svoje ponašanje i da prema okolnostima konkretnog slučaja, u razumnom stepenu predvide posledice koje će proizaći iz određenog akta. Jedna od najčešće ponavljanih primedbi koje su sudije iznosile u svojim žalbama podnetim Ustavnom sudu, odnosila se baš na nepreciznost merila koja su utvrđena Odlukom iz 2009. godine i koja su zbog te nepreciznosti ostavljala široki prostor prvom sastavu Visokom saveta sudstva da tumačenjem pojedinih nepreciznih izraza korišćenih u ovoj odluci određuju minimalne i maksimalne vrednosti pojedinih merila, za koje sudije u postupku nisu mogle unapred znati.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je konstatovao da je Visoki savet sudstva doneo osporena Pravila, u kojima je, pored ostalog, predvideo kako će se Odluka iz 2009. godine primenjivati u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti. Pri tome, Ustavni sud ističe da je cilj preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti, preispitivanje tih odluka u punom obimu, a ne u meri u kojoj bi to značilo naknadno potvrđivanje donetih odluka. Kao jedno od osnovnih pravila koje se primenjuje u toku postupka preispitivanja odluka po prigovoru neizabranog sudije predviđeno je pravilo da se u toku ovog postupka ne mogu koristiti merila koja nisu propisana Odlukom o kriterijumima i merilima iz 2009. godine, čime je uvedena opšta zabrana uvođenja bilo kakvog novog merila koje nije bilo predviđeno i 2009. godine kada je otpočeo postupak opšteg izbora sudija u Republici Srbiji.
Odredbama člana 13. st. 3. i 4. Odluke o kriterijumima i merilima iz 2009. godine propisano je kada se smatra da kandidat za izbor sudije nije ispoljio dovoljan nivo stručnosti, odnosno osposobljenosti, dok su odredbom člana 14. stav 1. ove odluke određeni razlozi za sumnju u stručnost i osposobljenost kandidata, koji nisu kvantificirani, već samo pobrojani. Najkonkretnija odredba koja se odnosila na merila u ovoj odluci je svakako odredba člana 15. stav 8. Odluke, kojom je propisano da se stručnost i osposobljenost za vršenje sudijske funkcije utvrđuje na osnovu Merila za ocenu minimuma uspešnosti vršenja sudijske dužnosti koja će se primenjivati do dana primene odredaba čl. 21. do 28. Zakona o uređenju sudova (''Službeni glasnik RS'', broj 80/05) (u daljem tekstu: Merila za ocenu uspešnosti), što znači pozivanjem na drugi pravni akt. Iz navedenog sledi da je Odlukom iz 2009. godine određeno šta su merila za određivanje stručnosti i osposobljenosti kandidata, da nisu određene vrednosti utvrđenih merila, odnosno da su vrednosti pojedinih merila određene korišćenjem nepreciznih izraza zbog kojih se ne može unapred znati koje su to granične vrednosti koje neko lice čine stručnim i osposobljenim ili ne (izrazi poput onih kao što su: ''dovoljan nivo'', ''znatno iznad proseka'' ''očiglednom propustu'' i sl.). Ustavni sud napominje da preciziranje pojedinih merila svakako znači izvesno jezičko odstupanje od propisanog, ali se ovde može osporavati samo da li se ''jezičko doterivanje i preciziranje'' opštih pojmova može i od kada smatrati supstancijalnom promenom značenja i domašaja pojedinih merila. Ustavni sud upozorava da će se promena pojedinih merila utvrditi tek njihovom primenom u konkretnom slučaju, kada takođe može biti predmet ustavnosudskog utvrđivanja. Zato je Visoki savet sudstva obavezan da u svakom konkretnom slučaju i bez diskriminacije, posebno kada se radi o primeni propisanih merila i za neizabrane sudije, održi princip njihove nepromenljivosti, odnosno da u slučaju sumnje primeni interpretaciju koja ide u korist žalioca.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da je odredbama čl. 4. do 6. Pravila Visoki savet sudstva izvršio konkretizaciju merila predviđenih u Odluci iz 2009. godine, tako što je za ispunjenost kriterijuma stručnosti kvantificirao već postojeće merilo – broj ukinutih odluka po pravnom leku u odnosu na prosek odeljenja suda u kome je podnosilac prigovora vršio sudijsku funkciju i u odnosu na minimum uspešnosti vršenja sudijske dužnosti koja je propisana u Merilima, dok su za ispunjenost kriterijuma osposobljenosti kvantificirana merila: orijentaciona norma, vreme izrade odluka i način postupanja sa starim predmetima (odnos nerešenih starih predmeta u odnosu na ukupan broj predmeta u radu). Prema tome, donosilac osporenog akta je na ovaj način utvrdio normiranje koje je u prvom redu u korist podnosioca žalbe, tj. neizabranog sudije.
Međutim, Ustavni sud ističe da svaka konkretizacija mora imati svoje granice, tako da bi za Ustavni sud bilo neprihvatljivo da se pod plaštom konkretizacije kreira nova norma, kriterijum ili merilo. Ustavni sud ne nalazi da je to u ovom slučaju učinjeno, ali ne isključuje mogućnost da se tumačenjem i primenom konkretizujuće norme suštinski stvore nova pravila.
Iz navedenog sledi da su osporenim odredbama Pravila izvršene kvantifikacije merila koja su bila već određena Odlukom iz 2009. godine, tako da, prema oceni Ustavnog suda, odredbama čl. 4. do 6. Pravila nisu određena nova, pa samim tim ni nepovoljnija merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti kandidata za izbor sudija, od onih koja su određena Odlukom iz 2009. godine i na osnovu kojih je već sprovođen izbor sudija u opštem izbornom postupku.
Povodom osporavanja odredbe člana 4. stav 2. alineja 2. Pravila, kojom je predviđeno da uvid u spise krivičnog predmeta i razmatranje razloga za optuženje predstavljaju jedan od osnova za utvrđivanje da podnosilac prigovora ne ispunjava kriterijum dostojnosti, Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 14. stav 4. Odluke o kriterijumima i merilima iz 2009. godine propisano da Visoki savet sudstva utvrđuje u svakom konkretnom slučaju dostojnost kandidata protiv koga se vodi krivični postupak. Saglasno navedenoj odredbi Odluke, u Pravilima je samo predviđeno na koji način Visoki savet sudstva može doći do pouzdanih podataka neophodnih prilikom utvrđivanja činjenice da li kandidat za sudiju ispunjava kriterijum dostojnosti za obavljanje sudijske dužnosti ili ne, iako se protiv njega vodi krivični postupak. Naime, sama činjenica da se protiv nekog kandidata za sudiju vodi krivični postupak nije diskvalifikatorna za njegovo učešće u izbornom postupku, jer Visoki savet sudstva u svakom konkretnom slučaju utvrđuje dostojnost takvog kandidata, prema elementima koji su od značaja za utvrđivanje dostojnosti, a koji se razlikuju od razloga za pokretanje i vođenje krivičnog postupka. Kako je ova odredba Pravila osporena u odnosu na član 34. stav 3. Ustava, kojim je utvrđena pretpostavka nevinosti, kao jedan od principa kojim se obezbeđuje načelo pravne sigurnosti u kaznenom pravu, Ustavni sud smatra da se uvidom u spise krivičnog predmeta i razmatranjem razloga za optuženje radi utvrđivanja ispunjenosti kriterijuma dostojnosti neizabranog sudije, ne krši pretpostavka nevinosti, jer se radi o odvojenim postupcima koji se odvijaju nezavisno jedan od drugog, da se na opisani način vrši samo uvid u podatke koji mogu biti od važnosti za donošenje odluke Visokog saveta sudstva u svakom konkretnom slučaju i da su razlozi na kojima se zasniva odluka Visokog saveta sudstva vezani samo za utvrđivanje da li je neki kandidat za sudiju dostojan da obavlja sudijsku dužnost ili ne, a ne da li je krivično odgovoran za neko počinjeno delo.
Povodom navoda inicijatora da se osporenom odredbom člana 4. stav 2. alineja 2. Pravila krši Ustavom zajemčeno pravo na zaštitu podataka o ličnosti, Ustavni sud smatra da je predviđeno ovlašćenje Visokog saveta sudstva da može da izvrši uvid u krivične spise prilikom utvrđivanja da li neizabrani sudija protiv koga se vodi krivični postupak ispunjava kriterijum dostojnosti za izbor sudije ili ne, zasnovano na Zakonu o zaštiti podataka o ličnosti, odnosno da je u saglasnosti sa odredbama člana 12. stav 1. tačka 2) i člana 13. ovog zakona. Naime, odredbom člana 12. stav 1. tačka 2) Zakona propisano da je obrada bez pristanka dozvoljena u svrhu izvršenja obaveza određenih zakonom, aktom donetim u skladu sa zakonom ili ugovorom zaključenim između lica i rukovaoca, kao i radi pripreme zaključenja ugovora, a obaveza Visokog saveta sudstva da u svakom konkretnom slučaju utvrđuje dostojnost kandidata protiv koga se vodi postupak određena je članom 14. stav 4. Odluke o kriterijumima i merilima, dok je osporenim Pravilima samo određen način izvršenja te obaveze. Članom 13. Zakona propisano je da organ vlasti obrađuje podatke bez pristanka lica, ako je obrada neophodna radi obavljanja poslova iz nadležnosti tog organa određenih zakonom ili drugim propisom u cilju ostvarivanja zaštite javnog interesa, pa saglasno navedenom, Ustavni sud smatra da Visoki savet sudstva, u okviru svoje nadležnosti da vrši izbor sudija, navedenim ovlašćenjem štiti javni interes da se za sudiju, kao vršioca javne funkcije, izabere lice dostojno te funkcije, koje će svojim moralnim osobinama i ponašanjem štititi ugled suda.
Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je stao na stanovište da su osporenim odredbama čl. 4. do 6. Pravila, u skladu sa Ustavom, zakonom i Odlukom o kriterijumima i merilima iz 2009. godine, uređena merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti neizabranih sudija, kao i ovlašćenja Visokog saveta sudstva u sprovođenju postupka preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti.
Kako Ustavni sud smatra da podnetim inicijativama nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 4. do 6. Pravila, to Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, nalazi da su inicijative, u tom delu, neprihvatljive, kako je odlučeno u tački 2. izreke.
Imajući u vidu da je doneo konačnu odluku, zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba člana 3. stav 1. i čl. 4. do 6. Pravila Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, kako je odlučeno u tački 3. izreke.
Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević
IZDVOJENO MIŠLjENjE U PREDMETU IUo-185/2011
Sudija dr Olivera Vučić
Prihvatajući stav 1. Odluke, kojom se utvrđuje da odredba člana 3. stav 1. Pravila za primenu Odluke o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti i za postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti („Službeni glasnik RS“, br. 35/11 i 90/11), u delu koji glasi: „uz saglasnost ministra pravde“, nije u saglasnosti sa Ustavom, slobodna sam da u ovom izdvojenom mišljenju izrazim svoje protivljenje u odnosu na preostale dve tačke izreke, kao i deo obrazloženja koji je za njih vezan. Smatrajući da je Ustavni sud, odbacujući podnete inicijative, načinio grubu grešku, čijim je nastankom onemogućio meritornu raspravu Suda o spornim pravnim pitanjima na koje su ukazali podnosioci inicijativa, a time, možda, i donošenje odluke kojom bi osporene odredbe pomenutih Pravila bile ocenjene kao neustavne i nezakonite, ukazaću na različito viđenje navoda inicijatora i samih osporenih odredbi i pokušati da dam argumente koji bi podržali takvo stajalište.
Najpre ću poći od samog odgovora Visokog saveta sudstva u kome se izričito ističe da „se postupak opšteg izbora sudija u Republici Srbiji ne može smatrati okončanim, jer je predviđen postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva“, iz čega proizlaze neki nesporni zaključci. Prvi od takvih je da jedan, doduše davno započeti, postupak opšteg izbora ili reizbora sudija u Republici Srbiji još uvek traje. Drugi, da se, saglasno toj činjenici, taj postupak, bez obzira na svoje neuobičajeno dugo trajanje i faze kroz koje se sprovodi, mora voditi po unapred precizno utvrđenim i svim učesnicima u postupku poznatim pravilima, sve do svog potpunog okončanja. I treći, da se ta pravila niti mogu niti smeju menjati do potpunog okončanja postupka izbora svih učesnika, ma kako se on po pojedine među njima završio - izborom ili neizborom. Naravno, ta se pravila ne mogu menjati bilo u cilju olakšavanja, bilo otežavanja, njima predviđenih uslova. Takođe, ona se ne mogu ni, u bilo kom smislu, dograđivati, „poboljšavati“, što znači da se ne mogu ni „precizirati“, kako se to kaže u istom odgovoru Visokog saveta sudstva. Ovo iz prostog razloga što bi preduzimanjem takvih radnji, učesnici opšteg izbora bili različito tretirani od onih koji su izabrani u prvoj fazi izborne procedure koju je obavljao prvi sastav Visokog saveta sudstva. Taj različit tretman doveo bi do nastupanja posledica, koje bi neumitno značile diskriminaciju, bilo po prvobitno izabrane, odnosno neizabrane sudije, bilo po one koje će naknadnim postupanjem, po prigovoru, biti izabrane ili ostati i dalje neizabrane. Ovu tvrdnju nije teško dokazati i tim pre što način na koji je o ovoj stvari sudio Ustavni sud budi višestruku zapitanost.
Ostavljajući ovom prilikom po strani, po mome sudu, neodbranjivo neustavnu izmenu Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 116/08, 58/09, 104/09 i 101/10), odnosno doneti Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama iz decembra 2010. godine („Službeni glasnik RS“, broj 101/10), kojim je uvedena nova faza postupka - preispitivanje odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti, kada je u ovaj postupak uvedeno jedno novo pravno sredstvo - prigovor, o čemu je svoj stav izrekao Ustavni sud u rešenju IUz-1634/2010 od 10. marta 2011. godine („Sl. glasnik RS“, broj 26/11), kao i ja svoje izdvojeno sudijsko mišljenje objavljeno u „Službenom glasniku RS“, broj 26/11), zadržaću se samo na ključnim tačkama osporavanja odredaba Pravila, koje su vezane za novouvedena merila za izbor sudija. Polazeći od konstatacije da je navedeni Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama „prvenstveno bio donet radi ispravljanja grubih pogrešaka prvog sastava Visokog saveta sudstva u postupku opšteg izbora sudija“, Ustavni sud nedvosmisleno zaključuje i potvrđuje kao neupitno da su takve „grube pogreške“ (po)činjene, da je njihovo postojanje nesporno utvrđeno i da je, logično se nameće zaključak, zbog njihove masovnosti - znači ne sporadičnog i zanemarljivo malog broja pojavljivanja, pristupljeno donošenju zakona, kao akta kojim bi se uredilo njihovo otklanjanje. Ovakavo polazište Ustavnog suda, nije ništa drugo do najkompetentnije svedočanstvo o načinu rada prvog sastava Visokog saveta sudstva i kvaliteta rezultata koji je u tome radu postignut, što čini odliku rada ovog organa u celini, a nikako samo onog njegovog dela koji se odnosi na neizabrane sudije. Drugim rečima, konstatujući da je prvi sastav Visokog saveta sudstva počinio grube pogreške prilikom izbora sudija, Ustavni sud nije razdvojio, niti je to mogao učiniti, iz prostog razloga što logika to ne dozvoljava, postupanje ovog organa u donošenju odluka kojima je pojedine sudije izabrao, u odnosu na onaj deo svoga delovanja koji čini postupanje koje je rezultiralo odlukama o neizboru. Uostalom, Ustavni sud i konstatuje da su grube greške načinjene prilikom izbora sudija, a ne neizborom pojedinih sudija, čime otvara put zaključku da je izborni postupak u celini bio dobrano pravno manjkav. Tako je Ustavni sud u suštini, možda i ne želeći da to učini, ocenio rad prvog sastava Visokog saveta sudstva u celini. Taj rad nije bio „samo“ nedovoljno valjan, nego se odlikovao masovnim činjenjem grubih pogrešaka, koje su svojim intenzitetom (na šta ukazuje ne slučajno odabrani izraz kojim se definiše njihovo svojstvo - „grube“), ali i svojom brojnošću (što dokazuje donošenje zakona koji je trebalo da omogući njihovo ispravljanje), učinile legitimnim zaključak da rad Visokog saveta sudstva u prvom sastavu u celini treba dovesti u pitanje. Nema pozvanijeg organa koji je to trebalo da učini od Ustavnog suda kao najelitnije pravne institucije u zemlji, kojoj je povereno čuvanje Ustava i zaštita ljudskih i manjinskih prava. Zato se jedino ispravnim čini zaključak da sve upućuje na teško ostvarivu misiju popravljanja i ukazuje na neminovnost pristupanja ponovnom obavljanju izbora u celini, što nakon tri duge godine bavljenja ovim poduhvatomod strane pravosudnih organa, Narodne skupštine, Ustavnog suda i drugih institucija, kao i mnogobrojnih nevladinih organizacija i velikog broja poslenika nauke i struke, izgleda sve neminovnije rešenje.
Polazeći od stava koji je Ustavni sud zauzeo u predmetu IUz-1634/2010 od 22. decembra 2011. godine, kada je obustavio postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom pojedinih odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, pa tako i odredbe člana 5. stav 1. ovog Zakona, u delu koji glasi: “koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva“, u obrazloženju odluke IUo-185/2011 se ističe da je tom prilikom Ustavni sud sagledavanjem spornih ustavnopravnih pitanja kojima je osporen član 5. stav 1. ovoga Zakona in fine, našao da se u konkretnom slučaju navedena odredba osporenog Zakona mora tumačiti ne samo gramatički, već i ciljno. Tako da reči „u skladu sa kriterijumima i merilima koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva“, mogu, kako sada ističe Ustavni sud, imati samo značenje ovlašćenja i obaveze Visokog saveta sudstva da već propisane postojeće kriterijume bliže razradi u cilju celovitijeg i objektivnijeg sagledavanja stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti sudija čiji se izbor preispituje. A sve to u cilju da se tako otklone sve, kako Sud kaže, nejasnoće povodom primene ovih kriterijuma, na koje su u svojim žalbama podnetim Ustavnom sudu ukazivale neizabrane sudije. Šta se sve može zaključiti iz ovih navoda Ustavnog suda? Prvo, da je obavljeni izbor sudija od strane prvog sastava Visokog saveta sudstva vršen po kriterijumima koji nisu omogućili ni celovito, a ni objektivno sagledavanje stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti sudija o čijoj su profesionalnoj, a uveliko i ljudskoj sudbini odlučivali. To može značiti jedino da su prijave sudija bile razmatrane samo fragmentarno, možda na preskok i samo u ponekom segmentu, a da sve to još i pride nije rađeno na objektivan, već, suprotno takvom, na subjektivan način. Takav pristup, o kome kazuje u obrazloženju ove svoje odluke Ustavni sud, nije ništa drugo do duboko i dobrano manjkav odnos Visokog sastava sudstva u svom prvom sastavu prema zadatku koji mu je bio poveren, i koji i nije mogao biti drugačiji, jer su tada postojeći kriterijumi bili nejasni, te sagledavanje uslova kandidata za sudije nije moglo biti, čak i uz najbolju volju i maksimalni napor članova Saveta, drugačije do nepotpuno i neobjektivno. I dalje, takav pristup članova prvog sastava Visokog saveta sudstva nije mogao biti takav za neke od prijavljenih, a drukčiji, dakle celovit i objektivan, za one među prijavljenima koji su takvom procedurom izabrani. Odnosno, opravdano je postaviti pitanje zar ne znači ovakav stav Ustavnog suda, da su izabrane sudije izabrane, tako što im se necelovitim sagledavanjem njihovih rezultata i njihovom neobjektivnom, ili samo nedovoljno objektivnom (po meni sasvim dovoljno), ocenom ukazalo poverenje da vrše sudijsku funkciju? Ili, ako se ne može sa sigurnošću izvesti ovakav zaključak, i sigurno ne za sve izabrane sudije, jer je među njima bilo nespornih kandidata za sudijska mesta u Srbiji, onda se sa sigurnošću može utvrditi da su ti nedostatni kriterijumi otvorili mogućnost nikako drukčijeg do nedostatnog odlučivanja. Ali ta mogućnost je postojala kako prilikom donošenja odluka kojima se vršio izbor, tako i onih kojima se odlučivalo da se neko ne izabere za sudiju. Još dalje ide u ovom pravcu Ustavni sud kada se poziva na insistiranje Evropskog suda za ljudska prava na kvalitetu zakonskih odredaba, „a to znači na njihovoj pristupačnosti, jasnoći i predvidljivosti u posledicama“. Kažem dalje, u smislu upravo daljeg utiranja puta mom gore iznetom zaključku, jer konstatuje da „imajući u vidu stavove Evropskog suda za ljudska prava o potrebi jasnoće zakonske norme (što znači i sprovedbene norme), bilo je neophodno pojasniti pojedina merila, učiniti ih merljivim, manje uopštenim i na taj način, kroz njihovo preciziranje, omogućiti neizabranim sudijama, kao učesnicima u postupku preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva po prigovorima da prilagode svoje ponašanje i da prema okolnostima konkretnog slučaja, u razumnom stepenu predvide posledice koje će proizaći iz određenog akta“. Šta sve tek sledi iz ovakvog zaključivanja Ustavnog suda! Prvo da je i sama postojeća zakonska norma bila nejasna, te je tako njena primena omogućila ne samo nejasno odlučivanje, već na osnovu takvog odlučivanja nedovoljno jasne odluke, koje mogu biti samo slučajno dobre, zasnovane na pravilnoj proceni, pa tako i samo slučajno pravedne. Zatim, da su primenjena merila od strane prvog sastava Visokog saveta sudstva bila nemerljiva i uopštena, dakle neprecizna, što znači da su i odluke koje su na osnovu njih donete nedovoljno ili sasvim neodmerene, jer drugačije i nisu mogle da budu, jer su, iz istog razloga, i sudovi članova prvog sastava Visokog saveta sudstva nužno bili nedovoljno odmereni, nedovoljno precizni pa tako i nedovoljno tačni, a samim tim, zbog prirode stvari o kojoj se odlučivalo, nepravedni po pojedine kandidate u izbornom procesu, u širem smislu društveno štetni. Šta tek znači naknadno omogućavanje učesnicima u postupku opšteg izbora, ali samo onima koji nisu izabrani, pa sada prigovaraju, a potom se i žale, jer izabrani, razumljivo, niti prigovaraju niti imaju razloga da se žale (osim osećaja gorkog ukusa nastalog usled opštedruštvene zapitanosti o ispravnosti sprovedenih izbora uopšte, pa tako, u smislu kolateralne štete, i njihovog, koji može biti čist i besprekoran), da prilagode svoje ponašanje i da prema okolnostima konkretnog slučaja, u razumnom stepenu predvide posledice koje će proizaći iz određenog akta? Kako su u prethodnom postupku koji je po nejasnoj zakonskoj normi i nemerljivim merilima vodio prvi sastav Visokog saveta sudstva, prijavljeni kandidati za sudije bili učesnici postupka u kome nisu imali mogućnosti da prilagode svoje ponašanje i da prema okolnostima konkretnog slučaja nisu mogli u razumnom stepenu da predvide posledice koje će proizaći iz određenog akta? Valjda su zato onom zbirnom i masovnom, uz to još i neobrazloženom odlukom, u kojoj su svi neizabrani, bez ikakve razlike, bili okarakterisani kao nestručni, neosposobljeni i nedostojni, obeleženi pred javnošću, stručnom i opštom, dakle ne samo pred svojim porodicama i prijateljima, pa i strankama kojima su u svojim neretko dugim godinama radnoga staža delili pravdu, svi bili iznenađeni u meri koja je bila jednaka stanju opšteg šoka. Ta nemogućnost predviđanja posledica o kojoj sada piše Ustavni sud sa takvom (po meni nedopustivom) lakoćom teorijskog razmatranja i zaključivanja, jeste suština izvedenog opšteg reizbora. Ujedno, to je i najjednostavnija ocena ovog društvenog poduhvata, koja je bolja, u smislu belodane jasnoće, od svih drugih mnogo zahtevnijih i stručnijih analiza. Kako je moguće da bude valjana odluka organa ozbiljne države koja će izazvati takve posledice? Po mome sudu, sasvim je nemoguće. Ili, sasvim jednostavno, potrebno je zapitati Ustavni sud, ne prvi sastav Visokog saveta sudstva, ne nadležne državne činovnike visokog ranga, ne ni Narodnu skupštinu koja donosi ovakve zakone o izmenama i dopunama onakvih zakona, ovom prilikom, dakle, samo i jedino Ustavni sud Republike Srbije, kako je moguće da nebaždarena vaga tačno meri, kako je moguće da neodgovarajući tegovi stavljeni na tas kazaljku dovode do tačne vrednosti? Kako je moguće da ono što znamo svi, i što primenjujemo u svakoj najjednostavnijoj operaciji iz običnog života kao standard koji se ne dovodi u pitanje, drugim rečima, što je uslov prihvatanja najjednostavnijih odluka u običnom životu, ne prihvatamo u ovoj operaciji merenja i odmeravanja koje je moralo biti, apotekarsko, dakle filigransko, nepogrešivo, u meri u kojoj nepogrešivi sudovi uopšte postoje. Bespotrebno je insistirati na dokazivanju da su izrazi kao „dovoljan nivo“, „znatno iznad proseka“, „očigledan propust“, mogli služiti odbrani donetih odluka, jer se teško mogla utvrditi precizna granica njihovog dosezanja u radu prijavljenih kandidata, ostavljajući tako članovima Visokog saveta sudstva da u svakom pojedinačnom slučaju presude koji je to nivo „dovoljan“, koliko je to „znatno“ iznad proseka i koji je i koliko je „očigledan“ određeni propust. Utvrđeno nepostojanje rang-lista prijavljenih kandidata logična je posledica nepostojanja, u suštinskom i jedino ispravnom smislu, preciznih i merljivih kriterijuma, koji bi omogućili njihovo sačinjavanje, što sve ukazuje da prave ocene prijavljenih kandidata nije ni bilo. I to kako onih koji su opštim izborom/reizborom očuvali ili stekli sudijski status, tako i onih koji su ga u tako vođenom postupku izgubili.
Pomenuću i da su zaludne opomene i upozorenja koja Ustavni sud čini u obrazloženju ove svoje odluke. Ponekad su one, po mome sudu, čak i nedopustivo neprimerene. Kao takve posebno se ističu one kojima Ustavni sud ističe da „svaka konkretizacija mora imati svoje granice“, te bi „za Ustavni sud bilo neprihvatljivo da se pod plaštom konkretizacije kreira nova norma, kriterijum ili merilo“, zaključujući da Ustavni sud „ne nalazi da je to u ovom slučaju učinjeno, ali ne isključuje mogućnost da se tumačenjem i primenom konkretizujuće norme suštinski stvore nova pravila“. Zatim stav da je donosilac osporenog akta “na ovaj način utvrdio normiranje koje je u prvom redu u korist podnosioca žalbe, tj. neizabranog sudije“. I, posebno, konstatacija kojom se utvrđuje obaveza Visokog saveta sudstva “da u svakom konkretnom slučaju i bez diskriminacije, posebno kada se radi o primeni propisanih merila i za neizabrane sudije, održi princip njihove nepromenljivosti, odnosno da u slučaju sumnje primeni interpretaciju koja ide u korist žalioca“. Da li stvarno ima mesta upozorenjima koja Ustavni sud šalje Visokom savetu sudstva, odnosno njegovim članovima, uglednim pravnicima, visokim državnim časnicima, profesorima prava, sudijama, deliocima pravde po profesiji i životnom opredeljenju, da je njihova obaveza postupanje bez diskriminacije, da je nužno prilikom postupanja pridržavanje princiopa nepromenljivosti propisanih pravila, da se izriče zebnja da nije isključeno da će se možda, kroz primenu, suštinski stvarati nova pravila. Zar pravna država dopušta da je potreba ovih upozorenja, izražavanja takvih očekivanja i nada da će jedan organ kakav je Visoki savet sudstva, ispuniti očekivanja Ustavnog suda i odagnati njegove zebnje, legitimna i primerena u dijalogu organa kakvi su Ustavni sud, s jedne i Visoki savet sudstva, s druge strane.
Umesto svega, nepravnog i izvanpravnog, svih iskazanih očekivanja i naznačenih nada u pogledu postupanja Visokog saveta sudstva saglasno novodonetim preciziranim merilima, bilo je jedino ispravno da Ustavni sud donese odluku koju bi zasnovao na važećim pravnim normama, hvatajući se tako u koštac sa navodima podnosilaca inicijativa kojima su osporili citirane odredbe Pravila. Ako već Ustavni sud nije doneo odluku kojom bi utvrdio da odredba člana 5. stav 1. in fine Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 101/10) nije u saglasnosti sa odredbama Ustava kojima je zajemčeno načelo pravne sigurnosti (član 36. stav1.), zabranjen svaki vid diskriminacije (član 21.) i zabranjeno povratno dejstvo opštih pravnih akata nižih od zakona (član 197.), bilo je opravdano da osporene odredbe Pravila za primenu Odluke o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti i za postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti, dožive drugačiju pravnu sudbinu. Ovde pozivanje na veru, ljubav i nadu nije bilo od pomoći.
Sudija Ustavnog suda,
dr Olivera Vučić