Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluka grada Beograda

Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba Odluke o komunalnom redu i Odluke o komunalnoj miliciji. Sud je utvrdio da su osporene odredbe, koje regulišu parkiranje i ovlašćenja komunalne milicije, u skladu sa zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-187/2020
24.11.2022.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda, Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Tatjana Đurkić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. novembra 2022. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 23. stav 1. tač. 2. i 3. Odluke o komunalnom redu („Službeni list grada Beograda“, br. 10/11, 60/12, 51/14, 92/14, 2/15, 11/15, 61/15, 75/16, 19/17, 50/18, 92/18, 118/18, 26/19, 52/19, 60/19, 17/20, 89/20 i 106/20).

2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 23. stav 1. tačka 2. alineja 1. u delu koji glasi: „delu trotoara koji nije obeležen za parkiranje“ Odluke o komunalnom redu („Službeni list grada Beograda“, br. 10/11, 60/12, 51/14, 92/14, 2/15, 11/15, 61/15, 75/16, 19/17, 50/18, 92/18, 118/18, 26/19, 52/19, 60/19, 17/20, 89/20, 106/20, 138/20, i 152/20).

3. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 10. i 11. Odluke o komunalnoj miliciji („Službeni list grada Beograda“, broj 101/19).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 23. stav 1. tač. 2. i 3. Odluke iz tačke 1. izreke i odredaba čl. 10. i 11. Odluke iz tačke 3. izreke, i inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba člana 23. stav 1. tačka 2. alineja 1. Odluke iz tačke 2. izreke.

Podnosilac prve inicijative smatra da su odredbe čl. 10. i 11. Odluke o komunalnoj miliciji i odredbe člana 23. stav 1. tač. 2. i 3. Odluke o komunalnom redu u suprotnosti sa odredbom člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije i odredbama čl. 62. i 66, člana 278. st. 2. i 3, čl. 300. i 301. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima i odredbom člana 30. stav 3. tačka 6. Zakona o policiji. Po shvatanju inicijatora, „radnje određene osporenim odredbama člana 23. Odluke o komunalnom redu, ne predstavljaju komunalni red i održavanje komunalnog reda, već radnje koje se odnose na kontrolu saobraćaja“, čime je Skupština grada Beograda, „izašla iz svoje nadležnosti“. Inicijator ističe „da kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača na trotoaru, koji je saobraćajna površina, spada isključivo u nadležnost saobraćajne policije, a ne komunalne milicije“, te da se na ovim površinama primenjuju „isključivo odredbe Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, a da nadzor i kontrolu saobraćaja na putevima vrši saobraćajna policija u sastavu Ministarstva unutrašnjih poslova“. Kako je odredbama čl. 10. i 11. Odluke o komunalnoj miliciji, „radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja, ustanovljena nadležnost komunalne milicije da ostvaruje nadzor i kontrolu parkiranja u javnom saobraćaju i da izdaje prekršajni nalog, vezan za javni saobraća“, to su, po mišljenju inicijatora, osporene odredbe Odluke suprotne navedenim odredbama Zakona o bezbednosti saobraćaja, a „kako se aktima jedinice lokalne samouprave ne može propisati ništa što nije u skladu sa zakonom, to su osporene odredbe odluka u suprotnosti i sa odredbom člana 195. stav 2. Ustava“. Komunalna milicija, po shvatanju inicijatora, ima nadležnost samo za „parkiranje na javnim površinama koje nisu predviđene za saobraćaj, npr. zelene površine i posao komunalne milicije je održavanje komunalnog reda, a ne kontrola i kažnjavanje za saobraćajne prekršaje“. Inicijator ističe da jedino saobraćajni policajci imaju ovlašćenje da preduzimaju posebne mere, da podnose zahtev za pokretanje prekršajnog postupka i izriču prekršajni nalog, a sva druga lica koja nisu saobraćajni policajci, mogu jedino da prijave saobraćajne prekršaje saobraćajnoj policiji, ali ne i da kažnjavaju za iste, niti da podnose zahtev za pokretanje prekršajnog postupka.

U drugoj inicijativi se navodi da je odredaba člana 23. stav 1. tačka 2. alineja 1. u delu koji glasi: „delu trotoara koji nije obeležen za parkiranje“ Odluke o komunalnom redu, u suprotnosti sa odredbom člana 66. stav 1. tačka 13) Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, koja pod izvesnim uslovima dozvoljava parkiranje na trotoaru. Po navodima inicijatora, „mesto obeleženo za parkiranje po Odluci je mesto farbom označeno kao parking mesto, a ne kako Zakon kaže – dozvoljeno (regulisano) saobraćajnom signalizacijom“. Inicijator tvrdi da se osporenom odredbom Odluke koja propisuje da se može „parkirati samo tamo gde se vrši naplata – na obeleženim parking mestima“, ne sprovodi smisao Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, odnosno menja se tekst i smisao navedene Zakonske odredbe, koja drugačije određuje kada je dozvoljeno parkiranje na trotoaru, te da „nije svako parkiranje na neobeleženom delu trotoara zabranjeno i takvo da ometa ulicu, odnosno i kolovozne trake i trotoar“.

Skupština grada Beograda je u odgovoru na navode iz inicijativa, pored ostalog, istakla: da se razlozi osporavanja odredbe člana 23. stav 1. tačka 2. alineja 1. Odluke o komunalnom redu zasnivaju na inicijatorovom pogrešnom shvatanju da „nije svako parkiranje na neobeleženom delu trotoara zabranjeno“, jer parkiranje na trotoaru je dozvoljeno samo u skladu sa članom 66. stav 1. tačka 13) Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, kada su kumulativno ispunjena oba uslova iz navedene odredbe Zakona; da su osporenim odredbama člana 23. stav 1. tač. 2. i 3. Odluke o komunalnom redu propisane zabrane radi očuvanja komunalnog reda i to u cilju zaštite površina javne namene i površina u javnom korišćenju, a održavanjem tog reda, pored ostalog, smatra se i održavanje reda u oblasti, odnosno pitanju ulica, opštinskih i nekategorisanih puteva i parkiranja; da propisivanje pojedinih zabranjenih radnji u osporenim odredbama Odluke kao radnji čijim izvršenjem se narušava komunalni red, te da komunalni red i održavanje komunalnog reda nisu izjednačeni sa kontrolom saobraćaja; da saglasno članu 278. st. 3. i 4. Zakona mere uklanjanja i premeštanja vozila, kao i postavljanje uređaja kojim se sprečava odvoženje vozila, pored policijskog službenika, preduzima i komunalni milicioner; da su odredbe člana 10. Odluke o komunalnoj miliciji u skladu sa članom 278. stav 6. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, a da je član 11. Odluke saglasan članu 18. stav 2. Zakona o komunalnoj miliciji po kome je komunalni milicioner ovlašćen da izdaje prekršajni nalog.

III

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je Skupština grada Beograda, 11. aprila 2011. godine, donela Odluku o komunalnom redu kojom se propisuje komunalni red na teritoriji grada Beograda i mere za njegovo sprovođenje (član 1. stav 1.). Komunalni red obuhvata, pored ostalog, opštu uređenost naselja (član 2. tačka 1.) koja podrazumeva i uređenost površina javne namene, površina u javnom korišćenju i ostalih površina (član 3.). Odredbama člana 23. Odluke određeno je koje se radnje zabranjuju u cilju zaštite površina javne namene. Tako je osporenom tačkom 2. navedenog člana Odluke zabranjeno ometanje korišćenja ulice ili drugog opštinskog puta zaustavljanjem, parkiranjem ili ostavljanjem vozila naročito na:

- delu trotoara koji nije obeležen za parkiranje, odnosno na parkiralištu izvan granice obeleženih parking mesta; zoni usporenog saobraćaja, osim na obeleženim mestima za parkiranje; mestu na kome bi se onemogućio ili otežao pristup drugom vozilu radi parkiranja ili izlazak vozila sa parkirališta; kolskom ulazu, odnosno izlazu iz zgrade ili dvorišta i sl.;

- u pešačkoj zoni; trgu i pjaceti; pešačkom prelazu; pešačkom ostrvu; biciklističkoj stazi; saobraćajnoj traci ili tramvajskoj baštici namenjenoj isključivo za kretanje vozila javnog prevoza putnika;

- stajalištu javnog prevoza ili na drugom delu puta na način kojim se ometa korišćenje stajališta; taksi stajalištu; delu javne saobraćajne površine rezervisane za postavljanje sudova za odlaganje smeća i sl.;

- ulici u kojoj se kreću vozila javnog prevoza putnika;

- i u drugim slučajevima kada se zaustavljenim, parkiranim i ostavljenim vozilom ometa korišćenje ulice i drugog opštinskog puta, ugrožava bezbednost učesnika u saobraćaju, odnosno onemogućava odvijanje saobraćaja.

Osporenom tačkom 3) navedenog člana Odluke zabranjeno je zaustavljanje, parkiranje ili ostavljanje vozila kojim se ometa korišćenje pešačke komunikacije, prilaz objektima, korišćenje protivpožarnog puta, kolskog prolaza između stambenih zgrada, interne saobraćajnice i slično.

Takođe, komunalno-milicijske i druge poslove na održavanju komunalnog reda uređenog ovom odlukom i kontrolu primene Odluke u skladu sa Zakonom o komunalnoj miliciji i drugim propisima, vrši komunalna milicija (član 60. stav 3.), koja je ovlašćena da preduzima mere uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanje uređaja kojim se sprečava odvoženje vozila, radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja (član 62a stav 1.). Kada komunalni milicionar ustanovi povredu komunalnog reda propisanog ovom odlukom, pored ovlašćenja koja su utvrđena zakonom, ovlašćen je da izdaje prekršajni nalog u skladu sa odredbama ove odluke, podnosi prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo i obavesti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnost (član 63. stav 2.). Postupanje suprotno zabrani iz člana 23. stav 1. tačka 2. alineja 2. ove odluke, određeno je kao prekršaj za koji će se lice koje je izvršilo zabranjenu radnju kazniti novčanom kaznom od 25.000,00 dinara, a lice koje je postupilo suprotno zabrani iz člana 23. stav 1. tačka 2. alineja 1, 3. i 5. i tačka 3. ove odluke, kazniće se novčanom kaznom od 5.000,00 dinara (član 64v stav 1. tačka 2. i stav 4. tačka 2.).

Osporenom Odlukom o komunalnoj miliciji, koju je Skupština grada Beograda, 12. novembra 2019. godine, donela na osnovu čl. 4. i 7. Zakona o komunalnoj miliciji, bliže se određuju poslovi i ovlašćenja komunalne milicije utvrđeni zakonom čijim obavljanjem se obezbeđuje izvršavanje nadležnosti Grada Beograda, kao i oblici i način ostvarivanja saradnje komunalne milicije sa ovlašćenim organizacijama, vršiocem komunalne delatnosti i inspekcijskim službama.

Osporenim odredbama člana 10. Odluke o komunalnoj miliciji određeno je: da je, radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja, komunalni milicionar ovlašćen na preduzimanje mera uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila (stav 1.); da mere i ovlašćenje iz stava 1. ovog člana, komunalni milicionar preduzima, prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja, kada zatekne vozilo parkirano ili zaustavljeno suprotno odredbama Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, odnosno kada na putu, odnosno mestu na kome je dozvoljeno zaustavljanje i parkiranje vozila, zatekne odbačeno vozilo (stav 2.); da kada komunalni milicionar uoči nepropisno parkirano ili zaustavljeno vozilo, izdaće vozaču usmeno naređenje da odmah ukloni vozilo pod pretnjom prinudnog izvršenja, a kada vozač nije prisutan na licu mesta donosi rešenje u pisanoj formi, kojim nalaže uklanjanje vozila u roku koji ne može biti kraći od jednog minuta (stav 3.); da rešenje iz stava 3. ovog člana komunalni milicionar postavlja na vetrobranskom staklu vozila ili drugom vidnom mestu, i time se smatra da je isto uručeno vozaču (stav 4.); da u slučaju kada komunalni milicionar uoči odbačeno vozilo, postupiće u skladu sa odredbom st. 3. i 4. ovog člana, koje se odnose na nepropisno parkirano ili zaustavljeno vozilo a kada vozač nije zatečen na licu mesta (stav 5.); da ukoliko vozač, odnosno vlasnik odbačenog vozila u ostavljenom roku propisanim zakonom ne ukloni, odnosno ne premesti vozilo, komunalni milicionar izdaće nalog o uklanjanju vozila (stav 6.); da uklanjanje vozila na teritoriji grada obavlja vršilac komunalne delatnosti ovlašćen za organizaciju funkcionisanja, upravljanja i održavanja javnih parkirališta (stav 7.); da komunalni milicionar izdaje vršiocu komunalne delatnosti nalog za postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila (blokiranje vozila) u slučaju kada uoči nepropisno parkirano vozilo koje se iz tehničkih razloga ne može ukloniti, a koje ugrožava bezbednost učesnika u saobraćaju, odnosno onemogućava bezbedno odvijanje saobraćaja (stav 8.); da ukoliko komunalni milicionar otkrije prekršaj putem video nadzora ili foto-zapisa može, kada za to postoje uslovi, da u elektronskoj formi donese rešenje, odnosno izda nalog, u skladu sa zakonom (stav 9.); da se na sadržinu rešenja, odnosno naloga, na utvrđivanje mesta nepropisnog parkiranja, odnosno zaustavljanja vozila, na postupak uklanjanja, premeštanja i blokiranja vozila, kao i na štetu nastalu na vozilu za vreme uklanjanja vozila shodno primenjuju odredbe akta kojim se bliže uređuje način vršenja kontrole i neposrednog regulisanja saobraćaja na putevima, kao i vođenje obaveznih evidencija o primeni posebnih mera i ovlašćenja (stav 10.); da komunalna milicija vodi evidencije o primeni mera i ovlašćenja uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja na teritoriji grada shodno odredbama akta kojim se bliže uređuje način vršenja kontrole i neposrednog regulisanja saobraćaja na putevima, kao i vođenje obaveznih evidencija o primeni posebnih mera i ovlašćenja (stav 11.).

Osporenim odredbama člana 11. Odluke određeno je: da komunalni milicionar izdaje prekršajni nalog u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuju prekršaji (stav 1.); da izuzetno, kada učinilac prekršaja nije zatečen na licu mesta, komunalni milicionar u skladu sa zakonom može primeniti ovlašćenje prikupljanja obaveštenja, podataka i informacija od lica za koje se osnovano pretpostavlja da raspolaže istim u cilju otkrivanja učinioca prekršaja, kao i da pribavi potrebne podatke i informacije u saradnji sa ministarstvom nadležnim za unutrašnje poslove (stav 2.); da kada komunalni milicionar primenjuje ovlašćenje iz prethodnog stava usmenim putem, o tome sačinjava službenu belešku u koju upisuje o kom prekršaju se radi, koji podaci su neophodni da se prikupe o učiniocu tog prekršaja, podatke o učiniocu prekršaja, identifikacione podatke o licu koje daje obaveštenje, izjavu i potpis lica koje je dalo obaveštenje (stav 3.); da licima koja postupe suprotno stavu 2. ovog člana komunalni milicionar izdaje prekršajni nalog u skladu sa zakonom kojim se uređuje komunalna milicija (stav 4.).

Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o komunalnoj miliciji („Službeni list grada Beograda“, broj 83/22) nisu izmenjene niti dopunjene osporene odredba čl. 10. i 11. Odluke.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da su za ocenu osnovanosti navoda inicijatora o nezakonitosti osporenih odredaba Odluke o komunalnom redu i Odluke o komunalnoj miliciji, relevantne odredbe sledećih zakona: Zakona o komunalnim delatnostima, Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima i Zakona o komunalnoj miliciji.

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18), uređen je sistem obavljanja komunalnih delatnosti tako što su određene komunalne delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja. Polazeći od Ustavom utvrđene nadležnosti opštine da preko svojih organa, u skladu sa zakonom, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1. Ustava), odredbama člana 4. Zakona predviđeno je: da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i da uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1); da se komunalnim objektima, u smislu stava 1. ovog člana, smatraju građevinski objekti sa uređajima, instalacijama i opremom, sama postrojenja, uređaji i instalacije i drugi objekti koji služe za pružanje komunalnih usluga korisnicima, kao i uređeno građevinsko zemljište i dobra u opštoj upotrebi koja se koriste za obavljanje komunalne delatnosti (stav 2.); da jedinica lokalne samouprave uređuje u skladu sa zakonom uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti (uvodna rečenica stava 3.); da radi korišćenja, čuvanja i održavanja sredstava za obavljanje komunalnih delatnosti, održavanja čistoće i zaštite životne sredine, opšte uređenosti naselja, spoljnog izgleda objekta i uređenosti površina, jedinica lokalne samouprave može da propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje (stav 4).

Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima („Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10, 101/11, 32/13-Odluka US, 55/14, 96/15 i 9/16-Odluka US, 24/18, 41/18, 41/18 – dr. zakon, 87/18, 23/19 i 128/20 – dr. zakon), u odnosu na koji je, pored ostalog, tražena ocena zakonitosti osporenih odredaba odluka, uređuju se, pored ostalog, pravila saobraćaja, ponašanje učesnika u saobraćaju, nadležnosti i odgovornosti subjekata bezbednosti saobraćaja, ograničenja saobraćaja, saobraćajna signalizacija, posebne mere i ovlašćenja koji se primenjuju u saobraćaju na putu, kao i druga pitanja koja se odnose na bezbednost saobraćaja na putevima (u daljem tekstu: bezbednost saobraćaja) (član 1. stav 1.). Saglasno odredbi člana 2. stav 1. Zakona, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja na putevima vrši Ministarstvo unutrašnjih poslova – Uprava saobraćajne policije i područne policijske uprave. Odredbama člana 7. stav 1. Zakona određeno je: da je saobraćaj kretanje vozila i lica na putevima, čije je ponašanje uređeno u cilju njegovog bezbednog i nesmetanog odvijanja (tačka 1)); da je put izgrađena, odnosno utvrđena površina koju kao saobraćajnu površinu mogu da koriste svi ili određeni učesnici u saobraćaju, pod uslovima određenim zakonom i drugim propisima (tačka 2)); da je trotoar posebno uređen deo puta pored kolovoza namenjen prvenstveno za kretanje pešaka (tačka 21)); da je parkiralište deo puta namenjen, uređen i označen prvenstveno za parkiranje vozila, koji se sastoji od jednog ili više parking mesta (tačka 22)); da je parking mesto označeni deo parkirališta isključivo namenjen za parkiranje jednog vozila (tačka 23)); da je saobraćajna signalizacija sistem sredstava, uređaja i oznaka za regulisanje i vođenje saobraćaja (tačka 91)). Saglasno članu 66. stav 1. tačka 13) Zakona, vozač ne sme zaustaviti ili parkirati vozilo na trotoaru, osim ako je to dozvoljeno (regulisano) saobraćajnom signalizacijom, i ako na trotoaru, kada je vozilo parkirano, ostane slobodan prolaz za pešake najmanje širine 1,60 metara, koji ne sme biti uz ivicu kolovoza. Odredbama člana 278. stav 1. Zakona propisano je da se radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja preduzimaju posebne mere i ovlašćenja. Kao posebne mere i ovlašćenja određene su, pored ostalih, uklanjanje, odnosno premeštanje vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila (stav 2. tačka 12)), koje, saglasno stavu 3. navedenog člana, nalaže i preduzima policijski službenik prilikom kontrole saobraćaja. Stavom 4. navedenog člana Zakona propisano je da mere i ovlašćenja iz stava 2. tačka 12) ovog člana, nalaže i preduzima i komunalni policajac, prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja, u skladu sa zakonom, podzakonskim propisima i propisima jedinice lokalne samouprave. Takođe, st. 5. i 6. istog člana Zakona određeno je da u slučaju iz stava 4. ovog člana jedinica lokalne samouprave obavljanje poslova uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, može poveriti ovlašćenom pravnom licu koje je aktom jedinice lokalne samouprave osnovano za delatnost organizacije funkcionisanja, upravljanja i održavanja javnih parkirališta, odnosno pravnom licu ili preduzetniku kojem je poverena ova delatnost, kao i da jedinica lokalne samouprave propisuje uslove i način obavljanja poslova nadzora i kontrole parkiranja, uslove za obavljanje poslova uklanjanja odnosno premeštanja vozila kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, kada te poslove preduzima komunalna policija, u skladu sa propisima koji uređuju ova pitanja za postupanje policijskog službenika.

Odredbama člana 296. Zakona bliže je uređena posebna mera uklanjanja nepropisno zaustavljenih, odnosno parkiranih vozila tako što je, pored ostalog, propisano: da ukoliko ovlašćeno lice iz člana 278. st. 3. i 4. ovog zakona u kontroli saobraćaja zatekne vozilo parkirano ili zaustavljeno suprotno odredbama ovog zakona, narediće vozaču, ukoliko je prisutan, da odmah ukloni vozilo, pod pretnjom prinudnog izvršenja (stav 1.); da ukoliko vozač nije prisutan u slučaju iz stava 1. ovog člana, ovlašćeno lice iz člana 278. st. 3. i 4. ovog zakona će doneti rešenje u pisanoj formi kojim će naložiti uklanjanje vozila u roku koji ne može biti kraći od jednog minuta, a primerak rešenja o nalaganju uklanjanja vozila postavlja se na vidno mesto vozila i time se smatra da je isto uručeno vozaču, a njegovo naknadno uklanjanje ili uništenje ne utiče na valjanost njegove dostave (stav 2.); ukoliko vozač, u roku određenim rešenjem iz stava 2. ovog člana, ne ukloni vozilo, ovlašćeno lice iz člana 278. st. 3. i 4. ovog zakona će ukloniti vozilo na za to određeno mesto, o trošku vozača ili vlasnika, odnosno korisnika vozila (stav 5.); da će ovlašćeno lice iz člana 278. st. 3. i 4. ovog zakona, odnosno zaposleni u organu jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove saobraćaja, na način predviđen u prethodnim stavovima ovog člana, postupiti i kada u kontroli saobraćaja na putu, odnosno mestu na kome je dozvoljeno zaustavljanje i parkiranje vozila zatekne odbačeno vozilo (stav 6.).

Zakonom o komunalnoj miliciji („Službeni glasnik RS“, broj 49/19) propisano je da se komunalna milicija na teritoriji opštine, grada i grada Beograda (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) obrazuje za zakonom određene poslove čijim obavljanjem se obezbeđuje izvršavanje nadležnosti jedinice lokalne samouprave u oblastima, odnosno pitanjima komunalne delatnosti, zaštite životne sredine, ljudi i dobara i obezbeđuje zaštita i održava red u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata, kao i obezbeđuje nesmetano obavljanje zakonom određenih poslova iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: poslovi komunalne milicije) (član 1. stav 1.). Saglasno članu 10. stav 1. Zakona poslovi komunalne miliciju su: održavanje komunalnog i drugog zakonom uređenog reda od značaja za komunalnu delatnost (tačka 1)); vršenje kontrole nad primenom zakona i drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalne i drugih delatnosti iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave (tačka 2)); ostvarivanje nadzora u javnom gradskom, prigradskom i drugom lokalnom saobraćaju, u skladu sa zakonom i propisima jedinice lokalne samouprave (tačka 3)); zaštita životne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od značaja za jedinicu lokalne samouprave; (tačka 4)); podrška sprovođenju propisa kojima se obezbeđuje nesmetano odvijanje života u jedinici lokalne samouprave, očuvanje dobara i izvršavanje drugih zadataka iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave (tačka 5)); vršenje kontrole nad primenom zakona kojim se uređuju državni simboli, osim u odnosu na državne organe, organe teritorijalne autonomije, jedinica lokalne samouprave i imaoce javnih ovlašćenja (tačka 6)); drugi poslovi, u skladu sa zakonom (tačka 7)). Stavom 2. navedenog člana Zakona je propisano da je održavanje reda iz stava 1. tačka 1) ovog člana, pored ostalog, održavanje reda u oblastima ulica, opštinskih i nekategorisanih puteva, saobraćajnih oznaka i signalizacije i parkiranja. Poslovi komunalne milicije, saglasno članu 11. Zakona, obavljaju se organizovanim prisustvom komunalnih milicionara na mestima održavanja reda, preduzimanjem drugih preventivnih mera i primenom zakonom predviđenih ovlašćenja komunalne milicije. U obavljanju poslova komunalne milicije, komunalni milicionar ima, saglasno članu 18. Zakona, sledeća ovlašćenja: upozorenje, usmeno naređenje, provera identiteta, dovođenje, zaustavljanje i pregled lica, predmeta i vozila, privremeno oduzimanje predmeta, audio i video snimanje, upotreba sredstava prinude, prikupljanje obaveštenja, druga ovlašćenja u skladu sa zakonom (stav 1.); pored ovlašćenja iz stava 1. ovog člana, komunalni milicionar može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom jedinice lokalne samouprave, izdati prekršajni nalog, podneti prijavu nadležnom organu za učinjeno krivično delo, podneti zahtev za pokretanje prekršajnog postupka i obavestiti drugi nadležni organ da preduzme mere iz svoje nadležnosti (stav 2.); da kada je zakonom ovlašćen na donošenje rešenja, komunalni milicionar primenjuje odredbe zakona o opštem upravnom postupku ili drugog zakona kojim je ovlašćen za donošenje rešenja (stav 3.).

Odredbama Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, br. 65/13, 13/16, 98/16 - Odluka US, 91/19 – dr. zakon, 91/19 i 112/22 – Odluka US) izričito je propisano da se prekršaji mogu propisivati i odlukom skupštine opštine, skupštine grada i skupštine grada Beograda i da ovi organi mogu propisivati prekršajne kazne i zaštitne mere za povredu propisa koje oni donose u okviru svoje nadležnosti utvrđene Ustavom i zakonom (član 4.), a da se prekršajni nalog izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu (član 168. stav 1.) kao i da će ovlašćeni organ, odnosno ovlašćeno lice izdati prekršajni nalog ukoliko je prekršaj iz njegove nadležnosti otkrio na jedan od sledećih načina: neposrednim opažanjem policijskog službenika ili ovlašćenog službenog lica prilikom kontrole, nadzora i pregleda, kao i uvidom u službenu evidenciju nadležnog organa; uvidom u podatke koji su dobijeni uz pomoć uređaja za nadzor ili merenje; prilikom inspekcijskog ili drugog nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe ili na drugi zakonom propisan način (član 169.).

Razmatrajući osporene odredabe člana 23. stav 1. tač. 2. i 3. Odluke o komunalnom redu, u smislu navoda i razloga podnosioca prve inicijative, Ustavni sud je pošao od navedenih odredaba člana 4. Zakona o komunalnim delatnostima, iz kojih proizlazi da je jedinica lokalne samouprave nadležna da radi, pored ostalog, održavanja čistoće i zaštite životne sredine, opšte uređenosti naselja i uređenosti površina, propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje. Saglasno navedenom zakonskom ovlašćenju, Skupština grada Beograda je osporenom Odlukom propisala komunalni red na teritoriji grada Beograda i mere za njegovo sprovođenje i, u skladu sa obavezom da se stara o održavanju komunalnog reda, odredbama osporenog člana 23. Odluke propisala određene zabrane, odnosno zabranila određeno ponašanje građana u cilju zaštite namenskog korišćenja površina javne namene i površina u javnom korišćenju. Po nalaženju Ustavnog suda, radnje koje se zabranjuju osporenim tač. 2. i 3. člana 23. Odluke, odnosno zaustavljanje, parkiranje ili ostavljanje vozila kojima se ometa korišćenje ulice ili drugog opštinskog puta, korišćenje pešačke komunikacije, prilaz objektima, korišćenje protivpožarnog puta, kolskog prolaza između stambenih zgrada, interne saobraćajnice, nisu radnje „koje se odnose na kontrolu saobraćaja, koja se isključivo uređuje Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima“, kako to neosnovano tvrdi inicijator, već radnje koje se, kao uslov održavanja komunalnog reda, zabranjuju u cilju zaštite površina javne namene. Kako je uređivanje uslova održavanja komunalnog reda i mera za njegovo sprovođenje zakonsko ovlašćenje jedinice lokalne samouprave, to je Ustavni sud kao neprihvatljive ocenio navode inicijatora da je „Skupština grada Beograda prilikom donošenja osporene odredbe člana 23. Odluke o komunalnom redu, izašla iz svoje nadležnosti, jer propisane radnje predstavljaju radnje koje se odnose na kontrolu saobraćaja“.

S obzirom na izneto, po nalaženju Ustavnog suda, osporenim odredbama Odluke nije doveden u pitanje ustavni princip iz člana 195. stav 2. Ustava po kome svi opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

Saglasno navedenom, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 23. stav 1. tač. 2. i 3. Odluke o komunalnom redu, pa je, na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu(„Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbacio inicijativu i rešio kao u tački 1. izreke.

Razmatrajući osnovanost navoda druge inicijative da odredba člana 23. stav 1. tačka 2. alineja 1. u delu koji glasi: „delu trotoara koji nije obeležen za parkiranje“ Odluke o komunalnom redu nije u saglasnosti sa članom 66. stav 1. tačka 13) Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, jer se „dozvoljava parkiranje na trotoaru samo na obeleženim mestima, a Zakon dozvoljava parkiranje na trotoaru i van obeleženog mesta i nije svako parkiranje na neobeleženom delu trotoara zabranjeno i takvo da ometa ulicu“, Ustavni sud najpre ukazuje da se osporenom odredbom Odluke određuje da se komunalni red na teritoriji grada Beograda narušava time što se zaustavljanjem, parkiranjem ili ostavljanjem vozila na delu trotoara gde nije dozvoljeno parkiranje, ometa korišćenje ulice, ili drugog opštinskog puta. Takođe, Sud nalazi da se navedenom odredbom Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima zabranjuje vozaču da zaustavi ili parkira vozilo na trotoaru, osim ako je to dozvoljeno (regulisano) saobraćajnom signalizacijom, i ako na trotoaru, kada je vozilo parkirano, ostane slobodan prolaz za pešake najmanje širine 1,60 metara, koji ne sme biti uz ivicu kolovoza. Dakle, saglasno navedenoj zakonskoj normi, zaustavljanje i parkiranje vozila na trotoaru je dozvoljeno samo ako se kumulativno ispune Zakonom propisana oba uslova, tj. ako je saobraćajnom sigalizacijom (sistem sredstava, uređaja i oznaka za regulisanje i vođenje saobraćaja) obeleženo mesto za parkiranje, pri čemu, kada je vozilo parkirano, mora da ostane prolaz za pešake određene širine. Kako iz navedenog sledi da se navodi inicijatora zasnivaju na pogrešnom shvatanju da Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima dozvoljava zaustavljanje i parkiranje i „na neobeleženom delu trotoara“, Ustavni sud je podnetu inicijativu ocenio kao očigledno neosnovanu, te je istu odbacio saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, i zaključio kao u tački 2. izreke.

VII

Kada su u pitanju navodi inicijative kojima se osporava zakonitost odredaba člana 10. Odluke o komunalnoj miliciji, u odnosu na odredbe Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima, Ustavni sud je pošao od odredaba člana 278. navedenog Zakona, saglasno kojima posebne mere i ovlašćenja uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, kao i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, koje se preduzimaju radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja, pored policijskog službenika koji ih nalaže i preduzima prilikom kontrole saobraćaja, nalaže i preduzima i komunalni milicioner prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja. Kada, prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja, poslove uklanjanja, premeštanja vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila preduzima komunalna milicija, jedinica lokalne samouprave ima ovlašćenje da, saglasno stavu 6. navedenog člana Zakona, propiše uslove za obavljanje tih poslova, u skladu sa propisima koji uređuju ova pitanja za postupanje policijskog službenika. Dakle, saglasno navedenoj zakonskoj normi, navedene posebne mere i ovlašćenja koje se preduzimaju radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju i omogućavanja odvijanja saobraćaja, nalaže i preduzima i komunalni milicioner prilikom ostvarivanja nadzora i kontrole parkiranja, u skladu sa zakonom, podzakonskim propisima i propisima jedinice lokalne samouprave. Sve radnje koje su ovlašćena lica (policijski službenik i komunalni milicionar) dužna da sprovedu u postupku nalaganja i preduzimanja posebnih mera, kada zateknu vozilo parkirano ili zaustavljeno suprotno odredbama Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima (od izdavanja naloga vozaču da ukloni vozilo, donošenja rešenja u pisanoj formi, do uklanjanja vozila na određeno mesto), propisane su odredbama člana 296. Zakona.

Kako iz navedenih zakonskih odredbi proizlazi da je komunalna milicija ovlašćena da, radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju i omogućavanja odvijanja saobraćaja, prilikom nadzora i kontrole parkiranja nalaže i preduzima posebne mere uklanjanja, premeštanja vozila i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, na način, po postupku i pod uslovima propisanom odredbama Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima i aktom jedinice lokalne samouprave, to su, po nalaženju Ustavnog suda, neprihvatljivi navodi inicijative „da je Skupština grada Beograda prekoračila zakonska ovlašćenja, jer kretanje, zaustavljanje i kontrola vozila i vozača na trotoaru, koji je saobraćajna površina, spada isključivo u nadležnost saobraćajne policije, a ne komunalne milicije“.

Takođe, razmatrajući navod kojim se osporava zakonitost odredaba člana 11. Odluke o komunalnoj miliciji, da komunalni milicioner nema nadležnost da izdaje prekršajni nalog, Ustavni sud je pošao od citiranih odredaba Zakona o komunalnoj miliciji, prema kojima, pored ovlašćenja da vrši upozorenje, usmeno naređenje, provera identiteta, dovođenje, zaustavljanje i pregled lica, predmeta i vozila, privremeno oduzimanje predmeta, audio i video snimanje, upotreba sredstava prinude, prikupljanje obaveštenja, druga ovlašćenja u skladu sa zakonom, komunalni milicioner može, kada je za to ovlašćen zakonom, drugim propisom i opštim aktom jedinice lokalne samouprave, pored ostalog, izdati prekršajni nalog. Kako je Zakonom o prekršajima izričito propisano da se prekršaji mogu propisivati i odlukom skupštine grada Beograda, koja može propisivati prekršajne kazne i zaštitne mere za povredu propisa koje donosi u okviru svoje nadležnosti utvrđene Ustavom i zakonom, to sledi da se odlukom Skupštine grada Beograda, kojom se uređuje komunalni red, mogu propisati prekršaji za povrede odgovarajućih odredaba tog akta. Nadalje, Ustavni sud konstatuje da su odredbama člana 64v stav 1. tačka 2. i stav 4. tačka 2. Odluke o komunalnom redu propisani prekršaji za povredu odredaba člana 23. stav 1. tačka 2. alineja 1, 2, 3. i 5. i tačka 3. ove odluke, za koje su određene samo novčane kazne u fiksnom iznosu, a da je komunalni milicionar ovlašćen da, kada ustanovi povredu komunalnog reda, izda prekršajni nalog. Kako se, saglasno članu 168. Zakona o prekršajima, prekršajni nalog izdaje kada je za prekršaj zakonom ili drugim propisom od prekršajnih sankcija predviđena samo novčana kazna u fiksnom iznosu, to je, po oceni Ustavnog suda, neprihvatljiv navod inicijative „da komunalni milicioner nema nadležnost da izdaje prekršajni nalog“.

Imajući u vidu sve izneto, Ustavni sud nalazi da osporenim odredbama Odluke o komunalnoj miliciji nije doveden u pitanje ustavni princip iz člana 195. stav 2. Ustava po kome svi opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

Saglasno navedenom, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 10. i 11. Odluke o komunalnoj miliciji, pa je, na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijative i rešio kao u tački 3. izreke.

VII

Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tačka 5), člana 47. stava 2. Zakona o Ustavnom sudu i odredbe člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković

Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluka grada Beograda

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti