Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredaba Odluke o javnom vodovodu opštine Pećinci

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da su osporene odredbe Odluke o javnom vodovodu opštine Pećinci nesaglasne sa Zakonom o komunalnim delatnostima. Sud je ocenio da opština nije ovlašćena da vodomere i priključke, koji čine sastavni deo komunalne infrastrukture, definiše kao deo unutrašnjih instalacija korisnika.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-189/2021
10.07.2025.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. jula 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1.Utvrđuje se da odredbe člana 1. u delu koji glasi: „vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača“, člana 3. u delu koji glasi: „i vodovodne priključke, zaključno sa ulaznim ventilom ispred vodomera“, člana 4. u delu koji glasi: „i uređaji od ulaznog ventila ispred vodomera, do točećih mesta potrošača“, člana 7. stav 3. i člana 8. stav 3. u delu koji glasi: „neposredno ispred vodomera“ Odluke o javnom vodovodu („Službeni list opština Srema“, br. 7/13 i 33/18), koju je donela Skupština opštine Pećinci, nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Odbacuje se inicijativa za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 33. Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti odredaba čl. 1, 3, 4, 7, 8. i 33. Odluke navedene u tački 1. izreke. Citirajući osporene odredbe čl. 1. 3, 4, 7. i 8. Odluke, podnosilac inicijative smatra da ove odredbe nisu u saglasnosti sa odredbama člana 3. tačka 1) i člana 31. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima, kojima je definisana komunalna delatnost snabdevanja vodom za piće i propisano da je glavni merni instrument za merenje potrošnje vode ugrađen na mestu priključenja instalacija korisnika na komunalnu infrastrukturu i da predstavlja sastavni deo komunalne infrastrukture. Takođe, podnosilac inicijative smatra da osporena odredba člana 33. Odluke nije u saglasnosti sa odredbom člana 26. Zakona o komunalnim delatnostima, kojima su propisani elementi za određivanje cene komunalne usluge.

Skupština opštine Pećinci je, u odgovoru na navode inicijative, istakla da se u osporenim čl. 1, 3, 4, 7. i 8. Odluke „istina, upotrebljavaju drugačije definicije javnog vodovoda, posebno naglašavajući postojanje unutrašnjih instalacija koje se sa javnim vodovodom spajaju preko priključka“. Donosilac osporenog akta smatra da „obzirom da se vodomer ugrađuje na parceli korisnika, samim tim je vlasništvo korisnika“, te da iz odredbe člana 31. stav 3. Zakona o komunalnim delatnostima, „proizlazi da je i u Zakonu upotrebljena ista logika koja dopušta da se merni instrumenti smatraju vlasništvom korisnika“. Na kraju se navodi da odredba člana 33. stav 2. Odluke nije u suprotnosti sa članom 26. Zakona o komunalnim delatnostima, „jer su troškovi za zaključenje ugovora, izrada obračuna, štampanje, dostavljanje i naplata računa poslovni rashodi, neophodni za nesmetano obavljanje delatnosti preduzeća“.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Pećinci, 22. marta 2013. godine, na osnovu odredaba čl. 2, 3. i 13. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/11), donela Odluku o javnom vodovodu, koja je, sa izmenama i dopunama izvršenim 2018. godine, na snazi.

Uvodnom rečenicom člana 1. osporene Odluke predviđeno je da se tom Odlukom propisuju uslovi i način organizovanja poslova u obavljanju komunalne delatnosti sakupljanja, prerade, odnosno prečišćavanja vode i isporuke vode korisnicima za piće i druge potrebe, vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača.

Osporenim odredbama čl. 3. i 4. Odluke određeno je:

- da javni vodovod u smislu ove odluke obuhvata i seoske vodovode na teritoriji opštine Pećinci odn. javne vodovode u seoskim naseljima opštine Pećinci i podrazumeva sistem za snabdevanje vodom za piće uređeno i zaštićeno izvorište, kaptažna postrojenja, objekte i instalacije za prečišćavanje vode, crpne stanice, rezervoare, vodovodnu mrežu i vodovodne priključke, zaključno sa ulaznim ventilom ispred vodomera (član 3.);

- da se pod unutrašnjim vodovodnim instalacijama u smislu ove odluke, podrazumevaju cevovodi i uređaji od ulaznog ventila ispred vodomera, do točećih mesta potrošača (član 4.).

Osporenim odredbama člana 7. Odluke određeno je:

- da se isporuka vode vrši putem odgovarajućeg tehničkog sistema (stav 1.);

- da tehnički sistem za isporuku vode predstavlja tehničko-tehnološku celinu koju čine sledeća postrojenja i uređaji: 1. izvorišta sa objektima, opremom i zonama sanitarne zaštite; 2. cevovodi sirove vode od izvorišta do postrojenja za prečišćavanje vode; 3. cevovodi vode za piće od postrojenja za prečišćavanje vode do rezervoara sa pratećim objektima; 4. rezervoari; 5. postrojenja za potiskivanje (prečišćavanje) vode; 6. vodovodna mreža; 7. priključci do mernog uređaja korisnika; 8. uređaji za merenje isporučene količine vode na priključku (u daljem tekstu: vodomer); 9. šaht za merni uređaj; 10. instalacija objekta (stav 2.);

- da postrojenja i uređaji iz stava 2. ovog člana od tačke 1. do tačke 6. čine javni vodovod i predstavljaju osnovno sredstvo Preduzeća, a instalaciju korisnika čine postrojenja i uređaji od tačke 7. do tačke 10. (stav 3.);

- da instalaciju korisnika iz stava 2. tačka 7. i 8. ovog člana, održava Preduzeće (stav 4.).

Odredbama osporenog člana 8. Odluke određeno je:

- da se unutrašnje vodovodne instalacije spajaju sa javnim vodovodom, odnosno uličnom vodovodnom mrežom, preko vodovodnog priključka (stav 1.);

- da je unutrašnja vodovodna instalacija vlasništvo korisnika, koji je dužan da istu održava u sanitarno-tehnički ispravnom stanju (stav 2.);

- da je vodovodni priključak cevni spoj od ulične vodovodne mreže, sa ventilom-zatvaračem, neposredno ispred vodomera (stav 3.);

- da prečnik vodovodnog priključka, veličinu i tip vodomera, kao i uslove za izgradnju šahta za merni uređaj, u skladu sa tehničkim normativima, propisuje Preduzeće (stav 4.);

- da se vodomer po pravilu ugrađuje neposredno u šaht, iza regulacione linije građevinske parcele na kojoj je objekat izgrađen, na udaljenosti do dva metra (stav 5.);

- da izuzetno, ukoliko ne postoje tehničke mogućnosti za priključenje preko građevinske parcele na kojoj je objekat izgrađen, vodovodni priključak se može postaviti preko susedne građevinske parcele, uz pisanu saglasnost vlasnika odnosno korisnika te parcele overene kod nadležnog organa (stav 6.).

Odredbama člana 33. st. 1. i 3. Odluke određeno je da korisnik za svaki vodomer plaća naknadu, u jednakom iznosu za svaki mesec kao i za mesec u kome nema potrošnje vode, a visinu naknade iz stava 1. ovog člana, utvrđuje Nadzorni odbor Preduzeća uz saglasnost Opštinskog veća. Osporenim stavom 2. navedenog člana Odluke određeno je da se sredstva od naknade iz stav 1. ovog člana koriste za nadoknadu troškova koji nastaju zaključivanjem ugovora, izrade obračuna, štampanja i ostavljanja računa kao i naplate istih.

III

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18), na osnovu koga je donet osporeni akt i u odnosu na koji se osporava zakonitost Odluke, određene su komunalne delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja (član 1.). Saglasno odredbi člana 2. Zakona, snabdevanje vodom za piće je jedna od komunalnih delatnosti. Odredbom člana 3. tačka 1) Zakona definisano je da je snabdevanje vodom za piće zahvatanje, prečišćavanje, prerada i isporuka vode vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača, obuhvatajući i merni instrument.

Prema odredbi člana 31. stav 1. Zakona glavni merni instrument za merenje potrošnje vode ugrađen na mestu priključenja instalacija korisnika na komunalnu infrastrukturu predstavlja sastavni deo komunalne infrastrukture. Za razliku od glavnog mernog instrumenta, odredbom stava 3. istog člana Zakona, propisano je da su individualni merni instrumenti ugrađeni na instalacijama, koji služe merenju potrošnje vode za pojedinačne stanove, odnosno pojedinačne poslovne prostorije, u svojini vlasnika pojedinačnih stanova, odnosno vlasnika pojedinačnih poslovnih prostorija, koji snose troškove nabavke, ugradnje, eksploatacije, održavanja i funkcionisanja individualnih mernih instrumenata.

Ostalim odredbama Zakona o komunalnim delatnostima propisano je:

- da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj, a da se komunalnim objektima, u smislu stava 1. ovog člana, smatraju građevinski objekti sa uređajima, instalacijama i opremom, sama postrojenja, uređaji i instalacije i drugi objekti koji služe za pružanje komunalnih usluga korisnicima, kao i uređeno građevinsko zemljište i dobra u opštoj upotrebi koja se koriste za obavljanje komunalne delatnosti (član 4. st. 1. i 2.);

- da komunalnu delatnost snabdevanja vodom za piće obavlja isključivo javno preduzeće koje osniva jedinica lokalne samouprave, društvo kapitala čiji je jedini vlasnik javno preduzeće, odnosno čiji je jedini vlasnik jedinica lokalne samouprave, kao i zavisno društvo čiji je jedini vlasnik to društvo kapitala (član 5. stav 2.);

- da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju (član 13. stav 1.);

- da je vršilac komunalne delatnosti dužan da organizuje svoj rad i poslovanje na način kojim se, pored ostalog, obezbeđuje preduzimanje mera održavanja, razvoja i zaštite komunalnih objekata, postrojenja i opreme, koji služe za obavljanje komunalnih delatnosti, (član 14. tačka 3)).

Odredbom člana 26. stav 1. Zakona, u odnosu na koju je osporena zakonitost odredaba člana 33. Odluke, propisano je da su elementi za određivanje cena komunalnih usluga: 1) poslovni rashodi iskazani u poslovnim knjigama i finansijskim izveštajima; 2) rashodi za izgradnju i rekonstrukciju objekata komunalne infrastrukture i nabavku opreme, prema usvojenim programima i planovima vršioca komunalne delatnosti na koje je jedinica lokalne samouprave dala saglasnost; 3) dobit vršioca komunalne delatnosti.

Iz navedenih odredaba Zakona o komunalnim delatnostima, sledi da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalne delatnosti koja se odnosi na snabdevanje vodom za piće na svojoj teritoriji, kao i da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave ovlašćen da svojim aktom propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga. Takođe, jedinica lokalne samouprave, u skladu sa Zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata za obavljanje komunalne delatnosti snabdevanja vodom za piće, koji su odredbama Zakona definisani kao građevinski objekti sa uređajima, instalacijama i opremom, sama postrojenja, uređaji i instalacije i drugi objekti koji, kod pružanja ove komunalne usluge, služe za zahvatanje, prečišćavanje, preradu i isporuku vode vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača, obuhvatajući i merni instrument.

Saglasno navedenim odredbama zakona, deo komunalne infrastrukture, odnosno, objekata vodovodne infrastrukture, jeste glavni merni instrument za merenje potrošnje vode, koji se, saglasno odredbama člana 31. Zakona o komunalnim delatnostima, ugrađuje na mestu priključenja instalacija korisnika na komunalnu infrastrukturu. Mesto priključenja, odnosno vodovodni priključak, je mesto gde se spaja instalacija korisnika sa javnom vodovodnom mrežom i koji, po pravilu, čini okno – šaht gde su smešteni glavni - ulazni ventil ispred glavnog vodomera i glavni vodomer, sve do prvog spojnog elementa iza glavnog vodomera (iza koga se nalazi kućni - dovodni ventil) putem kojeg je instalacija korisnika spojena sa komunalnom infrastrukturom (vodovodnom cevi javne mreže). Iz naknade za priključak koju plaća investitor priključka, odnosno vlasnik nepokretnosti koja se priključuje na komunalnu infrastrukturu, vrši se nabavka glavnog mernog instrumenta. Imajući u vidu da jedinica lokalne samouprave za obavljanje komunalne delatnosti snabdevanje vodom za piće osniva javno preduzeće, to je ovo preduzeće odgovorno za preduzimanje mera održavanja, razvoja i zaštite komunalnih objekata, postrojenja i opreme kako bi se na njenoj teritoriji obezbedilo tehničko i tehnološko jedinstvo sistema isporuke vode za piće vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača, obuhvatajući i merni instrument.

Nadalje, sve instalacije koje vode od mesta iza glavnog mernog instrumenta – vodomera, gde se završava veza sa javnim vodovima, ka objektu koji se priključuje, su u svojini korisnika komunalne usluge, odnosno vlasnika nepokretnosti. Individualni merni instrumenti - vodomeri se ugrađuju na instalacijama korisnika, služe za merenja potrošnje vode pojedinačnih stanova i poslovnih prostorija i u svojini su vlasnika tih nepokretnosti. Sve troškove vezane za individualne vodomere, a koji se odnose na njihovu nabavku, ugradnju, eksploataciju, održavanje i funkcionisanje, snose njihovi vlasnici.

Dakle, vodomer, kao glavni merni instrument za merenje potrošnje vode koji se ugrađuje na mestu priključenja instalacija korisnika na komunalnu infrastrukturu je deo te infrastrukture, odnosno deo javne vodovodne mreže, dok unutrašnju vodovodnu instalaciju, koja je vlasništvo korisnika, kada su u pitanju merni instrumenti, čine samo individualni merni instrumenti, a to su vodomeri koji služe za merenje potrošnje vode pojedinačnih stanova i poslovnih prostorija.

Kako iz navedenog proizlazi da komunalna delatnost snabdevanja vodom za piće obuhvata, pored ostalog i isporuku vode vodovodnom mrežom obuhvatajući i merni instrument, da je glavni merni instrument deo komunalne infrastrukture, a da instalacije korisnika počinju od spojnog elementa iza glavnog vodomera, te da se mesto priključenja - vodovodni priključak završava cevnim spojem iza glavnog vodomera, to je Ustavni sud ocenio da je Skupština opštine Pećinci, osporenom Odluke o javnom vodovodu, javnu vodovodnu mrežu odredila suprotno odredbama člana 3. tačka 1) i člana 31. Zakona o komunalnim delatnostima, ne praveći razliku između vodomera kao glavnog mernog instrumenta koji je deo javne komunalne infrastrukture i eventualno postojećih individualnih mernih instrumenata, stvarajući time obaveze korisnicima usluge koje nisu u saglasnosti sa zakonom.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 1. u delu koji glasi: „vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača“, člana 3. u delu koji glasi: „i vodovodne priključke, zaključno sa ulaznim ventilom ispred vodomera“, člana 4. u delu koji glasi: „i uređaji od ulaznog ventila ispred vodomera, do točećih mesta potrošača“, člana 7. stav 3. i člana 8. stav 3. u delu koji glasi: „neposredno ispred vodomera“ Odluke o javnom vodovodu („Službeni list opština Srema“, br. 7/13 i 33/18), koju je donela Skupština opštine Pećinci, nisu u saglasnosti sa zakonom, te je odlučio kao u tački 1. izreke.

Imajući u vidu da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, a što suštinski sledi i iz odgovora samog donosioca osporenog opšteg akta, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

U pogledu tvrdnje inicijatora da su odredbe člana 33. osporene Odluke nesaglasne sa odredbama člana 26. Zakona o komunalnim delatnostima, Ustavni sud je ocenio da plaćanje nadoknade za svaki vodomer, u jednakom iznosu za svaki mesec, koji utvrđuje Nadzorni odbor Preduzeća uz saglasnost opštinskog veća, a koja se koristi za pokrivanje određenih troškova vršioca komunalne delatnosti vezanih za obračun, dostavljanje i naplatu računa, nije nesaglasno Zakonu. Ovo stoga što je odredbom člana 26. stav 1. tačka 1) Zakona o komunalnim delatnostima propisano da su jedan od elemenata za određivanje cene komunalne usluge i poslovni rashodi vršioca komunalne delatnosti. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je navedenu tvrdnju predlagača odbacio kao očigledno neosnovanu i, saglasno članu 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u tački 2. izreke.

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 4) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 1. u delu koji glasi: „vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača“, člana 3. u delu koji glasi: „i vodovodne priključke, zaključno sa ulaznim ventilom ispred vodomera“, člana 4. u delu koji glasi: „i uređaji od ulaznog ventila ispred vodomera, do točećih mesta potrošača“, člana 7. stav 3. i člana 8. stav 3. u delu koji glasi: „neposredno ispred vodomera“ Odluke navedene u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredaba Odluke o javnom vodovodu opštine Pećinci

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti