Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijative za ocenu zakonitosti opštinske odluke o obračunu vode

Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje inicijative za ocenu zakonitosti Odluke grada Kragujevca o načinu obračuna potrošnje vode. Osporene odredbe, kojima se razlika potrošnje sa glavnog vodomera raspodeljuje na stanare, u skladu su sa zakonskim ovlašćenjima lokalne samouprave da uređuje komunalne delatnosti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-225/2009
22.11.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. novembra 2012. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 22. st. 2. - 5. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o uslovima i načinu organizovanja poslova u obavljanju komunalne delatnosti prečišćavanja i distribucije vode i prečišćavanja i odvođenja otpadnih voda („Služb eni list grada Kragujevca“, broj 10/09).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu su podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustav nosti i zakonitosti odredaba člana 22. st. 2. -5. Odluke navedene u izreci. Podnosilac prve inicijative ukazuje da se Odlukom u osporenom delu, kako navodi, uvodi obaveza plaćanja razlike utrošene vode između potrošnje utvrđene na glavnom vodomeru i potrošnje utvrđene sabiranjem potrošnje na svim vodomerima u stanovima i paušalno određene potrošnje za korisnike koji nemaju individualne vodomere, te da se tako utvrđena razlika naplaćuje po „ključu“ koji prisiljava većinu građana da plaća za neučinjenu uslugu (neutrošenu vodu) i time dovode u neravnopravan položaj u odnosu na one građane koji ne plaćaju za ukupnu uslugu (potrošnju vode). Navodi se i da je Odlukom određen nerealan iznos paušala koji je, po mišljenju podnosioca inicijative, očigledno manji od stvarne potrošnje po članu domaćinstva i da ovakav način obračuna podstiče bahat odnos prema potrošnji i ne podstiče na uredno održavanje vodovodne instalacije u stanu. I podnosilac druge inicijative osporio je odredbe člana 22. st 2. do 5 . Odluke, navodeći da su potrošači koji su hteli da plaćaju iskorišćenu vodu u skladu sa svojom potrošnjom uveli vodomere u svojim stanovima, a da Vodovod i kanalizacija shodno osporenoj Odluci ove potrošače dodatno opterećuje naplatom onoga što potrošačima očigledno nije isporučeno čime se, po njegovom mišljenju, povređuje član 90. Ustava koji se odnosi na zaštitu potrošača . Osporena Odluka, iz navedenih razloga, nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 11. Zakona o obligacionim odnosima jer narušava ravnopravnost stranaka u obligacionim odnosima iskorišćavanjem monopolskog položaja koji pružalac usluga ima, kao i odredbama člana 454. navedenog zakona jer omogućava da pružalac usluge naplaćuje robu (uslugu) koju nije isporučio. Predložio je da Sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje osporene Odluke.

U odgovoru donosioca osporenog akta se navodi da je osporena Odluka doneta na osnovu Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi utvrđene nadležnosti grada da, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, da je Zakonom o komunalnim delatnostima delatnost „prečišćavanja i distribucija vode i prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda“, određena kao komunalna delatnost koja predstavlja nezamenljiv uslov života i rada građana na određenom području, a da je na osnovu člana 13. navedenog Zakona osporenom Odlukom Skupština grada Kragujevca propisala uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalne delatnosti prečišćavanja i distribucije vode i prečišćavanja i odvođenja atmosferskih i otpadnih voda, definišući između ostalog i tehničke i druge posebne uslove za isporuku vode i odvođenje vode, kao i način obračuna i naplate naknade za isporučenu vodu i odvođenje voda. Dalje se navodi da je Odlukom (član 5.) definisan merni uređaj kao uređaj za merenje isporučene količine vode na priključku, koji u stambenim zgradama može biti centralni vodomer - koji meri potrošnju za više korisnika i kontrolni vodomer - koji se postavlja iza centralnog i meri potrošnju samo za jednog korisnika, a kome je za obračun potrošnje merodavan centralni vodomer, te da je centralni vodomer određen kao mesto predaje, odnosno mesto gde se graniče objekti Preduzeća i korisnika i na kome se korisniku isporučuje voda. Osporenim odredbama Odluke regulisane su sve situacije u stambenim zgradama tako da građani plaćaju isporučenu količinu vode, odnosno pruženu komunalnu uslugu koja je očitana na centralnom vodomeru, a visina dodeljenog paušala od 5 kubnih metara je količina koja je utvrđena standardima u ovoj komunalnoj delatnosti do ugradnje kontrolnih vodomera, što je obaveza korisnika.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o izmenama i dopunama Odluke o uslovima i načinu organizovanja poslova u obavljanju komunalne delatnosti prečišćavanja i distribucije vode i prečišćavanja i odvođenja otpadnih voda („Službeni list grada Kragujevca“, broj 10/09) Skupština grada Kragujevca donela na osnovu člana 20. tačka 5 ) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), člana 13. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98) i člana 22. tačka 20. Statuta grada Kragujevca. Osporenim odredbama člana 22. Odluke je propisano: da se u članu 45. Odluke u stavu 2. reč: „individualni“, zamenjuje rečju:“kontrolni“ u odgovarajućem padežu (stav 2.); da u stambenim zgradama u kojima nisu svi korisnici ugradili kontrolne vodomere u stanovima i zajedničkim prostorijama, korisnik koji je iste ugradio plaća naknadu prema potrošnji registrovanoj na kontrolnom vodomeru, a korisnici koji nisu ugradili kontrolni vodomer plaćaju paušalnu potrošnju u količini 5 m 3 po članu domaćinstva (stav 3.); da korisnici koji su ugradili kontrolne vodomere, kao i korisnici koji se zadužuju preko paušala plaćaju i razliku između zbira registrovane potrošnje na kontrolnim vodomerima i dodeljenog paušala i registrovane potrošnje na centralnom vodomeru, srazmerno njihovoj potrošnji na kontrolnim vodomerima i dodeljenog paušala (stav 4.); da ukoliko je zbir registrovane potrošnje na kontrolnim vodomerima i dodeljenog paušala veći od registrovane potrošnje na centralnom vodomeru korisnicima, kojima je dodeljen paušal umanjuje se zaduženje srazmerno dodeljenom paušalu (stav 5.).

Odredbama Ustava Republike Srbije, na čiju povredu podnosioci inic ijative ukazuju, utvrđeno je da R epublika štiti potrošače i da su posebno zabranjene radnje usmerene protiv bezbednosti i privatnosti potrošača, kao i sve nečasne radnje na tržištu (član 90.). Ustavom je utvrđeno i da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 6. i 8.) i da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.).

Oredbom člana 13. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98) , na osnovu koga je osporena Odluka doneta, bilo je određeno da skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, a naročito prava i obaveze javnog komunalnog ili drugog preduzeća, odnosno preduzetnika, koji obavljaju komunalnu delatnost i korisnik a komunalnih proizvoda i usluga i način naplate cene za komunalne proizvode, odnosno za korišćenje komunalnih usluga, kao i prava korisnika u slučaju neisporuke ili nekvalitetne isporuke komunalnog proizvoda i nevršenja, odnosno nekval itetnog vršenja komunalne usluge (tač. 3) i 4 )). Ovaj zakon prestao je da važi danom stupanja na snagu Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/11) , te su za ocenu osnovanosti navoda podnosilaca inicijative, saglasno odredbama člana 167. Ustava, od značaja odredbe Zakona o komunalnim delatnostima koji je na snazi. Zakonom o komunalnim delatnostima je, pored ostalog, propisano: da su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona delatnosti pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem, da su komunalne delatnosti delatnosti od opšteg interesa, da su komunalne delatnosti, pored ostalih i: snabdevanje vodom za piće i prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda i da su ove k omunalne delatnosti delatnosti od opšteg ekonomskog interesa u smislu propisa o zaštiti potrošača (član 2.); da je snabdevanje vodom za piće zahvatanje, prečišćavanje, prerada i isporuka vode vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača, obuhvatajući i merni instrument i da je prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda sakupljanje, odvođenje, prečišćavanje i ispuštanje otpadnih, atmosferskih i površinskih voda sa površina javne namene, odnosno od priključka korisnika na uličnu kanalizacionu mrežu, tretman otpadnih voda u postrojenju za prečišćavanje, crpljenje, odvoz i tretiranje fekalija iz septičkih jama (član 3.); da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju, da se o dluka skupštine jedinice lokalne samouprave, koja propisuje opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika komunalnih usluga neposredno primenjuje na sve ugovorne odnose vršilaca komunalne delatnosti sa korisnicima komunalnih usluga kao opšti uslovi poslovanja, da ukoliko odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o obavljanju komunalne delatnosti nije predviđeno zaključenje pojedinačnih ugovora između vršioca i korisnika komunalnih usluga, smatra se da je ugovorni odnos o pružanju komunalne usluge nastao započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge u skladu sa propisima kojima se bliže uređuje obavljanje te komunalne delatnosti i da o baveze korisnika komunalne usluge, uključujući i plaćanje cene komunalne usluge, nastaju započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge, i kada se ona koristi suprotno propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost (član 13.); da je vršilac komunalne delatnosti dužan da organizuje svoj rad i poslovanje na način kojim se obezbeđuje - 1) trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima pod uslovima i na način uređen zakonom, propisima i standardima donesenim na osnovu zakona, 2) propisani ili ugovoreni obim i kvalitet komunalnih usluga, koji podrazumeva tačnost u pogledu rokova, sigurnost korisnika u dobijanju usluga i zdravstvenu i higijensku ispravnost u skladu sa pozitivnim propisima, 3) preduzimanje mera održavanja, razvoja i zaštite komunalnih objekata, postrojenja i opreme, koji služe za obavljanje komunalnih delatnosti, 4) razvoj i unapređenje kvaliteta i vrsti komunalnih usluga, kao i unapređenje organizacije i efikasnosti rada (član 14.) ; da se cene komunalnih usluga određuju na osnovu načela - 1) primena načela " potrošač plaća", 2) primena načela " zagađivač plaća", 3) dovoljnosti cene da pokrije poslovne rashode, 4) usaglašenosti cena komunalnih usluga sa načelom pristupačnosti, 5) nepostojanja razlike u cenama između različitih kategorija potrošača, sem ako se razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđivanja komunalne usluge (član 25. ); da je glavni merni instrument za merenje potrošnje vode ugrađen na mestu priključenja instalacija korisnika na komunalnu infrastrukturu i predstavlja sastavni deo komunalne infrastrukture, da se nabavka ovog mernog instrumenta vrši iz nadoknade za priključak, koju plaća investitor , odnosno vlasnik nepokretnosti, da individualni merni instrumenti ugrađeni na instalacijama korisnika, koji služe merenju potrošnje vode za pojedinačne stanove, odnosno pojedinačne poslovne prostorije, su u svojini vlasnika pojedinačnih stanova, odnosno, vlasnika pojedinačnih poslovnih prostorija koji snose troškove nabavke, ugradnje, eksploatacije, održavanja i funkcionisanja individualnih mernih instrumenata (član 31.).

Zakonom o zaštiti potrošača („Službeni glasnik RS“, broj 73/10) u odredbama čl. 83. do 92. je uređen je pristup uslugama od opšteg ekonomskog interesa, pored ostalog , i da potrošač ima pravo na uredno i neprekidno snabdevanje uslugama od opšteg ekonomskog interesa odgovarajućeg kvaliteta po pristupačnoj ceni i da je u postupku priključenja potrošača na distri butivnu mrežu, trgovac dužan da postupa javno, izbegava diskriminaciju potrošača , cenu obračunava prema stvarnim troškovima pruženih usluga (član 83.) ; uređena zaštita od isključenja (član 86.); propisano da je trgovac dužan da račune za pružene usluge od opšteg ekonomskog interesa dostavlja bez kašnjenja i u rokovima koji omogućavaju da potrošač prati ostvarenu potrošnju i zaduženje za obračunski period od najviše mesec dana, da je trgovac dužan da u računu za pružene usluge od opšteg ekonomskog interesa navede elemente koji potrošaču omogućavaju da proverava i prati iznos svog zaduženja, ostvaruje uvid u tekuću potrošnju radi provere ukupne potrošnje prema pruženom kvalitetu usluge, da je trgovac dužan da potrošaču bez naknade na njegov zahtev dostavi detaljnu specifikaciju računa (član 91.); predviđeno da su trgovci koji pružaju usluge od opšteg ekonomskog interesa dužni da uspostave lako dostupne i besplatne kontakt linije za pomoć potrošačima u vezi s priključenjem na distributivnu mrežu, kvalitetom i korišćenjem usluga od opšteg ekonomskog interesa (član 92.).

Zakonom o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/9 8, 1/01, 101/05, 27/11 i 88/11) utvrđena su prava i obaveze vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade u pogledu održavanja i korišćenja stambene zgrade i stanova i drugih posebnih delova u zgradi, određeni radovi na održavanju kojima se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, odnosno kojima se obezbeđuje sigurnost korisnika zgrade i okoline i uređuje način upravljanja stambenom zgradom (član 1 .). Uredbom o održavanju stambenih zgrada i stanova („Službeni glasnik RS“, broj 43/93), koja se primenjuje na osnovu odredbe člana 38. navedenog Zakona, bliže su uređeni način održavanja stambenih zgrada i stanova, određene vrste radova na održavanju , koji pored ostalog, obuhvataju i popravke ili zamenu: vodovodne i kanalizacione mreže od priključka na gradsku vod ovodnu i kanalizacionu mrežu... do priključka na sanitarni uređaj (sifon sudopere, umivaonika i sl.) u zgradi; hidranata, hidrantskih creva i drugih hidrantskih delova u zgradi ... sanitarnih uređaja u zajedničkim delovima zgrade (član 3.) . Radovi na tekućem održavanju zajedničkih delova stambene zgrade , prema navedenoj Uredbi, obuhvataju i : redovne preglede i servisiranje , pored ostalog, instalacija vodovoda i kanalizacije u zgradi, održavanje higijene u zajedničkim delovima zgrade (čišćenje i pranje ulaza, zajedničkih prostorija, stepeništa, hodnika, zastakljenih površina i dr .), čišćenje i održav anje trotoara oko zgrade, kao i druge radove kojima se obezbeđuje tekuće održavanje zgrade na zadovoljavajućem nivou upotrebljivosti (član 5.) , a r adovi na investicionom održavanju stana obuhvataju popravke ili zamenu i instalacija vodovoda i kanalizacije u stanu kao i druge radove u stanu koji su od uticaja na korišćenje ostalih stanova i drugih posebnih delova zgrade (član 6.) .

Polazeći od toga da je Zakonom o komunalnim delatnostima propisano da je glavni merni instrument za merenje potrošnje vode ugrađen na mestu priključenja instalacija korisnika na komunalnu infrastrukturu, po shvatanju Suda, sledi da u stambenim zgradama sa više korisnika , odnosno vlasnika stanova troškove utvrđene potrošnje vode na mestu priključenja zgrade na komunalnu infrastrukturu, snose svi vlasnici, odnosno korisnici stanova, kao i da utvrđena potrošnja obuhvata ne samo pojedinačnu potrošnju korisnika, već i potrošnju vezanu za zajedničke delove zgrade (primera radi zajedničke prostorije, potrošnja zbog eventualne neispravnosti instalacija vodovoda i kanalizacije u zgradi i sl.). U tom smislu i osporene odredbe člana 22 . st. 2. do 5. O dluke imaju značenje propisivanja pravila obračuna i naplate vode pojedinom korisniku u zgradama u kojima postoji više korisnika vode , a zavisno od toga da li korisnici - svi ili pojedini imaju ugrađen kontrolni vodomer koji meri njihovu potrošnju. Naime, osporenim odredbama Odluke, propisivanjem da u zgradama u kojima svi korisnici nisu ugradili kontrolne vodomere u stanovima i zajedničkim prostorijama korisnik koji je ugradio kontrolni vodomer plaća naknadu prema potrošnji registrovanoj na kontrolnom vodomeru, a korisnici koji nisu ugradili kontrolni vodomer plaćaju paušalnu potrošnju u količini pet kubnih metara po članu domaćinstva i da saglasno tome ovi korisnici plaćaju i razliku između zbira registrovane potrošnje na kontrolnim vodomerima i dodeljenog paušala i registrovane potrošnje na centralnom vodomeru, srazmerno njihovoj potrošnji na kontrolnim vodomerima i dodeljenog paušala , po shvatanju Suda, uređena su prava i obaveze davaoca i korisnika komunalne usluge snabdevanja vodom, što se saglasno odredbama Zakona o komunalnim delatnostima uređuje aktom jedinice lokalne samouprave. I određivanje da korisnici koji nemaju ugrađene kontrolne vodomere plaćaju potrošnju u paušalnom iznosu u količini pet metara kubnih, po shvatanju Suda , nije nesaglasno sa zakonom utvrđenim ovlašćenjem jedinice lokalne samouprave da svojim aktom uređuje prava i obaveze davaoca i korisnika ove komunalne usluge, jer su osporenim odredbama Odluke u uslovima kada svi korisnici nemaju ugrađene individualne vodomere, uređena pravila načina obračuna naknade za izvršenu komunalnu uslugu, koju je saglasno Zakonu, davalac komunalne usluge u obavezi da pruža i ovim korisnicima usluge. Pri tome Ustavni sud, na osnovu člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni da li propisana količina paušalne potrošnje , koja prema navodima donosioca predstavlja standard potrošnje, odražava u svakom pojedinačnom slučaju realnu vrednost potrošene količine vo de, bilo da se ona troši u većoj, ali i manjoj količini od predviđenog paušala. Polazeći od toga da je, saglasno zakonu, glavni merni instrument za merenje potrošnje vode ugrađen na mestu priključenja instalacija korisnika na komunalnu infrastrukturu, da je osporenim odredbama Odluke uređen način obračuna potrošnje u stambenim zgradama koje imaju više individualnih korisnika, da je osporenim odredbama kao pravilo za utvrđivanje naknade određena potrošnja korisnika utvrđena na kontrolnom vodomeru i da je paušal određen za korisnike čija se potrošnja ne može utvrditi odgovarajućim merenjem, a imajući u vidu i da su svi vlasnici stanova, što znači i korisnici koji imaju ugrađene individualne vodomere u skladu sa Zakonom o održavanju stambenih zgrada i stanova i navedenom Uredbom, u obavezi da održavaju zajedničke vodovodne instalacije u zgradi , te snose i troškove potrošnje vode vezano za zajedničke prostorije i d ruge zajedničke potrebe zgrade, kao i da su i ovi troškovi određeni srazmerno njihovoj potrošnji utvrđenoj na kontrolnom vodomeru, Ustavni sud nalazi da iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke . Budući da se u ovom slučaju ocena zakonitosti postavlja kao prethodno pitanje za ocenu ustavnosti osporene Odluke, te da Sud nije našao osnova za pokretanje postupka ocene zakonitosti ospo renih odredaba Odluke, to po shvatanju Suda, nema osnova ni z a pokretanje postupka ocene njihove saglasnosti sa Ustavom. Stoga je Sud , saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), inicijative odbacio , odlučujući kao u tački 1. izreke.

Budući da je u ovoj stvari doneo konačnu odluku, Ustavni sud je, na o snovu odredbe člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje, donetih , odnosno preduzetih na osnovu osporenih odred aba Odluke, kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42 b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci .

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijative za ocenu zakonitosti opštinske odluke o obračunu vode

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti