Odluka Ustavnog suda o neusaglašenosti gradske odluke o komunalnom uređenju

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja nisu u saglasnosti sa zakonom. Skupština grada Vranja je prekoračila ovlašćenja definišući pojam i vrste javnih površina, proširujući ga na „površine u javnom korišćenju“.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-199/2018
07.04.2022.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. aprila 202 2. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe člana 2. st . 1. i 3. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Službeni glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr. odluka, 8/17, 18/17, 37/18, i 36/20) nisu u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 2. stav 3. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Službeni glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr. odluka, 8/17 i 18/17). U toku postupka u ovom ustavnosudskom predmetu, Skupština grada Vranja je donela Odluku o izmenama i dopunama Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Službeni glasnik grada Vranja“, broj 37/18), kojom, po nalaženju Suda, osporena odredba stava 3. člana 2. Odluke u sadržinskom smislu ni je suštinski izmenjena i nisu otklonjeni razlozi zbog kojih je tražena intervencija Ustavnog suda, te je Sud, saglasno odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), nastavio postupak i kao osporenu razmatrao odredbu člana 2. stav 3. važeće Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Službeni glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr. odluka, 8/17, 18/17, 37/18, i 36/20). Imajući u vidu da je odredba člana 2. stav 1. Odluke , kojom su određene vrste javnih površina, u direktnoj pravnoj i logičnoj vezi sa osporenom odredb om člana 2. stav 3. Odluke, Ustavni sud je našao da je potrebno izvršiti ocenu zakonitosti i odredbe stava 1. navedenog člana Odluke.

Povodom podnete inicijative, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Rešenjem od 9. decembra 2021. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti odred aba člana 2. st. 1. i 3. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Službeni glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr. odluka, 8/17, 18/17, 37/18, i 36/20), jer su se za Sud kao sporna postavila sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li je Skupština grada Vranja prekoračila ovlašćenje iz Zakona o komunalnim delatnostima da propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje, kada je odredbom člana 2. stav 1. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja odredila vrste javnih površina, s obzirom na to da ni Zakon o komunalnim delatnostima ni Zakon o planiranju i izgradnji ne sadrži ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da odredi pojam i vrste javnih površina;

- da li je Skupština grada Vranja, odredbom člana 2. stav 3. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja, mogla proširiti značenje pojma javne površine, određeno Zakonom o planiranju i izgradnji, na „površine u javnom korišćenju“;

- da li je značenje pojma „površina u javnom korišćenju“, određeno članom 2. stav 3. Odluke, u skladu sa odredbom člana 2. stav 1. tačka 6) Zakona o planiranju i izgradnji, kaji jasno definiše javne površine kao površine čija je javna namena određena planskim dokumentom za izgradnju ili uređenje objekata za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i sl.), odnosno da li se podzakonskim aktom jedinice lokalne samouprave može odrediti pojam „površina u javnom korišćenju“.

Na Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 2. st. 1. i 3. Odluke odgovor je, 19. januara 2022. godine, dostavila Skupština grada Vranja. U odgovoru se navodi da Skupština grada Vranja nije prekoračila ovlašćenje kada je odredbom člana 2. stav 1. Odluke odredila vrste javnih površina, niti je proširila pojam javne površine, već je „primenila član 2. stav 1. tačka 20v) Zakona o planiranju i izgradnji kojim je određeno da je „stambeni blok“ zaokružena prostorna celina u građevinskom području naseljenog mesta, pravilnog geometrijskog oblika sa pretežnom stambenom namenom (po pravilu višeporodično stanovanje), oivičen je javnim saobraćajnim površinama, a unutar bloka se formiraju interne saobraćajnice, kolsko–pešačke staze, slobodne i zelene površine u javnom korišćenju“.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da se Odlukom o komunalnom uređenju grada Vranja („Službeni glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr. odluka, 8/17, 18/17, 37/18, i 36/20) utvrđuju uslovi i način održavanja i korišćenja javnih i ostalih površina i komunalnih objekata, održavanje čistoće, uređenje i održavanje zelenih i rekreacionih površina, zaštita javnih i ostalih površina i komunalnih objekata, naknada za pružanje usluga komunalnih delatnosti, kao i druga pitanja vezana za opšte komunalno uređenje grada Vranja (član 1.).

Odredbama člana 2. Odluke određeno je : da se pod javnim površinama smatraju površine javne namene, površine u javnom korišćenju i druge javne površine, u skladu sa zakonom (stav 1.); da je površina javne namene prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa u skladu sa posebnim zakonom ( ulice, trgovi, parkovi i dr.) (stav 2.); da je površina u javnom korišćenju prostor koji planskim dokumentom nije predviđen kao površina javne namene, a dostupna je većem broju građana (stav 3.); da su ostale površine neizgrađeno građevinsko zemljište, poljoprivredno i drugo zemljište koje nije obuhvaćeno stavom 2. i 3. ovog člana (stav 4.).

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18), koji je osnov donošenja osporenog opšteg akta, definisani su pojam i vrste komunalnih delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja. Polazeći od Ustavom Republike Srbije utvrđene nadležnosti opštine da preko svojih organa, u skladu sa zakonom, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.), odredbama člana 4. Zakona predviđeno je: da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i da uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1.); da se komunalnim objektima, u smislu stava 1. ovog člana, smatraju građevinski objekti sa uređajima, instalacijama i opremom, sama postrojenja, uređaji i instalacije i drugi objekti koji služe za pružanje komunalnih usluga korisnicima, kao i uređeno građevinsko zemljište i dobra u opštoj upotrebi koja se koriste za obavljanje komunalne delatnosti (stav 2.); da jedinica lokalne samouprave uređuje u skladu sa zakonom uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti (uvodna rečenica stava 3.); da radi korišćenja, čuvanja i održavanja sredstava za obavljanje komunalnih delatnosti, održavanja čistoće i zaštite životne sredine, opšte uređenosti naselja, spoljnog izgleda objekta i uređenosti površina, jedinica lokalne samouprave može da propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje (stav 4.).

III

Iz navedenih odredaba Zakona o komunalnim delatnostima sledi da je jedinica lokalne samouprave nadležna da se stara o komunalnom redu na svojoj teritoriji i da svojim aktom propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje u cilju održavanja čistoće i zaštite životne sredine, čuvanja i održavanja opšte uređenosti naselja, spoljnjeg izgleda objekata i uređenosti površina na svojoj teritoriji . Dakle, da bi efikasnije obezbedila komunalni red i urbanu disciplinu koja je od vitalnog interesa za sve građane, kao i radi, pored ostalog, uređenosti svih površina na svojoj teritoriji (bez obzira na namenu tih površina, tj. da li se radi o površinama javne ili ostale namene), jedinica lokalne samouprave će svojim aktom propisati uslove održavanja komunalnog reda, kao i mere za njihovo sprovođenje .

S obzirom na to da Zakonom o komunalnim delatnostima nije određen pojam „površine“, kao ni „javne površine“, u smislu tog zakona, Ustavni sud nalazi da je, u sagledavanju spornog pitanja koje se pokreće u ovom predmetu, neophodno imati u vidu i odredbe Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19-dr. zakon, 9/20 i 52/21) kojima su, pored ostalog, uređeni uslovi i način organizacije, uređenja i korišćenja prostora. Saglasno navedenom, Sud je pošao od odredaba člana 2. stav 1. Zakona kojima je određeno da je „namena zemljišta“ način korišćenja zemljišta određen planskim dokumentom (tačka 4)), a da je „površina javne namene“ prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.) (tačka 6)) . Iz citiranih odredaba Zakona proizlazi da je „javna površina“ prostor određen planskim dokumentom za izgradnju ili uređenje objekata za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i sl.). Takođe, saglasno navedenim zakonskim odredbama, zemljište se koristi na način određen planskim dokumentom u zavisnosti od njegove planirane namene (površine javne namene su u javnom korišćenju).

Saglasno Zakonu o planiranju i izgradnji , planskim dokumentima, prostornim i urbanističkim planovima jedinice lokalne samouprave, koje donosi skupština jedinice lokalne samouprave, određuje se planirana namena prostora, odnosno pretežna ili detaljna namena zemljišta (čl. 10. – 28.). Iz navedenog sledi da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da isključivo svojim planskim dokumentom odredi namenu zemljišta – površina na svojoj teritoriji, odnosno da odredi koje će konkretno površine biti javne namene, tj. za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili za uređenje ili izgradnju javnih površina, a koje površine će biti ostale (druge) namene.

Ustavni sud, takođe, nalazi da Zakon o komunalnim delatnostima, kao ni Zakon o planiranju i izgradnji ne daju ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da svojim aktom odredi pojam i vrste javnih površina . Imajući u vidu da je zakonodavac, odredbom člana 2. stav 1. tačka 6) Zakona o planiranju i izgradnji, odredio koje površine jesu površine javne namene i naveo samo neke najtipičnije javne površine, poput ulica, trgova, parkova, to, po nalaženju Suda, jedinica lokalne samouprave može svojim aktom (npr. odlukom kojom propisuje uslove održavanja komunalnog reda) samo da navede koji se konkretno prostor na njenoj teritoriji, određen planskim dokumentom saglasno Zakonom propisanim kriterijumima, smatra površinom javne namene, odnosno javnom površinom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da je Skupština grada Vranja, pozivajući se na ovlašćenje iz Zakona o komunalnim delatnostima da propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje , donela Odluku o komunalnom uređenju grada Vranja , kojom je uredila uslove i način održavanja i korišćenja javnih i ostalih površina i komunalnih objekata, održavanja čistoće, uređenja i održavanja zelenih i rekreacionih površina, zaštite javnih i ostalih površina, kao i druga pitanja vezana za opšte komunalno uređenje grada Vranja.

Međutim, uvidom u sadržinu odredaba člana 2. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja , Ustavni sud nalazi da je Skupština grada Vranja, stavom 1. navedenog člana Odluke , uredila pojam i vrste javnih površina tako što je odredila da se pod javnim površinama smatraju površine javne namene, površine u javnom korišćenju i druge javne površine . Odredbom stava 2. navedenog člana Odluke Skupština grada Vranja je preuzela odredbu člana 2. stav 1. tačka 6) Zakona o planiranju i izgradnji, kojom je određen pojam „površina javne namene“, dok je stavom 3. istog člana Odluke odredila da su „površine u javnom korišćenju“, kao vrsta javnih površina, prostor koji planskim dokumentom nije predviđen kao površina javne namene, a dostupan je većem broju građana.

S tim u vezi, Ustavni sud najpre ukazuje da preuzimanje zakonskih o dredaba u akt niže pravne snage ne čini samo po sebi osporeni akt nazakonitim, ukoliko je preuzimanje izvršeno na način da se ne vrše promene u tekstu preuzete odredbe, što je slučaj sa odredbom stava 2. člana 2. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja , odnosno ukoliko je odredba koja se preuzima tako formulisana da se iz nje jasno vidi da su određena pitanja i odnosi izvorno uređeni zakonom, a ne podzakonskim aktom koji je donet za njegovo izvršavanje. Međutim, odredbama st. 1. i 3. istog člana Odluke , Skupština grada Vranja , po nalaženju Suda, nije preuzela zakonsku odredbu na navedeni način, već je odredila pojam javne površine na drugačiji način od onog koji je Zakonom o planiranju i izgradnji određen , tako što je proširila značenje ovog pojma na površine koje „nemaju javnu namenu određenu planskim dokumentom, a dostupne su većem broju građana“.

U vezi svega iznetog, a na osnovu navedenih zakonskih normi, Ustavni sud je ocenio da Skupština grada Vranja nije bila ovlašćena da svojim aktom odredi pojam i vrste javnih površina.Takođe, pored toga što nije bila ovlašćena da odredi pojam i vrste javnih površina, na način kako je određeno odredbom člana 2. stav 1. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja, Skupština grada Vranja nije imala ovlašćenje da proširi značenje ovog pojma na „površine u javnom korišćenju“ (kao vrstu javnih površina) i članom 2. stav 3. Odluke odredi da je to prostor koji nema planom određenu javnu namenu, a dostupan je većem broju građana. Tako određeno značenje „površine u javnom korišćenju“ ne može se dovesti u vezu sa Zakonom o planiranju i izgradnji propisanim značenjem izraza „javna površina“, koji jasno definiše da je isključiva namena tih površina javna, i kao takva mora biti određena planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju ulica, trgova, parkova i dr, za koje se utvrđuje javni interes, u skladu sa posebnim zakonom.

Takođe, po oceni Suda, odredba člana 2. stav 3. Odluke ne može se dovesti u vezu ni sa odredbom tačke 20v) člana 2. Zakona o planiranju i izgradnji, odnosno sa javnim saobraćajnim površinama kojima je oivičen stambeni blok, i unutar bloka formiranim internim saobraćajnicama, kolsko-pešačkim stazama i zelenim površinama u javnom korišćenju (deo prve rečenice navedene odredbe Zakona), koja je, kako tvrdi donosilac osporenog akta, „primenjena u određivanju površine u javnom korišćenju, kao vrste javnih površina“. Ovo stoga jer navedenom odredbom Zakona nije određena „neka druga“ javna površina, od one definisane tačkom 6) istog člana Zakona, već je određeno značenje izraza „stambeni blok“ i navedene površine oko i unutar bloka koje su u javnom korišćenju, što, saglasno odredbi člana 2. stav 1. tačka 4) Zakona, određuje njihovu javnu namenu određenu planskim dokumentom.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 2. st. 1. i 3. Odluke o komunalnom uređenju grada Vranja („Službeni glasnik grada Vranja“, br. 18/15-prečišćen tekst, 21/15, 40/16, 2/17-dr. odluka, 8/17, 18/17, 37/18, i 36/20) nisu u saglasnosti sa zakonom.

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 2. st. 1. i 3. Odluke navedene u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o neusaglašenosti gradske odluke o komunalnom uređenju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti