Kratak pregled

Ustavni sud je obustavio postupak ocene zakonitosti Odluke i Pravilnika grada Niša o doprinosu za uređivanje građevinskog zemljišta. Postupak je obustavljen jer su osporeni akti u međuvremenu stavljeni van snage i usaglašeni sa zakonom, čime su otklonjeni razlozi za vođenje postupka.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-232/2016
01.03.2018.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 1. marta 2018. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

Obustavlja se postupak za ocenu zakonitosti odredbe člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16) i Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju („Službeni list grada Niša“, broj 96/16).

 

O b r a z l o ž e nj e

 

Povodom podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti, Ustavni sud je Rešenjem IUo-232/2016 od 7. septembra 2017. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju koji su navedeni u izreci. Polazeći od relevantnih zakonskih odredaba, Ustavni sud je ocenio da se u vezi sa osporenim aktima osnovano mogu postaviti, kao sporna, sledeća ustavno pravna pitanja:

- da li su osporenom odredbom člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i osporenim Pravilnikom o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju, obračun i naplata doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta na teritoriji grada Niša regulisani na način koji je saglasan sa Zakonom o planiranju i izgradnji, s obzirom na to da su za obračun dela doprinosa koji će se koristiti za pripremanje i opremanje zemljišta objektima toplifikacije (tzv. „doprinos za toplifikaciju“) osporenim Pravilnikom propisani kriterijumi (jedinična vrednost doprinosa za toplifikaciju i instalisana snaga svih potrošača toplotne energije u objektu koji se priključuje na distributivni sistem) koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji, kao i da se način plaćanja ovog dela doprinosa utvrđuje ugovorom koji investitor zaključuje sa JP Direkcija za izgradnju grada Niša, a ne rešenjem o građevinskoj dozvoli, kako je to propisano Zakonom o planiranju i izgradnji;

- da li je Uprava za komunalne delatnosti, energetiku i saobraćaj grada Niša bila ovlašćena da donese osporeni Pravilnik, koji je po svojoj formi i sadržini nesporno opšti pravni akt, imajući u vidu odredbe člana 32. tačka 6) i člana 52. Zakona o lokalnoj samoupravi kojima je propisana nadležnost skupštine opštine i opštinske uprave, odnosno skupštine grada i gradske uprave.

Na navedeno Rešenje Ustavnog suda Skupština grada Niša je dostavila odgovor i dopunu odgovora kojim je obavestila Ustavni sud da je na sednici održanoj 27. decembra 2017. godine donela novu Odluku o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta čijim stupanjem na snagu prestaje da važi osporena Odluka o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta iz 2016. godine. Važeća Odluka je objavljena u "Službenom listu grada Niša", broj 139/17, a stupila je na snagu 4. januara 2018. godine. Gradska uprava grada Niša nije dostavila odgovor na Rešenje Ustavnog suda IUo-232/2016 od 7. septembra 2017. godine.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da se osporenom Odlukom o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16), koju je donela Skupština grada Niša, propisuje, pored ostalog, postupak obračuna i naplate doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta (u daljem tekstu: doprinos), zone i vrste namene objekata, iznosi koeficijenata zone i namene, kao i druga pitanja od značaja za obračun i naplatu doprinosa na teritoriji grada Niša (član 1.). Odredbom člana 3. stav 2. Odluke je, pored ostalog, propisano da se sredstva dobijena od doprinosa koriste i za izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture (pristupni put, kanalizaciona mreža, vodovodna mreža, trotoar, javna rasveta i mreža i objekti toplifikacije). Obračun doprinosa je uređen odredbama Poglavlja II osporene Odluke (čl. 4. do 19.) tako što je, pored ostalog, propisano da se visina doprinosa za izgradnju objekta obračunava tako što se prosečna cena kvadratnog metra stanova novogradnje u gradu Nišu, prema poslednje objavljenim podacima od strane Republičkog zavoda za statistiku za teritoriju Grada pomnoži sa ukupnom neto površinom objekta koji je predmet gradnje izraženom u m2 i sa koeficijentom zone i koeficijentom namene objekta utvrđenim ovom odlukom (član 5. stav 1.). Odredbom člana 6. stav 2. osporene Odluke propisano je da doprinos ne obuhvata troškove elektrodistributivne mreže i objekata, TT mreže i objekata, kablovski distributivni sistem, mrežu i objekte gasifikacije, koje investitor posebno ugovara sa nadležnim preduzećima, kao ni troškove na izgradnji priključaka objekata, a osporenom odredbom stava 3. ovog člana Odluke određeno je da se doprinos za toplifikaciju obračunava i plaća u skladu sa pravilnikom koji donosi gradska uprava nadležna za komunalne delatnosti i energetiku.

Osporena Odluka o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta je prestala da važi 4. januara 2018. godine stupanjem na snagu Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta ("Službeni list grada Niša", broj 139/17) koju je Skupština grada Niša donela na sednici od 27. decembra 2017. godine. Navedenom odlukom se, pored ostalog, utvrđuju zone i namene objekata, koeficijenti zone i koeficijenti namene, način i postupak obračuna i utvrđivanja doprinosa, kao i druga pitanja od značaja za obračun i naplatu doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta (član 1.), određeno je da opremanje građevinskog zemljišta obuhvata i izgradnju objekata komunalne infrastrukture (član 4. alineja 1.), kao i da u doprinos nisu uračunati: naknada za promenu namene poljoprivrednog zemljišta, naknada za uređenje partera (projektovanje i izvođenje radova), troškovi izmeštanja podzemnih instalacija, kao i troškovi priključaka na komunalnu infrastrukturu, koji padaju na teret investitora (član 13.). Obračun doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta je uređen odredbama Poglavlja III tačka 1. Odluke (čl. 14. i 15.) i propisano je, pored ostalog da se iznos doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta utvrđuje tako što se osnovica koju čini prosečna cena kvadratnog metra stanova novogradnje u gradu Nišu, prema poslednjim objavljenim podacima Republičkog zavoda za statistiku, pomnoži sa ukupnom neto površinom objekta koji je predmet gradnje izraženom u metrima kvadratnim i sa koeficijentom zone i koeficijentom namene objekta, utvrđenim članom 18. ove odluke (član 14.). Odredbama Poglavlja III tačka 2. Odluke (čl. 16. i 17.) određene su zone i namene objekata, a odredbama tačke 3. ovog poglavlja Odluke (član 18.) određeni su koeficijenti zone i koeficijenti namene za obračunavanje doprinosa. Prema članu 24. Odluke, iznos, način plaćanja doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, sredstvo obezbeđenja i metod valorizacije u slučaju plaćanja u ratama, su sastavni deo rešenja o građevinskoj dozvoli. Saglasno članu 41. Odluke, danom njenog stupanja na snagu prestaje da važi Odluka o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16).

Osporeni Pravilnik o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju („Službeni list grada Niša“, broj 96/16) donela je, 23. avgusta 2016. godine, Uprava za komunalne delatnosti, energetiku i saobraćaj grada Niša na osnovu člana 6. stav 3. osporene Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta. Pravilnikom se propisuje način obračuna dela doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta koji se odnosi na izvođenje pripremnih radova, imovinsku pripremu, tehničku pripremu i izgradnju objekata gradske toplifikacije (u daljem tekstu: doprinos za toplifikaciju) (član 1. stav 1.), određeno je da obračun i ugovaranje naplate doprinosa za toplifikaciju vrši JP Direkcija za izgradnju grada Niša u skladu sa ovim pravilnikom i Odlukom o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16) (član 2.) i propisano je kako se utvrđuje visina doprinosa (član 3.).

Doprinos za toplifikaciju, čijim plaćanjem, uz ispunjenje svih zakonom predviđenih uslova, investitor stiče pravo priključenja objekta na distributivni sistem, se obračunava tako što se jedinična vrednost doprinosa pomnoži sa instalisanom snagom svih potrošača toplotne energije u objektu koji se priključuje na distributivni sistem (član 6. st. 1. i 2.). Osporenim Pravilnikom je određeno kako se obračunava jedinična vrednost doprinosa za toplifikaciju (čl. 4. i 5.), određeni su koeficijenti korekcije ukupne instalisane snage svih potrošača toplotne energije (član 6. st. 3. do 8. i član 7.), uređena su pitanja u vezi sa vremenom i načinom konačnog obračuna doprinosa za toplifikaciju i određeni su uslovi pod kojima je investitor u obavezi da snosi troškove razlike u visini iznosa doprinosa (član 8). Članom 9. osporenog Pravilnika utvrđeno je da su opšti uslovi u pogledu plaćanja doprinosa za toplifikaciju regulisani Odlukom o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16). Preostalim odredbama osporenog Pravilnika propisano je da njegovim donošenjem prestaje da važi Pravilnika o načinu obračuna naknade za uređivanje građevinskog zemljišta izgradnjom objekata gradske toplifikacije („Službeni list grada Niša“, broj 12/14) (član 10.) i uređeno je stupanje na snagu osporenog Pravilnika (član 11.).

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14 i 145/14) u odnosu na koje je Ustavni sud, pored ostalog, doveo u pitanje zakonitost osporenih akata, propisano je: da je građevinsko zemljište ono zemljište koje je određeno zakonom ili planskim dokumentom za izgradnju i korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom (član 82.); da građevinsko zemljište može biti uređeno i neuređeno, te da je uređeno ono građevinsko zemljište koje je u skladu sa planskim dokumentom komunalno opremljeno za građenje i korišćenje (izgrađen pristupni put, elektromreža, obezbeđeno snabdevanje vodom i obezbeđeni drugi uslovi) (član 91.); da uređivanje građevinskog zemljišta obuhvata njegovo pripremanje (istražni radovi, izrada geodetskih, geoloških i drugih podloga, izrada planske i tehničke dokumentacije, programa za uređivanje zemljišta, raseljavanje, uklanjanje objekata, saniranje terena i drugi radovi) i opremanje (izgradnja objekata komunalne infrastrukture i izgradnja i uređenje površina javne namene) (član 93. st. 1, 2. i 4.); da se uređivanje građevinskog zemljišta obavlja u skladu sa važećim planskim dokumentom prema srednjoročnim i godišnjim programima uređivanja koje donosi jedinica lokalne samouprave, uz staranje o zaštiti, racionalnom i održivom korišćenju zemljišta (član 94. stav 1.); da se za uređivanje građevinskog zemljišta plaća doprinos jedinici lokalne samouprave na čijoj teritoriji je planirana izgradnja objekta i da se novčana sredstva dobijena od doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta koriste, pored ostalog, za uređivanje (pripremanje i opremanje) građevinskog zemljišta i izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture (član 96.).

Odredbama člana 97. Zakona regulisana su pitanja u vezi sa doprinosom za uređivanje građevinskog zemljišta tako što je propisano: da doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta plaća investitor (stav 1.), da se iznos doprinosa utvrđuje rešenjem o izdavanju građevinske dozvole tako što se osnovica koju čini prosečna cena kvadratnog metra stanova novogradnje u jedinici lokalne samouprave, odnosno gradskoj opštini, prema poslednjim objavljenim podacima organa nadležnog za poslove statistike, pomnoži sa ukupnom neto površinom objekta koji je predmet gradnje, izraženom u metrima kvadratnim, i sa koeficijentom zone i koeficijentom namene objekta koje utvrđuje jedinica lokalne samouprave (stav 2.), da koeficijent zone iz stava 2. ovog člana ne može biti veći od 0,1, a koeficijent namene ne može biti veći od 1,5 (stav 3.), da skupština jedinice lokalne samouprave opštim aktom, pored ostalog, utvrđuje zone i vrste namena objekta za koji se utvrđuje doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta, iznose koeficijenata zone i koeficijenata namene, kao i druga pitanja od značaja za obračun i naplatu doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, u skladu sa ovim zakonom (stav 7.). Prema odredbama člana 98. Zakona, iznos, način plaćanja doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i sredstvo obezbeđenja u slučaju plaćanja na rate su sastavni deo rešenja o građevinskoj dozvoli (stav 1.), sastavni deo rešenja o upotrebnoj dozvoli je konačni obračun doprinosa (stav 3.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/0, 83/14 i 101/16) propisano je da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) (član 3. stav 1.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tačka 8); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.); da su organi opštine, pored ostalog, skupština opštine i opštinska uprava (član 27.); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da opštinska uprava: 1) priprema nacrte propisa i drugih akata koje donosi skupština opštine, predsednik opštine i opštinsko veće; 2) izvršava odluke i druge akte skupštine opštine, predsednika opštine i opštinskog veća; 3) rešava u upravnom postupku u prvom stepenu o pravima i dužnostima građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine; 4) obavlja poslove upravnog nadzora nad izvršavanjem propisa i drugih opštih akata skupštine opštine; 5) izvršava zakone i druge propise čije je izvršavanje povereno opštini; 6) obavlja stručne i druge poslove koje utvrdi skupština opštine, predsednik opštine i opštinsko veće (član 52.); da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada, kao i da se gradska uprava obrazuje kao jedinstveni organ ili kao više uprava za pojedine oblasti (član 66. st. 1. i 6.).

Polazeći od sadržine spornih ustavnopravnih pitanja, a imajući u vidu da su za obračun doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta na teritoriji grada Niša, što znači i onog dela doprinosa koji će se koristiti za pripremanje i opremanje zemljišta objektima komunalne infrastrukture, važećom Odlukom o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta predviđeni kriterijumi koji su propisani Zakonom o planiranju i izgradnji (prosečna cena kvadratnog metra stanova novogradnje u gradu Nišu prema poslednjim objavljenim podacima Republičkog organa za statistiku, ukupna neto površina objekta koji je predmet gradnje izražena u metrima kvadratnim, koeficijent zone i koeficijent namene objekta) i određeno da je način plaćanja doprinosa sastavni deo rešenja o građevinskoj dozvoli, da je ovakvim uređenjem prećutno stavljen van snage osporeni Pravilnik, da je prestala da važi osporena Odluka u kojoj je bio sadržan i pravni osnov za donošenje osporenog Pravilnika, Ustavni sud je utvrdio da je donošenjem važeće Odluke Skupština grada Niša izvršila usaglašavanje osporenih akata sa zakonom. Kako su usaglašavanjem osporene odredbe člana 6. stav 3. Odluke i osporenog Pravilnika sa zakonom otklonjena sva sporna ustavnopravna pitanja zbog kojih je Ustavni sud pokrenuo postupak za ocenu zakonitosti Sud je, saglasno odredbi člana 57. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakona i 103/15), obustavio postupak za ocenu zakonitosti odredbe člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16) i Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju („Službeni list grada Niša“, broj 96/16).

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK VEĆA

 

Vesna Ilić Prelić

 

 

Slični dokumenti

• IUo 159/2021: Odluka o nezakonitosti propisa o doprinosu za uređivanje građevinskog zemljišta u Požarevcu
• IUo 232/2016: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene zakonitosti gradskih propisa Niša
• Rev 3637/2018: Presuda o ništavosti ugovora o naknadi za uređenje građevinskog zemljišta
• IUl 154/2009: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta
• IUo 941/2010: Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odluke o naknadi za uređivanje zemljišta
• IUo 1451/2010: Ocena zakonitosti gradske odluke o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta
• IUo 1451/2010: Pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odluke o naknadi za uređivanje zemljišta