Utvrđivanje neustavnosti Uredbe o kontroli prelaska administrativne linije prema KiM

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da Uredba o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija nije u saglasnosti sa Ustavom. Vlada, kao nosilac izvršne vlasti, nije bila nadležna da uredbom uređuje pitanja koja su Ustavom rezervisana za zakon.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-224/2013
26.03.2015.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Dragiša B. Slijepčević , dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahud in Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. marta 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Uredba o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija („Sl užbeni glasnik RS“, broj 98/11) nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Uredbe iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Predlogom ovlašćenih predlagača pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uredbe o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 98/11). Podnosioci predloga su, pozivom na odredbu člana 123. tačka 3. Ustava Republike Srbije koja utvrđuje da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte za izvršavanje zakona, izrazili stav da osporena uredba nije zasnovana na Ustavu s obzirom na to da ni odredbe Zakona o Vladi, niti odredbe Zakona o ministarstvima koj e su naveden e kao osnov za njeno donošenje, ne ovlašćuju Vladu na donošenje osporene Uredbe. U podnetom predlogu je izraženo i mišljenje da su odredbama čl. 8, 99. i 203. Ustava „izričito i precizno određeni način, nadležnost i postupak za odluku o teritorijalnim pitanjima i promeni granica Republike Srbije“, zbog čega Vlada i ministarstva nisu nadležna za odlučivanje o odnosnim pitanjima. U predlogu se ukazuje i na to da sadržina Uredbe zadire i narušava osnovna ljudska prava garantovana Ustavom kao što su pravo na slobodu kretanja iz člana 39. Ustava, pravo na imovinu iz člana 58. Ustava i pravo na slobodu i bezbednost iz člana 27. Ustava, te da je protivna ustavnim zabranama diskriminacije, jer se njome dovodi u neravnopravan položaj deo stanovništva Kosova i Metohije. Predlagači su naveli i to da prema odredbama Ustava i njegovoj preambuli, Kosovo i Metohija predstavljaju sastavni deo teritorije Republike Srbije, označen kao autonomna pokrajina, te da je iz svih navedenih razloga diskriminisanje stanovnika Kosova i Metohije, koje je učinjeno donošenjem osporene uredbe, neustavno.

Nakon toga, Ustavnom sudu su podnete tri inicij ative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe , kao i još jedan predlog za ocenu ustavnosti osporene Uredbe, koji je podnet od strane 25 narodnih poslanika, saglasno odredbi člana 168. stav 1. Ustava.

U drugom predlogu se navodi da osporena Uredba predstavlja opšti pravni akt kojim se protivustavno narušava jedinstvo i nedeljivost teritorije Republike Srbije, zatim, da se radi o aktu koji nije donet za izvršavanje zakona, već kojim se uređuje zakonska materija, kao i da se ovom uredbom ograničavaju i narušavaju Ustavom zajamčena prava i slobode građana, pa stoga podnosioci predloga zaključuju da osporena Uredba nije u skladu sa Ustavom, kako iz formalnih, tako i iz materijalnih razloga. U predlogu se dalje navodi da osporena Uredba nije u saglasnosti sa preambulom Ustava, kojom je određeno da je AP Kosovo i Metohija sastavni deo teritorije Republike Srbije, kao ni sa odredbama člana 182. st. 2. i 4. Ustava, kojima je utvrđeno da Republika Srbija ima dve autonomne pokrajine od kojih je jedna Kosovo i Metohija i da se teritorija autonomnih pokrajina određuje zakonom i odredbom člana 194. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da je pravni predak Republike jedinstven, jer bilo kakve „linije“ koje su utisnute u teritorijalnu organizaciju Republike ne znače i ne smeju da znače poseban pravni režim njihovog prelaska i kretanja, odnosno boravka na njima. U predlogu se, takođe, navodi da uređivanje „administrativne linije“ čije postojanje iziskuje poseban pravni režim prelaska , kretanja i boravka na njoj nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 8. stav 2. Ustava , jer je granic a Republike Srbije nepovrediva i menja se po postupku predviđenom za promenu Ustava. Podnosioci predloga navode da osporena Uredba nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 123. tačka 3. Ustava, iz razloga što ovaj akt nije donet radi izvršavanja ni jednog zakona, odnosno podnosioci predloga smatraju da je Vlada uzurpacijom svojih ustavnih nadležnosti, uredbu kao opšti pravni akt za izvršavanje zakona, pretvorila u pravni akt kakav Ustavom nije predviđen u našem pravnom sistemu, jer je zašla u regulisanje pitanja koja su po svojoj prirodi materija koja treba da bude regulisana zakonom. U pogledu osporavanja pojedinih rešenja iz osporene Uredbe, podnosioci predloga navode da je sloboda kretanja zajemčena odredbama člana 39. st. 1. i 2. Ustava prekršena odredbama čl. 2, 4. i 13. Uredbe, imajući u vidu da ovim odredbama Uredbe vrši ograničenje slobode kretanja, koje se može propisati samo zakonom, i to iz razloga koji su utvrđeni Ustavom. Iz istih razloga, podnosioci predloga smatraju da navedene odredbe Uredbe nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 20. st. 1. i 2. Ustava kojima je utvrđeno pod kojim uslovima se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu ograničavati zakonom. U pogledu člana 15. Uredbe, u predlogu se navodi da se propisanim rešenjem iz ovog člana Uredbe narušava Ustavom zajemčeno pravo na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava, zbog toga što se ograničavanje prava svo jine vlasnika zemljišta preko koga treba preći radi obavljanja poslova obezbeđenja „administrativne linije“, ili radi postavljanja i održavanja oznaka, propisuje uredbom, iako je u članu 58. st. 2. i 3. Ustava utvrđeno da se svojina i način njenog korišćenja mogu ograničiti samo zakonom. Podnosioci predloga takođe smatraju da je uredbodavnim propisivanjem neophodne saglasnosti Ministarstva unutrašnjih poslova kao organa državne uprave u postupku donošenja prostornog i urbanističkog plana kojim se uređuje i prostor u dubini 300 metara od „administrativne linije“ (član 16. Uredbe), narušeno pravo građana na lokalnu samoupravu, odnosno da se na taj način onemogućava vršenje nadležnosti jedinica lokalne samouprave, utvrđeno Ustavom.

Podnosioci oba predloga su podneli zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporene Uredbe.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je najpre utvrdio da podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe ne ispunjavaju procesne pretpostavke za razmatranje pred ovim sudom, jer iste ne sadrže ustavnopravne razloge za osporavanje Uredbe, odnosno tiču se njene primene u praksi.

Stoga je, na osnovu člana 33. stav 1. i člana 35a st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – US), Ustavni sud predloge ovlašćenih predlagača dostavio na odgovor Vladi 29. juna 2012. godine, odnosno 2. novembra 2012. godine.

Ustavnom sudu se, 13. decembra 2012. godine, obratio Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine predlogom da se zastane sa postupkom ocene ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe iz razloga što je u toku „izrada zakona kojim će se regulisati suštinska autonomija AP Kosovo i Metohija – u skladu sa članom 182. stav 2. Ustava Republike Srbije“, kao i obaveštenjem da je Ministarstvo pravde i državne uprave formiralo radnu grupu za izradu tog zakona.

Zatim se ministar pravde i državne uprave obratio Sudu 18. decembra 2012. godine zahtevom za zastajanje sa postupkom ocene ustavnosti osporene Uredbe i molbom da time „pruži mogućnost da se ova materija uredi na Ustavom propisan način“.

Vlada se 29. marta 2013. godine dopisom 05 broj: 010-2660/2013 obratila Ustavnom sudu iznoseći zahtev da Ustavni sud zastane sa postupkom razmatranja podnetog predloga do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. Isti zahtev je ponovljen i dopisom Vlade broj: 110-00-6/2013 od 4. juna 2013. godine.

Odredbama člana 55. Zakona o Ustavnom sudu propisano je da u toku postupka, a na zahtev donosioca osporenog opšteg akta, Ustavni sud može, pre donošenja odluke o ustavnosti ili zakonitosti, zastati sa postupkom i dati mogućnost donosiocu opšteg akta, da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti (stav 1.) i da će ako u određenom roku neustavnost ili nezakonitost ne bude otklonjena, Ustavni sud nastaviti postupak (stav 2.).

Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da postoje pretpostavke predviđene članom 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu da se zastane sa postupkom ocene ustavnosti osporene Uredbe i Zaključkom IUo-224/2013 od 17. septembra 2013. godine odlučio da zastane sa postupkom ocene ustavnosti Uredbe o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, br oj 98/11) i da mogućnost Vladi da, u roku od šest meseci od dana prijema ovog zaključka, Uredbu usaglasi sa Ustavom, s tim da je donosilac akta dužan da u roku iz tačke 1. obavesti Ustavni sud o postupanju po ovom zaključku.

Navedeni Zaključak je dostavljen Vladi 7. oktobra 2013. godine, pri čemu Vlada nije obavestila Sud o postupanju po Zaključku u ostavljenom roku od šest meseci od dana njegovog prijema. Nakon proteka ostavljenog roka, a u skladu sa članom 55. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je nastavio postupak.

III

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Osporenu Uredbu o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija donela je Vlada , na sednici održanoj 22. decembra 2011. godine , na osnovu člana 123. tačka 3. Ustava, a u vezi sa Zakonom o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05-ispravka, 101/07, 65/08 i 16/11) i Zakonom o ministarstvima („Službeni glasnik RS“, broj 16/11). Ova uredba je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 98/11, od 23. decembra 2011. godine , a stupila je na snagu 2 4. decembra 2011. godine i na snazi je.

Osporenom Uredbom propisuju se uslovi za prelazak preko administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija, kretanje i boravak na administrativnoj liniji i mere koje se mogu preduzeti protiv lica koja postupaju suprotno odredbama Uredbe.

Stupanjem na snagu ove uredbe prestao je da važi podzakonski akt istog naziva, koji je 2002. godine donela Savezna vlada Savezne Republike Jugoslavije – Uredba o kontroli prelaska administrativne linije prema Kosovu i Metohiji („Službeni list SRJ“, broj 41/02). I prethodno važećom Uredbom bili su propisani uslovi za prelazak lica preko administrativne linije prema Kosovu i Metohiji, njihovo kretanje i boravak na administrativnoj liniji i mere koje se mogu preduzeti protiv lica koja ilegalno prelaze, kreću se i borave na administrativnoj liniji.

Iz prethodno izloženog sledi da se osporenom Uredbom uređuju uslovi za kretanje građana Republike Srbije sa jednog na drugi deo njene teritorije. Budući da je, prema članu 8. stav 1. Ustava Republike Srbije, teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva i da je članom 39. stav 1. Ustava svakome zajemčeno pravo da se, između ostalog, slobodno kreće i nastanjuje u Republici Srbiji, to, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da se osporenim opštim aktom zapravo propisuje način ostvarivanja zajemčene slobode kretanja. Odredbom člana 97. tačka 2. Ustava utvrđeno je da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, iz čega sledi da se način ostvarivanja i zaštite zajemčenih sloboda i prava građana uređuju zakonom, a što potvrđuje i jedno od Ustavom utvrđenih načela u skladu sa kojim se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode, kojim je predviđeno, u drugoj rečenici stava 2. člana 18. Ustava, da se zakonom može propisati način ostvarivanja zajemčenih prava i sloboda, i to samo u dva slučaja: prvo, ako je to Ustavom izričito predviđeno ili, drugo, ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon, u oba slučaja, ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava. Ustavni sud takođe konstatuje da pojedine odredbe osporene Uredbe, kao što je na primer odredba člana 2. Uredbe, kojom je određeno jedanaest mesta na teritorijama opština Preševo, Bujanovac, Medveđa, Kuršumlija, Raška i grada Novog Pazara na kojima je licima dozvoljen prelaz preko administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija ili odredbe člana 4. istog akta kojim je propisano pod kojim uslovima i u kojim slučajevima je dozvoljen prelazak lica izvan određenih mesta, upućuje na zaključak da osporeni akt sadrži i ograničenje zajemčene slobode kretanja. U vezi s tim, Ustavni sud konstatuje da Ustavom garantovana sloboda kretanja nije apsolutna jer Ustav, u stavu 2. člana 39, dopušta mogućnost da se sloboda kretanja i nastanjivanja (unutar Republike Srbije), isto kao i pravo da se napusti Republika Srbija, zakonom ograniče iz Ustavom utvrđenih razloga (ako je to neophodno radi vođenja krivičnog postupka, radi zaštite javnog reda i mira, radi sprečavanja širenja zaraznih bolesti ili radi odbrane Republike Srbije). Međutim, Ustavni sud ukazuje da je načelom ograničenja ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 1. Ustava, kao i načelom propisivanja načina ostvarivanja zajemčenih prava iz člana 18. Ustava, izričito utvrđeno da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu biti ograničena samo zakonom, i to pod Ustavom utvrđenim uslovima (ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava).

Na osnovu navedenih ustavnih normi, a polazeći od načela podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku iz člana 4. stav 2. Ustava, Ustavni sud je ocenio da Vlada kao nosilac izvršne vlasti, koja saglasno odredbama člana 123. tač. 2. i 3. Ustava, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine i donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, nije bila nadležna da svojim aktom uredi pitanja koja su predmet osporene Uredbe.

Stoga je Ustavni sud utvrdio da Uredba o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija , navedena u tački 1. izreke, nije u saglasnosti sa Ustavom. Imajući u vidu utvrđenu nenadležnost Vlade za donošenje osporenog akta i njegovu formalnu neustavnost, Ustavni sud se nije upuštao u razmatranje ustavnosti i zakonitosti pojedinih materijalno-pravnih odredaba osporenog akta.

S obzirom da je doneo konačnu odluku o ustavnosti osporene Uredbe, Sud je odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu ovog akta, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu .

Na osnovu člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, Uredba o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija („Sl užbeni glasnik RS“, broj 98/11), prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Utvrđivanje neustavnosti Uredbe o kontroli prelaska administrativne linije prema KiM

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti