Odluka Ustavnog suda o neustavnosti i nezakonitosti opštinske odluke o parkiranju

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da određene odredbe Odluke o javnim parkiralištima u Novom Pazaru nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Opština je prekoračila svoja ovlašćenja osnivanjem preduzeća sa većinskim privatnim kapitalom i prenošenjem regulatornih ovlašćenja na to preduzeće.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-212/2008
17.03.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. marta 2010. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe čl. 2. do 5, člana 6. st. 2. do 4, člana 7, člana 8. stav 3. i člana 9. Odluke o modelu rešenja organizacije, konstrukcije finansiranja obavljanja delatnosti stacionarnog saobraćaja-javnih parkirališta u Novom Pazaru ("Službeni list opštine Novi Pazar", broj 15/06), nisu u saglasnosti s Ustavom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Povodom inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o modelu rešenja organizacije, konstrukcije finansiranja obavljanja delatnosti stacionarnog saobraćaja-javnih parkirališta u Novom Pazaru ("Službeni list Opštine Novi Pazar", broj 15/06), Ustavni sud je, na sednici održanoj 18. decembra 2008. godine, Rešenjem IUo-212/2008 pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba osporene Odluke navedenih u izreci i Rešenje dostavio na odgovor Skupštini Grada Novog Pazara. U odgovoru koji je dostavilo Gradsko javno pravobranilaštvo grada Novog Pazara, nije dato izjašnjenje o postavljenim ustavnopravnim pitanjima sadržanim u Rešenju Ustavnog suda.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku doneo Privremeni organ opštine Novi Pazar, na osnovu odredaba člana 30. stav 1. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", br. 9/02, 33/04 i 135/04) i člana 28. stav 1. tačka 5. Statuta opštine Novi Pazar ("Opštinski službeni glasnik", broj 7/02). Osporenom Odlukom se: usvaja Predlog rešenja stacionarnog saobraćaja u Novom Pazaru i Studija izvodljivosti data od „MAYERE“ preduzeća za saobraćajni inženjering na javnom konkursu objavljenom 9. maja 2006. godine (član 1.); određuje preduzeće "MAYERA" kao partner u realizaciji usvojenog modela rešenja organizacije i obavljanja delatnosti stacionarnog saobraćaja u Novom Pazaru (član 2.); osniva preduzeće za obavljanje delatnosti stacionarnog saobraćaja /Javnih parkirališta/"Parking servis Novi Pazar"A.D. Novi Pazar sa učešćem u osnivačkom kapitalu od 30% opština Novi Pazar i 70% preduzeće MAYERA i uređuju međusobna prava i obaveze osnivača (čl. 3. do 5.); usvaja predloženi tarifni sistem sa metodologijom određivanja cena parkiranja po zonama stacionarnog saobraćaja, ovlašćuje Skupština "Parking servisa Novi Pazar" A.D. Novi Pazar da usvojeni tarifni sistem sa cenama, zonama i specifičnostima regulacije stacionarnog saobraćaja bliže uređuje aktima Društva i svojim odlukama, a koji će biti sastavni deo ove odluke i ovlašćuje Skupština "Parking servisa Novi Pazar"AD Novi Pazar da donosi i sve druge odluke o besplatnim, povlašćenim i posebnim cenama koje se tiču prava invalida, službenih vozila (član 6.); ovlašćuje Skupština "Parking servisa Novi Pazar" A.D. Novi Pazar da, u skladu sa Zakonom, donese Pravilnik kojim će bliže regulisati organizaciju i funkcionisanje stacionarnog saobraćaja, način naplate, primenu mera za uklanjanje, odnošenje nepropisno parkiranih vozila i slično, koji će biti objavljen u službenom glasniku opštine Novi Pazar i postati sastavni deo ove odluke (član 7.); usvaja režim saobraćaja prema usvojenoj Studiji rešenja stacionarnog saobraćaja i obavezuje "Parking servis" da predlaže izmene i dopune opštinskih akata kojima se reguliše stacionarni saobraćaj (član 8.) i određuje da je status i položaj "Parking servisa Novi Pazar" A.D. shodno Zakonu isti kao i drugih javnih preduzeća za obavljanje komunalne delatnosti (član 9.). Ustavni sud je utvrdio i da je Odluka o komunalnim delatnostima kojom je uređenje i održavanje javnih garaža i javnih prostora za parkiranje određeno kao komunalna delatnost (član 1. stav 2. tačka 12.) i kojom je uređen način obavljanja komunalnih delatnosti i komunalnih poslova i način poveravanja komunalnih delatnosti i komunalnih poslova, objavljena u „Službenom listu opštine Novi Pazar“, broj 16/06, odnosno da je doneta nakon osporene Odluke.

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem lokalne samouprave, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti (član 97. tač. 3. i 6.); da grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini i da mu se zakonom mogu poveriti i druge nadležnosti (član 189. stav 3.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.).

Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", br. 16/97 i 42/98) propisano je: da opština, grad, odnosno grad Beograd, u skladu sa tim zakonom, uređuje i obezbeđuje uslove obavljanja komunalnih delatnosti i njihovog razvoja (član 2.); da skupština opštine može da kao komunalne odredi i druge delatnosti od lokalnog interesa, te da propiše uslove i način njihovog obavljanja, pored ostalog i održavanje javnih parkirališta (član 4.); da za obavljanje komunalnih delatnosti opština osniva javna komunalna preduzeća ili njihovo obavljanje poverava drugom preduzeću, odnosno preduzetniku, u skladu sa zakonom i propisom skupštine opštine (član 8. stav 1.); da skupština opštine propisuje uslove i način poveravanja obavljanja komunalnih delatnosti na osnovu javnog konkursa, a naročito - uslove i način sprovođenja javnog konkursa, pitanja koja se obavezno regulišu ugovorom, opštinski organ koji u ime opštine zaključuje ugovor, vreme na koje se zaključuje ugovor, uslove i postupak raskida ugovora pre isteka vremena na koje je zaključen i prava i obaveze koje iz toga proisteknu, da se tim propisom određuje i način kontrole u obavljanju komunalnih delatnosti, odnosno pružanju komunalnih usluga poverenih drugim preduzećima i preduzetnicima i određuje organ opštine koji će se starati o obezbeđivanju ugovorom preuzetih obaveza, da izuzetno skupština opštine može odlučiti da se obavljanje komunalnih delatnosti u smislu člana 8. st. 3. i 4. ovog zakona poveri drugom preduzeću ili preduzetniku prikupljanjem ponuda ili neposrednom pogodbom i da je u tom slučaju skupština opštine dužna da obezbedi pregled i stručnu ocenu podnetih ponuda od strane specijalizovane organizacije, u zavisnosti od vrste delatnosti (član 12.); da skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, a naročito - prava i obaveze javnog komunalnog ili drugog preduzeća, odnosno preduzetnika, koji obavljaju komunalnu delatnost i korisnika komunalnih proizvoda i usluga, način naplate cene za komunalne proizvode, odnosno za korišćenje komunalnih usluga, kao i prava korisnika u slučaju neisporuke ili nekvalitetne isporuke komunalnog proizvoda i nevršenja, odnosno nekvalitetnog vršenja komunalne usluge (član 13. stav 1. tač. 3) i 4)); da se promena vlasništva državnog kapitala u javnim komunalnim preduzećima može vršiti najviše do 49% od ukupne vrednosti državnog kapitala, u skladu sa propisima kojima se uređuje pravni položaj javnih preduzeća i propisima o uslovima, načinu i postupku promene vlasništva državnog kapitala (član 21. stav 2.); da javno preduzeće, odnosno drugo preduzeće ili preduzetnik uz saglasnost opštine ili organa koji odredi skupština opštine odlučuje o ceni komunalnih usluga koje plaćaju neposredni korisnici (član 23.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da jedinica lokalne samouprave za ostvarivanje svojih prava i dužnosti i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva može osnovati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i statutom i da jedinica lokalne samouprave može ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu obavljanje tih poslova (član 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje, pored ostalog, uređivanje, održavanje i korišćenje javnih parkirališta (član 20. tačka 5)); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, osniva službe, javna preduzeća, ustanove i organizacije, utvrđene statutom i vrši nadzor nad njihovim radom i da imenuje i razrešava upravni i nadzorni odbor, imenuje i razrešava direktore javnih preduzeća čiji je osnivač i daje saglasnost na njihove statute u skladu sa zakonom (član 32. tač. 8) i 9)). Ista ovlašćenja opštine bila su sadržana i u odredbama člana 6. člana 18. tačka 4) i člana 30. tač. 7) i 8) Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", br. 9/02, 33/04 i 135/04), koji je bio na snazi u vreme donošenja osporene Odluke.

Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa ("Službeni glasnik RS", br. 25/2000, 25/02, 107/05, 108/05 i 123/07) propisano je: da je javno preduzeće, preduzeće koje obavlja delatnost od opšteg interesa, a koje osniva država, odnosno jedinica lokalne samouprave ili autonomna pokrajina (član 1. stav 1.); da su komunalne delatnosti delatnosti od opšteg interesa (član 2. stav 1.); da delatnost od opšteg interesa može da obavlja i privredno društvo, odnosno drugi oblik preduzeća, deo preduzeća i preduzetnik u skladu sa zakonom kojim se uređuje njihov pravni položaj, kada im nadležni organ poveri obavljanje te delatnosti i da drugi oblici preduzeća, deo preduzeća i preduzetnik u obavljanju delatnosti od opšteg interesa imaju isti položaj kao i javno preduzeće, ukoliko odredbama ovog zakona nije drukčije propisano (član 3. st. 2. i 3.).

Zakonom o privrednim društvima ("Službeni glasnik RS", broj 125/04) uređeno je osnivanje privrednih društava i preduzetnika, upravljanje društvima, prava i obaveze osnivača, ortaka, članova i akcionara, povezivanje i reorganizacija, prestanak preduzetnika i likvidacija privrednih društava (član 1.).

Polazeći od toga da je kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke naveden član 30. stav 1. tačka 5) ranije važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi, kojim je bilo propisano da skupština opštine, u skladu sa zakonom donosi propise i opšte akte, Ustavni sud, je imajući u vidu sadržinu odnosa uređenih osporenom Odlukom, ocenio da se Odlukom uređuju pitanja koja se odnose na obavljanje delatnosti stacionarnog saobraćaja-javnih parkirališta, za čije je uređivanje, saglasno Zakonu o komunalnim delatnostima (član 4. stav 2.) i Zakonu o lokalnoj samoupravi (član 20. tačka 5)) nadležna jedinica lokalne samouprave. S obzirom na to da je odredbama člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima određeno da skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti, Ustavni sud je ocenio da je odredba člana 1. Odluke kojim je usvojen predlog rešenja stacionarnog saobraćaja u Novom Pazaru i Studija izvodljivosti preduzeća MAYERA koje je učestvovalo na konkursu, kao i druge odredbe osporene Odluke kojima su utvrđene obaveze nadležnih organa jedinice lokalne samouprave u preduzimanju mera za realizaciju usvojenog rešenja stacionarnog saobraćaja, u okviru Ustavom i zakonom utvrđenog ovlašćenja jedinice lokalne samouprave da uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti na svojoj teritoriji. Međutim, iz navedenih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi (član 7. stav 1. i član 32. tačka 8)) i Zakona o komunalnim delatnostima (član 8. stav 1, član 12. stav 1. i član 21. stav 2.), po oceni Suda, proizlazi da jedinica lokalne samouprave za obavljanje komunalne delatnosti može da osniva javna komunalna preduzeća, odnosno da kapital jedinice lokalne samouprave u preduzećima koja obavljaju komunalnu delatnost, saglasno navedenim zakonima, može da iznosi najmanje 51% kapitala preduzeća, odnosno privrednog društva koje obavlja komunalnu delatnost, kao i da jedinica lokalne samouprave obavljanje komunalne delatnosti za koju nije osnovala javno preduzeće, može da poveri drugom preduzeću, odnosno preduzetniku u skladu sa zakonom i propisom kojim je, saglasno zakonu, uredila način poveravanja obavljanja te delatnosti. Budući da je osporenom Odlukom jedinica lokalne samouprave za obavljanje komunalne delatnosti stacionarnog saobraćaja-javnih parkirališta „osnovala“ preduzeće koje saglasno navedenim zakonima i Zakonu o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa nema status javnog preduzeća, kao i da je obavljanje ove komunalne delatnosti „poverila“ drugom preduzeću, a da (prethodno) nije donela akt kojim je, saglasno članu 12. Zakona o komunalnim delatnostima, uredila način poveravanja obavljanja te delatnosti drugom preduzeću, odnosno preduzetniku, Ustavni sud je ocenio da odredbe čl. 2. do 5. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa zakonom.

Član 7. Odluke kojim je dato ovlašćenje preduzeću „Parking servis Novi Pazar“ da u skladu sa zakonom donese Pravilnik kojim će bliže regulisati organizaciju i funkcionisanje stacionarnog saobraćaja, kao i odredbe člana 6. st. 2. do 4. i člana 8. stav 3. Odluke kojima se daje ovlašćenje privrednom društvu da uređuje i druge odnose u obavljanju ove delatnosti („da donosi i sve druge odluke o besplatnim, povlašćenim i posebnim cenama koje se tiču prava invalida, službenih vozila“ i dr.), odnosno utvrđuje obaveza privrednog društva da predlaže izmene i dopune akata kojima se ova delatnost uređuje, po oceni Suda, nisu u saglasnosti sa odredbama člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima i člana 20. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi kojima je uređivanje uslova i načina organizovanja poslova u obavljanju komunalnih delatnosti utvrđeno kao nadležnost jedinice lokalne samouprave.

Ustavni sud je ocenio i da je članom 9. osporene Odluke određivanjem „statusa i položaja“ preduzeća koje obavlja komunalnu delatnost, jedinica lokalne samouprave prekoračila Ustavom i zakonom utvrđenu nadležnost, jer je uredila odnose koji se, saglasno Ustavu, uređuju zakonom.

S obzirom na to da odredbe osporene Odluke navedene u izreci, po oceni Suda, nisu u saglasnosti sa zakonom, a da prema odredbama člana 195. Ustava svi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, Ustavni sud je ocenio da navedene odredbe Odluke nisu u saglasnosti ni sa Ustavom.

Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke navedene u izreci prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti i nezakonitosti opštinske odluke o parkiranju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti