Zakonitost odluke o naknadi za zaštitu životne sredine opštine Pećinci

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je Odluka o izmeni odluke o naknadi za zaštitu životne sredine opštine Pećinci nezakonita jer pre njenog donošenja nije pribavljeno mišljenje nadležnog ministarstva. Takođe, utvrđena je nezakonitost odredaba kojima se uređuje nadležnost za žalbeni postupak.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-193/2015
05.07.2018.
Beograd

Ustavni sud u sastavu : predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. jula 2018 . godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Odluka o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 25/14) i odredbe člana 2. stav 4. i člana 4. stav 2. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11 i 10/14), koje je donela Skupština opštine Pećinci, nisu u saglasnosti s a zakonom.

2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 9/11) i za ocenu zakonitosti odredaba člana 2. stav 3, člana 4. stav 1. i čl . 6. i 7. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11 i 10/14), koje je donela Skupština opštine Pećinci.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja rešenja Opštinske uprave opštine Pećinci, Odeljenja za budžet i finansije broj 501-36-1/2015-III 03 od 2. novembra 2015. godine i drugih pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11, 10/14 i 25/14 ).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti postupka donošenja Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 9/11 ) i Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 25/14) i za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 2, 4, 6. i 7. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11, 10/14 i 25/14) .

Podnosilac prve inicijative smatra: da su osnovna Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine iz 2011. godine i njene izmene objavljene u „Službenom listu opština Srema“, broj 25/14 doneti suprotno odredbi člana 87. Zakona o zaštiti životne sredine jer nisu utvrđene specifičnosti i potrebe opštine Pećinci , niti promena ovih specifičnosti i potreba, koji bi uslovili donošenje navedenih odluka; da Skupština opštine Pećinci nije mogla odredbama člana 2. stav 4. i člana 4. stav 2. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11, 10/14 i 25/14) da propiše organ nadlež an za odlučivanje po žalbama na rešenja opštinske uprave, s obzirom na to da je ov o pitanje uređen o odredbom člana 46. tačka 5) Zakona o lokalnoj sam oupravi; da je odredbom člana 2. stav 4. Odluke nezakonito propisana nadležnost Ministarstva finansija – Poreske uprave - Regionalnog centra Novi Sad da rešava po žalbi u drugom stepenu , imajući u vidu da, saglasno odredbi člana 46. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi, opštinsko veće rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine; da su odredb e člana 2. stav 3, člana 4. stav 1. i člana 7. Odluke suprotn e odredbama člana 87. st . 2. i 8. Zakona o zaštiti životne sredine jer ove zakonske odredbe ne daju ovlašćenje donosiocu osporene Odluke da svojim aktom propiše „funkcionalnu nadležnost“ svojih organizacionih jedinica „za donošenje pojedinačnog rešenja o utvrđivanju naknade“; da je odredbama člana 2. stav 4. i člana 4. stav 2. Odluke povređeno pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, jer o žalbama na rešenja o visini na knade odlučuju različiti organi; da je članom 6. Odluke propisano da će se sredstva od naknade koristiti za finansiranje programa i projekata donetih na osnovu godišnjeg programa zaštite i unapređivanja životne sredine koji donosi Skupština opštine, umesto da je, u smislu odredbe člana 87. stav 10. Zakona o zaštiti životne sredine, propisano da će se ova sredstva koristiti prema programima korišćenja sredstava, odnosno lokalnim akcionim i sanacionim planovima u skladu sa strateškim dokumentima koji se donose na osnovu ovog zakona i posebnih zakona.

Drugom inicijativom je osporena ustavnost i zakonitost postupka donošenja osnovne Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine iz 2011. godine i Odluke o izmeni ove odluke („Službeni list opština Srema“, broj 25/14) , kojom je povećan iznos naknade koju plaćaju pravna lica i preduzetnici, iz razloga što njihovom donošenju nije prethodilo održavanje javne rasprave u smislu odredbe člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave i što u postupku donošenja navedene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine, suprotno Zakonu o zaštiti životne sredine, nije pribavljeno mišljenje nadležnog ministarstva. Inicijator smatra da je izostavljanjem javne rasprave u postupku donošenja navedenih odluka prekršeno i ustavno pravo na obaveštenost iz člana 51. Ustava; da je osporena Odluka u 2014. godini menjana dva puta odlukama koje su objavljene u „Službenom listu opština Srema“ , br oj 10/14 i broj 25/14, te kako se „ne može pouzdano zaključiti da je Odluka objavljena u „Službenom listu opština Srema“, broj 25/14 doneta u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samou prave“, inicijator smatra da je ova odluka u s uprotnosti sa odredbom člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave i po ovom osnovu . Pozivajući se na odluke Ustavnog suda IUo-1256/10 od 20. decembra 2012. godine i IUo-338/13 od 20. marta 2014. godine, u kojima je ovaj sud zauzeo stav da donošenje odluke kojom se utvrđuje ili menja naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine bez održavanja javne rasprave nije u skladu sa članom 51. stav 1. Ustav a i članom 7. Zakon a o finansiranju lokalne samouprave, inicijator je predložio da Ustavni sud oceni zakonitost osporenih opštih akata bez donošenja rešenja o pokretanju postupka u ovoj ustavnosudskoj stvari i utvrdi da Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 10/14 i 25/14) nije u saglasnosti s Ustavom i zakonom. Ukoliko Ustavni sud ne utvrdi neustavnost i nezakonitost navedene odluke, inicijator je predložio da Sud onda utvrdi samo neustavnost i nezakonitost Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 25/14). Inicijator je takođe predložio da Ustavni sud do donošenja konačne odluke obustavi izvršenje rešenja Opštinske uprave opštine Pećinci, Odeljenja za budžet i finansije broj 501-36-1/2015-III 03 od 2. novembra 2015. godine kojim mu je utvrđena naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine za 2015. godinu, kao i drugih pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11, 10/14 i 25/14 ), kako bi se sprečilo nastupanje neotklonjivih štetnih posledica.

Skupština opštine Pećinci je , u odgovoru na navode inicijativa od 10. maja i 4. novembra 2016. godine , pored ostalog, istakla: da je na sednici održanoj 7. maja 2010. godine Opštinsko veće opštine Pećinci usvojilo Nacrt Odluke o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine nakon čega je održana javna rasprava, odnosno Nacrt Odluke je prosleđen privrednicima sa teritorije opštine Pećinci (JUB d.o.o. Šimanovci, Agrosava d.o.o, Sunoko d.o.o, Staruss Adriatic d.o.o...) radi davanja eventualnih primedbi; da je i podnosilac druge inicijative (JUB d.o.o. Šimanovci ) dostavio 21. juna 2010. godine primedbe na Nacrt Odluke; da su održavani sastanci sa privrednicima koji su izneli primedbe na Nacrt Odluke, te da je javna rasprava u navedenom obliku trajala od maja do decembra 2010. godine, kada je Opštinsko veće opštine Pećinci usvojilo konačan Nacrt O dluke koji je prosleđen Skupštini opštine na odlučivanje; da je Nacrt Odluke bio objavljen na veb-sajtu opštine Pećinci; da je pre donošenja Odluke pribavljeno mišljenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja broj 401-00-02159/2010 od 17. decembra 2010. godin e; da su izmene osporene Odluke objavljene u „Službenom listu opština Srema“ , br oj 25/14 i broj 31/15, izvršene u skladu sa članom 7. st. 2. i 3. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, odnosno na kraju kalendarske godine kada je u toku izrada i planiranje budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu, a da se preostale izmene osporene Odluke odnose isključivo na usklađivanje i ispravku teksta Odluke; da je osporena Odluka na snazi, a da je poslednji put izmenjena 27. novembra 2015. godine donošenjem Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 31/15).

Dopisom od 13. marta 2018. godine Skupština opština Pećinci se, na traženje Ustavnog suda, izjasnila o postupku donošenja Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 25/14) , čija je ustavnost i zakonitost takođe osporena inicijativama, s obzirom da to nije učinila dopisima od 10. maja i 4. novembra 2016. godine. S tim u vezi, Skupština opštine Pećinci je navela sledeće: da je pre donošenja osporene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine održana javna rasprava u opštini Pećinci , i to u periodu od 8. do 23. oktobra 2014. godine; da je poziv za javnu raspravu bio objavljen na veb-sajtu opštine i na svim oglasnim tablama opštinske uprave i mesnih kancelarija po naseljenim mestima; da su izmene Odluke izvršene na kraju kalendarske godine kada je u toku izrada i planiranje budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu; da je mišljenje nadležnog ministarstva pribavljeno prilikom donošenja osnovne Odluke, a da član 87. stav 9. Zakona o zaštiti životne sredine „ne predviđa pribavljanje saglasnosti na izmene Odluke, te predlog Odluke o izmeni Odluke nije dostavljan na saglasnost, a pogotovo imajući u vidu da se izmena odnosila samo na procenat na osnovu koga se utvrđuje visina naknade “; da kako je „u pitanju bila tehnička izmena, mišljenje nadležnog ministarstva nije potrebno, pa iz navedenog razloga, nije ni traženo“.

III

Osporenu osnovnu Odluku o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 9/11 ) donela je 22. marta 2011. godine Skupština opštine Pećinci, pozivom na odredbe člana 87. stav 1. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09 i 72/09), člana 20. stav 1. tačka 11. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), člana 6. stav 1. tačka 7. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06 i 26/09) i člana 38. tačka 3. Statuta opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 29/08 i 34/08), po pribavljenom mišljenju Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja Republike Srbije.

Odlukom se utvrđuje obaveza plaćanja naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine (u daljem tekstu: naknada) na teritoriji opštine Pećinci, radi stvaranja materijalnih uslova za ostvarivanje prava i dužnosti Opštine u oblasti zaštite i unapređivanja životne sredine (član 1.). Odredbom člana 2. stav 1. Odluke određeno je da naknadu iz člana 1. ove odluke plaćaju: 1. vlasnici, odnosno zakupci poslovnog prostora u visini od 3,00 dinara po m2 mesečno; 2. vlasnici, odnosno zakupci zemljišta za obavljanje redovne delatnosti privrednih subjekata u visini od 0,50 dinara po m2 (zemljište na kojem nije izgrađen objekat ili na kojem postoji privremena građevina). Osporenim odredbama člana 2. Odluke propisano je da rešenje o visini naknade za obveznike iz stava 1. ovog člana donosi Opštinska uprava opštine Pećinci - Odeljenje za budžet i finansije (stav 3.) i da je protiv ovog rešenja dozvoljena žalba Ministarstvu finansija - Poreskoj upravi - Regionalnom centru Novi Sad u roku od 15 dana od dana prijema rešenja (stav 4.). Prema odredbi člana 3. stav 1. Odluke, pravna lica i preduzetnici na osnovu obavljanja određenih aktivnosti koje utiču na životnu sredinu na osnovu Uredbe o određivanju aktivnosti čije obavljanje utice na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, br. 109/09 i 8/10), plaćaju naknadu od 0,2% ostvarenog prihoda na godišnjem nivou. Prema osporenoj odredbi člana 4. stav 1. Odluke, visinu naknade za obveznike iz člana 3. ove odluke utvrđuje rešenjem Opštinska uprava - Odeljenje za budžet i finansije na osnovu prijave od strane obveznika, koji je dužan da istu podnese u roku od 15 dana od dana predaje završnog računa. Odredbom stava 2. navedenog člana Odluke bilo je propisano da je protiv rešenja iz ovog člana dozvoljena žalba Ministarstvu finansija - Poreskoj upravi - Regionalnom centru Novi Sad u roku od 15 dana od dana prijema rešenja. Osporenim članom 6. Odluke određeno je da se sredstva obezbeđena u skladu sa odredbama ove odluke moraju namenski koristiti za finansiranje ili sufinansiranje programa i projekata u oblasti zaštite i unapređivanja životne sredine na teritoriji opštine, a na osnovu godišnjeg progrma zaštite i unapređivanja životne sredine koji donosi Skupština opštine. Saglasno osporenom članu 7. Odluke, stručne, tehničke i administrativne poslove i nadzor nad sprovođenjem ove odluke vrši Opštinska uprava - Odeljenje za budžet i finansije.

Odlukom o izmenama Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 18/11) izmenjen je član 4. stav 2. osnovne Odluke tako da sada ova osporena odredba Odluke glasi: „ Protiv rešenja iz stava 1. ovog člana dozvoljena je žalba Opštinskom veću opštine Pećinci u roku od 15 dana od dana prijema rešenja“ .

Osporena Odluka je menjana i odredbama Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 10/14), ali te izmene nisu od značaja za rešavanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

Osporenu Odluku o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 25/14) donela je 19. novembra 2014. godine Skupština opštine Pećinci , pozivajući se na iste one odredbe Zakona o zaštiti životne sredine, Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o finansiranju lokalne samouprave i Statuta opštine Pećinci , na osnovu kojih je donela osnovnu Odluk u. Odredbom člana 1. Odluke izmenjen je član 3. stav 1. osnovne Odluke tako da glasi: „ Pravna lica i preduzetnici na osnovu obavljanja određenih aktivnosti koje utiču na životnu sredinu na osnovu Uredbe o određivanju aktivnosti čije obavljanje utice na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, br. 109/09 i 8/10) plaćaju naknadu od 0,4% ostvarenog prihoda na godišnjem nivou.“

Odredbama člana 51. Ustava Republike Srbije, u odnosu na koji je jednom od inicijativa tražena ocena ustavnosti postupka donošenja osnovne Odluke i Odluke iz 2014. godine , utvrđeno je da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obavešten o pitanjima od javnog značaja i da su sredstva javnog obaveštavanja dužna da to pravo poštuju (stav 1.) i da svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom (stav 2.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14, 101/16 i 47/18 ) propisano je da se opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, stara o zaštiti životne sredine, donosi programe korišćenja i zaštite prirodnih vrednosti i programe zaštite životne sredine, odnosno lokalne akcione i sanacione planove, u skladu sa strateškim dokumentima i svojim interesima i specifičnostima i utvrđuje posebnu naknadu za zaštitu i unapređenje životne sredine (član 20. tačka 11)); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada (član 32. tačka 3)); da opštinska uprava, pored ostalog, rešava u upravnom postupku u prvom stepenu o pravima i družnostima građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine i da obavlja stručne i druge poslove koje utvrdi skupština opštine, predsednik opštine i opštinsko veće (član 52. tač . 3) i 6) ); da se u opštinskoj upravi obrazovanoj kao jedinstveni organ, za vršenje srodnih poslova, mogu obrazovati unutrašnje organizaci one jedinice (član 54. stav 3.) i da akt o organizaciji opštinske uprave donosi skupština opštine na predlog opštinskog veća (član 59. stav 1.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14, 95/15, 83/16, 91/16 i 104/16) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, u koje, između ostalog, spadaju i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. tačka 7)). Prema odredbama člana 7. Zakona, stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (stav 1.), odluka iz stava 1. ovog člana donosi se nakon održavanja javne rasprave, a može se menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu (stav 2.) i, izuzetno, odluka iz stava 1. ovog člana može se izmeniti i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave (stav 3.). Članom 60. Zakona propisano je da jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše javne prihode iz člana 6. ovog zakona počev od 1. januara 2007. godine.

Zakonom o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 36/09-dr. zakon, 72/09-dr. zakon, 43/11-Odluka US i 14/16) uređuje se integralni sistem zaštite životne sredine kojim se obezbeđuje ostvarivanje prava čoveka na život i razvoj u zdravoj životnoj sredini i uravnotežen odnos privrednog razvoja i životne sredine u Republici Srbiji (član 1.). Zakonom su određeni subjekti sistema zaštite životne sredine i propisano je da sistem zaštite životne sredine, u okviru svojih ovlašćenja, obezbeđuju, pored ostalog, opština, odnosno grad (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave), preduzeća, druga domaća i strana pravna lica i preduzetnici koji u obavljanju privredne i druge delatnosti koriste prirodne vrednosti, ugrožavaju ili zagađuju životnu sredinu (u daljem tekstu: pravna i fizička lica), naučne i stručne organizacije i druge javne službe i građanin, grupe građana, njihova udruženja, profesionalne ili druge organizacije (član 4. stav 1. tač. 3) do 6)). Članom 7. Zakona propisano je da udruženja građana u oblasti zaštite životne, pored ostalog, učestvuju u postupku donošenja odluka u skladu sa zakonom, a saglasno odredbi člana 8. stav 1. Zakona, subjekti sistema zaštite životne sredine dužni da međusobno sarađuju, obezbeđuju koordinaciju i usklađivanje u donošenju i sprovođenju odluka. Jednim od osnovnih načela zaštite životne sredine – načelom informisanja i učešća javnosti, određeno je da u ostvarivanju prava na zdravu životnu sredinu svako ima pravo da bude obavešten o stanju životne sredine i da učestvuje u postupku donošenja odluka čije bi sprovođenje moglo da utiče na životnu sredinu (član 9. tačka 10)).

Saglasno odredbama člana 87. Zakona, jedinica lokalne samouprave može, iz okvira svojih prava i dužnosti, propisati naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine (stav 1.), ovu naknadu svojim aktom propisuje skupština jedinice lokalne samouprave (stav 2.), jedinica lokalne samouprave svojim aktom utvrđuje visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja, a u skladu sa utvrđenim kriterijumima koje bliže propisuje Vlada (stav 8.), nadležni organ jedinice lokalne samouprave dužan je da pribavi mišljenje ministarstva nadležnog za poslove životne sredine na predlog akta o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine (stav 9.), sredstva ostvarena od naknade koriste se, preko budžetskog fonda, namenski za zaštitu i unapređivanje životne sredine prema usvojenim programima korišćenja sredstava budžetskog fonda, odnosno lokalnim akcionim i sanacionim planovima, u skladu sa strateškim dokumentima koji se donose na osnovu ovog zakona i posebnih zakona (stav 10.).

Iz navedenog proizlazi da je Zakonom o zaštiti životne sredine skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da svojim aktom propiše naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine, odnosno da svojim aktom utvrdi visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja ove naknade. Navedena naknada predstavlja izvorni prihod jedinice lokalne samouprave, saglasno odredbi člana 6. tačka 7) Zakona o finansiranju lokalne samouprave, jer se radi o posebnoj naknadi koja je uspostavljena zakonom. Saglasno odredbi člana 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom utvrđuje stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada, u skladu sa zakonom. Kada je u pitanju postupak donošenja i izmene navedene odluke, odredbama člana 7. Zakona propisana je obaveza da se pre donošenja odluke održi javna rasprava, a mogućnost izmene odluke predviđena je samo jednom godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu (stav 2.), ili izuzetno, i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave (stav 3.) , kako bi se moglo izvršiti usaglašavanje sa izmenjenim rešenjima u ovim aktima.

Razmatrajući navode inicijatora kojima se osporava ustavnost i zakonitost postupka donošenja osnovne Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 9/11) , iz razloga što donošenju Odluke nije prethodilo održavanje javne rasprave, Ustavni sud je utvrdio da iz navoda Skupštine opštine Pećinci proizlazi da je N acrt osporene Odluke utvrdilo Opštinsko već e opštine Pećinci 7. maja 2010. godine nakon čega je ovaj nacrt objavljen na internet sajtu opštine Pećinci i dostavljen privrednicima sa teritorije navedene opštine radi davanja eventualnih primedbi. Iz navoda donosioca osporenog akta takođe sledi da su sa privrednicima, povodom primedbi na Nacrt osporene Odluke koje su dostavili , održavani sastanci do decembra 2010. godine, kao i da se na N acrt osporene Odluke izjasnio i podnosilac druge inicijative dopisom od 21. juna 2010. godine . Nakon utvrđivanja predloga osporene Odluke, Opštinsko veće opštine Pećinci je 17. decembra 2010. godine pribavilo mišljenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja br: 401- 00-02159/2010 na navedeni predlog, a u skladu sa odredbom člana 87. stav 9. Zakona o zaštiti životne sredine .

Imajući u vidu da je Nacrt osporene Odluke bio objavljen na internet sajtu opštine Pećinci, čime je omogućeno svim zainteresovanim licima da dostave svoje mišljenje i primedbe na Nacrt, te da je na N acrt osporene Odluke svoje primedbe dostavio i jedan od inicijatora, Ustavni sud smatra da Skupština opštine Pećinci nije u postupku donošenja osporene Odluke postup ila suprotno odredbi člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, a da Sud, saglasno stavu iznetom u Zaključku IUo-574/2014 od 22. novembra 2016. godine, nije nadležan da c eni kvalitet sprovedene javne rasprave. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da su neosnovane tvrdnje inicijatora da osporena osnovna Odluka nije doneta u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave i da je ovom odlukom povređeno pravo na obaveštenost iz člana 51. Ustava.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 9/11) pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbacio inicijativ e i rešio kao u tački 2. izreke, prvi deo.

Kada su u pitanju navodi inicijatora da je Odluka o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 25/14) , kojom je za pravna lica i preduzetnike po osnovu obavljanja određenih aktivnosti koje utiču na životnu sredinu, naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine povećana sa 0,2% na 0,4% ostvarenog prihoda na godišnjem nivou, neustavna i nezakonita zato što pre njenog donošenja nije sprovedena javna rasprava i nije pribavljeno mišljenje nadležnog ministarstva na predlog Odluke, Ustavni sud je , polazeći od navoda donosioca osporenog akta i priložene dokumentacije, konstatovao da je Skupština opštine Pećinci organizovala i sprovela javnu raspravu u postupku utvrđivanja predloga ove osporene Odluke. Naime, Opštinska uprava opštine Pećinci - Odeljenje za budžet i finansije je 7. oktobra 2014. godine na internet stranici opštine Pećinci objavila P oziv za javnu raspravu broj: 06-90/2014 u vezi N acrta osporene Odluke. Prema navodima donosioca osporenog akta, Poziv za javnu raspravu je bio istaknut i na oglasnoj tabli Opštinske uprave i oglasnim tablama mesnih kancelarija po naseljenim mestima . Poziv sadrži datum održavanja javne rasprave (od 8. do 23. oktobra 2014. godine) koja će se sprovesti dosta vljanjem primedbi i sugestija na Nacrt osporene Odluke Opštinskoj upravi opštine Pećinci, a u prilogu Poziva je Obrazac za komentare i tekst N acrta Odluke. Iz dostavljene dokumentacije proizlazi da je javna rasprava održana u terminu određen im Pozivom, nakon čega je Opštinska uprava opštine Pećinci - Odeljenje za budžet i finansije sačinil a kona čan tekst Odluke i uputila ga u dalju proceduru.

U vezi sa preostalim tvrdnjama inicijatora o neustavnosti i nezakonitosti postupka donošenja osporene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine, Ustavni sud je konstatovao da Skupština opštine Pećinci nije pribavila mišljenje nadležnog ministarstva na predlog navedene odluke, a što je potvrdio i donosilac osporene Odluke smatrajući da se ovo mišljenje pribavlja samo u postupku donošenja osnovne odluke, ali ne i njenih eventualnih izmena. Međutim, kako je osporenom Odlukom povećana visina naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine za jednu kategoriju obveznika naknade na teritoriji opštine Pećinci, te kako je visin a naknade jedan od obaveznih elemenata predloga odluke skupštine jedinice lokalne samouprave kojom se propisuje ova naknada i na koji je potrebno pribaviti mišljenje nadležnog ministarstva, Ustavni sud smatra da iz odredb e člana 87. st av 9. Zakona o zaštiti životne sredine proizlazi da je skupština jedinice lokalne samouprave u obavezi da pribavi mišljenje nadležnog ministarstva ne samo na predlog odluke kojom je utvrdila visinu naknade, nego i na predlog odluke kojom menja visinu naknade. Imajući u vidu da Skupština opštine Pećinci nije na predlog osporene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine pribavila mišljenje nadležnog ministarstva koje, pored održavanja javne rasprave u smislu odredb e člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, predstavlja obaveznu fazu u postupku donošenja ovakve vrste akata jedinice lokalne samouprave, Ustavni sud je ocenio da osporena Odluka nije doneta u skladu sa odredbom člana 87. stav 9. Zakona o zaštiti životne sredine. Saglasno iznetom, Ustavni sud j e odlučio kao u tački 1. izreke, prvi deo.

S obzirom na to da je utvrdio nezakonitost osporene Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine u odnosu na odredbu člana 87. stav 9. Zakona o zaštiti životne sredine, Ustavni sud se nije posebno upuštao u ocenu zakonitosti ove odluke u odnosu na odredbu člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, u delu kojim je izmena navedenih odluka dozvoljena najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu, budući da to ne može biti od relevantnog uticaja na drugačije rešavanje ove ustavno-pravne stvari.

VII

Ocenjujući navode inicijatora da odredbama člana 87. st . 2. i 8. Zakona o zaštiti životne sredine Skupštin a opštine Pećinci nije bila ovlašćena da odredbama čl ana 2. stav 3, člana 4. stav 1. i člana 7. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11 i 10/14) propiše nadležnost Opštinske uprave opštine Pećinci - Odeljenja za budžet, da donese rešenje o visini naknade za obveznike propisane osporenom Odlukom, odnosno da vrši stručne, tehničke i administrativne poslove i nadzor nad sprovođenjem osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio da se ovi razlozi osporavanja navedenih odredaba Odluke ne mogu d ovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbama člana 87. st. 2. i 8. Zakona o zaštiti životne sredine. Ovo iz razloga što je odredbama člana 87. st. 2. i 8. Zakona o zaštiti životne sredine predviđeno ovlašćenje skupštine jedinice lokalne samouprave da svojim aktom propiše naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine, utvrdi njenu visinu, rokove, obveznike, način plaćanja i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja, dok je nadležnost jedinice lokalne samouprave da utvrđuje, naplaćuje i kontroliše naknadu propisana odredbom člana 60. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, a pitanja u vezi sa nadležnostima opštinske uprave, kao organa opštine, uređena su odredbama člana 52. Zakona o lokalnoj samoupravi, kao i odredbama akta o organizaciji opštinske uprave koji, saglasno članu 59. stav 1. ovog zakona, donosi skupština opštine na predlog opštinskog veća. Polazeći od navedenog Ustavni sud je zaključio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za ocenu saglasnosti odredaba člana 2. stav 3, člana 4. stav 1. i člana 7. Odluke sa odredbama člana 87. st. 2. i 8. Zakona o zaštiti životne sredine .

Jedan od inicijatora je doveo u pitanje zakonitost člana 6. Odluke, uz navode da je odredbom člana 87. stav 10. Zakona o zaštiti životne sredine propisano da se sredstva ostvarena od naknade koriste, preko budžetskog fonda, namenski za zaštitu i unapređivanje životne sredine prema usvojenim programima korišćenja sredstava budžetskog fonda, odnosno lokalnim akcionim i sanacionim planovima, u skladu sa strateškim dokumentima koji se donose na osnovu ovog zakona i posebnih zakona, a da članom 6. Odluke „ nije propisano da se ova sredstva koriste za finansiranje programa i projekata donetih na osnovu strateških dokumenata – na osnovu zakona, već donetih na osnovu godišnjeg programa zaštite životne sredine koji donosi Skupština opštine“. Iz navedenog proizlazi da inicijator razlog za osporavanje zakonitosti člana 6. Odluke vidi u tome što s e programi i projekti zaštite životne sredine na teritoriji opštine Pećinci donose na osnovu godišnjeg programa zaštite životne sredine na teritoriji ove opštine, a ne na osnovu strateških dokumenata koji se donose na osnovu Zakona o zaštiti životne sredine i posebnih zakona.

S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da su Zakonom o zaštiti životne sredine, kada je u pitanju planiranje i korišćenje prirodnih vrednosti, kao strateški dokumenti određeni Strategija prostornog razvoja Republike Srbije i Nacionalna strategija održivog korišćenja prirodnih resursa i dobara (u daljem tekstu: Nacionalna strategija) kojima se obezbeđuje održivo korišćenje i zaštita prirodnih vrednosti (član 12. stav 1.). Kada je u pitanju zaštita životne sredine, Zakonom o zaštiti životne sredine je propisano da se planiranje i upravljanje zaštitom životne sredine obezbeđuje i ostvaruje sprovođenjem Nacionalnog programa zaštite životne sredine (u daljem tekstu: Nacionalni program) koji donosi Vlada i koji se realizuje akcionim i sanacionim planovima koje takođe donosi Vlada (član 64. st. 1. i 3.). Saglasno odredbi člana 68. stav 1. Zakona, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave donose program zaštite životne sredine na svojoj teritoriji, odnosno lokalne akcione i sanacione planove, u skladu sa Nacionalnim programom i planovima iz čl. 65. i 66. ovog zakona (akcioni i sanacioni planovi za implementaciju Nacionalnog programa) i svojim interesima i specifičnostima. Takođe, odredbom člana 20. tačka 11) Zakona o lokalnoj samoupravi je propisano da se opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, stara o zaštiti životne sredine, donosi programe korišćenja i zaštite prirodnih vrednosti i programe zaštite životne sredine, odnosno lokalne akcione i sanacione planove, u skladu sa strateškim dokumentima i svojim interesima i specifičnostima i utvrđuje posebnu naknadu za zaštitu i unapređenje životne sredine.

Imajući u vidu da se prema osporenom članu 6. Odluke, sredstvima ostvarenim od naknade finansiraju ili sufinansiraju oni programi i projekti iz oblasti zaštite životne sredine na teritoriji opštine Pećinci koji su doneti na osnovu godišnje g program a zaštite i unapređivanja životne sredine na teritoriji ove opštine , tj. u cilju realizacije ovog godišnjeg programa koji se, u smislu citiranih zakonskih odredaba, donosi u skladu sa Nacionalnim programom i akcionim i sanacionim planovima za njegovu implementaciju, odnosno u skladu sa strateškim dokumentima, Ustavni sud smatra da su neosnovani navodi inicijatora da osporenim članom 6. Odluke propisan način korišćenja sredstava od naknade nije u saglasnosti sa Zakonom.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba člana 2. stav 3, člana 4. stav 1, čl. 6. i 7. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11 i 10/14) pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativ u i rešio kao u tački 2. izreke, drugi deo.

VIII

U vezi sa tvrdnjama inicijatora da Skupština opštine Pećinci nije mogla odredbama člana 2. stav 4. i člana 4. stav 2. Odluke da propiše nadležnost za odlučivanje po žalbama u drugom stepenu , s obzirom na to da je ov o pitanj e uređen o odredbom člana 46. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi kojom je propisano da opštinsko veće rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine, kao i da je odredbom člana 2. stav 4. Odluke, suprotno navedenoj odredbi člana 46. Zakona o lokalnoj samoupravi, propisana nadležnost Ministarstva finansija - Poreske uprave - Regionalnog centra Novi Sad za rešavanje u drugom stepenu, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 88. Zakona o zaštiti životne sredine kojom je, pored ostalog, propisano da se u pogledu plaćanja naknade, za obračun kamate za docnju u plaćanju, prinudnu naplatu i ostalo što nije posebno propisano ovim zakonom, shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje poreski postupak.

S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da se Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS“, br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06, 61/07, 20/09, 72/09, 53/10, 101/11, 2/12, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14, 91/15 (Autentično tumačenje člana 41. stav 3.), 112/15, 15/16, 108/16 i 13/18 ) uređuju postupak utvrđivanja, naplate i kontrole javnih prihoda na koje se ovaj zakon primenjuje (u daljem tekstu: poreski postupak), prava i obaveze poreskih obveznika, registracija poreskih obveznika i poreska krivična dela i prekršaji, kao i da se ovim zakonom obrazuje Poreska uprava, kao organ uprave u sastavu ministarstva nadležnog za poslove finansija i uređuju njena nadležnost i organizacija (član 1. st. 1. i 3.). Saglasno odredbama člana 2a Zakona, ovaj zakon se primenjuje i na izvorne javne prihode jedinica lokalne samouprave koje te jedinice utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u javnopravnom odnosu, kao i na sporedna poreska davanja po tim osnovama, u postupcima u kojima donose poreske upravne akte, uključujući i akte u upravnom postupku, za koje je propisana primena ovog zakona (stav 1.) i kod utvrđivanja, naplate i kontrole javnih prihoda i sporednih poreskih davanja iz stava 1. ovog člana, izdavanja prekršajnog naloga, kao i kod podnošenja zahteva za pokretanje prekršajnog postupka za poreske prekršaje nadležnom prekršajnom sudu, nadležni organ jedinice lokalne samouprave ima prava i obaveze koje po ovom zakonu ima Poreska uprava (stav 2.). Poreski upravni akt, kojim Poreska uprava rešava o pojedinačnim pravima i obavezama poreskog dužnika iz poreskopravno odnosa, je poresko rešenje i zaključak (član 34. stav 2.). Protiv poreskog upravnog akta kojim je odlučeno o pojedinačnim pravima i obavezama iz poreskopravnog odnosa može se podneti žalba (član 140. stav 1.). Po žalbama izjavljenim protiv prvostepenih rešenja donetih u poreskom postupku, odnosno u postupcima iz člana 2a stav 1. ovog zakona, rešava drugostepeni organ – ministarstvo nadležno za poslove finansija (član 165. stav 1.).

Imajući u vidu da se, saglasno članu 2a stav 1. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji , taj zakon primenjuje i na izvorne prihode jedinica lokalne samouprave, a u koje spada i naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine, Ustavni sud ukazuje da se na postupak utvrđivanja, naplate i kontrole ove naknade, uključujući i akte donete u upravnom postupku, primenjuju pravila propisana Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji. U ovim slučajevima nadležni organ jedinice lokalne samouprave postupa u funkciji prvostepenog poreskog organa (stav 2. člana 2a Zakona). Iz navedenog dalje sledi da je za odlučivanje o žalbama izjavljenim protiv prvostepenih rešenja kojima se utvrđuje naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine, saglasno članu 165. stav 1. Zakona , drugostepeni organ ministarstvo nadležno za poslove finansija, a ne Opštinsko veće, odnosno Poreska uprava (Regionalni centar Novi Sad), kako je donosilac akta osporenim odlukama predvideo. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 2. stav 4. i člana 4. stav 2. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11 i 10/14) nisu u saglasnosti sa zakonom, pa je odlučio kao u tački 1. izreke, prvi deo.

Imajući u vidu da je utvrdio nezakonitost odredaba člana 2. stav 4. i člana 4. stav 2. Odluke, Ustavni sud se nije posebno upuštao u ocenu njihove saglasnosti sa članom 36. Ustava, kojim je utvrđeno pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, a što je traženo jednom od podnetih inicijativa.

Kako je u toku postupka ocene ustavnosti i zakonitosti osporenih akata pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni s ud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

S obzirom na to da je doneo konačnu odluku, Ustavni sud je odbacio zahtev inicijatora za obustavu izvršenja rešenja Opštinske uprave opštine Pećinci, Odeljenja za budžet i finansije broj 501-36-1/2015-III 03 od 2. novembra 2015. g odine i drugih pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11, 10/14 i 25/14 ), saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu , te rešio kao u tački 3 . izreke.

Polazeći svega od izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 4) i člana 46. tač . 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu , kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13) , Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, Odluka o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, broj 25/14) i odredbe člana 2. stav 4. i člana 4. stav 2. Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine („Službeni list opština Srema“, br. 9/11, 18/11 i 10/14) prestaju da važ e danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Zakonitost odluke o naknadi za zaštitu životne sredine opštine Pećinci

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti