Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Statuta Advokatske komore Srbije

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe Statuta Advokatske komore Srbije, koje propisuju da potpredsednik automatski postaje predsednik, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Ovakav mehanizam ukida neposredni izbor predsednika i narušava pravo na jednak pristup javnim funkcijama.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-194/2020
22.12.2022.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. decembra 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 19. tačka (3) podtačka 1. u delu koji glasi : „ , na prvim izborima po stupanju na snagu ovog statuta“ i člana 28. Statuta Advokatske komore Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 85/11, 78/12 i 86/13) nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuju se zahtev i za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu odredaba Statuta iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneto više inicijativa, istovetne sadržine, za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 28. Statuta Advokatske komore Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 85/11, 78/12 i 86/13).

Inicijativama se osporava postupak izbora predsednika Advokatske komore Srbije i pravilo propisano u osporenim odredbama člana 28. Statuta da se posle prvog izbora predsednika nakon stupanja na snagu Statuta, na svim narednim izbornim skupštinama vrši izbor samo potpredsednika, a da dotadašnji potpredsednik postaje predsednik, navodeći da takvo pravilo nema osnov u Zakonu o advokaturi. Inicijatori smatraju da se na predviđeni način ne vrši „izbor“ (odabir) organa, već da prethodno izabrani potpredsednik postaje predsednik po sili Statuta, čime se „zaobilazi“ zakonom propisan izbor predsednika Advokatske komore Srbije, kao i Zakonom predviđena mogućnost da Advokatska komora Srbije može imati više potpredsednika, što prema mišljenju inicijatora ukazuje na volju zakonodavca da se svi organi Komore biraju. Osim toga, po mišljenju inicijatora, ovakvog rešenja nema u ukupnom pravnom poretku, a nespojivo je sa društvenom potrebom za legitimitetom svih državnih organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja. Naime, u inicijativama se navodi da je na jednoj strani , predsed nik Advokatske komore Srbije – organ Komore koji u vršenju javnih ovlašćenja predsedava Upravnim odborom kao kolektivnim organom koji ima položaj državnog organa uprave i koji donosi rešenja u vršenju tih javnih ovlašćenja, pa u tom delu i sam ima položaj držav nog organa uprave. Na drugoj strani, primenom osporenih odredaba Statuta , taj organ , po sili tog opšteg akta , neće biti izabran u skladu sa Zakonom o advokaturi , usled čega će taj organ biti lišen i legitimiteta i legaliteta, što je prema shvatanju podnosioca inicijativa u širem smislu suprotno i članu 198. Ustava, kojim je utvrđeno načelo zakonitosti uprave. Inicijativama se ukazuje i na neke od mogućih situacija da potpredsednik ne može ili neće (premine, izgubi poslovnu sposobnost) da preuzme funkciju predsednika ili mu prestanu uslovi za kandidovanje (bude mu poništena diploma ili mu je pogrešno uračunat staž u advokaturi) i Komora ostane bez predsednika koji vrši značajna javna ovlašćenja, te da ni sam donosilac osporenog akta nije postupao po osporenoj odredbi Statuta prilikom izbora 2017. godine. Pozivajući se na odredbe člana 195. stav 1. i člana 198. stav 1 . Ustava, inicijatori predlažu da Ustavni sud utvrdi da osporene odredbe Statuta nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o advokaturi i traže obustavu pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Statuta.

U odgovoru na navode inicijativa, donosilac akta ističe da inicijatori ne ukazuju na odredbe Ustava u odnosu na koje zahtevaju ocenu ustavnosti osporenih odredaba Statuta. Donosilac, takođe, pozivajući se na odredbe čl. 2, 63, 67. i člana 69. stav 3. Zakona o advokaturi i čl. 1, 8, 9. i člana 75. stav 4. Statuta Advokatske komore Srbije ukazuje: na samostalnost i nezavisnost advokature; da se samostalnost i nezavisnost advokature ostvaruje i garantuje upravo organizovanjem advokata u Advokatsku komoru Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, kao samostalne i nezavisne organizacije advokata, kao i donošenjem opštih akata od strane advokatskih komora; da Zakon prepušta da se Statutom Advokatske komore Srbije urede postupak izbora, trajanje mandata, opoziv, delokrug rada i sastav organa komore; da zakonodavac ni na koji način ne uređuje pitanje broja potpredsednika, već je to prepušteno uređivanju statutom; da se nakon stupanja na snagu osporenog Statuta sprovodi postupak izbora predsednika i potpredsednika Advokatske komore Srbije među više kandidata; da Skupština Advokatske komore Srbije „zna“ izborni postupak i „zna“ da je kandidat za potpredsednika budući predsednik i da su zato uslovi za kandidovanje identični i za predsednika i za potpredsednika, koji dostavljaju i obrazlažu svoje programe rada na izbornoj skupštini pre glasanja, tako da i predstavnici u Skupštini Advokatske komore Srbije znaju da glasanjem za nekog od potpredsednika Advokatske komore Srbije istovremeno glasaju za budućeg predsednika; da ukoliko potpredsedniku iz bilo kog razloga prestane mandat u toku trajanja izbornog perioda za koji je biran, sprovode se dopunski izbori na kojima se bira novi potpredsednik, saglasno odredbama čl. 104. i 105. S tatuta. Povodom sprovedenih izbora za predsednika i potpredsednika Advokatske komore Srbije iz 2017. godine obrazlaže razloge zbog kojih Advokatska komora Srbije tada nije bila u mogućnosti da primeni odredbu člana 28. važećeg statuta. Donosilac se pozvao i na Zaključak Ustavnog s uda IUo-69/2012 od 13. januara 2016. godine kojim su odbačene inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti, pored ostalih i odredbe člana 28. stav 2. Statuta iz 2011. godine.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio:

Advokatska komora Srbije je , na redovnoj godišnjoj skupštini od 29. oktobra i 12. novembra 2011. godine , donela Statut Advokatske komore Srbije, na osnovu člana 66. stav 1. tačka 1), člana 68. stav 2. i člana 88. stav 1. Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, broj 31/11), koji je stupio na snagu 24. novembra 2011. godine. Ovim statutom su uređeni zadaci i poslovi, unutrašnja organizacija Advokatske komore Srbije, izbor i delokrug njenih organa, način vršenja javnih ovlašćenja i druga pitanja od značaja za rad Advokatske komore Srbije i advokatskih komora u njenom sastavu.

Osporenim odredbama člana 28. Statuta Advokatske komore Srbije propisano je : da će na prvoj izbornoj skupštini, nakon stupanja na snagu ovog statuta, na način predviđen ovim statutom, biti izabrani predsednik i potpredsednik Advokatske komore Srbije, da će na narednim izbornim skupštinama Advokatske komore Srbije koji se održavaju svake četvrte godine biti izvršen izbor potpredsednika (stav 1.); da dosadašnji potpredsednik postaje predsednik Advokatske komore Srbije (stav 2.).

Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 28. Statuta, prema oceni Suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.); da se svakome, pod uslovima određenim zakonom, jemči pravo na pravnu pomoć, da pravnu pomoć, između ostalog, pruža advokatura, kao samostalna i nezavi sna služba, u skladu sa zakonom (član 67. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana (član 97. tačka 2.); da se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima (član 137. stav 2.); da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, br. 31/11 i 24/12-Odluka US), kojima je propisano: da se samostalnost i nezavisnost advokature ostvaruje, pored ostalog, organizovanjem advokata u Advokatsku komoru Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, kao samostalne i nezavisne organizacije advokata i donošenjem opštih akata od strane advokatskih komora (član 2. stav 2. tač. 3) i 4)); da su Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu samostalne i nezavisne profesionalne organizacij e advokata, osnovane u skladu sa zakonom i Statutom Advokatske komore Srbije, koje su nadležne za vršenje javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa u skladu sa ovim zakonom i svojim statutom (član 63. stav 1.); da Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu imaju sledeća javna ovlašćenja – 1) odlučivanje o zahtevima za upis u imenik advokata, imenik zajedničkih advokatskih kancelarija, upisnik A i upisnik B imenika advokata, imenik advokatskih pripravnika i imenik advokatskih pripravnika volontera; 2) odlučivanje o zahtevima za upis, brisanje i poništaj upisa u imenik advokatskih ortačkih društava, kao i odlučivanje o zahtevima za promenu sedišta društva i vođenje imenika advokatskih ortačkih društava; 3) odlučivanje o zahtevima za privremeni prestanak prava na bavljenje advokaturom; 4) odlučivanje o zahtevima za nastavak obavljanja advokature posle privremenog prestanka prava na bavljenje advokaturom; 5) odlučivanje o privremenoj zabrani bavljenja advokaturom; 6) određivanje privremenog zamenika i preuzimatelja advokatske kancelarije; 7) odlučivanje o pokretanju i vođenju disciplinskog postupka protiv advokata ili advokatskog pripravnika, o njihovoj disciplinskoj odgovornosti i o izricanju disciplinskih mera; 8) uređivanje sadržine i načina vođenja imenika iz tač. 1) i 2) ovog stava i njihovo jedinstveno vođenje za celu teritoriju Republike Srbije; 9) vođenje imenika iz tačke 1) ovog stava; 10) izdavanje i produžavanje važenja advokatskih legitimacija i legitimacija advokatskih pripravnika; 11) donošenje programa i uređenje organizacije i načina polaganja advokatskog ispita; 12) donošenje kodeksa; 13) donošenje tarife; 14) određivanje visine troškova upisa u imenik advokata; 15) određivanje visine redovnih obaveza prema nadležnoj advokatskoj komori za njenu teritoriju; da je Advokatska komora Srbije nadležna za javna ovlašćenja iz stava 1. tačka 2) i tač. 11) do 14) ovog člana, a kao drugostepeni organ i za javna ovlašćenja iz stava 1. tačka 1), tač. 3) do 10) i tačka 15) ovog člana (član 65. st. 1. i 2.); da Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu donose statut i druga opšta akta (član 66. tačka 1)); da su organi Advokatske komore Srbije – skupština, upravni odbor, nadzorni odbor, predsednik, jedan ili više potpredsednika, disciplinski tužilac, savet i drugi organi utvrđeni Statutom Advokatske komore Srbije, da jedno lice ne može obavljati više od jedne funkcije u organima Advokatske komore Srbije, osim ako ovim zakonom ili Statutom Advokatske komore Srbije nije drugačije određeno, da se postupak izbora, trajanje mandata, opoziv, delokrug rada i sastav organa Advokatske komore Srbije i broj potpredsednika uređuje Statutom Advokatske komore Srbije (član 67) ; da statut Advokatske komore Srbije mora biti u saglasnosti sa ovim zakonom (član 70. stav 1.).

Odredbama člana 51. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“ , br. 79/05, 101/07, 95/10, 99/14, 30/18-dr. zakon i 47/18 ) propisano je da pri vršenju poslova državne uprave imaoci javnih ovlašćenja imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave, da Vlada i organi državne uprave zadržavaju i posle poveravanja poslova državne uprave odgovornost za njihovo izvršenje.

Pored osporenih odredaba člana 28. Statuta, Ustavni sud je našao da su za razmatranje spornih pitanja u ovom ustavnosudskom predmetu od značaja i sledeće odredbe Statuta Advokatske komore Srbije, kojima je predviđeno: da Advokatsku komoru Srbije predstavlja i zastupa predsednik Advokatske komore Srbije (član 5.); da su organi Advokatske komore Srbije – skupština, predsednik, potpredsednik, upravni odbor, nadzorni odbor, disciplinski tužilac, disciplinski sud i savet (član 14.); da Skupština Advokatske komore Srbije bira i opoziva, isključivo tajnim glasanjem – predsednika Advokatske komore Srbije, na prvim izborima po stupanju na snagu ovog statuta, potpredsednika Advokatske komore Srbije, Disciplinskog tužioca i njegove zamenike, predsednika, zamenika predsednika i sudije Disciplinskog suda, članove Nadzornog odbora i predsednika, zamenika predsednika i članove drugih povremenih odbora, komisija i radnih tela Skupštine (član 19. pod (3)); da sednicom Skupštine rukovodi predsednik Advokatske komore Srbije (član 25. stav 1.); da predsednika Advokatske komore Srbije neposredno bira i opoziva Skupština Advokatske komore Srbije na način i po postupku utvrđenim ovim statutom (član 26. stav 2.); da mandat predsednika i potpredsednika traje četiri godine i ne može se ponoviti (član 29.); da potpredsednik zamenjuje predsednika u njegovom odsustvu i obavlja druge poslove koje mu je poverio predsednik (član 30.) ; da su predsednik i potpredsednik Advokatske komore Srbije članovi Upravnog odbora po funkciji, da je predsednik Advokatske komore Srbije predsedavajući Upravnog odbora i rukovodi njegovim radom (član 32. st. 7. i 8.); da se predsednik Advokatske komore Srbije, potpredsednik Advokatske komore Srbije, Nadzorni odbor Advokatske komore Srbije, Disciplinski tužilac Advokatske komore Srbije, predsednik, zamenik predsednika i sudije Disciplinskog suda Advokatske komore Srbije biraju na Skupštini Advokatske komore Srbije neposredno i isključivo tajnim glasanjem (član 55. stav 9.); da se opoziv predstavnika u Skupštini Advokatske komore Srbije, članova organa, odnosno nosilaca funkcija u Advokatskoj komori Srbije vrši po postupku za njihov izbor, određen ovim statutom (član 111. stav 2.); da Advokatske komore Srbije vrši javna ovlašćenja neposredno preko svojih organa i preko organa advokatskih komora u svom sastavu (član 126. stav 1.); da se u vršenju javnih ovlašćenja i u postupku koji vode Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, kada rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima, primenjuju odredbe zakona koji uređuje opšti upravni postupak (član 131.).

III

Polazeći od navedenog ustavnopravnog okvira za razmatranje spornih pitanja u ovom ustavnosudskom predmetu, Ustavni sud konstatuje da je saglasno članu 97. tačka 2. Ustava, Republika Srbija nadležna da uređuje i obezbeđuje, između ostalog, i ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, što znači da je i ostvarivanje Ustavom zajem čenog prava na pravnu pomoć, koju saglasno odredbama člana 67. stav 2. Ustava pružaju advokatura, kao samostalna i nezavisna služba i službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave, u nadležnosti Republike Srbije. Stoga, prema shvatanju Suda, javna ovlašćenja koja vrše Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu predstavljaju određena ovlašćenja (poslove) Republike (države), čije obavljanje država poverava ovim organizacijama, koje su, saglasno Zakonu o advokaturi, određene kao samostalne i nezavisne profesionalne organizacije advokata. Poveravanje poslova vrši se saglasno odredbama člana 137. Ustava, pa je zakonodavac svojim aktom utvrdio koja javna ovlašćenja se poveravaju Advokatskoj komori Srbije i advokatskim komorama u njenom sastavu. Ta javna ovlašćenja su taksativno navedena u članu 65. stav 1. Zakona, dok su st. 2. i 3. istog člana Zakona pobrojana (razgraničena) javna ovlašćenja koja su poverena Advokatskoj komori Srbije, odnosno advokatskim komorama u njenom sastavu. Bitna činjenica je da je Advokatska komora Srbije nadležna i kao drugostepeni organ za sva javna ovlašćenja koja su poverena advokatskim komorama u njenom sastavu. Sva poverena javna ovlašćenja Advokatska komora Srbije vrši neposredno preko svojih organa.

Organi Advokatske komore Srbije su pobrojani u članu 67. stav 1. Zakona, i to su: skupština, upravni odbor, nadzorni odbor, predsednik, jedan ili više potpredsednika, disciplinski sud, disciplinski tužilac i savet, s tim da Advokatska komora Srbije može svojim aktom (Statutom) predvideti i neke druge organe, pored onih koji su Zakonom određeni. Zakonom je takođe propisano pravilo da jedno lice ne može obavljati više od jedne funkcije u organima Advokatske komore Srbije, osim ako ovim zakonom ili Statutom Advokatske komore Srbije nije drugačije određeno. Odredbom člana 67. stav 3. Zakona propisano je da se Statutom Advokatske komore Srbije uređuju sledeća pitanja koja se odnose na organe komore: 1) postupak izbora; 2) trajanje mandata; 3) opoziv; 4) delokrug rada; 5) sastav organa i 6) broj potpredsednika.

Saglasno navedenom, članom 14. Statuta Advokatske komore Srbije su određeni organi komore, i to: skupština, predsednik, (jedan) potpredsednik upravni odbor, nadzorni odbor, disciplinski tužilac, disciplinski sud i savet, iz čega sledi da su to isti organi koji su predviđeni i Zakonom o advokaturi, s tim što je Advokatska komora Srbije svojim aktom opredelila postojanje samo jednog potpredsednika. Odredbama čl. 26. do 30. Statuta uređena su pitanja koja se odnose na predsednika i potpredsednika Advokatske komore Srbije , i to tako što su određeni poslovi koje vrši predsednik Advokatske komore Srbije (predstavlja i zastupa Advokatsku komoru Srbije, saziva sednice Skupštine i Upravnog odbora Advokatske komore Srbije, predlaže dnevni red za te sednice i predsedava im, potpisuje odluke i druge akte koje donosi Skupština i Upravni odbor, donosi rešenja kada se odluke donose u upravnom postupku, izvršava odluke Skupštine i Upravnog odbora, donosi odluke o raspolaganju sredstvima Advokatske komore Srbije, u skladu sa zakonom, ovim statutom, odlukama Upravnog odbora i Skupštine Advokatske komore Srbije, obavlja i druge poslove određene ovim statutom ili drugim opštim aktima Advokatske komore Srbije) i potpredsednik Advokatske komore Srbije (zamenjuje predsednika u njegovom odsustvu i obavlja druge poslove koje mu je poverio predsednik), kao i način izbora i opoziva ovih organa, trajanje mandata i odgovornost za svoj rad. U pogledu izbora predsednika Advokatske komore Srbije, Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 26. stav 2. Statuta predviđeno da predsednika Advokatske komore Srbije neposredno bira i opoziva Skupština Advokatske komore Srbije na način i po postupku utvrđenim ovim statutom, što je još jednom potvrđeno i odredbom člana 55. stav 9. Statuta kojom je propisan način izbora organa na Skupštini Advokatske komore Srbije i kojom je predviđeno da se predsednik Advokatske komore Srbije, potpredsednik Advokatske komore Srbije, Nadzorni odbor Advokatske komore Srbije, Disciplinski tužilac Advokatske komore Srbije, predsednik, zamenik predsednika i sudije Disciplinskog suda Advokatske komore Srbije biraju na Skupštini Advokatske komore Srbije neposredno i isključivo tajnim glasanjem. Iz navedenog sledi da je način izbora za sve organe koji se biraju na sednici Skupštine Advokatske komore Srbije identičan i da podrazumeva neposredan izbor i tajno glasanje, a sprovodi se po postupku koji je detaljno uređen Statuom Advokatske komore Srbije, i to odredbama čl. 54. do 105. ovog akta, kojima su uređena pitanja koja se odnose na izbore i mandat članova organa i nosilaca funkcija, organe za sprovođenje izbora, raspisivanje izbora, kandidovanje, utvrđivanje liste kandidata, izborni materijal, izbornu sednicu Skupštine, glasanje i utvrđivanje rezultata glasanja .

Međutim, suprotno navedenom načinu izbora predsednika Advokatske komore Srbije, kojim se obezbeđuje princip neposrednosti prilikom njegovog izbora na ovu funkciju, osporenim odredbama člana 28. Statuta predviđeno je da će ovakav način izbora predsednika i potpredsednika (neposredno, tajnim glasanjem na Skupštini Advokatske komore Srbije) biti sproveden samo na prvoj izbornoj skupštini, nakon stupanja na snagu Statuta, a da će na svim narednim izbornim skupštinama koje se održavaju svake četvrte godine biti na predviđeni način izvršen izbor samo potpredsednika, a ne i predsednika Advokatske komore Srbije. Ovo iz razloga što će dotadašnji potpredsednik postati predsednik Advokatske komore Srbije, pa samim tim nije više ni potrebno birati predsednika Advokatske komore Srbije, imajući u vidu da će, saglasno ovom osporenom rešenju, bez sprovođenja izbornog postupka za predsednika Advokatske komore Srbije, dotadašnji potpredsednik postati predsednik Advokatske komore Srbije. Na taj način se suštinski ukida izborni proces za jedan Zakonom određen organ Advokatske komore Srbije, koji nakon prvih izbora sprovedenih po stupanju na snagu Statuta, više nikada neće biti biran na Skupštini Advokatske komore Srbije neposredno i tajnim glasanjem, kako je to predviđeno za sve ostale organe Advokatske komore Srbije (osim Upravnog odbora čije članove delegiraju/biraju advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije i u kome su predsednik i potpredsednik Advokatske komore Srbije članovi ovog organa po položaju).

Povodom ovog osporenog rešenja, Ustavni sud je još jednom pošao od odredbe člana 67. stav 3. Zakona o advokaturi kojim je propisano da se statutom Advokatske komore Srbije uređuje, između ostalog, i postupak izbora organa Advokatske komore Srbije. Polazeći od navedenog, za Ustavni sud se kao sporno postavilo pitanje da li osporeno rešenje iz člana 28. Statuta kojim je propisano da se nakon održavanja prvih izbora posle stupanja na snagu ovog statuta ne vrši izbor predsednika na način kako je to predviđeno za sve ostale organe komore , jer dotadašnji potpredsednik postaje predsednik Advokatske komore Srbije, spada u domen ovlašćenja za samostalno uređivanja postupka izbora organa, ili je donosilac osporenog akta prilikom uređivanja ovog pitanja postupio suprotno ovlašćenju iz Zakona. Prema oceni Ustavnog suda, uređivanje postupka izbora organa, podrazumeva da se aktom urede pravila po kojima se vrši izbor organa u Advokatskoj komori Srbije, odnosno kako se izborni postupak sprovodi, i to od propisivanja organa za sprovođenje izbora, raspisivanja izbora i kandidovanja , pa do glasanja i utvrđivanja rezultata glasanja, ali ne i predviđanje rešenja kojim se suštinski ukida neposredni izbor za predsednika komore, nakon održanog prvog izbora po stupanju na snagu S tatuta. Pri tome, Ustavni sud posebno ukazuje da je predsednik Advokatske komore Srbije organ komore koji je predviđen Zakonom i koji predstavlja i zastupa Advokatsku komoru Srbije i obavlja veoma značajne poslove u domenu vr šenja poverenih javnih ovlašćenja, odnosno poslova od opšteg interesa u skladu sa Zakonom i S tatutom Advokatske komore Srbije.

Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da je donosilac Statuta, osporenim odredbama člana 28. Statuta nije, saglasno svom ovlašćenju iz člana 67. stav 3. Zakona o advokaturi, uredio postupak izbora predsednika Advokatske komore Srbije nakon sprovedenog prvog izbora po stupanju na snagu ovog statuta, već je suštinski taj izbor ukinuo propisivanjem da dotadašnji potpredsednik komore postaje predsednik.

Pored toga, Ustavni sud ukazuje i na odredbu člana 53. Ustava, kojom je utvrđeno da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije, što u pogledu predsednika Advokatske komore nije slučaj, jer kod prvog izbora predsednik Advokatske komore Srbije se bira na Skupštini Advokatske komore Srbije neposredno, tajnim glasanjem uz obavezno iznošenje svog programa rada, dok u ostalim slučajevima potpredsednik postaje predsednik, bez sprovedenog bilo kakvog izbornog postupka, nakon isteka svog mandata (po pravilu od četiri godine). Iz navedenog sledi da funkcija predsednika Advokatske komore Srbije nije dostupna svim kandidatima pod jednakim uslovima. Naime, osporena odredba kojom je suštinski predviđeno ukidanje izbornog postupka za izbor predsednika Advokatske komore Srbije nakon sprovedenih prvih neposrednih izbora po stupanju na s nagu Statuta, po oceni Ustavnog suda, predstavlja svojevrsni vid ograničavanja, pa čak i onemogućavanja dostupnosti vršenja ove funkcije, jer se na taj način onemogućava ostvarivanje suštine izbornog postupka kojim se obezbeđuju principi transparentnosti, dostupnosti i neposrednosti, odnosno daje legitimitet za obavljanje poslova u vršenju funkcije predsednika Advokatske komore Srbije, nakon sprovedenog izbornog postupka.

Ustavni sud, takođe, ističe da osporenim Statutom nije obezbeđen ni princip pravne sigurnosti, jer se u istom aktu opštim odredbama na različit način uređuje pitanje izbora predsednika Advokatske komore Srbije. Naime, odredbom člana 26. stav 2. Statuta predviđeno je da predsednika Advokatske komore Srbije neposredno bira i opoziva Skupština Advokatske komore Srbije na način i u postupku utvrđenim ovim statutom, dok je odredbom člana 55. stav 9. Statuta, koja se nalazi u delu IV Statuta, kojim je uređen izborni postupak za članove organa i nosioce funkcija Advokatske komore Srbije, predviđeno da se predsednik Advokatske komore Srbije bira na Skupštini Advokatske komore Srbije neposredno i isključivo tajnim glasanjem. Ovako predviđen izbor predsednika Advokatske komore Srbije nije ograničen samo na prvi izbor predsednika nakon stupanja na snagu ovog statuta, odnosno ne predstavlja prelazno rešenje po kome bi se izabrao samo prvi predsednik Advokatske komore Srbije, i majući u vidu kako su navedene odredbe stipulisane i mesto gde se u samom aktu nalaze (urđivanje pitanja koja se odnose na predsednika i potpredsenika Advokatske komore Srbije i na njihov izborni postupak, a ne u prelaznim odredbama ovog statuta). Za razliku od ovako predviđenog načina izbora predsednika Advokatske komore Srbije, koji nije predviđen kao izuzetak, niti ograničen na samo jedan izbor, osporenim članom 28. Statuta upravo se propisani način izbora iz člana 26. stav 2. i člana 55. stav 9. Statuta (na izbornoj Skupštini, neposredno i tajnim glasanjem) predviđa samo za prvi izbor predsednika nakon stupanja na snagu Statuta, dok će na svim narednim izbornim skupštinama Advokatske komore Srbije koje se održavaju svake četvrte godine biti izvršen izbor samo potpredsednika, jer će dotadašnji potpredsednik postati predsednik Advokatske komore Srbije. Iz navedenog sledi da rešenja iz člana 26. stav 2. i člana 55. stav 9. Statuta koja su predviđena kao pravilo, na osnovu osporenog člana 28. Statuta postaju izuzetak koji se odnosi samo na prvi izbor predsednika Advokatske komore Srbije i čija primena se is crpljuje nakon obavljenog prvog izbora. Ovako uređeno pitanje izbora predsednika Advokatske komore Srbije, prema oceni Ustavnog suda, ne ispunjava određene standarde koji se tiču opštosti, kvaliteta, trajanja i izvesnosti normi, koji moraju biti u funkciji obezbeđivanja vladavine prava i jednakosti svih pred zakonom, odnosno predviđena rešenja nisu u dovoljnoj meri precizna, jasna i predvidiva, čime je povređen princip pravne sigurnosti.

Povodom navoda donosioca osporenog Statuta da su uslovi za kandidovanje predsednika, odnosno potpredsednika Advokatske komore Srbije identični i da kandidati za predsednika , kao i za potpredsednika Advokatske komore Srbije dostavljaju programe rada i iste obrazlažu na izbornoj skupštini pre glasanja idu u prilog tome da „predstavnici u Skupštini Advokatske komore znaju da glasanjem za nekog od kandidata za potpredsednika Advokatske komore Srbije istovremeno glasaju za budućeg predsednika“, sporni iz više razloga. Prvo, kandidati za potpredsednika iznose programe rada za funkciju za koju se kandiduju , a ne za predsednika Advokatske komore Srbije, tako da faktički, pošto nema postupka kandidovanja za izbor predsednika Advokatske komore Srbije, nakon sprovedenih prvih izbora po stupanju na snagu ovog statuta, više nema ni obaveze dostavljanja i prezentovanja programa rada predsednika Advokatske komore Srbije, jer potpredsednik postaje predsednik nakon isteka svog mandata, i to na osnovu programa rada koji je izneo prilikom izbora za potpredsednika Advokatske komore Srbije. Drugo, postojanje tzv. predznanja da predstavnik Skupštine Advokatske komore Srbije svojim glasom za potpredsednika istovremeno glasa i za budućeg predsednika Advokatske komore Srbije koji će to tek postati nakon isteka četiri godine od dana glasanja , odstupa od svih pravila izbora, jer se glasanjem prilikom izbora za jednu funkciju ne može istovremeno glasati i za neku drugu funkciju na koju će izabrani kandidat stupiti u određenom trenutku u budućnosti . Samim tim, izbor za funkciju potpredsednika Advokatske komore Srbije može samo značiti opredeljenje glasača (predstavnika Skupštine) koji će od predloženih kandidata biti izabran za potpredsednika Advokatske komore Srbije, jer su za tu funkciju i raspisani izbori, pa stoga ne može ni biti govora o bilo kakvom istovremenom izboru za predsednika Advokatske komore Srbije prilikom izbora potpredsednika ove komore.

U pogledu navoda donosioca osporenog Statuta da je Ustavni sud već odlučivao o ustavnosti i zakonitosti člana 28. Statuta kada je doneo Zaključak IUo-69/2012 od 13. januara 2016. godine, Ustavni sud ističe da zaključkom Ustavni sud odbacuje inicijativu, odnosno inicijative iz procesnih razloga, ne ulazeći u meritum, kao i da razlozi osporavanja u tom predmetu nisu bili identični kao u ovom ustavnosudskom predmetu, odnosno da je tražena ocena ustavnosti u odnosu na član 20. Ustava, koji se nije ni mogao dovesti u pravnu i logičku vezu sa Ustavom garantovanim obimom ljudskih i manjinskih prava iz ovog člana Ustava u odnosu na osporene odredbe Statuta , kao i po pitanju celishodnosti ili primene osporenih odredaba u praksi.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 28. Statuta, kojima je predviđeno da se izbor za predsednika Advokatske komore Srbije sprovodi samo jedanput, i to na prvoj izbornoj skupštini nakon njegovog stupanja na snagu, nakon čega tog postupka više nema, već se samo sprovodi izborni postupak za potpredsednika ove komore, koji automatski nakon isteka svog mandata postaje predsednik A dvokatske komore Srbije, nije u saglasnosti sa članom 53. Ustava, kao ni sa članom 195. stav 1. Ustava, jer je, suprotno odredbi člana 67. stav 3. Zakona o advokaturi , Advokatska komora Srbije svojim aktom suštinski ukinula izborni postupak za predsednika Advokatske komore Srbije (nakon prvog izbora), umesto da svojim aktom (Statutom) uredi postupak izbora predsednika Advokatske komore Srbije, za šta je prema ovoj odredbi Zakona i bila ovlašćena.

Imajući u vidu da, saglasno odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), Ustavni sud u postupku ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti nije ograničen zahtevom inicijatora, a da je u sprovedenom postupku našao da je odredba člana 19. tačka (3) podtačka 1. u delu koji glasi: „ , na prvim izborima po stupanju na snagu ovog statuta“ u pravnoj i logičkoj vezi sa osporenim članom 28. Statuta, to je Sud iz istih razloga utvrdio da ni ova odredba Statuta nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je, na osnovu člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, utvrdio da odredbe člana 19. tačka (3) podtačka 1. u delu koji glasi; „ , na prvim izborima po stupanju na snagu ovog statuta“ i člana 28. Statuta Advokatske komore Srbije nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, kako je odlučeno u tački 1. izreke.

Budući da je Ustavni sud u ovom ustavnosudskom predmetu doneo konačnu odluku, to je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Statuta, kako je to rešeno u tački 2. izreke.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 19. tačka (3) podtačka 1. u delu koji glasi; „ , na prvim izborima po stupanju na snagu ovog statuta“ i člana 28. Statuta Advokatske komore Srbije, navedenog u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Statuta Advokatske komore Srbije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti