Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Statuta Advokatske komore Beograda

Kratak pregled

Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 34. Statuta Advokatske komore Beograda, kojima se advokatima zaposlenim u advokatskim ortačkim društvima, a koji nisu njihovi članovi, uskraćuje biračko pravo. Obustavlja se izvršenje osporenih odredaba.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-235/2016
24.11.2016.
Beograd

Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović, dr Milan Marković i Predrag Ćetković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. novembra 2016. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 34. stav 2, stav 4. u delu koji glasi: „i drugih prikupljenih podataka“ i stav 5. Statuta Advokatske komore Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 93/16).

2. Ovo rešenje dostaviti Skupštini Advokatske komore Beograda, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 60 dana od dana dostavljanja Rešenja.

4. Obustavlja se izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Statuta iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneto više inicijativa identične sadržine kojima se traži pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 22. stav 2, člana 30. stav 2, člana 34. stav 2, stav 4. u delu koji glasi: „i drugih prikupljenih podataka“ i stav 5, člana 44, člana 90. stav 3. i člana 91. stav 4. Statuta Advokatske komore Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 93/16). S obzirom na to da se osporenim odredbama Statuta uređuju zapravo dva pitanja, i to pitanje prava advokata, članova Advokatske komore Beograda, da biraju i da budu birani u organe ove Komore (odredbe člana 34.) i pitanje sastava organa Komore (ostale osporene odredbe), a koja su po svojoj pravnoj prirodi različita, Ustavni sud je povodom podnetih inicijativa formirao dva ustavnosudska predmeta. U predmetu IUo- 235/2016 Ustavni sud će razmatrati inicijative u delu kojim se osporava ustavnost i zakonitost odredaba člana 34. st. 2, 4. i 5. Statuta.

U inicijativama se navodi da se stavom 2. osporenog člana 34. Statuta Advokatske komore Beograda (u daljem tekstu: Statut) ukida „aktivno i pasivno biračko pravo“ advokatima koji su zaposleni u advokatskim ortačkim društvima, a nisu njihovi članovi. Podnosioci inicijativa smatraju da je navedena odredba Statuta suprotna odredbama člana 21. st. 1. i 3. Ustava, kojima je utvrđeno načelo zabrane diskriminacije, zatim odredbi člana 52. stav 2. Ustava, kojom se građanima Srbije jemči izborno pravo na način da se utvrđuje da je izborno pravo opšte i jednako, da su izbori slobodni i neposredni, a da je glasanje tajno i lično, jer se, po mišljenju inicijatora, osporenom statutarnom odredbom ograničavaju osnovna izborna prava advokata, kao i Ustavom zajemčenom pravu na učešće u javnim poslovima iz člana 53. Ustava, imajući u vidu da Advokatska komora Beograda, preko svojih organa, vrši zakonom poverena javna ovlašćenja, pa se, onemogućivanjem nekim advokatima da budu birani u te organe, posredno povređuje i pravo na učestvovanje u javnim poslovima. U pogledu osporavanja zakonitosti, u inicijativama se navodi da, polazeći od odredaba člana 4. stav 1. tačka 2) i člana 44. Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, br. 31/11 i 24/12), ne postoji opravdanje za razlikovanje advokata po bilo kom osnovu, kao ni da oblik rada koji je advokat odabrao u skladu sa Zakonom ne može predstavljati razlog za njegovo stavljanje u neravnopravan položaj u odnosu na druge advokate. Podnosioci inicijativa smatraju da su osporene odredbe člana 34. Statuta u suprotnosti i sa odredbom člana 69. stav 2. Zakona, imajući u vidu da niti ovom, niti bilo kojom drugom zakonskom odredbom nije dato ovlašćenje Advokatskoj komori Beograda da u statutu odredi „kategorije“ advokata koji imaju ili koje nemaju pravo da biraju i da budu birani u organe te Komore. U inicijativama se dalje ukazuje da iz člana 26. Zakona jasno proizlazi da je zakonodavac za sebe zadržao pravo da odredi razlike u pravima i dužnostima lica koja se u Republici Srbiji bave advokaturom, tako što je za advokata stranog državljanina izričito predvideo da nema pravo da bira i da bude biran za člana organa i nosioca funkcije u Advokatskoj komori Srbije niti u nadležnoj advokatskoj komori. Inicijatori iz navedenog zaključuju da zakonodavac to pravo nije prepustio statutu komore. Naime, prema shvatanju inicijatora, zakonodavac je predviđajući da strani advokati nemaju pravo da biraju i da budu birani u organe komora, očigledno to pravo ostavio svim domaćim advokatima, bez obzira na koji način obavljaju advokatsku službu, samostalno, u zajedničkoj kancelariji ili kao članovi ortačkih društava. Podnosioci inicijativa, na kraju ističu da se osporenim odredbama člana 34. Statuta „redefiniše“ Skupština Advokatske komore Beograda, koja je upravo ovim statutom određena kao organ koga čine svi advokati upisani u imenik te Komore, imajući u vidu da Skupština, kao najviši organ Komore potpuno menja svoj sastav samo i jedino za potrebe izbora organa.

Svi inicijatori su zatražili od Ustavnog suda da, do donošenja konačne odluke u ovom ustavnosudskom predmetu, obustavi od izvršenja pojedinačne akte i radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Statuta, zbog mogućnosti nastupanja neotklonjivih štetnih posledica, imajući u vidu da je izborna skupština Advokatske komore Beograda zakazana za 3. decembar 2016. godine, a da će se izbori za organe Komore sprovesti po odredbama osporenog Statuta.

Ustavni sud je u sprovedenom prethodnom postupku utvrdio da je, na osnovu ovlašćenja iz člana člana 66. stav 1. tačka 1. Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, broj 31/11), osporeni Statut Advokatske komore Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 93/16), donela je Skupština ove Komore na sednici održanoj 24. septembra 2016. godine. Statut je stupio na snagu 8. oktobra 2016. godine. Ovim statutom se, pored ostalog, uređuju unutrašnja organizacija i delokrug organa Advokatske komore Beograda (u daljem tekstu: Komora), kao i postupak izbora i opoziva organa Komore.

Članom 34. Statuta, čije se pojedine odredbe osporavaju podnetim inicijativama, predviđeno je da pravo da bira i da bude biran (u organe Komore) ima svaki advokat upisan u imenik advokata (stav 1.), da prava iz odredbe stava 1. ovog člana nema advokat koji ima zasnovan radni odnos u advokatskom ortačkom društvu, a nije njegov član (stav 2. koji je osporen u celini), da se prava iz odredbe stava 1. ovog člana utvrđuju u jedinstvenom biračkom spisku advokata (stav 3.), da jedinstveni birački spisak advokata utvrđuje Izborna komisija, na osnovu podataka iz službene evidencije komore i drugih prikupljenih podataka (stav 4. koji je osporen u delu da se birački spisak utvrđuje na osnovu „i drugih prikupljenih podataka“), te da su advokatska ortačka društva dužna da na zahtev Izborne komisije odmah dostave spisak advokata koji imaju zasnovan radni odnos u advokatskom ortačkom društvu, a nisu njegovi članovi (stav 5. koji je osporen u celini).

Ustavni sud nalazi da prilikom razmatranje osnovanosti navoda inicijatora treba imati u vidu i sledeće odredbe Statuta: da Komora obavlja poslove i zadatke određene zakonom, Statutom Advokatske komore Srbije i ovim statutom preko svojih organa (član 12.); da su organi Komore: Skupština, Upravni odbor, predsednik, potpredsednik, Nadzorni odbor, disciplinski tužilac i Disciplinski sud (član 13.); da je Skupština najviši organ Komore, da Skupštinu čine svi advokati upisani u imenik advokata (član 14. st. 1. i 2.); da Skupština Komore, pored ostalog, donosi statut Komore, poslovnik o svom radu i druga opšta akta, da odlučuje o statusnim pitanjima vezanim za Komoru, da odlučuje o saglasnosti za osnivanje novih advokatskih komora na svom području, da odobrava završni račun i donosi plan prihoda i rashoda Komore, da prati rad, razmatra izveštaje i donosi odluke kojima se nalaže otklanjanje nepravilnosti uočenih u radu organa Komore, da bira i opoziva predsednika i potpredsednika Komore, članove Upravnog odbora i Nadzornog odbora, Disciplinskog tužioca i njegove zamenike, predsednika Disciplinskog suda, njegovog zamenika i sudije Disciplinskog suda Komore, kao i da bira i opoziva predstavnike Komore u Skupštini Advokatske komore Srbije i Upravnom odboru Advokatske komore Srbije i predlaže kandidate za članove stalnih i povremenih radnih tela Advokatske komore Srbije (član 16. al. 1, 4, 5, 6, 10, 11, 12. i 13.); da se izbori organa Komore vrše na izbornoj sednici Skupštine Komore, da se o izbornoj sednici Skupštine obaveštavaju svi advokati članovi Komore, opštim pozivom preko veb sajta Komore, preko oglasne table Komore, preko …(član 33. st. 1. i 5.). Odredbama dela šestog Statuta uređen je upis u imenik advokata (odeljak 1.), upis u imenik zajedničkih advokatskih kancelarija (odeljak 2.), upis u imenik advokata stranih državljana (odeljak 3.), upis u imenik advokata stranih državljana – upisnik A (odeljak 4.), upis u imenik advokata stranih državljana – upisnik B (odeljak 5.), upis u imenik advokatskih pripravnika (odeljak 6.).

III

Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 34. Statuta, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.) i da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.). Ustavni sud ukazuje na to da je u više svojih odluka izrazio stav da se izborno pravo zajemčeno odredbama člana 52. Ustava odnosi na jemstva građanima Republike Srbije kao nosiocima suverenosti iz člana 2. Ustava, dakle na pravo izbora organa vlasti preko kojih se ostvaruje suverenost građana. Stoga se ustavne garancije iz člana 52. Ustava ne mogu dovesti u vezu sa pravom učešća u izborima, konkretno, organa advokatske komore, te ove odredbe, iako je u odnosu na njih tražena ocena ustavnosti Ustavni sud ne smatra ustavnopravno relevantnim za ovaj ustavnosudski postupak.

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, br. 31/11 i 24/12), kojim se uređuje advokatska služba, uslovi za bavljenje advokaturom i oblici rada advokata, prava, obaveze i odgovornost advokata i advokatskih pripravnika i organizacija i rad advokatskih komora (član 1. Zakona). Ovim zakonom je propisano: da pojedini izrazi upotrebljeni u ovom zakonu imaju sledeće značenje: da je „advokat“ lice koje je upisano u imenik advokata i položilo advokatsku zakletvu i bavi se advokaturom; da je „imenik advokata“ imenik advokata državljana Republike Srbije; da je „imenik zajedničkih advokatskih kancelarija“ imenik upisanih zajedničkih advokatskih kancelarija; da je „imenik advokatskih ortačkih društava“ imenik upisanih advokatskih ortačkih društava (član 4. tač. 2), 10), 12) i 13)); da se pravo na bavljenje advokaturom stiče donošenjem odluke o upisu u imenik advokata i polaganjem advokatske zakletve (član 5. stav 1.); da advokat (strani državljanin) koji je upisan u upisnik A i upisnik B (imenik advokata stranih državljana) nema pravo, između ostalog, da bira i da bude biran za člana organa i nosioca funkcije u Advokatskoj komori Srbije niti u nadležnoj advokatskoj komori (član 26. tačka 1)); da se advokat bavi advokaturom samostalno, u zajedničkoj advokatskoj kancelariji ili kao član advokatskog ortačkog društva (član 44.); da su Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu samostalne i nezavisne profesionalne organizacije advokata, osnovane u skladu sa zakonom i Statutom Advokatske komore Srbije, koje su nadležne za vršenje javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa, u skladu sa ovim zakonom i svojim statutom (član 63. stav 1.); da su organi advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije: skupština, upravni odbor, nadzorni odbor, predsednik, disciplinski sud, disciplinski tužilac i drugi organi utvrđeni statutom advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije, da se način predlaganja i izbora kandidata, razlozi i način njihovog opoziva, trajanje mandata, delokrug rada i sastav organa iz stava 1. ovog člana uređuje statutom advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije (član 69. st. 1. i 2.). Kada je reč o advokatskom ortačkom društvu, koje zakonodavac definiše kao jedan od oblika bavljenja advokaturom, Zakonom je propisano da dva ili više advokata mogu osnovati advokatsko ortačko društvo (u daljem tekstu: društvo) (član 47. stav 1.). Ako su ispunjeni Zakonom taksativno navedeni uslovi, društvo se, na osnovu podnetog zahteva, upisuje u imenik advokatskih ortačkih društava, koji isključivo vodi Advokatska komora Srbije (član 48. st. 1. i 3.).

Iz navedenih odredaba Zakona o advokaturi sledi da se svojstvo advokata, iz koga proističe pravo na bavljenje advokaturom, stiče donošenjem odluke o upisu u imenik advokata i polaganjem advokatske zakletve. Prema članu 65. Zakona, advokatskim komorama u sastavu Advokatske komore Srbije, među kojima je i Advokatska komora Beograda, dato je javno ovlašćenje da u prvom stepenu odlučuju o zahtevima za upis u imenik advokata i da vode imenik advokata. Saglasno Zakonu, advokat ima mogućnost da se advokaturom bavi samostalno, u zajedničkoj advokatskoj kancelariji ili kao član advokatskog ortačkog društva (član 44.). Iz zakonskih odredaba dalje sledi da je imenik advokata javna knjiga u koju su upisani svi advokati koji su državljani Republike Srbije, bez obzira na oblik bavljenja advokaturom i da u imeniku advokata ostaju upisani i ako tokom bavljenja advokaturom promene oblik bavljenja, kao i da Zakon ne pravi razliku u pravima, obavezama i odgovornostima advokata u zavisnosti od oblika bavljenja advokaturom, jer Zakon ne sadrži nijednu odredbu kojom se prava, obaveze i odgovornosti advokata uređena tim zakonom dovode u vezu sa oblicima bavljenja advokaturom. Osim toga, iako Zakon ne sadrži izričitu odredbu da advokat ima pravo da bira i da bude biran u organe Advokatske komore Srbije i organe advokatske komore u njenom sastavu na čijem području se bavi advokaturom, iz zakonskog ograničenja da advokati koji su strani državljani nemaju pravo da biraju i da budu birani za člana organa i nosioca funkcije u Advokatskoj komori Srbije niti u nadležnoj advokatskoj komori, po oceni Ustavnog suda, nesporno sledi da ovo pravo pripada svim advokatima koji su državljani Republike Srbije.

Ne ulazeći ovom prilikom u postojanje zakonskog osnova da se advokat bavi advokaturom u advokatskom ortačkom društvu a da nije član tog društva, Ustavni sud konstatuje da je i za donosioca osporenog Statuta nesporno da su lica kojima se osporenom odredbom člana 34. stav 2. Statuta uskraćuje pravo da biraju i da budu birani u organe Advokatske komore Beograda – advokati upisani u imenik advokata te Komore, čime su stekli svojstvo člana Komore. Stoga se za Ustavni sud kao sporno postavlja pitanje da li postoji zakonski osnov da se bilo kom advokatu, članu advokatske komore koja je u sastavu Advokatske komore Srbije, uskrati pravo da učestvuje u izboru organa te komore, odnosno da bude biran u organe komore, kao i da li je advokatska komora ovlašćena da, uređujući način predlaganja i izbora kandidata za organe komore, propisuje ko od članova komore ima, odnosno nema pravo da bira i da bude biran u organe te komore.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da je odredbama Statuta utvrđeno da Skupštinu čine svi advokati upisani u imenik komore, iz čega sledi da sve nadležnosti koje su Statutom određene kao nadležnosti Skupštine vrše svi članovi Komore. U tom smislu, a posebno imajući u vidu da advokatska komora preko svojih organa vrši Zakonom poverene poslove, za Ustavni sud je sporno da li se uskraćivanjem prava pojedinim članovima Skupštine da učestvuju u vršenju nekih nadležnosti ovog organa i uskraćivanjem prava da budu birani u druge organe Komore, tim licima uskraćuje Ustavom zajemčeno pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima iz člana 53. Ustava.

Budući da, saglasno Zakonu o advokaturi, svaki advokat ima ista prava, obaveze i odgovornosti, nezavisno od toga na koji način se bavi advokaturom, i budući da su svi advokati upisani u imenik advokata koji vodi Advokatska komora Beograda članovi Skupštine te komore, sledi da se svi članovi Skupštine nalaze u istom pravnom položaju. Ovakav zaključak Ustavnog suda potvrđuju statutarne odredbe koje se odnose na Skupštinu Komore i izbor drugih organa Komore, kada se posmatraju sistemski. Naime, Statut najpre određuje Skupštinu kao najviši organ Komore koju čine svi advokati upisani u imenik Komore, zatim propisuje nadležnosti Skupštine (koje vrše članovi tog organa), da bi, uređujući postupak izbora organa, propisao da se izbori organa Komore vrše na izbornoj sednici Skupštine Komore o kojoj se obaveštavaju svi advokati članovi Komore. Imajući u vidu izloženo, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li se osporenom odredbom člana 34. stav 2. Statuta, kojom se pravo člana Skupštine da bira i da bude biran u druge organe Komore uslovljava načinom bavljenja advokaturom, narušava načelo jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabrane diskriminacije po bilo kom osnovu, utvrđeno odredbama člana 21. st. 1. i 3. Ustava, jer se pojedinim članovima Skupštine, po osnovu načina bavljenja advokaturom, uskraćuje pravo da učestvuju u vršenju nekih nadležnosti organa čiji su članovi. Pitanje povrede navedenog ustavnog načela može se postaviti i u odnosu na ostale „izborne nadležnosti“ Skupštine, a koja pripadaju svim članovima Skupštine, uključujući i advokate iz osporenog člana 34. stav 2. Statuta. Ovo iz razloga što advokati koji imaju zasnovan radni odnos u advokatskom ortačkom društvu, a nisu njegovi članovi, nemaju pravo da biraju i da budu birani u organe Advokatske komore Beograda, ali zajedno sa ostalim članovima Skupštine biraju predstavnike te komore u Skupštini Advokatske komore Srbije i Upravnom odboru Advokatske komore Srbije, odnosno predlažu kandidate Advokatske komore Beograda za članove stalnih i povremenih radnih tela Advokatske komore Srbije, iz čega sledi da i sami mogu biti birani, odnosno predloženi za predstavnike svoje komore u organima i telima Advokatske komore Srbije.

Polazeći od svega prethodno izloženog, Ustavni sud je ocenio da ima osnova da, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe člana 34. stav 2. Statuta Advokatske komore Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 93/16). Ustavni sud je takođe utvrdio da su osporene odredbe člana 34. stav 4. u delu koji glasi: „i drugih prikupljenih podataka“ i stava 5. istog člana u pravnoj i logičkoj vezi sa odredbom stava 2. člana 34. Statuta, te je stoga postupak pokrenuo i u odnosu na ove osporene odredbe.

Na osnovu člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je odlučio da ovo rešenje dostavi Skupštini Advokatske komore, kao donosiocu osporenog akata, na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

Razmatrajući predlog inicijatora o primeni mere iz člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je pošao od toga da je, prema javno objavljenim informacijama i navodima inicijatora, već zakazana izborna sednica Skupštine Advokatske komore Beograda na kojoj treba da bude izvršen izbor organa Komore, te da sprovođenje izbora podrazumeva da se na osnovu odredaba Statuta u odnosu na koje je Ustavni sud pokrenuo postupak za ocenu njihove saglasnosti sa Ustavom i zakonom, sprovodi niz radnji koje obuhvataju, pored ostalog, sačinjavanje jedinstvenog biračkog spiska advokata, predlaganje kandidata i utvrđivanje liste kandidata za članove organa koji se biraju i glasanje o predloženim kandidatima. S obzirom na to da se povodom osporenih odredaba člana 34. Statuta postavlja više spornih ustavnopravnih pitanja, a da će preduzimanje navedenih radnji na osnovu tih odredaba imati za direktnu posledicu određivanje ko od članova Skupštine Advokatske komore Beograda nema pravo da bira i da bude kandidovan za izbor u organe Komore, što je od neposrednog uticaja kako na predstojeći izborni postupak, tako i na formiranje organa Advokatske komore Beograda, Ustavni sud je utvrdio da bi preduzimanjem radnji na osnovu spornih odredaba Statuta. nastupile neotklonjive štetne posledice. Iz tih razloga, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, rešio da, do donošenja konačne odluke u ovom ustavnosudskom predmetu, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba člana 34. Statuta.

VII

Saglasno svemu prethodno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 1) i 3) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Statuta Advokatske komore Beograda

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti