Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Uredbe o priznavanju visokoškolskih isprava sa Kosova i Metohije

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da je Uredba Vlade o posebnom načinu priznavanja visokoškolskih isprava sa Kosova i Metohije neustavna i nezakonita. Sud je zaključio da Vlada nije imala ustavno ovlašćenje da uređuje ovu materiju, jer ona spada u domen zakonodavne vlasti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-225/2013
30.04.2014.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 30. aprila 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Uredba o posebnom načinu priznavanja visokoškolskih isprava i vrednovanja studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija koji ne obavljaju delatnost po propisima Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 16/12) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Uredbe iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Predlogom ovlašćenih predlagača pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti Uredbe navedene u tački 1. izreke.

Predlagači, između ostalog, navode da je osporena Uredba doneta na osnovu odredbe člana 123. tačka 3. Ustava, koja, po mišljenju predlagača, nije mogla biti pravni osnov za njeno donošenje, jer navedena ustavna odredba jasno predviđa da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, pri čemu osporena Uredba nije doneta radi izvršenja zakona. Naime, prema navodima predlagača, to što je osporena Uredba doneta „u vezi sa Zakonom o visokom obrazovanju“ ne predstavlja „preciziranje zakona radi čijeg se izvršenja Uredba donosi, jer se nisu mogle naći odredbe Zakona o visokom obrazovanju koje bi bile osnov za donošenje Uredbe“.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je dopisom od 20. novembra 2012. godine zatražio od Vlade, kao donosioca Uredbe, da saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US) , u roku od 30 dana od dana prijema dopisa, dostavi odgovor na predlog za ocenu ustavnosti osporene Uredbe, koji je Vlada primila 21. novembra 2012. godine.

Ustavnom sudu se 13. decembra 2012. godine obratio Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine dopisom 05 broj: 02-4212/12, sa predlogom da se zastane sa postupkom ocene ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe iz razloga što je u toku „izrada zakona kojim će se regulisati suštinska autonomija AP Kosovo i Metohija – u skladu sa članom 182. stav 2. Ustava Republike Srbije“, kao i sa obaveštenjem da je Ministarstvo pravde i državne uprave formiralo radnu grupu za izradu tog zakona.

Zatim se ministar pravde i državne uprave obratio Sudu 18. decembra 2012. godine dopisom broj: 010-04-145/2012-01 sa zahtevom za zastajanje sa postupkom ocene ustavnosti osporene Uredbe i molbom da time „pruži mogućnost da se ova materija uredi na Ustavom propisani način“.

Vlada je dopisom broj: 010-2657/2013 od 29. marta 2013. godine predložila Ustavnom sudu da zastane sa postupkom razmatranja podnetog predloga „do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija“. Isti zahtev je ponovljen i dopisom Vlade broj: 110-00-6/2013 od 4. juna 2013. godine.

Nakon toga, Ustavni sud je ocenio da postoje pretpostavke predviđene članom 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu da se zastane sa postupkom ocene ustavnosti osporene Uredbe i svojim Zaključkom: IUo-225/2013 od 8. jula 2013. godine odlučio da zastane sa postupkom ocene ustavnosti Uredbe i da mogućnost Vladi da, u roku od šest meseci od dana prijema navedenog zaključka, Uredbu o posebnom načinu priznavanja visokoškolskih isprava i vrednovanja studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija koji ne obavljaju delatnost po propisima Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 16/12) usaglasi sa Ustavom, s tim da je donosilac akta dužan da u roku iz tačke 1. navedenog zaključka obavesti Ustavni sud o postupanju po tom zaključku. Ustavni sud je, pri tome, posebno imao u vidu da je donošenje zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, a na šta se Vlada pozvala u svom zahtevu, obaveza utvrđena odredbom člana 182. stav 2. Ustava. Navedeni zaključak Suda dostavljen je Vladi 26. septembra 2013. godine, pri čemu Vlada nije obavestila Sud o postupanju po ovom zaključku u ostavljenom roku od šest meseci od dana prijema Zaključka. Nakon proteka ostavljenog roka, u skladu sa članom 55. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je nastavio postupak.

III

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Vlada donela Uredbu o posebnom načinu priznavanja visokoškolskih isprava i vrednovanja studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija koji ne obavljaju delatnost po propisima Republike Srbije (u daljem tekstu: Uredba), na sednici od 9. februara 2012. godine. Uredba je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 16/12 od 7. marta 2012. godine i stupila je na snagu 15. marta 2012. godine. Uredba je doneta na osnovu člana 123. tačka 3. Ustava Republike Srbije i člana 42. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08 i 16/11), a u vezi sa Zakonom o visokom obrazovanju („Službeni glasnik RS“, br. 76/05, 100/07 – autentično tumačenje, 97/08 i 44/10).

Osporenom Uredbom propisano je sledeće: da se ovom uredbom uređuje poseban način priznavanja visokoškolskih isprava i vrednovanja studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija koji ne obavljaju delatnost po propisima Republike Srbije, radi utvrđivanja prava u pogledu nastavka obrazovanja, odnosno u pogledu zapošljavanja imalaca visokoškolskih isprava sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija za vreme važenja Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija (član 1.); da se p od visokoškolskom ispravom iz člana 1. ove uredbe smatra dodatak diplomi koji izdaje univerzitet iz člana 1. ove uredbe sa sertifikatom izdatim od strane Evropske asocijacije univerziteta, a prevod obrasca sertifikata sa engleskog na srpski jezik dat je u Prilogu 1. ove uredbe (član 2 .); da p riznavanje visokoškolske isprave iz člana 1. ove uredbe, jeste postupak kojim se imaocu te isprave utvrđuje pravo u pogledu nastavka obrazovanja, odnosno u pogledu zapošljavanja, da se u postupku priznavanja radi nastavka obrazovanja u sistemu visokog obrazovanja, imaocu visokoškolske isprave iz člana 1. ove uredbe utvrđuje pravo na nastavak započetog visokog obrazovanja, odnosno pravo na uključi vanje u nivoe visokog obrazovanja, da se u postupku priznavanja radi zapošljavanja imaocu visokoškolske isprave iz člana 1. ove uredbe utvrđuje vrsta i nivo studija, kao i stručni, akademski, odnosno naučni naziv , da priznavanje iz st. 2. i 3. ovog člana obavlja samostalna visokoškolska ustanova, na način i po postupku propisanim opštim aktom te ustanove, da se u postupku priznavanja visokoškolske isprave iz člana 1. ove uredbe uzima u obzir sistem obrazovanja u zemljama koje su deo Bolonjskog procesa, studijski program, uslovi upisa na studijski program u zemljama koje su pristupile Bolonjskom procesu, kao i druge činjenice od značaja za priznavanje visokoškolske isprave iz člana 1. ove uredbe , da ovlašćeni organ samostalne visokoškolske ustanove donosi rešenje po zahtevu za priznavanje iz st. 2. i 3. ovog člana, te da je rešenje iz stava 6. ovog člana konačno u upravnom postupku (član 3 .); da se u postupku priznavanja iz člana 3. ove uredbe sprovodi vrednovanje studijskog programa iz člana 1. ove uredbe, na osnovu vrste i nivoa postignutih znanja i veština , da jednom izvršeno pozitivno vrednovanje određenog studijskog programa iz člana 1. ove uredbe važi za sve naredne slučajeve kada se radi o istom studijskom programu, da vrednovanje iz stava 1. ovog člana vrši stručni organ samostalne visokoškolske ustanove, uzimajući u obzir podatke o visokoškolskoj ustanovi iz člana 1. ove uredbe na kojoj se studijski program izvodi, a koje, u slučaju da za to postoji potreba, pribavlja ministarstvo nadležno za poslove visokog obrazovanja od Evropske asocijacije univerziteta (član 4 .); da v isokoškolske isprave Univerziteta u Prištini izdate na obrascu i sa pečatom UNMIK-a za vreme važenja Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija nastavljaju da proizvode pravno dejstvo na čitavoj teritoriji Republike Srbije, u skladu sa aktom Vlade 05 broj 613-4455/2008 od 30. oktobra 2008. godine (član 5 .); da ova uredba stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 6 .).

Iz citiranih odredaba Uredbe proizlazi da predmet njenog uređivanja predstavlja: priznavanje visokoškolskih isprava i vrednovanje studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija; postupak priznavanja i vrednovanja; određivanje nadležne ustanove za priznavanje i vrednovanje i pravno dejstvo visokoškolskih isprava Univerziteta u Prištini izdatih na obrascu i sa pečatom UNMIK-a.

Ustavom Republike Srbije, između ostalog, utvrđeno je sledeće: da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (član 4. stav 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti obrazovanja (član 97. tačka 10.); da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 122.); da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tačka 3).

Zakonom o visokom obrazovanju („Službeni glasnik RS“, br. 76/05, 100/07 - autentično tumačenje, 97/08, 44/10, 93/12 i 89/13) uređeni su sistem visokog obrazovanja, uslovi i način obavljanja delatnosti visokog obrazovanja, finansiranje, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje ove delatnosti (član 1.). Kao pitanja od značaja za oblast visokog obrazovanja Zakonom su, između ostalog, uređena pitanja koja se odnose na javne isprave koje izdaje visokoškolska ustanova (član 99.), sadržinu diploma i dodatka diplomi (član 100.), kao i na priznavanje stranih visokoškolskih isprava i vrednovanja stranih studijskih programa (čl. 104. i 105.).

Polazeći od odredaba čl. 4. i 122. i člana 123. tačka 3. Ustava koje utvrđuju načelo podele vlasti, a u oblasti donošenja propisa utvrđuju da Vlada kao nosilac izvršne vlasti donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, Ustavni sud smatra da Ustav ne predviđa mogućnost donošenja uredbi sa zakonskom snagom, odnosno autonomnih uredbi koje bi izvorno uređivale odnose iz domena zakonodavne vlasti, niti pruža mogućnost delegiranja zakonodavnih ovlašćenja na organe izvršne vlasti. Na temelju takvog ustavnopravnog karaktera uredbi u ustavnom sistemu Republike Srbije, Ustavni sud je na stanovištu da Ustavom utvrđena funkcija Vlade da izvršava zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine, odnosno da za izvršavanje zakona donosi uredbe i druge opšte akte, zahteva da se svaka uredba mora zasnivati na konkretnom zakonu, a da u materijalno-pravnom smislu mora biti u skladu sa zakonom za čije se izvršavanje donosi. Uredba, dakle, ne može uređivati odnose iz nadležnosti zakonodavnog organa, a mora biti u skladu sa zakonom za čije se izvršavanje donosi, ne može menjati pravne situacije koje je uspostavio zakon, niti može na drugačiji način uređivati odnose koji su već uređeni zakonom za čije se izvršavanje uredba donosi ili na drugačiji način uređivati odnose koji su bilo kojim drugim zakonom već uređeni. U tom smislu i odredbe Zakona o Vladi propisuju da Vlada utvrđuje i vodi politiku Republike Srbije u okviru Ustava i zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere (član 2.), a uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona (član 42. stav 1. ).

Imajući u vidu prethodno izloženo stanovište o ustavnopravnom karakteru uredbi, Ustavni sud je razmotrio pitanje postojanja zakona za čije izvršavanje je doneta osporena Uredba, što je prethodni uslov njene ustavnosti. U pravnom osnovu za donošenje osporene Uredbe je navedeno da je ona doneta „u vezi sa“ Zakonom o visokom obrazovanju, a da pri tome nisu navedene odredbe ovog zakona koje uređuju pitanja koja bi bil a predmet bliže razrade osporenom Uredbom.

Iz odredaba Zakona o visokom obrazovanju sledi da je diploma javna isprava koja predstavlja dokaz o stečenom visokom obrazovanju na visokoškolskoj ustanovi čiji je studijski program verifikovan na zakonom propisani način. U konkretnoj, specifičnoj pravnoj situaciji međunarodna zajednica je garantovala „srpskoj zajednici na Kosovu i Metohiji“ mogućnost obrazovanja na sopstvenom jeziku, od osnovne škole do univerziteta, po nastavnim programima kompatibilnim sa obrazovnim sistemom Republike Srbije. Za vreme privremenog pravnog sistema uspostavljenog na osnovu Rezolucije Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244, Vlada ima sva prava i obaveze osnivača nad visokoškolskim ustanovama čiji je osnivač Republika na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, u skladu sa zakonom. Iz navedenog proizlazi da se visokoškolske ustanove u Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija čiji je osnivač Republika Srbija, a na kojima obrazovanje stiču članovi „srpske zajednice“, nalaze u obrazovnom i pravnom sistemu Republike Srbije, te da se na njih primenjuju odredbe Zakona o visokom obrazovanju. Međutim, Ustavnim okvirom za privremenu samoupravu dato je pravo i drugim zajednicama stanovnika na Kosovu i Metohiji da osnivaju svoje obrazovne institucije i utvrđena je odgovornost Privremenih institucija samouprave u oblasti obrazovanja. Te obrazovne institucije ne obavljaju svoju delatnost po propisima Republike Srbije, niti su deo obrazovnog sistema Republike Srbije. Uvažavajući položaj Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija zasnovan na Ustavu i Rezoluciji Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244, kao i pravo na obrazovanje svih stanovnika ove pokrajine, Ustavni sud je ocenio da materiju priznavanja visokoškolskih isprava i vrednovanja studijskih programa prethodno navedenih visokoškolskih ustanova treba pravno urediti, ali da ta materija nije mogla biti predmet autonomnog uređivanja osporenom Uredbom. Naime, na priznavanje visokoškolskih isprava i vrednovanje studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija koji ne obavljaju delatnost po propisima Republike Srbije ne mogu se primeniti odredbe Zakona o visokom obrazovanju koje se odnose na sve ostale visokoškolske ustanove u Republici Srbiji, ali ni one odredbe koje se odnose na priznavanje stranih visokoškolskih isprava i vrednovanje stranih studijskih programa (čl. 104. i 105.).

Sledom navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporena Uredba nije doneta u izvršavanju zakona, već su njome uređena pitanja koja predstavljaju zakonsku materiju, što ovaj opšti akt čini nesaglasnim sa odredbama Zakona o visokom obrazovanju i sa odredbom člana 123. tačka 3. Ustava.

Na osnovu člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud doneo Odluku kao u tački 1. izreke.

S obzirom da je doneo konačnu odluku o ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe, Sud je u tački 2. izreke odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba Uredbe, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Uredba o posebnom načinu priznavanja visokoškolskih isprava i vrednovanja studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija koji ne obavljaju delatnost po propisima Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 16/12) prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Uredbe o priznavanju visokoškolskih isprava sa Kosova i Metohije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti