Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio predlog za ocenu ustavnosti Prvog sporazuma o normalizaciji odnosa (Briselskog sporazuma). Sud je utvrdio da sporazum nije opšti pravni akt niti međunarodni ugovor, već politički akt, zbog čega Sud nije nadležan za odlučivanje.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-247/2013
10.12.2014.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. decembra 2014. godine, doneo je

 

Z A K Lj U Č A K

 

Odbacuje se predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini, od 19. aprila 2013. godine.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

Ustavnom sudu podnet je predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ između Vlade Republike Srbije i Vlade samozvane države kosmetskih Albanaca“, upućen od strane 25 narodnih poslanika prethodnog saziva Narodne skupštine. U prilogu predloga nije dostavljen tekst akta koji se osporava, ali se osnovano može zaključiti da se radi o delu Izveštaja koji je Narodna skupština usvojila Odlukom o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora („Službeni glasnik RS“, broj 38/13), od 26. aprila 2013. godine. Ustavni sud se dopisom broj IUo-180/2013 od 31. maja 2013. godine obratio Narodnoj skupštini sa zahtevom da se Sudu dostavi navedena Odluka Narodne skupštine, sa pratećom dokumentacijom koju je Vlada dostavila Narodnoj skupštini. Narodna skupština je Sudu dopisom 03 broj: 02-2223/13 dostavila tekst navedenog Izveštaja Vlade, dopis Vlade 05 Broj: 06-3663/2013 od 24. aprila 2013. godine kojim je Vlada Narodnoj skupštini uputila navedeni Izveštaj, radi razmatranja po hitnom postupku, kao i Izveštaj Odbora za Kosovo i Metohiju Narodne skupštine kojim je Odbor prihvatio navedeni Izveštaj Vlade, zaveden pod 15 broj 03 02-1666/13 od 26. aprila 2013. godine.

Predlagač osporava navedeni „parafirani Prvi sporazum“ (u daljem tekstu: „Prvi sporazum“) kao međunarodni ugovor koji je zaključen sa „državnom tvorevinom koja se predstavlja kao Republika Kosovo“, ističući da je samo zaključivanje takvog međunarodnog ugovora „protivustavno“. Takođe, navodi da je protivustavna i forma njegovog prihvatanja i potvrđivanja, kao i da sadržina u suštini predstavlja „odricanje od Kosova i Metohije i njegovo prepuštanje samozvanoj državi kosmetskih Albanaca“, što je suprotno pre svega preambuli Ustava i odredbi člana 182. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da će se suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija urediti posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava.

Naime, predlagač smatra da je „Prvi sporazum“ zaključen u jednoj starijoj, danas izobičajenoj, tzv. bilateralnoj formi međunarodnog ugovora koja je praktikovana „od praskozorja“ moderne međunarodne zajednice, dakle od Vestfalskog mirovnog ugovora iz 1648. godine, pa sve do XIX veka. Navodeći kako je „Prvi sporazum“ postignut parafiranjem dve istovetne kopije teksta na engleskom jeziku, tako što su jednu kopiju parafirali Ivica Dačić, predsednik Vlade Republike Srbije i Ketrin Ešton, visoka predstavnica EU za spoljnu i bezbednosnu politiku, a drugu kopiju - Hašim Tači i Ketrin Ešton, predlagač, kao potvrdu da se radi o međunarodnom ugovoru, ističe da je „prvi moderan međunarodni ugovor o uspostavljanju vestfalskog mira 1648. godine zaključen razmenom istovetnih pisama ... između švedskog kralja, nemačkog cara i francuskog kralja“, kao i da je tzv. austro-ugarska nagodba iz 1867. godine, zaključena tako što su austrijski i ugarski parlament doneli istovetne „zakonske članke“. Po mišljenju predlagača, „Prvi sporazum“ je zaključen na opisani način upravo da bi se sakrilo da je to pravi međunarodni ugovor, zaključen između dveju suverenih i nezavisnih država. U predlogu se dalje navodi da je Narodna skupština prihvatanjem Izveštaja Vlade faktički prihvatila i ovaj „Prvi sporazum“ koji je bio njegov integralni deo. Prema mišljenju podnosioca predloga, Narodna skupština je, u skladu sa članom 8. stav 2. i članom 182. stav 2. Ustava, mogla da potvrdi „Prvi sporazum“ jedino po postupku predviđenom za promenu Ustava, donošenjem posebnog zakona. Smatrajući da se radi o međunarodnom ugovoru koji je Republika Srbija zaključila sa „samozvanom državom kosmetskih Albanaca, tzv. Republikom Kosovo“, koja sa stanovišta važećeg Ustava Republike Srbije ne postoji, jer Ustav poznaje i priznaje samo Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija, predlagač je mišljenja da je parafiranjem „Prvog sporazuma“ i njegovim političkim potvrđivanjem od strane Vlade i Narodne skupštine, Republika Srbija i de iure priznala samozvanu državu kosmetskih Albanaca kao suverenu i nezavisnu državu, posebno imajući u vidu da je tačkom 14. osporenog akta dogovoreno da nijedna strana neće blokirati, ili podsticati druge da blokiraju napredak druge strane na njenom putu ka EU, pošto su, shodno konstitutivnim aktima Evropske unije, u ovu zajednicu primane samo suverene i nezavisne države, a ne federalne jedinice, pokrajine, departmani i regioni. Predlagač dalje navodi da Vlada i Narodna skupština nisu na pravno valjan način prihvatile i potvrdile ovaj međunarodni ugovor, kao i da Ustav Republike Srbije ne poznaje i ne priznaje nikakve kosovske zakone i kosovski ustav koji bi se mogli primenjivati na teritoriji Republike Srbije, a koji se navode u „Prvom sporazumu“. Ističe se i to da je osporeni akt suprotan i odredbi člana 97. tačka 4. Ustava prema kojoj su uređivanje i obezbeđivanje odbrane i bezbednosti u isključivoj nadležnosti Republike Srbije, zatim odredbi člana 143. stav 2. Ustava prema kojoj se osnivanje, organizacija, nadležnosti, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom, odredbi člana 189. stav 1. Ustava prema kojoj se osnivanje i ukidanje opština uređuje zakonom, odredbi člana 190. Ustava kojom se utvrđuju nadležnosti opštine, kao i da je „Sporazum“ u suprotnosti sa izborom opštinskih organa na osnovu izbornog zakona koji donosi Narodna skupština Republike Srbije. Zaključak predlagača je i da je osporenim Sporazumom „pogažen Ustav Republike Srbije, a naročito član 8. stav 2. po kojem su granice Republike Srbije nepovredive i jedino se mogu menjati po postupku predviđenom za promenu Ustava“.

Ističući da bi primena osporenog Sporazuma do donošenja konačne odluke Ustavnog suda nanela nepopravljivu štetu i teško narušila državne i nacionalne interese Republike Srbije, predloženo je da Ustavni sud, na osnovu člana 168. stav 4. Ustava, do donošenja konačne odluke obustavi izvršenje sledećih pojedinačnih akata: zvaničnog potpisivanja „Prvog sporazuma“ od strane predsednika Vlade ili njenog ovlašćenog zastupnika; dalje pregovaranje u Briselu o „planu za implementaciju“ spornog akta; bilo kojeg pojedinačnog akta „kojim bi se menjao status preostalih državnih institucija na severu Kosova“ i bilo kojeg pojedinačnog akta „kojim bi se na bilo koji način ovaj Sporazum praktično primenjivao“.

Ustavnom sudu je podneta i inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti, kako se navodi, „Odluke Vlade Republike Srbije kojom je prihvatila Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, postignut u dijalogu o Kosovu i Metohiji u Briselu od 22. aprila 2013. godine, koja nije objavljena u 'Službenom glasniku Republike Srbije' “ i Odluke Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora („Službeni glasnik RS“, broj 38/13), od 26. aprila 2013. godine. Pored teksta osporene Odluke, inicijativa sadrži, prema tvrdnji podnosioca inicijative, i integralni tekst Izveštaja Vlade koji je Narodna skupština prihvatila osporenom Odlukom, pri čemu inicijator nije dostavio tekst „odluke Vlade“ koju takođe osporava, već je samo naveo da ta odluka nije objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“. Uvidom u osporenu Odluku Narodne skupštine može se ustanoviti da se njome prihvata Izveštaj o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, koji je Narodnoj skupštini podnela Vlada i da sam tekst Izveštaja Vlade nije objavljen u prilogu osporene Odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

Na osnovu rasprave koja je vođena na pripremnoj sednici Ustavnog suda, održanoj 3. jula 2013. godine, predlog ovlašćenog predlagača razdvojen je od podnete inicijative, te je povodom predloga formiran poseban predmet, koji je ovde predmet razmatranja Ustavnog suda.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), 28. oktobra 2013. godine predlog ovlašćenog predlagača dostavio Vladi na odgovor.

Dopisom 05 Broj: 010-10232/2013 od 18. decembra 2013. godine, koji je primljen u Ustavnom sudu 23. decembra 2013. godine, Vlada je, saglasno članu 55. Zakona o Ustavnom sudu, predložila Ustavnom sudu da zastane sa postupkom razmatranja podnetog predloga do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. Pri tome, Ustavni sud nije prihvatio da se u ovoj fazi postupka izjašnjava o predloženom zastoju, imajući u vidu da je smisao odredbe Zakona o Ustavnom sudu o zastoju postupka da pruži mogućnost donosiocu akta da otkloni neustavnost i nezakonitost akta, a što ima smisla samo u slučaju da ocena Ustavnog suda u pogledu pravne prirode akta vodi ka meritornom odlučivanju.

Nakon održavanja nove pripremne sednice 18. decembra 2013. godine, Sud se obratio Vladi dopisom IUo–247/2013 od 27. decembra 2013. godine sa zahtevom da u roku od 15 dana od dana prijema dopisa, dostavi Sudu, saglasno odredbi člana 34. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, tekst overenog prevoda na srpski jezik parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“, kao i odluku Vlade o prihvatanju tog sporazuma i prateću dokumentaciju koja se odnosi na prihvatanje Sporazuma.

Dopisom 05 Broj: 010-9259/2013-1 od 15. januara 2014. godine Generalni sekretarijat Vlade dostavio je Sudu overeni prevod na srpski jezik teksta osporenog Sporazuma, sa kopijom originalnog teksta Sporazuma, Zaključak Vlade 05 Broj: 02-3570/2013 od 22. aprila 2013. godine kojom je Vlada prihvatila osporeni Sporazum i pozitivno mišljenje Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo dato vezano za navedeni Zaključak Vlade.

 

II

Tekst osporenog parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“, koji je sastavni deo gore navedenog Izveštaja Vlade, glasi:

 

„Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa

1. Postojaće Asocijacija/Zajednica opština u kojima Srbi čine većinsko stanovništvo na Kosovu. Članstvo će biti otvoreno za svaku drugu opštinu pod uslovom da se o tome saglase članovi.
2. Ova Zajednica/Asocijacija će biti uspostavljena na osnovu Statuta. Do njenog raspuštanja može doći samo na osnovu odluke opština učesnica. Pravne garancije će pružiti merodavno pravo i ustavno pravo (uključujući i pravilo dvotrećinske većine).
3. Strukture Asocijacije/Zajednice će biti uspostavljene na istoj osnovi na kojoj počiva postojeći Statut asocijacije kosovskih opština, npr. predsednik, potpredsednik, Skupština, Veće.
4. U skladu sa nadležnostima dodeljenim Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i kosovskim zakonom, opštine učesnice će imati pravo da sarađuju u kolektivnom sprovođenju ovlašćenja kroz Zajednicu/Asocijaciju. Asocijacija/Zajednica će imati pun nadzor nad oblastima ekonomskog razvoja, obrazovanja, zdravstva, urbanizma i ruralnog razvoja.
5. Asocijacija/zajednica će vršiti i druge dodatne nadležnosti koje joj mogu delegirati centralne vlasti.
6. Zajednica/Asocijacija će imati reprezentativnu ulogu prema centralnim vlastima i u tom cilju biće predstavljena u konsultativnom veću zajednica. U cilju ispunjavanja ove uloge predviđena je funkcija monitoringa.
7. Na Kosovu će postojati jedinstvene policijske snage koje se zovu Kosovska policija. Sva policija na severu Kosova će biti integrisana u okvir Kosovske policije. Plate će isplaćivati samo Kosovska policija.
8. Članovima drugih srpskih bezbednosnih struktura biće ponuđena mesta u ekvivalentnim kosovskim strukturama.
9. Postojaće regionalni komandant policije za četiri opštine na severu u kojima Srbi čine većinsko stanovništvo (severna Mitrovica, Zvečan, Zubin Potok i Leposavić). Komandant ovog regiona biće kosovski Srbin koga imenuje Ministarstvo unutrašnjih poslova sa spiska koji dostavljaju četiri gradonačelnika u ime Zajednice/Asocijacije. Sastav KP na severu će odslikavati etnički sastav stanovništva ove četiri opštine. (Postojaće još jedan regionalni komandant policije za opštine južna Mitrovica, Srbica i Vučitrn). Regionalni komandant četiri severne opštine će sarađivati sa drugim regionalnim komandantima.
10. Sudske vlasti biće integrisane i funkcionisaće u okviru pravnog sistema Kosova. Apelacioni sud u Prištini će uspostaviti veće koje će biti sastavljeno od većine sudija kosovskih Srba, koje će biti nadležno za sve opštine u kojima su Srbi većinsko stanovništvo.

Odeljenje Apelacionog suda, koga čine administrativno osoblje i sudije, imaće stalnu kancelariju u severnoj Mitrovici (Okružni sud u Mitrovici).

Svako veće spomenutog Odeljenja će biti sastavljeno od većina sudija kosovskih Srba.

U zavisnosti od prirode slučaja o kome je reč, veće će činiti odgovarajuće sudije.

1. Opštinski izbori će biti organizovani u severnim opštinama 2013. godine uz posredovanje OEBS-a a u skladu sa kosovskim zakonom i međunarodnim standardima.
2. Plan za implementaciju, uključujući vremenske rokove, biće sačinjen do 26. aprila. Prilikom implementacije ovog Sporazuma, poštovaće se princip transparentnog finansiranja.
3. Dve strane će intenzivirati razgovore o energetici i telekomunikacijama i okončati ih do 15. juna.
4. Dogovoreno je da nijedna strana neće blokirati, ili podsticati druge da blokiraju napredak druge strane na njenom putu ka EU.
5. Dve strane će, uz pomoć EU, osnovati Odbor za implementaciju.“.

 

Prema navedenom Izveštaju, Sporazum su 19. aprila 2013. godine u Briselu parafirali predsednik Vlade Republike Srbije Ivica Dačić i Visoka predstavnica Evropske unije za spoljnu bezbednost i politiku, Ketrin Ešton, što se može ustanoviti i na osnovu dokumentacije koju je ovom Sudu uputila Vlada.

Ispod teksta Sporazuma rukom je napisano: „Ovim potvrđujem da je ovo tekst predloga na koji će obe strane dostaviti svoje odluke o prihvatanju ili odbijanju: I.D.“

 

Zaključak Vlade, kojim je Vlada prihvatila osporeni Sporazum, glasi:

 

„Na osnovu člana 123. tačka 1. Ustava Republike Srbije i člana 43. stav 3. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05-ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12-US i 72/12), na predlog Generalnog sekretarijata Vlade,

Vlada donosi

Z A K Lj U Č A K

 

1. Vlada prihvata Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, koji je sastavni deo ovog zaključka.
2. Nalaže se ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade da preduzmu potrebne mere i aktivnosti radi implementiranja sporazuma iz tačke 1. ovog zaključka, kao i da nastave sa primenom već postignutih dogovora i sporazuma sa predstavnicima privremenih institucija samouprave na Kosovu i Metohiji.
3. Ovaj zaključak dostaviti svim ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade.

 

05 Broj: 02-3570/2013

U Beogradu, 22. aprila 2013. godine

 

V L A D A

 

PREDSEDNIK

Ivica Dačić, s.r.“

 

Odluka Narodne skupštine koja je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 38/13 od 26. aprila 2013. godine glasi:

 

„Na osnovu člana 8. stav 1. Zakona o Narodnoj skupštini („Službeni glasnik RS“, broj 9/10),

Narodna skupština Republike Srbije, na Drugoj posebnoj sednici održanoj 26. aprila 2013. godine, donela je

 

ODLUKU

o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije

postignutih dogovora

I

Prihvata se Izveštaj o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, koji je podnela Vlada.

 

II

Ovu odluku objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

RS broj 21

U Beogradu, 26. aprila 2013. godine

Narodna skupština Republike Srbije

Predsednik,

mr Nebojša Stefanović, s.r.“

 

Uvidom u Odluku Narodne skupštine može se ustanoviti da se njome prihvata Izveštaj o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, koji je Narodnoj skupštini podnela Vlada i da sam tekst Izveštaja Vlade nije objavljen u prilogu osporene Odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

III

Preambula Ustava Republike Srbije glasi: „Polazeći od državne tradicije srpskog naroda i ravnopravnosti svih građana i etničkih zajednica u Srbiji, polazeći i od toga da je Pokrajina Kosovo i Metohija sastavni deo teritorije Srbije, da ima položaj suštinske autonomije u okviru suverene države Srbije i da iz takvog položaja Pokrajine Kosovo i Metohija slede ustavne obaveze svih državnih organa da zastupaju i štite državne interese Srbije na Kosovu i Metohiji u svim unutrašnjim i spoljnim političkim odnosima, građani Srbije donose Ustav Republike Srbije“.

Ustavom Republike Srbije, između ostalog, utvrđeno je: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika, da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (član 2.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva i da je granica Republike Srbije nepovrediva, a menja se po postupku predviđenom za promenu Ustava (član 8.); da spoljna politika Republike Srbije počiva na opštepriznatim principima i pravilima međunarodnog prava, te da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju, a da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje odbranu i bezbednost Republike Srbije i njenih građana (član 97. tačka 4.); da Narodna skupština potvrđuje međunarodne ugovore kad je zakonom predviđena obaveza njihovog potvrđivanja (član 99. stav 1. tačka 4.); da se osnivanje, organizacija, nadležnost i sastav sudova uređuju zakonom (član 143. stav 2.), da će se suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija urediti posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava (član 182. stav 2, rečenica druga); da se opštine osnivaju i ukidaju zakonom (član 189. stav 1.); da su nadležnosti opštine uređene članom 190. Ustava, i to da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom: 1. uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti; 2. uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora; 3. stara se o izgradnji, rekonstrukciji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva i ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja; uređuje i obezbeđuje lokalni prevoz; 4. stara se o zadovoljavanju potreba građana u oblasti prosvete, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, dečije zaštite, sporta i fizičke kulture; 5. stara se o razvoju i unapređenju turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine; 6. stara se o zaštiti životne sredine, zaštiti od elementarnih i drugih nepogoda; zaštiti kulturnih dobara od značaja za opštinu; 7. zaštiti, unapređenju i korišćenju poljoprivrednog zemljišta; 8. obavlja i druge poslove određene zakonom (stav 1.); opština samostalno, u skladu sa zakonom, donosi svoj budžet i završni račun, urbanistički plan i program razvoja opštine, utvrđuje simbole opštine i njihovu upotrebu (stav 2.); opština se stara o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava, kao i o javnom informisanju u opštini (stav 3.); opština samostalno upravlja opštinskom imovinom, u skladu sa zakonom (stav 4.), kao i da opština, u skladu sa zakonom, propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa (stav 5.); da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom (član 194. stav 4.).

 

IV

 

Poveljom Ujedinjenih nacija („Službeni list FNRJ-Međunarodni ugovori“, broj 5/45 i „Službeni list SFRJ-Međunarodni ugovori“, br. 2/65, 12/66 i 39/72), odredbom člana 1, predviđeno je da Organizacija Ujedinjenih nacija ima sledeće ciljeve: 1. Da očuva međunarodni mir i bezbednost i u tu svrhu: da preduzima efektivne kolektivne mere radi sprečavanja i otklanjanja svega što grozi miru, i suzbijanja akata agresije i drugih povreda mira i da ostvari mirnim sredstvima, u skladu sa načelima pravde i međunarodnog prava, poravnanje ili rešenje međunarodnih sporova ili situacija koje bi mogle dovesti do povrede mira; 2. Da razvija prijateljske odnose među nacijama, zasnovane na poštovanju načela ravnopravnosti i samoopredeljenja naroda, i da preduzima druge odgovarajuće mere za učvršćenje sveopšteg mira; 3. Da ostvari međunarodnu saradnju rešavanjem međunarodnih problema privredne, socijalne, kulturne i humanitarne prirode, i razvijanjem i podsticanjem poštovanja prava čoveka i osnovnih sloboda za sve bez razlike rase, pola, jezika ili vere; 4. Da bude središte odakle će se dovoditi u sklad rad nacija na postizanju ovih opštih ciljeva. Odredbom člana 2. predviđeno je da će Organizacija Ujedinjenih nacija i njeni članovi, u sprovođenju ciljeva izloženih u članu 1, raditi shodno sledećim načelima: 1. Organizacija počiva na načelu suverene jednakosti svih svojih članova; 2. Svi članovi Organizacije ispunjavaće savesno obaveze preuzete po ovoj Povelji kako bi svakom od njih osigurali prava i povlastice koje proističu iz članstva; 3. Svi članovi rešavaće svoje međunarodne sporove mirnim sredstvima, na takav način da međunarodni mir, bezbednost i pravda ne budu dovedeni u opasnost; 4. Svi članovi, u svojim međunarodnim odnosima, uzdržavaće se od pretnje silom ili od upotrebe sile koja bi bila uperena protiv teritorijalnog integriteta ili političke nezavisnosti ma koje države ili koja bi na ma koji drugi način bila u suprotnosti sa ciljevima Organizacije Ujedinjenih nacija; 5. Svi članovi pružaće Organizaciji Ujedinjenih nacija svaku pomoć u ma kojoj akciji koju bi ona preduzela po ovoj Povelji, a uzdržavaće se da dadu pomoć ma kojoj državi protiv koje je Organizacija Ujedinjenih nacija preduzela preventivne ili prinudne mere; 6. Organizacija će se starati da države koje nisu njeni članovi postupaju shodno ovim načelima ukoliko je to potrebno radi održanja međunarodnog mira i bezbednosti; 7. Ova Povelja ne daje ni u kom pogledu pravo Organizaciji Ujedinjenih nacija da se meša u pitanja koja po svojoj suštini spadaju u unutrašnju nadležnost svake države, niti zahteva od članova Organizacije da takva pitanja iznose na rešavanje prema propisima ove Povelje, ali ovo načelo neće dirati u primenu prinudnih mera predviđenih u Glavi VII.

Bečka konvencija o ugovornom pravu, koja je potvrđena Uredbom o ratifikaciji Bečke konvencije o ugovornom pravu („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori i sporazumi“, broj 30/72) započinje time što „države članice ove konvencije“, u članu 1, ističući, između ostalog, ulogu ugovora u istoriji međunarodnih odnosa i njegov značaj kao izvora međunarodnog prava i sredstva za razvijanje miroljubive saradnje među narodima, konstatuju da su se složile o sledećem: ova konvencija primenjuje se na ugovore između država.

Članom 2. Bečke konvencije definisani su pojedini pojmovi, i to tako što je predviđeno da za svrhu ove konvencije: a) izraz „ugovor” označava međunarodni sporazum zaključen pismeno između država i koji je regulisan međunarodnim pravom, bilo da je sadržan u jednom instrumentu ili u dva ili više instrumenata međusobno povezanih, bez obzira na njegov poseban naziv; b) izrazi „ratifikacija”, „prihvatanje“, „odobravanje” i „pristupanje” označavaju, zavisno od slučaja, međunarodni akt kojim država po međunarodnom planu daje svoj pristanak da bude vezana ugovorom; c) izraz “punomoćje” označava dokument koji je izdala nadležna vlast jedne države, a kojim se određuju jedno ili više lica da predstavljaju državu prilikom pregovora, usvajanja ili overavanja teksta nekog ugovora, da izraze pristanak države da bude vezana ugovorom ili da izvrše bilo koju drugu radnju u vezi sa ugovorom; d) izraz „rezerva” označava jednostranu izjavu, bez obzira kako je sastavljena ili nazvana, koju daje država prilikom potpisivanja, ratifikovanja, prihvatanja ili odobravanja ugovora ili prilikom pristupanja tom ugovoru kojim želi da isključi ili izmeni pravno dejstvo nekih odredaba ugovora u pogledu njihove primene na tu državu; e) izraz „država koja je učestvovala u pregovorima” označava državu koja je učestvovala u izradi i usvajanju teksta ugovora; f) izraz „država ugovornica” označava državu koja je pristala da bude vezana ugovorom, bilo da je ugovor stupio na snagu ili ne. Prema članu 6. Konvencije svaka država ima sposobnost da zaključuje ugovore. U pogledu toga ko se smatra predstavnikom države u postupku zaključenja međunarodnog ugovora, članom 7. Konvencije predviđeno je: prvo, da se jedno lice smatra predstavnikom države u cilju usvajanja ili overavanja teksta nekog ugovora ili izražavanja pristanka države da bude vezana ugovorom: a) ako podnese odgovarajuće punomoćje; ili b) ako proizilazi iz prakse zainteresovanih država ili drugih okolnosti da su imale nameru da ovo lice smatraju kao predstavnika države u tom cilju i da ne zahtevaju podnošenje punomoćja i, drugo, da se na osnovu svojih funkcija i bez obaveze podnošenja punomoćja smatraju kao predstavnici svoje države: a) šefovi država, šefovi vlada i ministri inostranih poslova, za sve akte koji se odnose na zaključenje ugovora. Saglasno članu 10. Konvencije, da je jedan tekst ugovora verodostojan i konačan utvrđuje se: a) prema postupku utvrđenom u ovom tekstu ili o kojem su se dogovorile države koje su učestvovale u izradi ugovora ili, b) ukoliko ne postoji takav postupak, potpisom, potpisom ad referendum ili parafom predstavnika tih država teksta ugovora ili završnog akta konferencije u koji je tekst unet.

Pitanje pristanka države da bude vezana ugovorom uređeno je čl. 11. do 16. Bečke konvencije, na sledeći način: da pristanak jedne države da bude vezana ugovorom može biti izražen potpisivanjem, razmenom instrumenata koji sačinjavaju ugovor, ratifikacijom, prihvatanjem, odobravanjem ili pristupanjem ili na svaki drugi dogovoren način (član 11.); da 1. pristanak jedne države da bude vezana ugovorom izražava se potpisom predstavnika te države: a) ako ugovor predviđa da će potpis imati to dejstvo, b) ako se uostalom utvrdi da su se države koje su učestvovale na pregovorima dogovorile da će potpis imati to dejstvo, ili c) ako namera države da dâ to dejstvo potpisu proističe iz punomoćja njenog predstavnika ili je izražena u toku pregovora i 2. za svrhe tačke 1: a) parafiranje jednog teksta važi kao i potpisivanje ugovora, ako se utvrdi da su se države koje su učestvovale na pregovorima tako dogovorile (član 12.); da pristanak država da budu vezane ugovorom koji sačinjavaju međusobno razmenjeni instrumenti izražava se ovom razmenom: a) ako instrumenti predviđaju da će njihova razmena imati to dejstvo, ili b) ako se na drugi način utvrdi da su se te države dogovorile da će razmena instrumenata imati to dejstvo (član 13.); da 1. pristanak države da bude vezana ugovorom izražava se putem ratifikacije: a) ako ugovor predviđa da se pristanak izrazi ratifikacijom, b) ako je na drugi način utvrđeno da su se države koje su učestvovale u pregovorima dogovorile da je potrebna ratifikacija, c) ako je predstavnik te države potpisao ugovor pod rezervom ratifikacije, ili d) ako namera te države da potpiše ugovor pod rezervom ratifikacije proizilazi iz punomoćja njenog predstavnika ili je izražena u toku pregovora, te da 2. pristanak države da bude vezana ugovorom izražava se putem prihvatanja ili odobravanja u uslovima sličnim onima koji se primenjuju na ratifikaciju (član 14.); da pristanak jedne države da bude vezana ugovorom izražava se putem pristupanja: a) ako ugovor predviđa da ovaj pristanak može ta država da izrazi putem pristupanja, b) ako je na drugi način utvrđeno da su se države koje su učestvovale u pregovorima dogovorile da ta država može da izrazi pristanak putem pristupanja, ili c) ako su se sve članice docnije dogovorile da ta država može da izrazi ovaj pristanak putem pristupanja (član 15.); da osim ako ugovorom nije drugačije određeno, instrumenti o ratifikaciji prihvatanju, odobravanju ili pristupanju utvrđuju pristanak države da bude vezana ugovorom u trenutku: a) njihove razmene između država ugovornica, b) njihovog deponovanja kod depozitera, ili c) njihovog saopštavanja državama ugovornicama ili depozitaru, ako je tako dogovoreno (član 16.).

Prema članu 24. ove konvencije, ugovor stupa na snagu na način i na dan koji su utvrđeni njegovim odredbama ili sporazumno između država koje su učestvovale u pregovorima (tačka 1.); ukoliko ne postoje takve odredbe ili takav sporazum, ugovor stupa na snagu čim sve države koje su učestvovale u pregovorima budu dale pristanak da budu vezane ugovorom (tačka 2.); ako se pristanak države da bude vezana ugovorom dâ posle stupanja na snagu ovog ugovora, ovaj ugovor, osim ako drukčije nije određeno, stupa na snagu za tu državu tog datuma (tačka 3.); čim se usvoji tekst primenjuju se odredbe ugovora koje regulišu overavanje teksta, davanje pristanka država da budu vezane ugovorom, način ili datum stupanja na snagu, rezerve, funkcije depozitara, kao i ostala pitanja koja se nužno postavljaju pre stupanja na snagu ugovora (tačka 4.).

Bečkom konvencijom o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili između međunarodnih organizacija iz 1986. godine (koja još nije stupila na pravnu snagu na međunarodnom planu, jer još uvek nije ispunjen uslov u pogledu broja deponovanih instrumenata o ratifikaciji, odnosno pristupanju) predviđeno je da se Konvencija primenjuje na ugovore između jedne ili više država i jedne ili više međunarodnih organizacija i na ugovore između međunarodnih organizacija (član 1.). Saglasno članu 2. Konvencije, u svrhe ove Konvencije „ugovor“ znači međunarodni sporazum koji je uređen međunarodnim pravom i u pismenom obliku sklopljen: između jedne ili više država i jedne ili više međunarodnih organizacija ili između međunarodnih organizacija, bilo da je taj sporazum sadržan u jedinstvenoj ispravi ili u dvema ili više međusobno povezanih isprava i bez obzira na njegov pun naziv, dok „država ugovornica“ i „organizacija ugovornica“ znače državu odnosno međunarodnu organizaciju koja je pristala da bude vezana ugovorom, bez obzira na to da li je taj ugovor stupio na snagu ili nije. U članu 73. propisano je da što se tiče država stranaka Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora između dve ili više država ili više država i jedne ili više međunarodnih organizacija uređuju se tom Konvencijom.

Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 (1999) „o situaciji u vezi sa Kosovom“ od 10. juna 1999. godine, Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija je ovlastio „Generalnog sekretara da, uz pomoć relevantnih međunarodnih organizacija, uspostavi međunarodno civilno prisustvo na Kosovu da bi bila obezbeđena privremena administracija za Kosovo pod kojom ljudi Kosova mogu uživati značajnu autonomiju u okviru Savezne Republike Jugoslavije i koja će da obezbedi prelaznu administraciju dok uspostavlja i nadgleda razvoj privremenih institucija samouprave da bi se obezbedili uslovi za miran i normalan život za sve stanovnike Kosova“. U Rezoluciji se dalje navodi sledeće: „ 1. Odlučuje da će glavne odgovornosti međunarodnog civilnog prisustva uključivati: 1. promovisanje uspostavljanja značajne autonomije i samouprave na Kosovu, do konačnog rešenja, uz potpuno uzimanje u obzir Dodatka 2 i dogovora iz Rambujea (S/1999/648); 2. Izvršavanje osnovnih funkcija civilne administracije gde god i koliko god dugo to bude potrebno; 3. organizovanje i nadgledanje razvoja privremenih institucija demokratske i autonomne samouprave do političkog rešenja, uključujući održavanje izbora; 1. Prenošenje, nakon osnivanja tih institucija, svojih administrativnih odgovornosti uz nadgledanje i 2. Podršku konsolidovanju kosovskih lokalnih privremenih institucija i ostalim aktivnostima izgrađivanja mira; 4. Olakšavanje političkog procesa zamišljenog da odredi budući status Kosova, uzimajući u obzir sporazum iz Rambujea (S/1999/648); 5. U završnoj fazi, nadgledanje prenosa ovlašćenja sa kosovskih privremenih institucija na institucije uspostavljene na osnovu političkog rešenja ... 8. održavanje građanskog zakona i poretka, uključujući osnivanje lokalnih policijskih snaga, a u međuvremenu, angažovanje međunarodne policije na Kosovu;“. Dodatkom 2 uz Rezoluciju između ostalog predviđeno je i sledeće: „5. O uspostavljanju privremene administracije za Kosovo kao dela međunarodnog civilnog prisustva pod kojim ljudi Kosova mogu da uživaju značajnu autonomiju u okviru Savezne Republike Jugoslavije, odlučiće Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija. Privremena administracija će da omogućava prelaznu administraciju dok uspostavlja i nadgleda razvoj privremenih demokratnih institucija samouprave koje treba da osiguraju uslove za miran i normalan život svim stanovnicima Kosova.“

Ustavnim okvirom za privremenu samoupravu, koji je Specijalni predstavnik Generalnog sekretara Ujedinjenih nacija, na osnovu ovlašćenja koje mu daje Rezolucija Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 (1999) od 10. juna 1999. godine, proglasio Uredbom br. 2001/9 o Ustavnom okviru za privremenu samoupravu na Kosovu, predviđeno je da je Kosovo entitet pod privremenom međunarodnom upravom koji sa svojim stanovništvom, ima jedinstvene istorijske, pravne, kulturne i jezičke atribute; da je Kosovo nepodeljena teritorija širom koje Privremene institucije samouprave uspostavljene ovim Ustavnim okvirom obavljaju svoje dužnosti; da se Kosovo sastoji od opština, koje su osnovne teritorijalne jedinice lokalne samouprave sa nadležnostima koje su utvrđene važećim zakonodavstvom UNMIK-a o lokalnoj samoupravi i opštinama na Kosovu; da će se Kosovom upravljati demokratski, kroz zakonodavne, izvršne i pravosudne organe i institucije u skladu sa ovim Ustavnim okvirom i Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 (1999); da su Privremene institucije samouprave Skupština, Predsednik Kosova, Vlada, sudovi i ostali organi i institucije utvrđeni ovim Ustavnim okvirom (Poglavlje 1 – Osnovne odredbe). Ustavnim okvirom predviđa se da Privremene institucije imaju odgovornosti u sledećim oblastima: javne administrativne službe; pružanje podrške međuopštinskoj saradnji; unapređenje razvoja profesionalne opštinske civilne službe; pomaganje opština u razvoju njihovih budžeta i sistema za upravljanje finansijama; nadgledanje kvaliteta opštinskih usluga; utvrđivanje načina i sredstava za obuku u opštinama; pomaganje opštinama da učine svoje aktivnosti javnim; pružanje pravnih smernica i saveta opštinama; koordinacija aktivnosti međunarodnih organizacija i nevladinih organizacija koje se odnose na opštine; nadgledanje pridržavanja dužnosti i ovlašćenja poverenih opštinama na osnovu organizacionih struktura koje su proizlašle iz opštinskih izbora u oktobru 2000, kao i dužnosti i ovlašćenja prenetih u međuvremenu; donošenje odluka u vezi sa imenovanjem sudija i tužilaca; vršenje dužnosti u vezi sa organizacijom i pravilnim funkcionisanjem sudova, u sklopu postojećih struktura sudova; obezbeđivanje razvoja i održavanje pomoćnih službi u sudu i tužilaštvu; obezbeđivanje tehničkih i finansijskih uslova, kadra za podršku i materijalnih sredstava da se obezbedi efikasno funkcionisanje sistema pravosuđa i tužilaštva; obuka sudskog kadra u saradnji sa Organizacijom za evropsku bezbednost i saradnju, uključujući profesionalnu i stručnu obuku; organizacija ispita radi kvalifikacije za sudije, tužioce, advokate i druge pravne stručnjake putem nezavisnog profesionalnog organa; imenovanje, obuka, disciplinski postupak i otpuštanje članova stručnih službi u pravosuđu; obezbeđivanje koordinacije vezano uz pitanja koja se odnose na pravosudni sistem i kazneno-popravnu zaštitu; obezbeđivanje saradnje u pitanjima pravosuđa i kazneno-popravne službe sa odgovarajućim entitetima unutar Kosova; međunarodna i spoljna saradnja; uključujući postizanje i finalizovanje sporazuma – te aktivnosti treba da budu koordinisane sa Specijalnim predstavnikom Generalnog sekretara (Poglavlje 5 – Odgovornosti Privremenih institucija samouprave). Poglavljem 6 – javni red i mir predviđeno je da je održavanje javnog reda i mira od osnovne važnosti za sve stanovnike Kosova i da Kosovska policijska služba koja funkcioniše pod ovlašćenjima Specijalnog predstavnika Generalnog sekretara i pod nadzorom policije UNMIK-a, značajno doprinosi postizanju tog cilja svojom ulogom davanja podrške i sprečavanju kriminala i u javnoj zaštiti i bezbednosti. Poglavljem 8 predviđena su ovlašćenja i dužnosti rezervisana za Specijalnog predstavnika Generalnog sekretara što, između ostalog, obuhvata i zaključivanje sporazuma sa državama i međunarodnim organizacijama u svim pitanjima obuhvaćenim Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 (1999), nadgledanje izvršavanja obaveza preuzetih po međunarodnim sporazumima kojima se pristupilo u ime UNMIK-a; spoljni odnosi, uključujući one sa državama i međunarodnim organizacijama, za koje se ukaže potreba u sprovođenju njegovog mandata. Pri vršenju svojih dužnosti u vezi sa spoljnim odnosima, Specijalni predstavnik Generalnog sekretara se konsultuje i sarađuje sa privremenim institucijama samouprave u pogledu pitanja koja se tiču tih institucija, kao i dužnost da obezbedi da sistem lokalne opštinske uprave efikasno funkcioniše na osnovu međunarodno priznatih i prihvaćenih principa. Prema Poglavlju 9 – Privremene institucije, Skupština usvaja zakone i rezolucije u oblastima nadležnosti Privremenih institucija i razmatra i prihvata međunarodne sporazume u okviru njenih nadležnosti (član 1.). Prema članu 4. istog poglavlja, strukturu sudova čine Vrhovni sud Kosova, okružni sudovi, opštinski sudovi i sudovi za prekršaje. Prema Poglavlju 11 – Nezavisni organi i kancelarije, svoje funkcije, nezavisno od privremenih intitucija samouprave obavlja, između ostalog i Centralna izborna komisija. Prema Poglavlju 12 – vršenje dužnosti Privremenih institucija samouprave prema ovom Ustavnom okviru ne može da utiče na ovlašćenja Specijalog predstavnika Generalnog sekretara da obezbedi punu primenu Rezolucije Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 (1999), uključujući nadgledanje Privremenih institucija samouprave, njenih zvaničnika i organa i preduzimanje odgovarajućih mera kada god su njihovi postupci u suprotnosti sa Rezolucijom Saveta bezbednosti 1244 (1999), ili sa ovim Ustavnim okvirom, niti da ta ovlašćenja umanji.

 

V

 

Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora („Službeni glasnik RS“, broj 32/13) propisano je sledeće: da se ovim zakonom uređuje postupak zaključivanja i izvršavanja međunarodnih ugovora, kao i druga pitanja u vezi sa međunarodnim ugovorima (član 1.); da je međunarodni ugovor ugovor koji Republika Srbija zaključi u pisanom obliku sa jednom ili više država ili sa jednom ili više međunarodnih organizacija, regulisan međunarodnim pravom, bez obzira da li je sadržan u jednom ili više međusobno povezanih instrumenata i nezavisno od njegovog naziva (član 2. stav 1.); da postupak za vođenje pregovora i zaključivanje međunarodnog ugovora pokreće Vlada, po sopstvenoj inicijativi ili na predlog organa državne uprave u čiji delokrug pretežno spadaju pitanja koja se uređuju međunarodnim ugovorom (član 3. stav 1.); da Vlada utvrđuje osnovu za vođenje pregovora i zaključivanje međunarodnog ugovora (u daljem tekstu: osnova) i određuje delegaciju za vođenje pregovora i da prilikom utvrđivanja osnove može ovlastiti šefa delegacije Republike Srbije da potpiše međunarodni ugovor koji je sačinjen u skladu sa osnovom (član 6. st. 1. i 2.); da Vlada izuzetno, po dobijanju saglasnosti nadležnog odbora Narodne skupštine, može ovlastiti delegaciju Republike Srbije da prihvati da se međunarodni ugovor koji se potvrđuje u celini, ili pojedine njegove odredbe, mogu privremeno primenjivati do njegovog stupanja na snagu, a postupak potvrđivanja ovog međunarodnog ugovora mora biti pokrenut u roku od 30 dana od datuma njegovog potpisivanja (član 8. stav 1.); da po završenim pregovorima, delegacija Republike Srbije podnosi Vladi izveštaj o toku pregovora i usaglašeni (parafiran) tekst međunarodnog ugovora i da će Vlada, ako oceni da je usaglašeni tekst međunarodnog ugovora u skladu sa utvrđenom osnovom, odrediti lice koje će ga potpisati, pri čemu punomoćje za potpisivanje međunarodnog ugovora izdaje ministar nadležan za spoljne poslove (član 9. st. 1. i 2.); da delegacija Republike Srbije, odnosno lice ovlašćeno za potpisivanje međunarodnog ugovora, u roku od 15 dana od dana potpisivanja, dostavlja tekst potpisanog međunarodnog ugovora, sa svom dokumentacijom, ministarstvu nadležnom za spoljne poslove (član 10.); da radi pokretanja postupka za potvrđivanje međunarodnog ugovora, nadležni organ državne uprave priprema i dostavlja ministarstvu nadležnom za spoljne poslove, nacrt zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora, sa obrazloženjem (član 11. stav 1.); da zakon o potvrđivanju sadrži tekst međunarodnog ugovora na srpskom jeziku, odnosno na jednom od jezika originala, ako to nije srpski jezik, sa prevodom na srpski jezik, a može da sadrži i: 1) rezerve, deklaracije i interpretativne izjave u odnosu na međunarodni ugovor, koje se stavljaju u skladu sa odredbama samog ugovora i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava; 2) odredbe o obezbeđivanju finansijskih sredstava potrebnih za izvršavanje međunarodnog ugovora; 3) navođenje organa nadležnog za sprovođenje međunarodnog ugovora (član 12.); da postupak za potvrđivanje međunarodnog ugovora pokreće ministarstvo nadležno za spoljne poslove upućivanjem Vladi nacrta zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora, a Vlada utvrđuje predlog zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora i dostavlja ga Narodnoj skupštini (član 13.); da Narodna skupština potvrđuje međunarodne ugovore vojne, političke i ekonomske prirode, ugovore kojima se stvaraju finansijske obaveze za Republiku Srbiju, ugovore koji zahtevaju donošenje novih ili izmenu važećih zakona i ugovore kojima se odstupa od postojećih zakonskih rešenja, te da međunarodni ugovori koji ne spadaju u ugovore iz stava 1. ovog člana ne podležu postupku potvrđivanja, a o ovim ugovorima Vlada dostavlja informaciju nadležnom odboru Narodne skupštine (član 14.); da se ministarstvo nadležno za spoljne poslove stara o izradi i razmeni instrumenata o potvrđivanju, deponovanju instrumenata o potvrđivanju višestranog međunarodnog ugovora i izvršenju drugih međunarodnim ugovorom predviđenih radnji u vezi sa obaveštavanjem druge strane ugovornice o stupanju međunarodnog ugovora na snagu i da instrumente o potvrđivanju ili pristupanju potpisuje ministar nadležan za spoljne poslove (član 15.); da se zakon o potvrđivanju međunarodnog ugovora, sa tekstom tog ugovora i prilozima koji čine sastavni deo međunarodnog ugovora, objavljuje u „Službenom glasniku Republike Srbije - Međunarodni ugovori“ u roku od 30 dana od dana njegovog proglašenja i da ministarstvo nadležno za spoljne poslove u „Službenom glasniku Republike Srbije - Međunarodni ugovori“ objavljuje obaveštenje o datumu stupanja na snagu međunarodnog ugovora (član 16.); da međunarodni ugovor stupa na snagu u skladu sa odredbama samog ugovora i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 17.); da se međunarodni ugovori iz člana 14. stav 2. ovog zakona objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srbije - Međunarodni ugovori“ u roku od 30 dana od dana njihovog potpisivanja (član 20. stav 1.); da međunarodni ugovor prestaje da važi u skladu sa odredbama samog ugovora i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 28. stav 1.); da se na postupak prestanka važenja međunarodnog ugovora pokrenutog od strane Republike Srbije shodno primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na zaključivanje međunarodnih ugovora (član 28. stav 2.).

Zakonom o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05-ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12-Odluka US, 72/12, 74/12, 7/14-Odluka US i 44/14) propisano je, pored ostalog: da Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad (član 8.); da organi državne uprave pripremaju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu i predlažu Vladi strategije razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade (član 12.); da organi državne uprave prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svoga delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i, zavisno od nadležnosti, ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena (član 13.). Odredbama čl. 42. do 45. Zakona predviđene su vrste akata koje donosi Vlada i određena pitanja koja se svakim od tih akata uređuju. Tako Vlada uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona (član 42. stav 1.), poslovnikom, u skladu sa ovim zakonom, propisuje uređenje, način rada i odlučivanja Vlade (član 42. stav 2.), odlukom osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pitanja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom (član 43. stav 1.), rešenjem odlučuje o postavljenjima, imenovanjima i razrešenjima, u upravnim stvarima i u drugim pitanjima od pojedinačnog značaja (član 43. stav 2.), a zaključke donosi kad ne donosi druge akte (član 43. stav 3.). Pored toga, Vlada strategijom razvoja utvrđuje stanje u oblasti iz nadležnosti Republike Srbije i mere koje treba preduzeti za njen razvoj (član 45. stav 1.), a deklaracijom se izražava stav Vlade o nekom pitanju (član 45. stav 2.). Odredbama člana 46. Zakona uređeno je pitanje objavljivanja akata Vlade i to tako što je stavom 1. ovog člana propisano da se uredbe, odluke, poslovnik, memorandum o budžetu i rešenja objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a stavom 2. istog člana da se ostali akti Vlade i predsednika Vlade mogu objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije“ ako je to ovim zakonom ili drugim propisom određeno ili ako tako pri njihovom donošenju odluči Vlada.

Zakonom o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14) predviđeno je da Vlada zaključcima usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata, usklađuje njihov rad i ministarstvima i posebnim organizacijama određuje rokove za donošenje propisa ako nisu određeni zakonom ili opštim aktom Vlade, kao i da je Vlada dužna da na zahtev organa državne uprave zaključkom zauzme stav o pitanju iz njegovog delokruga, te da Vlada može zaključkom naložiti organu državne uprave da prouči neko pitanje ili preduzme neki posao i da joj o tome pripremi poseban izveštaj (član 61.).

 

VI

 

Odlukom Vlade o poništavanju protivpravnih akata privremenih organa samouprave na Kosovu i Metohiji o proglašenju jednostrane nezavisnosti („Službeni glasnik RS“, broj 18/08) utvrđeno je, između ostalog, i sledeće:

„1. Poništavaju se akti i radnje privremenih organa samouprave na Kosovu i Metohiji kojima se proglašava jednostrana nezavisnost, jer narušavaju suverenitet i teritorijalnu celokupnost Republike Srbije zajemčenu Ustavom Republike Srbije, Poveljom Ujedinjenih nacija, Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 od 1999. godine i drugim rezolucijama Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, kao i važećim međunarodnim pravom. Ovi akti i radnje predstavljaju nasilno i jednostrano otcepljenje dela teritorije Republike Srbije, i zato su nevažeći i ništavni. Ovi akti i radnje ne proizvode nikakvo pravno dejstvo u Republici Srbiji, kao ni i u međunarodnom pravnom poretku. Jednostrano otcepljenje dela teritorije suverene države predstavlja pravno nasilje nad Republikom Srbijom i nasilje nad važećim međunarodnim pravom.

2. Vlada Republike Srbije i ovom odlukom potvrđuje da je Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija neotuđivi deo jedinstvenog i nedeljivog ustavnog i državnopravnog poretka Republike Srbije na osnovu Ustava Republike Srbije i Povelje Ujedinjenih nacija.“

Odluka Vlade potvrđena je Odlukom Narodne skupštine Republike Srbije o potvrđivanju Odluke Vlade o poništavanju protivpravnih akata privremenih organa samouprave na Kosovu i Metohiji o proglašenju jednostrane nezavisnosti („Službeni glasnik RS“, broj 19/08).

Rezolucijom Narodne skupštine o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji („Službeni glasnik RS“, broj 4/13) utvrđeno je sledeće: 1. Narodna skupština Republike Srbije, na osnovu Političke platforme za razgovore sa predstavnicima privremenih institucija samouprave u Prištini, utvrđuje osnovne principe za političke razgovore sa predstavnicima privremenih institucija samouprave (PIS) u Prištini: a) Republika Srbija, u skladu sa međunarodnim pravom, Ustavom i voljom građana, ne priznaje i nikada neće priznati jednostrano proglašenu nezavisnost Kosova; b) cilj razgovora je stvaranje uslova za srpsku zajednicu i sve druge nacionalne zajednice na Kosovu i Metohiji, kojima se garantuje sigurnost i puna zaštita ljudskih prava; Vlada Republike Srbije zahtevaće zaštitu svih zajemčenih prava Srbima na Kosovu i Metohiji, pravo na povratak i imovinska prava; Vlada Republike Srbije obavezna je da nastavi rasvetljavanje sudbine nestalih lica i da prati sudske procese okrivljenih za počinjeno etničko nasilje nad Srbima; v) Vlada Republike Srbije se ovlašćuje da nastavi sa implementacijom već postignutih dogovora i sporazuma sa predstavnicima PIS u Prištini; predstavnici Republike Srbije obavezuju se da u nastavku dijaloga o rešavanju tehničkih i političkih pitanja sa predstavnicima PIS u Prištini i predstavnicima međunarodne zajednice buduće sporazume postižu u skladu sa stavovima i osnovnim ciljevima ove rezolucije, nastojeći da se sa predstavnicima PIS u Prištini postigne sveukupni dogovor; g) sve nadležnosti koje kao rezultat pregovora budu poverene PIS u Prištini biće potvrđene ustavnim zakonom i prenete organima Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, u skladu sa Ustavom, zakonima i drugim propisima Republike Srbije; d) razgovori sa predstavnicima PIS u Prištini treba da daju doprinos boljem životu građana na Kosovu i Metohiji, miru i stabilnosti i evropskoj budućnosti Srbije i regiona; đ) dogovori sa predstavnicima PIS u Prištini treba da budu postignuti uz konstantan dijalog sa predstavnicima Srba sa Kosova i Metohije; 2. predstavnici Republike Srbije će kroz pregovore težiti iznalaženju sporazumnog i sveobuhvatnog rešenja za Kosovo i Metohiju; to rešenje mora da bude čvrsta osnova za izgradnju trajnog mira i dostizanje pune bezbednosti za sve ljude koji žive na prostoru južne srpske Pokrajine; 3. Republika Srbija spremna je da učini dodatne ustupke radi prevladavanja trenutnog stanja u odnosima između srpskog i albanskog naroda; istovremeno, Republika Srbija nije spremna da čini dodatne ustupke koji bi mogli da dovedu do ugrožavanja njenih državnih i nacionalnih interesa. 4. Republika Srbija pristupa dijalogu sa PIS u Prištini svesna značaja koji bi postizanje obostrano prihvatljivog rešenja za Kosovo i Metohiju imalo u kontekstu dalje i ubrzane integracije čitavog regiona Zapadnog Balkana u Evropsku uniju; 5. Narodna skupština Republike Srbije zahteva od Vlade da je redovno izveštava o razvoju događaja, toku razgovora sa predstavnicima PIS u Prištini u vezi sa Kosovom i Metohijom, kao i o sprovođenju ovde utvrđenih ciljeva, aktivnosti i mera za zaštitu suvereniteta, teritorijalnog integriteta i ustavnog uređenja Republike Srbije; 6. ova rezolucija i njome utvrđeni pravac, smernice i ciljevi državne politike obavezujući su za sve državne organe i organizacije i mogu biti izmenjeni jedino novom rezolucijom Narodne skupštine Republike Srbije.

 

VII

Polazeći od svega prethodno navedenog, Ustavni sud je našao da se u odnosu na podneti predlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti, kao prvo (osnovno) i, u procesnom smislu prethodno ustavnopravno pitanje, postavlja pitanje prirode i karaktera osporenog „parafiranog Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“. Naime, imajući u vidu izložene odredbe Ustava, kao i domaćih i međunarodnih pravnorelevantnih dokumenata, po oceni Ustavnog suda, kao sporno se postavlja pitanje da li osporeni akt predstavlja međunarodni ugovor koji je deo unutrašnjeg pravnog poretka Republike Srbije ili se pak radi o političkom aktu/dokumentu koji je rezultat određene faze političkih pregovora sa predstavnicima privremenih institucija samouprave na Kosovu i Metohiji, a koje Vlada vodi saglasno Rezoluciji Narodne skupštine o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji.

Iz ovog osnovnog spornog pitanja, prema nalaženju Ustavnog suda, proizlaze i sledeća pitanja:

a) da li je i od kakvog značaja za ocenu da li osporeni akt po svojoj formi ispunjava uslove međunarodnog ugovora definisanog Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora i Bečkom konvencijom o ugovornom pravu, činjenica da u njemu nisu navedene strane ugovornice (strane koje zaključuju sporazum) i da je (samo) parafiran od strane predsednika Vlade (Republike Srbije) i predstavnika Evropske unije, pri čemu iz sadržine ne proizlazi da je Evropska unija druga strane ugovornica;

b) da li vršenje ovlašćenja Vlade na osnovu Rezolucije Narodne skupštine o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji, koja je po svojoj prirodi politički a ne pravni akt, može imati značenje pregovora za zaključenje međunarodnog ugovora, u smislu postupka za zaključivanje međunarodnih ugovora propisanog odredbama Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora (čl. 3, 5, 6, 8, 9. i 10.), ili je reč o političkom dijalogu i postizanju političkih sporazuma koji se pravno realizuju kroz ustavotvornu i zakonodavnu aktivnost Narodne skupštine, a imajući u vidu tač. 1. i 2. i naročito tačku 1. podtačku g) Rezolucije Narodne skupštine iz 2013. godine;

v) da li sistemsko tumačenje Bečke konvencije o ugovornom pravu, a koja sadrži, pored ostalog, i odredbe o rešavanju sporova nastalih povodom izvršavanja međunarodnih ugovora i, kao pravilo, ustanovljava rešavanje spora pred Međunarodnim sudom pravde, upućuje na zaključak da ugovorni kapacitet u međunarodnom pravu prema ovoj konvenciji imaju države članice Ujedinjenih nacija, a ne i drugi subjektiviteti koji su eventualno bilateralno priznati kao države od strane pojedinih članica Ujedinjenih nacija, te dakle, da li bi se dokument u kome bi samozvana „Republika Kosovo“ čak i bila navedena kao strana ugovornica mogao smatrati međunarodnim ugovorom u smislu Bečke konvencije.

Prema stanovištu Ustavnog suda, od odgovora na prethodna pitanja zavisi i odgovor na suštinsko pitanje: da li je osporeni akt po svojoj prirodi pravni ili politički akt.

Sa druge strane, ukoliko bi odgovori na prethodna pitanja upućivali na zaključak da osporeni Sporazum ispunjava uslove međunarodnog ugovora kao pravnog akta, sledeće pitanje koje se za Ustavni sud postavlja je da li se Odluka Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja Vlade o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, koji sadrži hronološki prikaz svih aktivnosti Vlade i predstavnika Vlade koje su preduzete u procesu političkog i tehničkog dijaloga sa privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući i tekst osporenog Sporazuma, a koji je Vlada dužna da podnosi Narodnoj skupštini na osnovu tačke 5. Rezolucije, može smatrati potvrđivanjem (ratifikacijom) osporenog akta, ili pak, s obzirom na ukupnu sadržinu Izveštaja koji je Odlukom prihvaćen, takva Odluka ima karakter akta o davanju političke saglasnosti Narodne skupštine Vladi za preduzimanje određenih aktivnosti koje spadaju u domen vođenja politike. Ovo iz razloga što je, prema odredbi člana 99. stav 1. tačka 4. Ustava, Narodna skupština nadležna za potvrđivanje međunarodnih ugovora, ali je isto tako, prema odredbi stava 2. tačka 1. istog člana Ustava, nadležna i da nadzire rad Vlade koja utvrđuje i vodi politiku (član 123. tačka 1. Ustava), a prema članu 124. Ustava, za politiku koju vodi Vlada odgovorna Narodnoj skupštini. Vezano za prethodno navedeno, a imajući u vidu da je sadržina osporenog Sporazuma nesporno takva da, ukoliko je reč o međunarodnom ugovoru, podleže potvrđivanju prema odredbi člana 14. stav 1. Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, postavlja se pitanje da li se doneta Odluka Narodne skupštine može smatrati aktom o potvrđivanju međunarodnog ugovora bez obzira na to što po svojoj formi, sadržini i postupku koji je prethodio njenom usvajanju ne ispunjava Zakonom propisane uslove.

Odgovori na prethodno postavljena sporna ustavnopravna pitanja neposredno uslovljavaju odgovor na pitanje da li je osporeni Sporazum, u smislu načela Ustava iz člana 16. stav 2, odnosno ustavnog principa hijerarhije domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata iz člana 194. stav 4. Ustava, potvrđeni međunarodni ugovor, koji je sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i mora biti u skladu sa Ustavom.

U kontekstu prethodno izloženog postavlja se i pitanje da li osporeni akt ima neposredno pravno dejstvo, odnosno da li on, sam po sebi, proizvodi pravne posledice, kako u smislu unutrašnjeg pravnog poretka Republike Srbije, tako i u pogledu međunarodnih odnosa Republike Srbije ili se radi o političkom dokumentu koji predstavlja rezultat postojanja političke saglasnosti o određenim pitanjima u procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, pri čemu postignuta politička saglasnost pravnu obaveznost dobija donošenjem odgovarajućih zakona, odnosno posebnog zakona o suštinskoj autonomiji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija iz člana 182. stav 2. Ustava, nakon okončanja političkih pregovora koji se vode.

U tom smislu je i pitanje da li činjenica da se pristupilo implementaciji osporenog Sporazuma proističe iz njegove pravnoobavezujuće snage ili se ona zasniva na političkoj volji predstavnika Republike Srbije da se nastoji da se u dijalogu sa predstavnicima PIS u Prištini postigne sveukupni dogovor u skladu sa ciljevima utvrđenim Rezolucijom Narodne skupštine. Pri tome, Ustavni sud ističe da odgovor na ovo pitanje ne treba dovoditi u ustavnopravnu vezu sa opštim pravnim aktima koji se donose radi implementacije osporenog Sporazuma, jer ti akti podležu ustavnosudskoj kontroli i u slučaju da je implementacija posledica političke volje.

Konačno, ako bi se stalo na stanovište da osporeni Sporazum ima karakter pravnog akta – međunarodnog ugovora i da je potvrđen donošenjem Odluke Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora („Službeni glasnik RS“, broj 38/13), postavlja se pitanje da li predmet ovog sporazuma mogu biti pitanja koja su predmet unutrašnjeg pravnog poretka Republike Srbije koji je zasnovan na suverenitetu i teritorijalnoj celovitosti Republike Srbije (pitanja lokalne samouprave i izbora za lokalnu samoupravu, pitanja organizacije i sastava sudova, policije), imajući u vidu, sa jedne strane, da uređivanje ovih pitanja, saglasno Ustavu, obezbeđuje Republika Srbija (prema članu 97, članu 143. stav 2, članu 180. stav 3, članu 189. stav 1, članu 190. stav 1. Ustava) i, sa druge strane, da su navedena pitanja, pored ostalih, predmet uređivanja i Ustavnog okvira za privremenu samoupravu na Kosovu, koji je proglasio Specijalni predstavnik Generalnog sekretara Ujedinjenih nacija, na osnovu ovlašćenja koje mu daje Rezolucija Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 (1999) od 10. juna 1999. godine, a koja je za Republiku Srbiju pravnoobavezujući međunarodni dokument.

Nalazeći da se radi o složenim ustavnopravnim pitanjima i da o tim pitanjima Ustavni sud u svojoj dosadašnjoj praksi nije imao prilike da zauzme stav, Sud je na trećoj pripremnoj sednici koja je održana 22. maja 2014. godine, zaključio da je potrebno da se povodom spornih pitanja, u skladu sa članom 37. Zakona o Ustavnom sudu, održi javna rasprava. Javna rasprava je održana u Ustavnom sudu 24. juna 2014. godine.

Kao učesnici javne rasprave pozvani su i pozivu su se odazvali: predstavnici predlagača, predstavnik Narodne skupštine, predstavnik Vlade, predstavnici Ministarstva pravde, Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo, Ministarstva spoljnih poslova i Kancelarije za Kosovo i Metohiju. Po pozivu Ustavnog suda u javnoj raspravi su učestvovali i prof. dr Ratko Marković, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu u penziji, prof. dr Vladan Petrov, vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, dr Tanasije Marinković, docent na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu i dr Vladimir Đurić iz Instituta za uporedno pravo. Javnoj raspravi u Sudu prisustvovao je i prof. dr Branko Rakić, vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, uz najavu da će svoje viđenje spornih ustavnopravnih pitanja dostaviti naknadno u pisanoj formi. Zbog ranije preuzetih obaveza sednici na kojoj je održana javna rasprava nisu prisustvovali, ali su svoja mišljenja u vezi spornih ustavnopravnih pitanja u pisanom obliku dostavili prof. dr Rodoljub Etinski, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu, prof. dr Momir Milojević, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu i prof. dr Milenko Kreća, redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu.

U svom izlaganju na javnoj raspravi ovlašćeni predstavnik predlagača je, ukazujući na to da je opšti pravni akt svaki onaj akt kojim se uređuje unapred neodređen broj pojedinačnih slučajeva, pored navoda i razloga sadržanih u samom predlogu, izneo stav da je osporeni „Prvi sporazum“ opšti pravni akt, jer je njime uređen veliki broj statusnih, radnopravnih i drugih pitanja vezanih za položaj državljana Republike Srbije na Kosovu i Metohiji (pre svega za radnopravni status pripadnika Ministarstva unutrašnjih poslova, sudija i sudskih službenika i zaposlenih u republičkim javnim preduzećima na Kosovu i Metohiji, izdavanje ličnih karata, pasoša i dr.).

 

VIII

 

Polazeći od navoda i razloga sadržanih u predlogu kojim je traženo utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti osporenog parafiranog „Prvog sporazuma“, te tokom javne rasprave usmeno iznetih i u pisanoj formi dostavljenih mišljenja o spornim ustavnopravnim pitanjima, Ustavni sud nalazi da je prilikom razmatranja prirode osporenog akta potrebno najpre poći od pojma međunarodnog ugovora kako je on definisan u Bečkoj konvenciji o pravu međunarodnih ugovora i Zakonu o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora.

Kao što je prethodno već navedeno, prema članu 1. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora izraz „ugovor“ označava međunarodni sporazum zaključen pismeno između država i koji je regulisan međunarodnim pravom, bilo da je sadržan u jednom instrumentu ili u dva ili više instrumenata međusobno povezanih, bez obzira na njegov poseban naziv. Saglasno definiciji sadržanoj u potvrđenom međunarodnom ugovoru, odredbom člana 2. stav 1. Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora određeno je da je međunarodni ugovor – ugovor koji Republika Srbija zaključi u pisanom obliku sa jednom ili više država ili sa jednom ili više međunarodnih organizacija, regulisan međunarodnim pravom, bez obzira na to da li je sadržan u jednom ili više međusobno povezanih instrumenata i nezavisno od njegovog naziva. Iz navedenog sledi da je jedan od elemenata pojma međunarodnog ugovora - međunarodnopravni subjektivitet strana ugovornica, što znači da prirodu međunarodnog ugovora kao pravnog instrumenta kojim se uređuju određeni odnosi mogu imati samo oni akti (sporazumi) koji su, u pisanoj formi, zaključeni između subjekata međunarodnog prava, pre svega između država, s obzirom na to da je međunarodnopravna ugovorna sposobnost (ius contrahendi) jedan od prerogativa državne vlasti, odnosno između država i međunarodnih organizacija ili između samih međunarodnih organizacija, kod kojih je pravni osnov za „posedovanje“ ugovorne sposobnosti sadržan u pravilima same te organizacije (kako je to i predviđeno članom 6. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili između međunarodnih organizacija iz 1986. godine, koja još nije stupila na pravnu snagu). Ustavni sud je imao u vidu da međunarodno običajno pravo priznaje ograničeni međunarodni ugovorni kapacitet zaraćenoj strani u unutrašnjim oružanim sukobima, kao i Međunarodnom komitetu crvenog krsta, ali nalazi da to nije relevantno za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja u ovom ustavnosudskom sporu.

Prethodni zaključci, koji nisu dovedeni u pitanje ni podnetim predlogom, niti tokom javne rasprave, po oceni Ustavnog suda, zahtevali su da se sa stanovišta svih relevantnih međunarodnih i domaćih akata i dokumenata razmotri kakav je pravni položaj Kosova i Metohije u odnosu na Republiku Srbiju, da bi se ocenilo da li osporeni „Prvi sporazum“ ispunjava međunarodnom konvencijom i zakonom predviđene uslove da bi imao prirodu međunarodnog ugovora.

U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da je od 10. juna 1999. godine pravni status Kosova i Metohije, sa međunarodnopravnog stanovišta, u bitnome opredeljen Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija. Navedena Rezolucija Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, koju je Savet bezbednosti usvojio delujući na osnovu Glave VII Povelje Ujedinjenih nacija, obavezuje Republiku Srbiju, s obzirom na to da su se članom 25. Povelje Ujedinjenih nacija članice obavezale da prihvate i izvršavaju odluke Saveta bezbednosti, u saglasnosti sa Poveljom. Pored toga, stavom 4. člana 60. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora iz 2003. godine bilo je predviđeno da će se u slučaju istupanja države Crne Gore iz državne zajednice Srbija i Crna Gora, međunarodni dokumenti koji se odnose na Saveznu Republiku Jugoslaviju, posebno Rezolucija 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, odnositi i u celosti važiti za državu Srbiju, kao sledbenika.

Paragrafom 9 Rezolucije 1244 (1999) Savet bezbednosti ovlastio je Generalnog sekretara UN da „uz pomoć relevantnih međunarodnih organizacija, uspostavi međunarodno civilno prisustvo na Kosovu, kako bi se obezbedila privremena uprava na Kosovu, pri čemu će narod Kosova moći da značajnu suštinsku autonomiju u okviru Savezne Republike Jugoslavije“. Na osnovu ove Rezolucije uspostavljena je UN misija za privremenu administraciju na KIM (dalje: UNMIK). Predviđeno je da „privremena uprava traje do postizanja političkog rešenja u vezi sa statusom Kosova i Metohije“, a jedan od zadataka međunarodnog civilnog prisustva je „da olakša politički proces čiji je cilj definisanje budućeg statusa Kosova, uzimajući u obzir sporazume iz Rambujea (S/1999/648)“.

Na osnovu Rezolucije 1244 (1999), Specijalni predstavnik Generalnog sekretara UN je 15. maja 2001. godine, Uredbom 2001/9, doneo Ustavni okvir za privremenu samoupravu, kojim je uspostavljena zakonodavna, izvršna i sudska vlast autonomije na Kosovu i Metohiji.

Deklaracija o nezavisnosti Kosova usvojena je 17. februara 2008. godine. U paragrafu 1 Deklaracije, kako je tekst reprodukovan u Mišljenju Međunarodnog suda pravde, stoji: „Mi, demokratski izabrane vođe našeg naroda, ovim izjavljujemo da je Kosovo suverena i nezavisna država“.

Narodna skupština Republike Srbije potvrdila je sledećeg dana, 18. februara 2008. godine Odluku Vlade Republike Srbije o poništavanju protivpravnih akata privremenih organa samouprave na Kosovu i Metohiji o proglašenju jednostrane nezavisnosti. U ovoj odluci stoji:

„Poništavaju se akti i radnje privremenih organa samouprave na Kosovu i Metohiji kojima se proglašava jednostrana nezavisnost, jer narušavaju suverenitet i teritorijalnu celokupnost Republike Srbije zajemčenu Ustavom Republike Srbije, Poveljom Ujedinjenih nacija, Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 od 1999. godine i drugim rezolucijama Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, kao i važećim međunarodnim pravom. Ovi akti i radnje predstavljaju nasilno i jednostrano otcepljenje dela teritorije Republike Srbije i zato su nevažeći i ništavni. Ovi akti i radnje ne proizvode nikakvo pravno dejstvo u Republici Srbiji, kao ni i u međunarodnom pravnom poretku. Jednostrano otcepljenje dela teritorije suverene države predstavlja pravno nasilje nad Republikom Srbijom i nasilje nad važećim međunarodnim pravom.“

Nakon toga, prihvatajući zahtev Republike Srbije, Generalna skupština Ujedinjenih nacija je Rezolucijom 63/3 od 10. oktobra 2008. godine zatražila savetodavno mišljenje Međunarodnog suda pravde o tome da li je jednostrano proglašenje nezavisnosti KiM u skladu sa međunarodnim pravom.

Dajući tzv. savetodavno mišljenje Međunarodni sud pravde je analizirao, prvo, ko je doneo Deklaraciju o nezavisnosti KiM i zaključio je da to nisu bile privremene institucije samouprave, da to nije bila Skupština Kosova, već da je Deklaraciju donela grupa kosovskih albanskih političara. U paragrafu 109 Mišljenja Međunarodni sud pravde iznosi tvrdnju: „Sud stiže tako do zaključka da, uzimajući sve faktore zajedno, autori deklaracije o nezavisnosti od 17. februara 2008. nisu delovali kao jedna od privremenih institucija samouprave u okviru Ustavnog okvira, već pre kao lica koja su delovala zajedno u svojstvu predstavnika naroda Kosova izvan okvira privremene administracije.“ Analizirajući dalje da li je Deklaracija suprotna Rezoluciji 1244 Saveta bezbednosti (1999), Međunarodni sud pravde je našao da nije. Ovaj zaključak Međunarodni sud pravde temelji na dva argumenta. Prvi je da je „u tom pogledu“ sama Rezolucija 1244 Saveta bezbednosti (1999) nejasna i da su podeljena mišljenja o tome da li ona zabranjuje deklaraciju o nezavisnosti KiM, a drugi da je Rezolucija 1244 Saveta bezbednosti (1999) upućena državama članicama Ujedinjenih nacija i organima Ujedinjenih nacija, a ne grupi kosovskih albanskih političara na Kosovu i Metohiji te im ona, zato, ne nameće zabranu u tom pogledu. Međunarodni sud pravde u paragrafu 118 Mišljenja iznosi sledeće stavove: „Fraza 'političko rešenje', često citirana u ovom postupku, ne menja ovaj zaključak. Prvo, ta referenca učinjena je u kontekstu nabrajanja odgovornosti međunarodnog civilnog prisustva, to jest Specijalnog predstavnika generalnog sekretara na Kosovu i UNMIK-a, a ne za druge delatnike. Drugo, kao što različiti stavovi predstavljeni pred Sudom o toj stvari ilustruju, termin 'političko rešenje' je predmet različitih tumačenja. Sud zaključuje zato da ovaj deo Rezolucije Saveta bezbednosti ne može da bude tumačen da uključuje zabranu proglašenja nezavisnosti, upućenu naročito autorima deklaracije od 17. februara 2008. godine“. Međunarodni sud pravde je konstatovao, takođe, da Deklaracija o nezavisnosti nije suprotna Ustavnom okviru za privremenu samoupravu, koji je doneo Specijalni predstavnik Generalnog sekretara UN 15. maja 2001. godine, pošto Deklaraciju nisu donele privremene institucije samouprave, te se otuda Ustavni okvir nije primenjivao na njih. U paragrafu 121 Mišljenja Međunarodni sud pravde navodi: „Međutim, Sud je već zauzeo stav (vidi paragrafe 102 do 109 gore), da deklaraciju o nezavisnosti od 17. februara 2008. nisu izdale privremene institucije samouprave, niti je to bio akt koji je nameravao da proizvede dejstvo, niti je stvarno proizveo dejstvo u okviru pravnog poretka u kome te privremene institucije deluju. Sledi da autori deklaracije o nezavisnosti nisu bile vezani okvirom ovlašćenja i odgovornosti ustanovljenim radi uređenja rada privremenih institucija samouprave. Prema tome, Sud nalazi da deklaracija o nezavisnosti ne vređa Ustavni okvir.“

Nezavisno od toga što izloženo tumačenje Međunarodnog suda pravde, po mišljenju Ustavnog suda, daje povoda za ozbiljnu, pravno utemeljenu kritiku (počev od zaključivanja koje je, sa pravnog stanovišta krajnje neprihvatljivo i neubedljivo, da „zajedničko delovanje lica u svojstvu predstavnika naroda Kosova“, a što se manifestovalo kroz donošenje Deklaracije o nezavisnosti Kosova od strane albanskih poslanika u skupštini kao jednoj od privremenih institucija samouprave, nije predstavljalo delovanje te privremene institucije nego njihovo individualno političko delovanje!), iz njega proizlaze i neki načelni stavovi tog suda vezani za međusobni odnos samoproklamovane nezavisnosti Kosova i Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti. U tom smislu, Ustavni sud ukazuje da je i za Međunarodni sud pravde nesporno da je Rezolucija 1244 Saveta bezbednosti ostala na snazi i posle samoproglašenja nezavisnosti Kosova i da je i danas na snazi, jer, kako se u Mišljenju tog suda navodi, Deklaracija nije doneta na osnovu Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti (1999), njome se ne izvršava Rezolucija 1244 (1999), niti se iscrpljuje njen sadržaj, niti je taj akt stvarno proizveo dejstvo u okviru pravnog poretka u kome deluju privremene institucije samouprave u Prištini. Da je ovakav zaključak sa pravnog stanovišta nesporan potvrđuje i činjenica da na teritoriji Kosova i Metohije i dalje deluje i međunarodna misija, kao i da šef te misije redovno podnosi izveštaje Savetu bezbednosti Ujedinjenih nacija.

Međutim, ne samo da se Međunarodni sud pravde nije negativno odredio prema jednostranom proglašenju nezavisnosti Kosova i Metohije, već je takođe značajan broj država, među kojima su tri stalne članice Saveta bezbednosti UN i većina članica Evropske unije, priznao samoproglašenu „Republiku Kosovo“. No, ove okolnosti ni prema stavovima teorije međunarodnog javnog prava, ni prema stavovima izraženim u određenim međunarodnim dokumentima, nemaju za posledicu da je Kosovo i Metohija postalo nezavisno u odnosu na Republiku Srbiju.

Naime, prema preovlađujućem stanovištu teorije međunarodnog javnog prava nova država jedino priznanjem stiče status suverene države u skladu sa međunarodnim pravom i to u odnosima sa trećim državama koje su je priznale kao takvu (Hilgruber). Pri tome, priznanje države, kao akt javne vlasti, je diskrecioni i politički akt i međunarodno pravo ne propisuje obavezu priznanja države (Braunli, Milenko Kreća). Na isti način u Memorandumu o pravnim aspektima problema predstavljanja u Ujedinjenim nacijama, koji je Generalni sekretar UN 8. maja 1950. godine podneo Savetu bezbednosti, stoji: „Priznanje nove države, ili nove vlade od strane postojeće države je unilateralni akt koji vlada koja daje priznanje može da učini ili da se uzdrži. Tačno je da su neki pravni pisci dokazivali na silu da, kada nova vlada, koja je došla na vlast revolucionarnim sredstvima, uživa, sa izgledom stalnosti, uobičajenu poslušnost najvećeg dela stanovništva, druge države su dužne da je priznaju. Međutim, iako države mogu da slede neka pravna načela u davanju ili nedavanju priznanja, praksa država pokazuje da se akt priznanja još smatra suštinski političkom odlukom, koju svaka država donosi saglasno svojoj slobodnoj proceni situacije.“ Ustavni sud zapaža da se, iako je reč o konstataciji iz 1950. godine, odnos prema sticanju svojstva nove nezavisne i suverene države nije promenio. Da ispunjenje tri uslova – teritorija, stanovništvo i stabilna vlast – nisu dovoljni da bi se određena tvorevina automatski tretirala kao suverena i nezavisna država, potvrđuje i Deklaracija o smernicama za priznavanje novih država u Istočnoj Evropi i Sovjetskom Savezu, koju je Savet ministara Evropskih zajednica usvojio u decembru 1991. godine, a kojim dokumentom su određeni uslovi koje su nove države sa ovih prostora morale da ispune da bi bile priznate. Štaviše, budući da, prema mišljenju Međunarodnog suda pravde, međunarodno pravo ne zabranjuje ni pojedincima da proglase nezavisnost neke teritorije, Ustavni sud nalazi da se tim pre, sa jedne strane, čin priznanja proglašene nezavisnosti određene teritorije kao nezavisne i suverene države od strane već postojećih država, nameće kao nužan i neophodan uslov uređenosti kako međunarodnih, tako i unutrašnjih odnosa, jer u realnosti ne postoji teritorija na kojoj bi mogla biti proglašena nezavisnost a da ona nije već deo neke države i, sa druge strane, da čin priznanja, upravo iz navedenih razloga, može imati dejstvo isključivo inter partes. 

Ako se prethodno izloženo stavi u kontekst pitanja koja se kao sporna postavljaju u ovom ustavnosudskom predmetu, moraju se uzeti u obzir sledeće činjenice. Prvo, da je Vlada Republike Srbije odmah po usvajanju Deklaracije o nezavisnosti Kosova donela Odluku o poništavanju protivpravnih akata privremenih organa samouprave na Kosovu i Metohiji o proglašenju jednostrane nezavisnosti i da je Narodna skupština Republike Srbije potvrdila tu odluku već sledećeg dana, 18. februara 2008. godine, a takođe da su od tada pa nadalje predstavnici državnih organa Republike Srbije, u javnim izjavama, u nastupima pred međunarodnim forumima i u diplomatskim razgovorima, dosledno ponavljali da Republika Srbije ne priznaje i da neće priznati jednostrano proglašenu nezavisnost Kosova i Metohije. Stoga Ustavni sud zaključuje da ne samo što je prema Ustavu Republike Srbije Kosovo i Metohija autonomna pokrajina, čija se suštinska autonomija uređuje posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava (član 182. stav 2. Ustava) i što Republika Srbija nije priznala jednostrano proglašenu nezavisnost Kosova i Metohije, već da je Odlukom o poništavanju protivpravnih akata privremenih organa samouprave na Kosovu i Metohiji o proglašenju jednostrane nezavisnosti, koja je usledila neposredno po proglašenju nezavisnosti, Vlada kao nosilac izvršne vlasti i Narodna skupština kao najviše predstavničko telo u Republici Srbiji, a potom, kontinuirano, kroz zvanična istupanja predstavnika državnih organa, Republika Srbija jasno izrazila svoju nameru da odbija priznanje jednostrano proglašene nezavisnosti Kosova i Metohije.

No, uvažavajući to da se priznanje države može učiniti i prećutno, npr. sklapanjem međunarodnog ugovora, Ustavni sud je razmatrao i navod predlagača da je upravo osporeni „Prvi sporazum“ čin posrednog priznanja samozvane „Republike Kosovo“. Naime, u međunarodnopravnoj praksi nisu nepoznati slučajevi da je zaključenje jednog međunarodnog ugovora iskorišćeno kao način za prećutno priznanje države sa kojom se taj ugovor zaključuje, odnosno za međusobno priznanje država koje su strane ugovornice. Ovo je naročito slučaj kada su u pitanju teritorije koje su bile u sastavu iste države. Takvih primera, i to iz nedavne prošlosti, upravo ima kada je reč o državama nastalim na prostoru bivše SFRJ. Članom 10. Dejtonskog mirovnog ugovora iz 1995. godine SR Jugoslavija i Republika Bosna i Hercegovina su izričito priznale jedna drugu. Sporazum o normalizaciji odnosa između SR Jugoslavije i Republike Hrvatske iz 1996. godine ne sadrži izričite izjave strana ugovornica o međusobnom priznanju, ali je već član 1. Sporazuma formulisan na način da čini nespornim da obe strane jedna drugu prihvataju kao nezavisne i suverene države i na tim osnovama uspostavljaju međusobne odnose. Naime, u članu 1. ovog sporazuma se navodi da: „Strane ugovornice poštuju jedna drugu kao nezavisne, suverene i ravnopravne države u okviru svojih međunarodnih granica.“. Takođe, u Sporazumu o regulisanju odnosa i unapređenju saradnje SR Jugoslavije i Republike Makedonije iz 1996. godine, u članu 1. se navodi da „Strane poštuju jedna drugu kao nezavisne države u okviru svojih međunarodnih granica“, a u članu 2. da će „Svaka strana poštovati suverenitet, teritorijalni integritet i političku nezavisnost druge strane.“ Iz navedenih primera slede dva zaključka. Prvi, da je u svakom od ovih međunarodnih ugovora, od samog naziva pa dalje, jasno određeno i označeno ko su strane ugovornice i drugi, da je zaključeni međunarodni ugovor zamenio formalni, samostalni akt o priznanju druge države kao nezavisne i suverene, ali da je u samom ugovoru jasno i nedvosmisleno iskazana namera i volja da se druga strana prizna kao nezavisna i suverena država. Prema tome, prećutno priznanje države se od izričitog razlikuje pre svega po formi u kojoj je učinjeno (nema posebnog akta kojim se vrši priznanje), ali se ne može govoriti ni o prećutnom priznanju ukoliko nema jasno izražene namere priznanja suverenosti i nezavisnosti određene države.

Uvidom u osporeni „Prvi sporazum“ utvrđuje se: prvo, da u njemu nisu označene „strane ugovornice“ i drugo, da njegov tekst ne sadrži izjavu kojom bi se iskazala namera priznanja suverenosti i nezavisnosti tzv. „Republike Kosovo“. Upravo suprotno, osporeni „Prvi sporazum“ parafiran je 19. aprila 2013. godine, a Narodna skupština je 13. januara 2013. godine donela Rezoluciju o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji u kojoj ponavlja da Republika Srbija ne priznaje i da neće priznati jednostrano proglašenu nezavisnost Kosova. Rezolucija kao vrsta akta koji donosi Narodna skupština, prema već ranije zauzetom stavu Ustavnog suda predstavlja politički akt kojim Narodna skupština kao predstavničko telo građana Republike Srbije izražava politički stav o određenim pitanjima i/ili daje smernice Vladi za vođenje politike u odnosu na ta pitanja, budući da je ustavna nadležnost Vlade da vodi politiku Republike Srbije, a da za svoj rad, dakle i za vođenje politike, odgovara Narodnoj skupštini. U konkretnom slučaju, Rezolucijom od 13. januara 2013. godine Narodna skupština je utvrdila osnovne principe za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji. Pored ostalog, Rezolucijom se utvrđuje da se predstavnici Republike Srbije obavezuju da u nastavku dijaloga o rešavanju tehničkih i političkih pitanja sa predstavnicima PIS u Prištini i predstavnicima međunarodne zajednice buduće sporazume postižu u skladu sa stavovima i osnovnim ciljevima ove rezolucije, nastojeći da se sa predstavnicima PIS u Prištini postigne sveukupni dogovor, kao i da će sve nadležnosti koje kao rezultat pregovora budu poverene PIS u Prištini biti potvrđene ustavnim zakonom i prenete organima Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, u skladu sa Ustavom, zakonima i drugim propisima Republike Srbije. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da stavovi koji su izraženi i smernice za dalje postupanje koje je parlament dao nadležnim državnim organima u jednom političkom aktu donetom svega tri meseca pre parafiranja osporenog „Prvog sporazuma“ ne daju povoda za zaključivanje da se njima na bilo koji način izlazi izvan Ustavom utvrđenog položaja Kosova i Metohije ili da se daje mogućnost da se iz tog ustavnog okvira izađe.

U kontekstu prethodne konstatacije da osporeni akt ne sadrži izjavu kojom bi se iskazala namera priznanja suverenosti i nezavisnosti tzv. „Republike Kosovo“, Ustavni sud nalazi da je potrebno dodatno razmotriti navod predlagača kojim se upućuje na tačku 14. „Prvog sporazuma“ kojom je dogovoreno da nijedna strana neće blokirati, ili podsticati druge da blokiraju napredak druge strane na njenom putu ka EU, uz tvrdnju da je ovo potvrda prećutnog priznanja nezavisnosti Kosova i Metohije, jer su shodno konstitutivnim aktima EU, u ovu zajednicu primane samo suverene i nezavisne države, a ne federalne jedinice, pokrajine, departmani ili regioni, te je, po mišljenju predlagača, savršeno jasno da se na tom putu ka EU nalaze dve suverene i nezavisne države. Ustavni sud ukazuje da izneta tvrdnja predlagača samo na prvi pogled deluje nesporno. Ovo iz razloga što, s obzirom na činjenicu da neke države članice EU nisu priznale Kosovo kao nezavisnu državu, Evropska unija kao celina ima neutralan stav prema statusu Kosova i Metohije, koji se ogleda u tome što se u dokumentima Evropske unije, pa i u Odluci Saveta ministara o otpočinjanju pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju između Evropske unije i Kosova stavlja zvezdica koja je praćena sledećim objašnjenjem: „Ovaj naziv je bez prejudiciranja statusa i u skladu je sa Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 i mišljenjem Međunarodnog suda pravde o deklaraciji o nezavisnosti Kosova“. Osim toga, treba imati u vidu fleksibilnost Evropske unije u pogledu autonomnih oblasti država članica. Tako, iako je Danska članica Evropske unije, Grenland, autonomna oblast Danske, ne čini deo Evropske unije. Nasuprot tome, autonomne oblasti nekih drugih država članica imaju poseban status u Evropskoj uniji, koji se razlikuje od statusa države kojoj pripadaju. Jedan od takvih slučajeva je ostrvo Džersi, autonomna oblast u Ujedinjenom Kraljevstvu.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocenjuje da se ne mogu prihvatiti kao ustavnopravno utemeljene tvrdnje predlagača da je, između ostalog, parafiranjem „Prvog sporazuma“ Republika Srbija i de iure „priznala samozvanu državu kosmetskih Albanaca kao suverenu i nezavisnu državu“. Ovakva ocena Ustavnog suda utemeljena je i na shvatanju H. Kelzena da nova država počinje svoje pravno postojanje sopstvenom deklaracijom o državnosti/nezavisnosti, ali ona postoji samo u odnosu na nju samu, ali ne i u odnosima sa drugim državama, te da bi postala subjekt međunarodnog prava, nova država mora biti priznata kao takva od strane drugih država, ali takođe i od stare države, jer u međusobnim odnosima nova država je država, u smislu međunarodnog prava, jedino ako ju je stara država priznala kao takvu, pa je stoga međusobno priznanje neophodno.

Ustavni sud još jednom konstatuje da iz pozitivno-pravne definicije ugovora koju daje Bečka konvencija o ugovornom pravu (član 2.), a koja je na gotovo istovetan način sadržana i u članu 2. stav 1. Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, proizlazi da status strana predstavlja osnovni supstancijalni element ugovora u smislu međunarodnog prava. Naime, u smislu člana 6. Konvencije o ugovornom pravu, pojam „država“ podrazumeva državu u smislu opšteg međunarodnog prava, tj. suverenu državu opremljenu pravnim subjektivitetom. Ugovorna sposobnost je jedan od relevantnih elemenata i u isto vreme kriterijuma subjektiviteta u smislu međunarodnog prava. Kao što je naglasio Međunarodni sud pravde u slučaju Wimbldon, ugovorna sposobnost je atribut suvereniteta (Wimbldon case, P.I.C.J, Ser. A, No.1, str. 25).

Stoga, prema oceni Ustavnog suda, iz svega do sada izloženog proizlazi, prvo, da Kosovo i Metohija u odnosu na Republiku Srbiju ne postoji kao suverena i nezavisna država i, drugo, da se, saglasno i međunarodnom i domaćem pravu, ne može uspostaviti ugovorni odnos između države i nepriznatog entiteta. To dalje znači da osporeni „Prvi sporazum“ po svojoj prirodi ne može biti međunarodni ugovor, jer mu nedostaje jedan od osnovnih elemenata predviđenih Bečkom konvencijom i Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, a to je status (svojstvo) države jedne od „strana ugovornica“.

U prilog tome da se ne radi o međunarodnom ugovoru, odnosno o aktu priznanja, govori i činjenica da je u Zajedničkom izveštaju Evropskog parlamenta i Saveta od 24. aprila 2013. godine (JOIN(2013) 7 final)), u kome Evropski parlament i Savet komentarišu, između ostalog „Prvi sporazum“, navedeno i sledeće: „Dijalog između Beograda i Prištine, posle srpskih izbora podignut je na politički proces visokog nivoa uz posredovanje visoke predstavnice. Serija sastanaka na visokom nivou između dva predsednika vlada počela je u oktobru 2012. Visoka predstavnica bila je veoma jasna prema dve strane od početka u pogledu koncepta procesa: to će biti proces korak po korak, idući od lakših ka složenijim pitanjima i neće biti beskonačan. Cilj je postepena normalizacija odnosa dve strane, bez prejudiciranja pozicija dve strane u pogledu statusa i postizanja napretka za oboje na njihovom putu prema EU“. Dakle, cilj dijaloga, kako ga vidi Evropska unija, je postepena normalizacija odnosa dve strane, ali bez prejudiciranja pozicija dve strane u vezi sa statusom. Tokom tog dijaloga postignut je i „Prvi sporazum“ i njime se, saglasno mišljenju organa Evropske unije, ne prejudicira pozicija dve strane u pogledu statusa. Evropska unija ne vidi, dakle, „Prvi sporazum“ kao akt kojim se menja pozicija Republike Srbije u pogledu nepriznavanja nezavisnosti Kosova i Metohije.

Prema tome, za Republiku Srbiju Kosovo i Metohija je autonomna pokrajina, odnosno oblik teritorijalne autonomije. Ustavni sud nalazi da nije potrebno posebno obrazlagati zašto bilo kakav dokument koji nastane kao rezultat dogovora između centralne vlasti (države) sa sopstvenom jedinicom teritorijalne autonomije ne može biti međunarodni ugovor. Međutim, Ustavni sud smatra da se parafirani „Prvi sporazum“, ni sa stanovišta unutrašnjeg pravnog poretka, ne može smatrati ugovorom (sporazumom) između države i teritorijalne autonomije. Ovo iz razloga što se, saglasno odredbi člana 182. stav 2. Ustava, suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, a to znači njena sadržina i „realizacija“ te sadržine utvrđuje posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava. Stoga je Ustavni sud mišljenja da dokument koji je nastao kao rezultat određenih dogovora u jednoj od faza političkih razgovora sa predstavnicima privremenih institucija samouprave u Prištini ne može sam po sebi proizvoditi pravno dejstvo, a posebno ne može imati pravnu snagu posebnog zakona koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava. U tom smislu, Ustavni sud ukazuje da svaki politički dogovor predstavlja samo osnov za oblikovanje prava i da pravnu snagu i pravnu obaveznost dobija onda kada bude pretočen u opšte pravne akte.

Kako se kao jedno od spornih pitanja za Ustavni sud postavilo i pitanje forme „Prvog sporazuma“, Sud je i ovo pitanje razmotrio, bez obzira na to što je na osnovu prethodno detaljno izvršene analize ocenio da osporeni akt ne ispunjava uslove da bi se mogao smatrati međunarodnim ugovorom. Razmatrajući ovo pitanje Ustavni sud je imao u vidu da je pozitivno međunarodno pravo obeleženo jakom tendencijom deformalizacije u smislu da se suština međunarodnog ugovora vidi u consensus ad idem, a da je forma od drugorazrednog značaja. U „tkivu“ Bečke konvencije o ugovornom pravu, kao merodavnom pravu u materiji međunarodnih ugovora, deformalizacija se posebno izražava u članu 11. ove konvencije kroz (načine izražavanja pristanka na obavezivanje ugovorom). Član 11. Bečke konvencije, u osnovi, način izražavanja pristanka na obavezivanje tretira kao tehničko pitanje, o kome države ugovornice donose odluku na osnovu principa suverenosti. U tom smislu, činjenica da je rezultat vođenog dijaloga materijalizovan u dva primerka istovetnog teksta i da je svaka strana koja je učestvovala u dijalogu samo parafirala, a ne i potpisala „svoj“ primerak teksta (s tim što je oba primerka parafirala i Visoka predstavnica Evropske unije), čime je zapravo jedino izvršena autentifikacija teksta (potvrđivanje sadržine postignute saglasnosti), samo po sebi ne mora značiti manjkavost forme, ali isto tako, samo po sebi, ne znači ni da je tekstu data forma međunarodnog ugovora. Međutim, postavlja se pitanje da li deformalizacija može ići tako daleko da tekst koji se parafira ni na jednom mestu ne sadrži jasno označenje ko su „dve strane“ koje se u tekstu pominju ili to što parafirani dokument ne ispunjava ni minimalne zahteve u pogledu forme upravo predstavlja potvrdu da se ne radi o međunarodnom ugovoru jer odražava suštinsko neslaganje „dve strane“ u pogledu statusa Kosova i Metohije. Ustavni sud ukazuje na još jednu faktičku okolnost koja svakako ima određeni formalnopravni značaj. Naime, „Prvi sporazum“ nije dostavljen Sekretarijatu Ujedinjenih nacija radi objavljivanja i unošenja u zbirku međunarodnih ugovora, kako je to predviđeno u pogledu međunarodnih ugovora članom 102. Povelje Ujedinjenih nacija.

Takođe, činjenica da je tekst „Prvog sporazuma“ prihvatila Vlada, po oceni Ustavnog suda, nije dokaz da je reč o međunarodnom ugovoru, jer se ovo prihvatanje može shvatiti i kao prihvatanje informacije o političkim aktivnostima koje je predsednik Vlade preduzeo u okviru političkih razgovora sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji, što bi dalje značilo da saglasnost koju je Vlada dala Zaključkom nije saglasnost u smislu davanja saglasnosti nadležnog organa na određeni pravni akt, već davanja političke saglasnosti koja se odnosi na preduzete političke aktivnosti predsednika Vlade. Prilikom davanja takve političke saglasnosti Vlada nije bila omeđena pravom i pravnim aktima, već političkim smernicama iz Rezolucije Narodne skupštine.

Kao što ni navedeni Zaključak Vlade nije akt o utvrđivanju predloga za potvrđivanje međunarodnog ugovora, u smislu svoje sadržine, a i u smislu Zakona o potvrđivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, tako ni Odluka Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, nije akt potvrđivanja međunarodnog ugovora. Tekst Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora objašnjava funkciju Izveštaja. Pravni osnov za podnošenje ovog izveštaja sadržan je u tački 5. Rezolucije Narodne skupštine o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji, kojim je Vlada obavezana da Narodnu skupštinu redovno izveštava o razvoju događaja, toku razgovora sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave u Prištini u vezi sa Kosovom i Metohijom, kao i o sprovođenju tom rezolucijom utvrđenih ciljeva, aktivnosti i mera za zaštitu suvereniteta, teritorijalnog integriteta i ustavnog uređenja Republike Srbije. Ustavni sud napominje i da je u ovom ustavnosudskom sporu prihvatio ona ekspertska mišljenja učesnika u javnoj raspravi koja sa stanovišta međunarodnog javnog prava daju činjeničnu i pravnu podlogu za zaključak da osporeni akt nije međunarodni ugovor (mišljenja prof. dr Rodoljuba Etinskog i prof. dr Milenka Kreće).

Dakle, Vlada je postupala po Rezoluciji Narodne skupštine i na osnovu te iste Rezolucije podnela je Izveštaj, kojim je obavestila Narodnu skupštinu o postizanju „Prvog sporazuma“, kao rezultata političkih aktivnosti predsednika Vlade i Vlade. Sa druge strane, sama sadržina Izveštaja, čiji je sastavni deo parafirani „Prvi sporazum“, a u kome se hronološkim redom, taksativno nabrajaju sve preduzete aktivnosti - vreme, mesto, tema i ishod razgovora koji su vođeni od strane predsednika i predstavnika Vlade, nema neophodne elemente pravne norme da bi se moglo govoriti o pravnom aktu. Radi se o dokumentu koji sadrži informacije o toku političkih razgovora sa privremenim institucijama samouprave u Prištini. Narodna skupština davanjem saglasnosti na takav dokument, odnosno prihvatanjem njegove sadržine zapravo daje vrednosnu ocenu političkih aktivnosti Vlade. Naime, Vlada utvrđuje i vodi politiku prema odredbi člana 123. stav 1. Ustava, a istovremeno je, na osnovu člana 124. Ustava, i odgovorna Narodnoj skupštini za politiku koju vodi. U tom ustavnom okviru, vrednosna ocena političkih aktivnosti Vlade od strane Narodne skupštine daje se pre svega u odnosu na usvojene osnovne principe za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave u Prištini iz Rezolucije Narodne skupštine.

Imajući u vidu napred izneto, mada predlagač nije osporio Odluku Narodne skupštine i Zaključak Vlade koji su već navedeni, za Ustavni sud se kao sporno postavilo i pitanje pravne prirode navedenih akata, jer od odgovora na to pitanje zavisi i ocena da li je, sa pravne strane, parafirani „Prvi sporazum“ ovim aktima Narodne skupštine i Vlade „uveden“ u pravni poredak Republike Srbije kao opšti akt.

Saglasno odredbi člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava, Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije, te se postavlja pitanje da li Odluka Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora (dalje: Odluka o prihvatanju Izveštaja), predstavlja opšti akt iz člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava. Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 8. Zakona o Narodnoj skupštini („Službeni glasnik RS“, broj 9/10) propisano da Narodna skupština donosi odluke, pri čemu Zakon ne opredeljuje u odnosu na koja pitanja Narodna skupština donosi odluke, pa se osnovano može zaključiti da Narodna skupština može da odlučuje odlukom ne samo o pitanjima od opšteg značaja, nego i o pojedinačnim stvarima. Potvrda da odluka kao vrsta akta koji donosi Narodna skupština nije uvek opšti pravni akt je, primera radi, odluka o izboru javnih tužilaca, odluka o izboru lica koja se prvi put biraju na sudijsku funkciju, kao i druge odluke o izboru nosilaca javnih funkcija koje vrši Narodna skupština. Iz navedenih primera, po oceni Ustavnog suda, sledi da, kada je reč o ovoj vrsti akata Narodne skupštine, njihova sadržina opredeljuje karakter samog akta. Kao što je već rečeno, za Ustavni sud nije sporno ne samo to da Narodna skupština može pored opštih pravnih akata donositi i pojedinačne pravne akte, već da je u prirodi ovog državnog organa da pored pravnih akata donosi i akte političke prirode. U tom smislu, polazeći od ustavnih odredaba kojima je predviđeno da Narodna skupština nadzire rad Vlade (član 99. stav 2. tačka 1.), da Vlada utvrđuje i vodi politiku (član 123. tačka 1.) i da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i za rad organa državne uprave (član 124.), dakle, sagledavajući i međusobne Ustavom utvrđene odnose Vlade i Narodne skupštine u Ustavom proklamovanom sistemu podele vlasti, Ustavni sud nalazi da Odluka o prihvatanju Izveštaja nema karakter opšteg pravnog akta, već karakter akta o davanju političke saglasnosti Narodne skupštine Vladi za preduzimanje određenih aktivnosti koje spadaju u domen vođenja politike. Imajući u vidu da je Ustavni sud već stao na stanovište da osporeni parafirani „Prvi sporazum“ po svojoj prirodi nije međunarodni ugovor, to se Ustavni sud u daljim razmatranjima neće baviti pitanjem da li su navedena Odluka Narodne skupštine, ili pak sam Izveštaj o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, akti kojima je Narodna skupština izvršila potvrđivanje međunarodnog ugovora suprotno Ustavu i proceduri koja je propisana Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora.

Polazeći od toga da se pojam opšteg akta može odrediti u tom smislu da se radi o aktu „kojim se stvara odnosno koji sadrži pravnu normu“, da se opšta norma odnosi na „neodređeni broj slučajeva“ i da je ona „opšteobavezna“, kao i da su se „svi subjekti koji ispunjavaju uslove predviđene u opštoj pravnoj normi dužni ponašati po njoj“ (dr Radomir Lukić). Ustavni sud nalazi da se ni sama Odluka o prihvatanju Izveštaja, ni tekst Izveštaja, pa i njegovi određeni delovi, što jeste i parafirani „Prvi sporazum“, ne mogu smatrati opštim pravnim aktima u smislu člana 167. Ustava. Naime, kako je „opšti pravni akt u stvari izvor prava“, a „izvor prava u formalnom smislu jeste ono u čemu se nalaze opšteobavezne pravne norme, tj. norme koje važe za sve određene situacije istog tipa predviđene u toj normi“ (dr Radomir Lukić), ni Odluka, niti Izveštaj ne mogu se smatrati opšteobavezujućim pravnim normama jer nisu usvojeni u proceduri i formi koji bi im dali takvu pravnu snagu, već se zapravo radi o određenim političkim aktima, donetim u sferi vođenja politike Republike Srbije. Ustavni sud ističe da je, nasuprot tome, svaki opšti pravni akt koji bi bio donet u postupku oblikovanja te politike, bio podložan ustavnosudskoj kontroli, a što je već i bio slučaj. Ustavni sud podseća da je doneo više odluka kojima je utvrdio da su uredbe Vlade kojima su implementirani prethodni politički dogovori sa predstavnicima privremenih institucija samouprave u Prištini, a koji su takođe bili predmet Izveštaja koji je usvojila Narodna skupština, suprotne Ustavu i zakonu. U tom smislu, Ustavni sud ukazuje da ne može prihvatiti pojedina stanovišta izneta tokom javne rasprave o tome da osporeni sporazum proizvodi neposredno pravno dejstvo u unutrašnjem pravnom poretku Republike Srbije, uz navođenje primera vezanih za organizaciju sudova i javnih tužilaštava na teritoriji Kosova i Metohije ili rešavanja radnopravnog statusa policijskih službenika koji su obavljali poslove u organizacionim jedinicama Ministarstva unutrašnjih poslova na teritoriji Kosova i Metohije. Ovo iz razloga što je Zakonom o područjima sudova i javnih tužilaštava („Službeni glasnik RS“, broj 101/13) izričito određeno da će se osnivanje sudova i javnih tužilaštava na teritoriji AP Kosovo i Metohija urediti posebnim zakonom (član 12. Zakona). Takođe, prestanak radnopravnog statusa policijskih službenika Vlada je uredila uredbom u odnosu na koju je pred Ustavnim sudom već iniciran postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti (u pitanju je Uredba o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, br. 115/13 i 42/14)).

U prilog ovim stavovima Suda idu i stavovi, primera radi, Državnog saveta Grčke, vezano za pravnu prirodu memoranduma o sporazumevanju o uslovljenosti specifičnom ekonomskom politikom i o ekonomskoj i finansijskoj politici za 2011-2013, koji su zaključeni kada su druge države članice evro zone proglasile da su spremne da dovrše, putem bilateralnih kredita i korišćenjem centralne organizacije Evropske komisije, finansiranje Grčke od strane Međunarodnog monetarnog fonda. Državni savet Grčke je odlučio (688/2012) da ovi sporazumi predstavljaju u osnovi ekonomske programe koji utvrđuju ciljeve i rokove dodele finansijske podrške Grčkoj za vreme ekonomske krize i ne predstavljaju međunarodne ugovore, jer niti daju (priznaju) nadležnosti međunarodnih organizacija, niti su u principu pravnoobavezujući za strane potpisnice. Obaveze grčke države prema drugim državama članicama evrozone što se tiče usvajanja mera u cilju postizanja određenih ciljeva finansijske i ekonomske politike ne proizlaze iz memoranduma per se, već iz Ugovora o podršci Evropskog fonda za finansijsku stabilnost, koji je potpisan tek kada je grčki Parlament doneo relevantne zakone.

Stoga Ustavni sud, polazeći od preambule Ustava i odredbe stava 2. člana 182. Ustava, kao i zakonodavne nadležnosti Narodne skupštine i nadležnosti izvršne vlasti za donošenje propisa u izvršavanju zakona, smatra da politički dogovori postignuti sa predstavnicima privremenih inistitucija samouprave u Prištini u pitanjima koja se tiču određivanja suštinske autonomije Kosova i Metohije postaju sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije samo donošenjem posebnog zakona iz stava 2. člana 182. Ustava, a u ostalim pitanjima koja se tiču uređivanja odnosa u pojedinim oblastima društvenog života – donošenjem ili izmenama i dopunama zakona kojima se te oblasti društvenog života uređuju, odnosno donošenjem odgovarajući podzakonskih propisa u situaciji kada je određeni odnos već zakonski uređen. Sud ukazuje da je ovakav stav zauzela i sama Narodna skupština, utvrđujući Rezolucijom osnovne principe za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji i dajući time odgovarajuće političke smernice Vladi. Donošenje zakona je i samom Rezolucijom Saveta bezbednosti UN 1244 uslovljeno prethodnim političkim razgovorima i dogovorima sa predstavnicima privremenih institucija samouprave u Prištini.

Nesporno je da Vlada i njeni ovlašćeni predstavnici s obzirom na ustavni položaj i nadležnosti ovog organa, imaju ključnu ulogu u političkom delovanju i preduzimanju aktivnosti i radnji koje su vezane za političke razgovore sa predstavnicima privremenih institucija samouprave u Prištini. U tom smislu, sve dok Vlada deluje u okvirima nadležnosti utvrđenih članom 123. tačka 1. Ustava, dakle, dok utvrđuje i vodi politiku te aktivnosti same po sebi mogu biti samo predmet utvrđivanja političke odgovornosti. Ako je Narodna skupština utvrdila, kao što jeste, osnovne principe za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave u Prištini, a Vlada joj je odgovorna za politiku Republike Srbije, Narodna skupština daje svoj vrednosni stav o politici Republike Srbije ukazivanjem odnosno uskraćivanjem poverenja Vladi, pre svega u smislu čl. 130. i 131. Ustava. U tom smislu, važno je prepoznati granicu nakon koje političko delovanje Vlade počinje da bude realizovano kroz donošenje uredbi i drugih opštih akata radi izvršavanja zakona u smlisu člana 123. tačka 3. Ustava i predlaganje Narodnoj skupštini zakona i drugih opštih akata. Tek tada političko delovanje Vlade neposredno počinje da zadire u pravni poredak Republike Srbije, menjajući ga donošenjem propisa i drugih opštih akata, u skladu sa prethodno utvrđenim političkim pravcima delovanja Vlade. Ustavni sud ukazuje da se politički dogovor ne može smatrati sastavnim delom pravnog poretka države dok nije pretočen u pravo, odnosno pravne norme, usvojene u odgovarajućoj za to propisanoj proceduri i od strane nadležnog organa. Zato sve dok aktivnosti političkih činilaca ne pređu iz sfere vođenja politike u sferu normativne, odnosno zakonodavne aktivnosti, one ostaju van neposrednog uticaja na postojeće stanje u pravnom poretku države. Stoga utvrđeni pravci političkog delovanja Vlade, politički dogovori, te program Vlade koji Narodnoj skupštini iznosi kandidat za predsednika Vlade u skladu sa članom 127. stav 2. Ustava nisu sastavni deo pravnog poretka i ne podležu oceni ustavnosti i zakonitosti.

Sada je ponovo potrebno vratiti se na sporno pitanje pravne prirode osporenog parafiranog „Prvog sporazuma“, uz uzimanje u obzir već zauzetog stava ovog Suda da se ne radi o međunarodnom ugovoru. Sam po sebi, predmeni „Prvi sporazum“ je dokument parafiran od strane tadašnjeg predsednika Vlade. Kako on nije međunarodni ugovor, on pored toga ne može biti smatran sam po sebi ni propisom, ni opštim aktom – predsednik Vlade nije po Ustavu ovlašćen da donosi propise i opšte akte, niti da ih predlaže Narodnoj skupštini. Predsednik Vlade ima svoja ovlašćenja utvrđena odredbom člana 125. stav 2. Ustava – on vodi i usmerava rad Vlade, stara se o ujednačenom političkom delovanju Vlade, usklađuje rad članova Vlade i predstavlja rad Vlade. Dakle, učešće predsednika Vlade u vođenju političkih razgovora sa predstavnicima privremenih institucija samouprave u Prištini i parafiranje političkog dokumenta koji sadrži određene principe koji nisu pravno uobličeni, već odražavaju u suštini određeni stepen političke saglasnosti o određenim pitanjima vezanim za kasnije potrebno pravno utemeljenje suštinske autonomije u smislu člana 182. stav 2. Ustava, može se nesporno podvesti pod okvire ovlašćenja predsednika Vlade iz člana 125. stav 2. Ustava. Međutim, predsednik Vlade u tom smislu vodi i usmerava rad Vlade i predstavlja Vladu, ali on ne može samostalno vršiti nadležnost Vlade. Iako je politička sudbina Vlade neposredno vezana i uslovljena položajem predsednika Vlade (program rada Vlade i njen sastav uslovljeni su predlogom kandidata za predsednika Vlade u smislu člana 127. stav 2. Ustava, Vladi predstaje mandat danom konstatacije ostavke predsednika Vlade u smislu člana 132. stav 4. Ustava, predsednik Vlade može predložiti Narodnoj skupštini razrešenje pojedinog člana Vlade u smislu člana 133. stav 4. Ustava), predsednik Vlade ne utvrđuje i ne vodi politiku samostalno – nju utvrđuje i vodi Vlada prema članu 123. tačka 1. Ustava. Dakle, političke aktivnosti predsednika Vlade preduzete, kako je već navedeno, u okvirima ovlašćenja iz člana 125. stav 2. Ustava, podležu političkoj saglasnosti Vlade u smislu člana 123. stav 1. Ustava. Davanjem takve saglasnosti, Vlada prihvata određene aktivnosti i radnje predsednika Vlade, ako su preduzete radnje i aktivnosti u okvirima politike koju vodi sama Vlada i preuzima političku odgovornost kao nadležni državni organ. Takva saglasnost nije saglasnost u pravnom smislu, ona ne proizvodi pravne posledice niti je pravnoobavezujuća, ona ima svoju jasnu političku dimenziju i nosi sa sobom političku odgovornost Vlade i njenih članova. Razume se, Vlada takvu saglasnost mora dati određenim aktom. Zakon o Vladi utvrđuje vrste akata koje donosi Vlada od kojih su neki opšti pravni akti, a neki pojedinačni. U tom smislu, Zakon o Vladi opredeljuje i sadržinu akta, materiju o kojoj se odlučuje, odnosno koja pitanja se uređuju kojim aktom Vlade (čl. 42. do 46. Zakona).

Dakle, Vlada donosi sledeće vrste akata: uredbe, poslovnik, odluke, rešenja, zaključke, memorandum o budžetu, strategije razvoja i deklaracije. Zakonom o Vladi je predviđeno da Vlada, kada ne donosi druge akte, donosi zaključke. Dakle, zakon jasno upućuje da se radi o aktu Vlade koji se po svojoj formi i sadržini odnosi na pitanja od pojedinačnog značaja i na pitanja koja po svojoj sadržini ne bi trebalo da se odnose na one odluke Vlade koje imaju pravni značaj, kojima se utiče neposredno na postojeća stanja i uspostavljene odnose u pravnom sistemu, već na političke i operativno-tehničke aktivnosti Vlade.

Tačkom 1. Zaključka zapravo se u gore navedenom smislu daje politička saglasnost Vlade, u skladu sa članom 123. tačka 1. Ustava, na političke aktivnosti i radnje koje je predsednik Vlade preduzeo u smislu člana 125. stav 2. Ustava u toku političkih razgovora sa predstavnicima privremenih inistitucija samouprave u Prištini i na politički dokument – „Prvi sporazum“ koji odražava određeni stepen saglasnosti o određenim pitanjima koji je postignut u toku tih razgovora.

Tačkom 2. Zaključka nalaže se ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade da preduzmu odgovarajuće mere i aktivnosti u cilju realizacije navedenog zaključka Vlade. Treba primetiti da te aktivnosti nisu precizirane, već da one u daljem radu Vlade i nadležnih organa moraju biti konkretizovane, pa i tačka 2. Zaključka u tom smislu ne može imati karakter opšte pravne norme.

Pri tome, one mogu obuhvatati niz aktivnosti političke prirode, mogu obuhvatiti i pripremu i postupak donošenja propisa i drugih opštih i pojedinačnih akata, ali se zasigurno tačka 2. navedenog zaključka ne može smatrati pravnom normom iz koje bi se mogao crpeti pravni osnov za kakvo postupanje. On može postojati, ili nastati u pravnom sistemu, ali zasigurno to ne može biti ovde navedena tačka 2. Zaključka Vlade. Tačka 2. Zaključka predstavlja načelnu smernicu upućenu organima državne uprave, koju Vlada daje ne u skladu sa svojim ovlašćenjima iz člana 123. tač. 3. i 4. Ustava, već u skladu sa odredbom člana 123. tačka 5. Ustava. Prema navedenoj ustavnoj odredbi, Vlada usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom.

Polazeći od odredbe člana 123. tačka 5. Ustava, Zakon o Vladi i Zakon o državnoj upravi sadrže odredbe koje se odnose na usmeravanje i usklađivanje rada organa državne uprave. Tako je Zakonom o Vladi propisano sledeće: Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad (član 8.); organi državne uprave pripremaju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu i predlažu Vladi strategije razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade (član 12.); organi državne uprave prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svoga delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i, zavisno od nadležnosti, ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena (član 13.).

Iz navedenih odredaba Zakona o Vladi može se jasno sagledati priroda Zaključka Vlade kojim je Vlada prihvatila parafirani „Prvi sporazum“. U suštini, Vlada je tim zaključkom dala usmerenje u sprovođenju politike koju je utvrdila po predmetnim pitanjima, a na organima državne uprave je da na osnovu tog usmerenja preduzmu mere da bi se ta politika oblikovala. Dakle, zauzeti stavovi nisu u normativnom smislu oblikovani tim zaključkom, već predlozi za takvo oblikovanje tek na osnovu tog zaključka mogu biti predloženi Vladi od strane nadležnih organa državne uprave. Dakle, jasno je da se ne radi o opštem pravnom aktu, već se radi o aktu Vlade kojim se daje usmerenje organima državne uprave da preduzmu mere radi oblikovanja politike Vlade. Kada takvo oblikovanje politike Vlade bude normativno iskazano, onda se tek može govoriti da je politika Vlade pretočena u pravo, opšti pravni akt, odnosno pravnu normu. U prilog tome govori i odredba člana 61. Zakona o državnoj upravi koji glasi: „Vlada zaključcima usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata, usklađuje njihov rad i ministarstvima i posebnim organizacijama određuje rokove za donošenje propisa ako nisu određeni zakonom ili opštim aktom Vlade. Vlada je dužna da na zahtev organa državne uprave zaključkom zauzme stav o pitanju iz njegovog delokruga. Vlada može zaključkom naložiti organu državne uprave da prouči neko pitanje ili preduzme neki posao i da joj o tome pripremi poseban izveštaj.“

Na osnovu svega prethodno navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporeni „Prvi sporazum“ ne ispunjava uslove predviđene potvrđenom međunarodnim konvencijama i važećim zakonima Republike Srbije da bi se mogao smatrati međunarodnim ugovorom, da sam po sebi osporeni akt ne predstavlja opšti pravni akt unutrašnjeg prava, već samo političku „podlogu“ za donošenje odgovarajućih opštih pravnih akata od strane nadležnih organa i u propisanoj proceduri, kao i da akti Vlade – Zaključak o prihvatanju „Prvog sporazuma“ i Izveštaj Narodnoj skupštini i Odluka Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja po svojoj prirodi nisu opšti pravni akti, te zato nisu ni mogli biti osnov da se osporeni „Prvi sporazum“ njihovim donošenjem „uvede“ u pravni poredak kao opšti pravni akt. Zbog svega izloženog, Ustavni sud je stao na stanovište da se ne radi o aktu iz člana 167. stav 1. Ustava. Za Ustavni sud su prihvatljiva ona ekspertska mišljenja dostavljena u okviru sprovedene javne rasprave u ovom ustavnosudskom predmetu, prema kojima je osporeni „Prvi sporazum“ po svojoj prirodi najbliži političkom modus vivendi, prelaznom rešenju oročenom odlukom o konačnom statusu Kosova i Metohije, koji, u svetlu relevantnih pravila međunarodnog prava nema pravnu snagu, već kreira političku obavezu u duhu tzv. „mekog prava“ (soft low) koje dopušta asimetričnu percepciju obaveze bilo kao političke ili pravne obaveze od strana u parafiranom „Prvom sporazumu“ i kao takav, pravno posmatrano, ne zatvara vrata nijednoj od dve suprotstavljene koncepcije o konačnom statusu Kosova i Metohije, prepuštajući pitanje konačnog statusa političkoj odluci koja bi se morala izraziti u za to odgovarajućoj pravnoj formi“ (izvod iz mišljenja prof. dr Milenka Kreće, dostavljenog Ustavnom sudu u okviru javne rasprave u ovom ustavnosudskom predmetu).

IX

 

S obzirom na zauzet stav o prirodi osporenog parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini, od 19. aprila 2013. godine, Ustavni sud je utvrdio da se ne radi o aktu koji, u skladu sa odredbama člana 167. Ustava, podleže ustavnosudskoj kontroli. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenog akta, zbog nenadležnosti za odlučivanje.

Ustavni sud napominje da to što se saglasno članu 168. stav 1. Ustava, odnosno saglasno odredbi člana 50. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti opšteg akta pokreće predlogom ovlašćenog predlagača, ne isključuje mogućnost da se ustavnosudski, kao i svaki drugi postupak, okonča iz procesnih razloga, ukoliko Ustavni sud utvrdi da nije ispunjena neka od procesnih pretpostavki za vođenje postupka, odnosno za meritorno odlučivanje. Naime, u članu 47. Zakona o Ustavnom sudu, kojim se, na osnovu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje postupak pred Ustavnim sudom, taksativno su navedeni slučajevi u kojima Sud odbacuje bilo inicijativu za pokretanje postupka, bilo predlog kojim se postupak pokreće. Pored neblagovremenosti, neurednosti i drugih, jedan od zakonskih razloga za odbacivanje predloga ili inicijative je nenadležnost Suda da u konkretnom slučaju vodi ili pokrene postupak. Takođe, sprovođenje pojedinih faza ili radnji u postupku ni na koji način ne može biti shvaćeno kao izjašnjenje ili samoobavezivanje Ustavnog suda da u predmetu donese meritornu odluku. Naprotiv, meritorna odluka se može doneti samo kada su za to ispunjeni svi procesni uslovi, a Ustavni sud, kao i svaki drugi državni organ, ima obavezu da preduzme sve što smatra potrebnim da bi ispitao i utvrdio da li su ispunjeni procesni uslovi za meritorno odlučivanje u konkretnom slučaju.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Zaključak kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

 

Izdvojeno mišljenje u odnosu na Zaključak Ustavnog suda IUo-247/2013. od 10. 12. 2014. godine

 

Ustavni sud je na sednici održanoj 10. 12. 2014. godine doneo Zaključak kojim se odbacuje predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini, od 19. aprila 2013. godine. Ovim Zaključkom Ustavni sud je odbacio predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedenog akta koji je podnelo 25 narodnih poslanika.

Kako se sa donetom odlukom nisam složila, smatrajući da je Ustavni sud odbijanjem da uspostavi nadležnost u ovom predmetu postupio pogrešno, grešeći u svojim zaključcima vezanim za određivanje prirode akta čiju su ustavnost i zakonitost predlagači osporili, uskratila sam svoj glas ovakvoj odluci i ovom prilikom iznosim svoje izdvojeno mišljenje.

Pored neslaganja sa ovim segmentom postupanja Suda u ovom predmetu, protivila sam se i postupanjima koja su prethodila donošenju ove odluke, kao i samom pristupu prilikom izrade obrazloženja koje je prati. Iz svih tih razloga, smatram svojom dužnošću da pred javnošću objasnim svoje stanovište i pokušam da argumentima koje sam iznosila tokom rada Suda dokažem da je Ustavni sud morao krenuti drugim putem i, nakon što ga pređe, doći do sasvim različitih zaključaka, a time i suprotne i drugačije obrazložene odluke.

Proceduralna lutanja i učinjeni propusti

ili

teško objašnjive nedoumice Ustavnog suda u razumevanju sopstvenog Zakona

 

 

Zakonom o Ustavnom sudu, čl. 42a st. 3. („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), uređeno je da se posle održavanja javne rasprave zakazuje sednica Ustavnog suda o većanju i glasanju. Budući da je u predmetu IUo-247/2013, dana 24. juna 2014. godine, održana javna rasprava, sledeći Zakonom o Ustavnom sudu uređeni put postupanja, pomenuti predmet morao se naći na sednici Suda, kako bi se o njemu raspravljalo i, nakon rasprave u kojoj bi učestvovao celokupan sudijski kolegijum, donela odluka. Sudija izvestilac bio je mišljenja da treba krenuti drugim putem, i za pisca ovih redova sasvim začuđujuće, dobio podršku većine sudija. Tako je, smatrajući da je vrsta odluke čije je donošenje predložio Sudu - zaključak, kojim je odbijeno uspostavljanje ustavnosudske nadležnosti u ovom predmetu - kojim se Sud oglasio nenadležnim, odlučna činjenica za proceduralni put kojim donošenje konačne odluke mora proći, predlog ovog Zaključka uputio na rešavanje II Malom veću, sudijskom kolegijumu koji čini troje sudija.

Uočivši ovu činjenicu, a držeći da ona predstavlja kršenje navedenog člana Zakona o Ustavnom sudu i time grubo narušavanje procedure rešavanja pitanja čiji značaj nalaže i održavanje javnih rasprava, troje sudija - Katarina Manojlović Andrić, Dr Dragan Stojanović i pisac ovog izdvojenog mišljenja, uputili su predsednici Ustavnog suda, predsednici II Malog veća i sudiji izvestiocu dopis (Su broj 562/1 od 17. novembra 2014. godine) kojim su ukazali na ovu činjenicu, držeći da je ona posledica „očiglednog previda“. U svom dopisu, ovo troje sudija podsetilo je na citirani član Zakona o Ustavnom sudu i iznelo svoja očekivanja da će sudija izvestilac, povući Predlog zaključka sa sednice II Malog veća i prijaviti ga predsednici Suda radi zakazivanja Sednice Ustavnog suda o većanju i glasanju. Ovo troje sudija su podsetili da je u predmetu IUo-247/2013, održana 24. juna 2014. javna rasprava, što se i konstatuje na 18. strani Predloga zaključka i da je odredbom člana 42a stav 3. Zakona o Ustavnom sudu propisano da se sednica Ustavnog suda zakazuje i u slučaju održavanja javne rasprave i sednice o većanju i glasanju posle održane javne rasprave. U daljem tekstu izneli su svoj stav da citiranu normu smatraju „sasvim jasnom“ i da ona „ne zahteva bilo kakvo posebno tumačenje“, kao i da se „nakon održane javne rasprave u predmetima normativne kontrole zakazuje sednica Ustavnog suda o većanju i glasanju, bez obzira na to da li sudija izvestilac predlaže donošenje odluke, rešenja ili zaključka“. Na taj način se, kako su istakli, isključuje mogućnost da posle javne rasprave, koja se drži u plenumu svih sudija Ustavnog suda, odlučivanje bude vraćeno u fazu prethodnog ispitivanja podneska (predloga za ocenu ustavnosti i zakonitosti) pred Malim većem sastavljenim od troje sudija. „U suprotnom“, zaključile su sudije potpisnici ovog podneska, „javna rasprava bi bila u potpunosti obesmišljena, jer bi ostale sudije (njih 12) bile onemogućene da iznesu svoje mišljenje o spornim ustavnopravnim pitanjima koja su bila predmet javne rasprave i koja su bitna za odlučivanje“. Svoj dopis su završili napomenom da „ovom prilikom neće iznositi sve one negativne efekte koji posledično mogu nastati ukoliko odluku u jednom od najznačajnijih predmeta koji su razmatrani pred Ustavnim sudom donese jedna petina sudija ovoga Suda na Malom veću“.

Podsetiću da je Zakonom o Ustavnom sudu propisano da Sud o pitanjima iz svoje nadležnosti odlučuje na sednici Ustavnog suda, sednici Velikog veća ili sednici Malog veća (član 42. stav 1.), pri čemu sednicu Suda čine svih petnaest sudija, sednicu Velikog veća predsednik Ustavnog suda i sedam sudija, dok svako od pet malih veća sačinjava po troje sudija od kojih je jedan predsednik veća. Na sednici Malog veća, saglasno članu 42v Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud donosi rešenja, iz člana 46. tačka 9) ovog zakona - odbacuje ustavnu žalbu ako nisu ispunjene procesne pretpostavke, i zaključke, iz člana 47. ovog zakona - pa tako, između ostalog, odbacuje inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti opšteg akta, predlog ili drugi zahtev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom, izuzev ustavne žalbe, zbog nenadležnosti (tačka 1. člana 47 Zakona o Ustavnom sudu). Na sednici Malog veća rešenja i zaključci se donose jednoglasno, a ukoliko se ne postigne jednoglasnost, rešenje, odnosno zaključak donosi Veliko veće. Na sednici Velikog veća, odluke odnosno rešenja donose se, takođe, jednoglasno, a u slučaju da se jednoglasnost ne postigne, odluku, odnosno rešenje donosi sednica Ustavnog suda. Upravo je ovim putem odlučivanje o ustavnosti i zakonitosti tzv. Briselskog sporazuma, stiglo do sednice Ustavnog suda.

Kojim se rizicima, svesno i uprkos goreopisanom upozorenju troje svojih kolega, izložio sudija izvestilac, predsednica II Malog veća, pa i sama predsednica Suda? Najpre, i najlogičnije, mogućnosti da II Malo veće jednoglasno odluči, saglašavajući se sa učinjenim predlogom sudije izvestioca, da prihvati predloženo rešenje o odbacivanju podnetog predloga za ocenu ustavnosti i zakonitosti i da predmet tako bude rešen voljom i odlukom troje sudija Ustavnog suda. Ne pominjući ovom prilikom sva otvorena pitanja koja se mogu postaviti u vezi sa odnosom ovakvog zakonskog rešenja i jasne i neupitne norme Ustava o načinu na koji Ustavni sud donosi odluke - većinom glasova svih sudija, ne mogu a da ne postavim pitanje u vezi sa prethodno preduzetim radnjama u postupanju u ovom predmetu. Naime, logika člana 47. Zakona o Ustavnom sudu sasvim nesporno ukazuje da se radi o načinu okončanja postupaka usled razloga koji predstavljaju izostanak potrebe, slikovito kazano, suštinskog angažovanja Ustavnog suda (pa i većeg broja njegovih sudija). Slučajevi u kojima Sud donosi zaključak voljom troje sudija na Malom veću takve su prirode da ne podrazumevaju utvrđivanje ustavnosti ili zakonitosti osporenih akata, već ispoljavanje stava Suda da u takvoj stvari ne postupa jer postoji prepreka i zakonom utvrđen razlog koji takvo postupanje ili onemogućavaju ili odlažu. Priroda takve prepreke se, saglasno zakonodavčevom rešenju, lako može utvrditi, ona ne otvara složene procedure svog utvrđenja, i troje sudija je dovoljno da se sa otvorenim spornim pitanjem njenog postojanja iznese. Dakle, nije u pitanju problem o kome se teorija dvoumi a praksa luta. Jednom rečju, to su pitanja nižeg nivoa spornosti, te se i sa angažovanjem manjeg kapaciteta mogu okončati, uspešno po zainteresovane strane u sporu, po Sud i po suštinu ustavnosudskog delovanja - očuvanja integriteta važećeg Ustava i zakona. To su slučajevi u kojima je Sud nenadležan, podnesci nisu blagovremeno podneti, nerazumljivi su ili nepotpuni, odnosno sadrže druge nedostatke koji onemogućavaju postupanje Suda, ili su, pak, podnesci anonimni ili predstavljaju zloupotrebu prava, kao i kada se odnose na opšti akt koji nije donet ili je donosilac akta koji se podneskom osporava pravno prestao da postoji, zatim slučaj odlučivanja o zahtevu donosioca osporenog akta da se zastane sa postupkom ili neki od slučajeva usled kojih dolazi do obustave postupka. Rukovodeći se logikom da je predložio zaključak kojim se Sud oglašava nenadležnim, sudija izvestilac je to smatrao i ključnim i dovoljnim razlogom da predlog svoje odluke uputi Malom veću. Ali, sudija izvestilac je, zajedno sa sudijama koje su ga podržale, propustio da uvaži nalog zakonodavca da se održavanje javne rasprave smatra po sebi razlogom da se put ustavnosudskog predmeta koji je odlukom svih sudija prošao put javnog raspravljanja uz učešće pozvanih stručnjaka koji su svojim ekspertskim mišljenjima pružili Sudu traženu pomoć, mora (pa i u slučaju kada se okončava donošenjem zaključka o nenadležnosti), naći pred svim sudijama. Ozbiljnost spornog pitanja, njegov značaj u smislu poremećaja sapravnosti koji izaziva, težina teorijskih razilaženja, nepostojeća ili neujednačena praksa, težina posledica koje mogu nastupiti zavisno od ishoda ustavnosudskog postupanja, konačnost tih posledica i njihovo dejstvo na veliki broj građana, na samu državu, njen integritet i njenu budućnost, bili su razlog što je predmet zavredeo organizovanje javne rasprave, a samim tim, i „presuđenje“ učešćem i glasom svih sudija Ustavnog suda. Usled odluke sudije izvestioca da od svog nauma ne odstupi, i podrške koja mu je u tome pružena, ovako važan ustavnosudski spor, čije se razrešenje tiče državnopravnog poretka Republike Srbije, morao je da prođe zaobilazni put izigravanja prava da bi o njemu odluku donelo svih 15 sudija Ustavnog suda. Tako je, tek „fingiranim“ protivljenjem pojedinih sudija na sednicama II Malog veća i Velikog veća - protivljenjem suprotnim stvarnim uverenjima i sudijskoj oceni predloženog rešenja spornog pitanja (što je pokazalo konačno glasanje o predloženoj odluci), ostvarena formalna mogućnost njegovog dospeća na sednicu Suda i plenum sudija.

Tako se dogodilo da je većina sudija koja se ovakvom postupanju nije protivila u suštini pristala na postupanje koje, bez obzira na pojedine segmente koji sačinjavaju proceduru, dovodi do jednakog cilja - do plenarne sednice Suda. Ako se ima u vidu gde je - u kojoj instituciji, u kakvom delanju - poslovima ustavnog pravosuđa i od strane koga - sudija ustavnog suda, ovakvo razumevanje činjenica shvaćeno kao prihvatljivo, jedina moguća ocena, po mome sudu, koja se može izreći je: to je nedopustivo. Ovakvo ponašanje nije prihvatljivo i teško se može pravdati, skoro bez izuzetka, u običnom životu, gde se procedure poštuju iz razloga koje nalažu običaji, tradicija, kulturni obrazac, moralni i vrednosni stavovi, a sasvim nedopustivo u stvarima vezanim za pravo, posebno vlast koja presuđuje - (ustavno)sudsku vlast. Po mome mišljenju, ostaje nepobitna činjenica da su oni koji su podržali ovakav način, koji su na njega pristali, dozvolili sebi da prenebregnu sopstveni Zakon, ili, najmanje, da pokažu kako i sam Ustavni sud ima ozbiljnih poteškoća u razumevanju rešenja koja su u njemu sadržana.

Slabosti ustavnosudskog postupanja u istraživanju, razumevanju i obrazlaganju argumentacije potrebne za donošenje odluke - nedostaci obrazloženja na kome je utemeljena doneta odluka

Zašto prvo o obrazloženju i slabostima kojima je opterećeno, a tek nakon toga o samoj izreci ove ustavnosudske odluke? Zato što tekst obrazloženja, po prirodi stvari, prethodi nalazu Suda saopštenom u izreci, jer se na osnovu preduzetih radnji i saznatih činjenica tokom istraživanja, koja svojim rezultatom treba da omoguće sazrevanje sudskog stava o predmetnoj spornoj ustavnosudskoj stvari, kreira odluka koja predstavlja stav Suda o ocenjenoj spornosti. U ovom slučaju i iz jednog posebnog razloga, jer se samo obrazloženje, zbog deficita kojima obiluje, javlja kao nesporan element narušavanja kredibiliteta same odluke. Koji su to deficiti? Ukazaću samo na četiri osnovna.

Među prvim takvim slabostima svakako je neobjektivnost ispoljena u odnosu na samog podnosioca predloga u smislu isticanja navoda koje u svom podnesku ističe, odnosno načinjenog izbora od strane Suda tih navoda koji su svoje mesto našli u obrazloženju. Pažljivo čitanje teksta predloga izveštava čitaoca o daleko većem broju relevantnih i kompetentnih iskaza od onih koje je sudija izvestilac, a svojim većinskim prihvatanjem i sam Sud, odlučio da prikaže kao sadržinu teksta predloga i snagu argumenata koji su u njemu izloženi. Od samog početka rada na ovom predmetu, na pripremnim sednicama koje su prethodile javnoj raspravi isticala sam ovaj momenat smatrajući da verno iznošenje svih navoda sadržanih u predlogu predstavlja obavezu Suda i jedan je od pokazatelja njegove objektivne pozicije koja će omogućiti, na kraju postupka, i objektivnu ocenu. Nije Sud dužan da iznese u obrazloženju svoje odluke tekst predloga u celini. Za tim nema ni potrebe. Ali Sud jeste dužan da svoje obrazloženje sačini na način da iz teksta predloga kojim je pokrenut ustavnopravni spor navede sve ključne, „udarne“, navode koji na najbolji način objašnjavaju argumente podnosioca predloga i koji predstavljaju najjače oružje koje je predlagač upotrebio kako bi Sudu pokazao da je u pravu i, eventualno, ishodovao odluku za koju se zalaže. Tokom brojnih prilika da se u različitim fazama postupanja izjašnjavamo o ovome predmetu isticala sam da se odnosom prema podnesku predlagača, pitanjima koja se postavljaju kao sporna za Sud i načinom na koji je koncipirana javna rasprava, Sud očevidno nagao na jednu stranu, kao da je zazirao od predlagača i njegovih navoda, a utočište tražio u mogućoj sigurnoj poziciji nenadležnog organa. Suština bavljenja Suda ovim predmetom, po mome sudu, od samoga početka, nazirala se u sklonosti da sebe vidi nenadležnim za sporno pitanje. Naime, odbijajnje uspostavljanja nadležnosti, Sud bi dovelo u zavetrinu u vezi sa rešavanjem spornog pitanja, dok bi meritornim rešavanjem, koje bi podrazumevalo jasan stav Suda o (ne)ustavnosti tzv. Briselskog sporazuma, Sud postao i sam značajan činilac posledica dalekosežnog značenja koje bi nastupile.

Druga od pomenutih slabosti ovoga teksta leži u odnosu Suda prema rezultatima održane javne rasprave. Namerno sam na ovaj način formulisala prethodnu tezu, jer smatram da Ustavni sud nije, i to, rekla bih potpuno svesno i sa neskrivenom namerom, stavio u funkciju svog konačnog sudijskog nalaza, argumente pretežnog broja učesnika pozvanih na javnu raspravu. Preciznije, on se i prema njima poneo na način koji je primenio u odnosu na predlagača i njegov tekst. Taj način u sebi sadrži neravnopravno vrednovanje ekspertskih nalaza koji su prezentovani u Sudu od strane najeminentnijih stručnjaka u svojim oblastima. Uostalom, Sud se i opredelio da pozove upravo njih, jer je smatrao da oni predstavljaju naučne poslenike koji su svojim znanjem i stručnošću izborili status autoriteta i čija su mišljenja relevantna. Dok je sama rasprava i učesnici na njoj propraćena u tekstu obraloženja odluke tek sa nekoliko rečenica, argumenti velikog, pretežnog broja učesnika nisu ni pomenuti. Naravno da Sud ima pravo da ceni čija će izlaganja i u kojoj meri ugraditi u obrazloženje svoje odluke. Ali, isto tako, po mome shvatanju, Sud nema prava da u potpunosti uskrati javno prezentovanje argumenata suprotnih onim na kojima želi da zasnuje svoju odluku. Težina tih argumenata uz kontraargumente Ustavnog suda bila bi dodatna vrednost ovog obrazloženja i same odluke, ona bi pokazala snagu i utemeljenje sudskog stava u datom pitanju i tako otklonila, na najdelotvorniji način, mogućnost svake ozbiljne kritike svoje odluke. Odnosno, da je Ustavni sud svojom argumentacijom „pobedio“ argumente oponenata, pokazao bi snagu sopstvenog stava, naučnu ispravnost i svestranost u sagledavanju svih segmenata spornog pitanja. Ovako, „sklonivši“ od javnosti šta su bili argumenti onih koji su se zalagali za suprotno rešenje, Ustavni sud je na još jedan način pokazao da je nesklon, a bogami i nemoćan, da ukrsti argumente i, u takvoj „borbi“, pobedi. Dobiti ozbiljno sačinjene tekstove najeminentnijih konstitucionalista u Srbiji, koji su se, što predstavlja svojevrsnu retkost, ovoga puta skoro na jednak način izjasnili o predmetu spora i načinu njegovog razrešenja, a propustiti priliku da im se odgovori i dokaže da nisu u pravu, jer je stav različit od njihovog ispravan, predstavlja ozbiljan propust Ustavnog suda. I ne samo to, po mome sudu, ovakav postupak Ustavnog suda nije ni dozvoljen, ni prihvatljiv. Jer smisao sudovanja, pa i onog koje se odvija u okviru ustavnog pravosuđa, jeste upravo sagledavanje spornog pitanja sa svih strana, pri čemu se ne sme prenebregnuti nijedan aspekt, nijedno razložno i razumno viđenje.

Treći deficit obrazloženja koje prati ovu odluku u tesnoj je vezi sa prethodnim, jer se opet odnosi na poseban i teško objašnjiv odnos Suda, ali sada prema tekstovima nekih od pozvanih eksperata. Dok su pojedini, kao što sam navela, marginalizovani do mere jednake njihovom neučestvovanju u javnoj raspravi ili, još gore, potpunog negiranja svake vrednosti njihovih stanovišta i iznetih tvrdnji, jer ne zaslužuju ni gram pažnje Ustavnog suda, doprinos drugih, budući da se Sud opredelio za argumente koje su izneli, prisvojen je od strane Suda bez odgovarajućeg, preciznije, ikakvog isticanja njihove autorske zasluge. Sud je jednostavno prisvojio ne samo argumente i ideje pojedinih učesnika u javnoj raspravi, već je preuzeo neizmenjene čitave celine njihovih tekstova. Pri tome, Sud nije označio u tekstu svog obrazloženja preuzete delove, ostavljajući čitaoca u uverenju da je tekst koji čita delo Suda, odnosno da je sudija izvestilac uz sudijski kolegijum njegov autor. Tako se Sud „poslužio“ rezultatima eksperata iz razloga što ih je smatrao pravim argumentima koji dokazuju stav kome Sud teži, ali je propustio da to na bilo koji način istakne. Tako je zamašni deo teksta obrazloženja u delu koji predstavlja suštinsko obrazloženje odluke - zaključka, preuzet iz teksta profesora dr Rodoljuba Etinskog, a da ovaj autor, osim u rečenici koja izveštava ko je bio pozvan na javnu raspravu, i ovlašne konstatacije na 29. strani kojom Ustavni sud „napominje da je u ovom ustavnosudskom sporu prihvatio ona ekspertska mišljenja učesnika u javnoj raspravi koja sa stanovišta međunarodnog javnog prava daju činjeničnu i pravnu podlogu za zaključak da osporeni akt nije međunarodni ugovor (mišljenja prof. dr Rodoljuba Etinskog i prof. dr Milenka Kreće)“, nigde nije pomenut. Nijednom rečju Sud u tekstu obrazloženja svoje odluke nije istakao da određeni deo teksta predstavlja stav profesora Etinskog, da navede da se ideje ovog stručnjaka u tom delu preuzimaju ili da su osnov za konkretni deo sudskog teksta. Iskorišćen do maksimuma, profesor Etinski je ostao bez javnog prikaza svoga stava, i bez prava na zasluge za svoje ideje i svoja obrazlaganja. Ovakvim postupanjem Ustavni sud se ogrešio o profesora Etinskog, o čestitost pristupa prilikom građenja argumentacije i o suštinu (ustavno)sudskog pristupa. Naravno da se postavlja pitanje zašto je Ustavni sud postupio na ovaj način? Možda je želeo da načini otklon od neke vrste odnosa sa vlašću, koji bi mu se mogao staviti na teret, jer je profesor Etinski, pored toga što je redovni profesor Međunarodnog javnog prava Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu i vršilac dužnosti glavnog pravnog savetnika Ministarstva spoljnih poslova Republike Srbije i visoki predstavnik Republike Srbije za pitanja sukcesije. Ali profesor Rodoljub Etinski je na ovu činjenicu u maniru savesnog i uglednog člana akademske zajednice sam ukazao, u napomeni u svom pisanom tekstu poslatom Ustavnom sudu. Upravo svestan ove činjenice on je napisao da je pozvan kao profesor Međunarodnog javnog prava, i da „ovo mišljenje daje kao profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu“, te da „ono ne obavezuje Ministarstvo niti Vladu, niti izražava stavove Ministarstva ili Vlade“. Izostavljanjem navođenja autora velikog dela teksta koji čini obrazloženje ovog Zaključka, Sud je doveo u zabludu čitaoce svoga akta da je on sam kreator ovih stavova i da je samostalnim naporom izgradio argumentaciju koju obrazlaže. Nažalost, ovakav postupak Ustavnog suda mogao bi biti shvaćen kao znak da Ustavni sud nije bio u stanju da svojim samostalnim zalaganjima, koja su logična posledica znanja koje poseduje, sudijskog umenja koje ima, nivoa poznavanja pitanja koja su pokrenuta u ovom sudskom predmetu kojima rapolaže, samostalno, sopstvenom merom kreativnosti i nivoom kompetentnosti, sačini obrazloženje odluke koju donosi, i u čiju utemeljenost, ispravnost i punu valjanost je uveren, bez ostatka.

Četvrta mana ovog teksta obrazloženja je njegova rasuta, nedosledna, u mnogim fazama sasvim pogrešno koncipirana kompozicija. Prve dve trećine teksta predstavlja bezmalo čisto navođenje tekstova dokumenata i relevantnih propisa, dok se samo na poslednjih 14 strana Sud bavi stvarnim obrazlaganjem stava koji u ovom predmetu zauzima. I to nije sve. U delu koji posvećuje dokumentima i pravnim aktima koje drži vezanim, u potrebnoj meri, za pravno pitanje kojim se bavi, Sud ne samo da u nepotrebnom i neprihvatljivom obimu citira pojedine dokumente, već navodi i neke, za čije pominjanje, ovom prilikom, uopšte nije bilo razloga. Jednostavno, za njihovo smeštanje u ovu odluku nije bilo ni jednog razloga, jer je njihova veza sa spornim pravnim pitanjem toliko posredna, da ih čini sasvim beznačajnim, te je značaj tih dokumenata za razrešenje spornosti ovog pravnog pitanja sasvim marginalan. Primer za ovu tvrdnju jeste navođenje, na bezmalo dve strane teksta, savetodavnog mišljenja Međunarodnog suda pravde, tvrdnji koje su tom prilikom iznete, tumačenja koje je ovaj Sud dao, pa čak i ocene Ustavnog suda da „nezavisno od toga što izloženo tumačenje Međunarodnog suda pravde, po mišljenju Ustavnog suda, daje povoda za ozbiljnu, pravno utemeljenu kritiku (počev od zaključivanja koje je, sa pravnog stanovišta krajnje neprihvatljivo i neubedljivo, da „zajedničko delovanje lica u svojstvu predstavnika naroda Kosova“, a što se manifestovalo kroz donošenje Deklaracije o nezavisnosti Kosova od strane albanskih poslanika u skupštini kao jednoj od privremenih institucija samouprave, nije predstavljalo delovanje te privremene institucije, nego njihovo individualno političko delovanje!), iz njega proizlaze i neki načelni stavovi tog Suda vezani za međusobni odnos samoproklamovane nezavisnosti Kosova i Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti“. Čini se da je primenjena tehnika navođenja što većeg broja dokumenata koji se na neki način i u nekoj meri tiču Kosova i Metohije i, uz to, pokazivanja, pa i dokazivanja pravca njegovog faktičkog osamostaljivanja uz afirmativne aktivnosti drugih država i nekih međunarodnih organizacija i tela koji su u tom pravcu usmereni, po sudu pisaca obrazloženja i sudija koje su ga svojim glasom prihvatile, legitimna, prihvatljiva i za ishod cele stvari dobrodošla, te se može braniti. Meni se čini da je ovakav pristup sasvim pogrešan i da ne može biti iole ozbiljnim argumentima branjen, a kamoli odbranjen. Čak sam mišljenja da odabrani pristup samo nanosi štetu i proizvodi nesagledive i dalekosežne posledice. Upravo obrnuto, po mome stanovištu, Ustavni sud je daleko veću pažnju morao posvetiti svome merilu - Ustavu Republike Srbije i onim njegovim delovima koji predstavljaju čvrsta uporišta odbrane pozicije Kosova i Metohije, Iz takvog pristupa proizišli bi i kvalitativno drugačiji stavovi, a na osnovu njih, sva je prilika, i drugačiji zaključci. Jer Ustavni sud Srbije, kao i ustavnosudski organ svake druge države, dužan je, pre svega, da gleda u važeći Ustav, da tumači i brani norme koje su u njemu sadržane. Ustav je putokaz svakom ustavnom sudu, pa i ovom u Srbiji. Pažljivim čitanjem lako je ustanoviti da se Ustav Republike Srbije samo pominje i ovlaš citira, dok je u potpunosti izostala jedna sistematska i posvećena analiza onih normi koje su bilo neposredno, bilo posredno vezane za pitanje Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. Sasvim je opravdano zapitati se zašto je značanije mesto u tekstu obrazloženja odluke dato na pr. Povelji Ujedinjenih nacija nego Ustavu Republike Srbije. Zašto je važeći Ustav i u kvalitativnom i u kvantitativnom smislu zanemaren i skrajnut, zašto je tretiran kao akt manje važnosti za ovaj ustavnopravni spor od nekih drugih akata, na primer Ustavnog okvira za privremenu samoupravu na Kosovu, Hansa Hakerupa, specijalnog izaslanika Generalnog sekretara Ujedinjenih nacija. Ustavni sud je, po mome sudu, morao da se bavi pitanjem ustavnog identiteta Srbije, a baveći se ustavnim identitetom, nužno bi se bavio, kao jednim od centralnih obeležja tog identiteta, našom južnom pokrajinom.

O ključnoj i suštinskoj grešci Ustavnog suda - odbacivanje podnetog predloga i oglašavanje nenadležnim za odlučivanje

I pored svih iznetih nedostataka pokazanih u radu Ustavnog suda na ovom predmetu, osnovnu grešku Sud je načinio odlučivši se da odbaci podneti predlog i odbije uspostavljanje nadležnosti, a sve iz razloga što je „utvrdio“ da osporeni akt po svojoj prirodi nije pravni, već politički akt. I u traganju za odgovorom na ovo, izrazom Ustavnog suda, „suštinsko pitanje“, Sud je načinio niz sitnijih i jednu veoma krupnu i suštinsku grešku. Tako je po mome sudu, suštinsko pitanje rešeno na suštinski pogrešan način.

Težeći da dokaže da je u pitanju akt koji ne podleže ustavnosudskoj oceni, Sud se bavio utvrđivanjem prirode osporenog akta i najviše prostora, istraživanja i argumenata potrošio na dokazivanje da nije reč o međunarodnom ugovoru. Tako je upadljivo više pažnje posvetio dokazivanju šta „Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizavciju odnosa“ između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini nije, nego da opravda svoj sudski nalaz o tome šta ovaj „Briselski sporazum“ jeste. Negirajući Briselskom sporazumu svojstva opšteg, normativnog akta, uprkos stanovištu koje su na javnoj raspravi zagovarali svi pozvani konstitucionalisti, Ustavni sud se opredelio za stav da je u pitanju politički dokument koji ne predstavlja pravno obavezujući akt, te, kao takav nije podoban da bude ocenjen od strane Ustavnog suda. U nekoliko navrata, naročito na poslednjim stranicama obrazloženja, Ustavni sud varira ovaj svoj stav koristeći različite, savim proizvoljne opisne izraze i jezičke konstrukcije, koji ne predstavljaju način ustavnosudskog izražavanja, nesvojstveni su maniru Ustavnog suda i samim svojim izborom od strane sudije izvestioca i, prihvatanjem većine sudija, samoga Suda, govori o kvalitetu ustavnosudiskog rasuđivanja i odlučivanja u ovoj spornoj pravnoj stvari. Navešću samo neke od takvih opisnih jezičkih ekskurzija: „politički akt/dokument koji je rezultat određene faze političkih pregovora“, zatim „određeni politički akti doneti u sferi vođenja politike Republike Srbije“, pa „akt Vlade kojim se daje usmerenje organima državne uprave da preduzmu mere radi oblikovanja politike Vlade“, te akt koji „predstavnja samo političku podlogu za donošenje odgovarajućih opštih pravnih akata od strane nadležnih organa i u propisanoj proceduri“, ili besmisleni iskaz koji u suštini to i nije, jer predstavlja puku konstataciju da je „sam po sebi, parafirani „Prvi sporazum“ (je) dokument parafiran od strane tadašnjeg predsednika Vlade“, te, još i dalje, da „kako on nije međunarodni ugovor, on pored toga ne može biti smatran sam po sebi ni propisom, ni opštim aktom - predsednik Vlade nije po Ustavu ovlašćen da donosi propise i opšte akte, niti da ih predlaže Narodnoj skupštini“. Ovim izrazima, koji su svedeni na ponekad i besmislenu upotrebu nepravnih kategorija Ustavni sud traži, po mome mišljenju, izlaz. Ustavni sud se, kazano prostim narodnim jezikom, dovija ne bi li osporeni akt označio aktom nepodobnim za ustavnosudsku ocenu, odnosno kako ni po koju cenu osporeni akt ne bi označio kao pravni akt i time mu priznao karakter akta podobnog da bude podvrgnut ustavnosudskoj kontroli. I tako činjenica da je sadržina Briselskog sporazuma očigledno suprotna Preambuli Ustava Republike Srbije i normativnom delu Ustava kojim je uređeno ovo pitanje, na čemu predlagač insistira, ostaje bez ustavnosudskog odgovora, jer se na nju, po nalazu Ustavnog suda, i ne može odgovoriti, budući da je Sporazum čisto politički akt koji ne može proizvoditi nikakve pravne posledice. Konkretne pravne posledice, kako je navedeno u obrazloženju odluke, nastupiće tek donošenjem Zakona o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije. Činjenica da se Briselskim sporazumom Srbija svojim aktivnim delovanjem (koje podrazumeva prihvatanje obaveze izvršenja onoga o čemu je sporazum postignut), upravo upustila u kreiranje nekih budućih rešenja tog Zakona o suštinskoj autonomiji, koji ima svoj Ustavom uređeni način donošenja uz održavanje obaveznog referenduma, svedoči o kršenju Ustava. Sve dogovoreno Briselskim sporazumom, potpisanim na javnoj evropskoj sceni, javlja se kao postignuto, bez mogućnosti naknadne jednostrane izmene. Kako će građani Republike Srbije na referendumu biti u mogućnosti da, saglasno važećem Ustavu odluče o rešenjima koja će činiti Zakon o suštinskoj autonomiji? U prilog ove tvrdnje ide i činjenica da je Vlada nakon donošenja zaključka o prihvatanju Sporazuma diplomatskim putem o tome obavestila Evropsku uniju, kao i da je Narodna skupština, po hitnom postupku, prihvatila izveštaj Vlade u kome je sadržan i tekst Prvog sporazuma. Ali, Ustavni sud nije našao za shodno da analizira ove činjenice i pokuša da iz posledica koje iz njih proizlaze izvuče zaključke. Neosetljivost Ustavnog suda na ove činjenice može biti samo posledica uverenja da taj put sigurno ne bi Ustavni sud doveo u poziciju da presudi na način kako je to učinio - da je osporeni akt politički akt, koji ne proizvodi nikakve pravne posledice, te i ne predstavlja akt podoban za ustavnosudsku kontrolu.

Sasvim suprotno od Ustavnog suda, profesor Ratko Marković utvrdio je u svom ekspertskom mišljenju da „Sporazum nije politički akt, iako mu je sadržina čisto politička, jer on nije pojedinačni akt“. Naš eminentni konstitucionalista je istakao da je Sporazum „nastao kao neformalni pisani politički dogovor učesnika dijaloga u Briselu Dačić, Ešton, Tači, a onda je njegova sadržina dobila spoljašnju formu opšteg akta Vlade, pod imenom „zaključak“ i opšteg akta Narodne skupštine, pod imenom „odluka“. Tako je Sporazum postao sastavni deo ova dva opšta akta iz nomenklature opštih akata pozitivnog prava, a to znači da je Sporazum postao opšti akt pozitivnog prava Republike Srbije, koji ima opšte dejstvo. Jer, da nema opšte dejstvo, po njemu ne bi trebalo ni postupiti, tj. ne bi ga uopšte trebalo primenjivati u neodređenom broju slučajeva. Jednokratnom primenom prestalo bi njegovo važenje. Čim se primenjuje u množini slučajeva, a primenjivao se, Sporazum samim tim ima opšte dejstvo. Iz njega izvire pravo, tačnije nepravo“. Sporazum je, po stanovištu profesora Markovića, „opšti akt Vlade (zaključak), koji je svojim opštim aktom potvrdila i prihvatila Narodna skupština (odluka)“. Jer prihvatiti, ističe profesor Marković, znači „usvojiti“, „odobriti“. Marković navodi da je „posredstvom tih akata prvobitno parafirani sporazum od strane pomenutih zvaničnika uveden („prihvaćen“) kao opšta norma u pravni poredak Republike Srbije“ i da je on „tek tada postao opšta pravna norma s opštim pravnim dejstvom“. Ovo iz razloga što „drukčije, on ne bi mogao obavezivati pravno, nego samo politički, jer pravotvorci u smislu Ustava nisu predsednik Vlade, koji nije poseban državni organ, niti međunarodni visoki zvaničnik“. Na kraju, profesor Marković će zaključiti da je Sporazum „opšti akt s neposrednim pravnim dejstvom“ i da je sastavni deo pravnog režima opštih akata da svi oni podležu ustavnosudskoj kontroli“. Ustavni sud se nije osvrnuo na ovo gledište, kao ni njemu bliska gledišta dvoje drugih ustavnih pravnika - profesora Vladana Petrova i Tanasija Marinkovića. Potpuno ih ignorišući, u maniru nedostojnom tako visoke pravne institucije, pretvarajući se da ona ne postoje, pa tako ne postoje ni u njima sadržani argumenti na koje bi se valjalo obrušiti i do nogu ih potući, Ustavni sud, nameran da prikrije, u suštini otkriva sve svoje slabosti u vezi sa predmetom „Briselski sporazum“.

Kako je zaključio da Briselski sporazum po svojoj prirodi nije pravni, već politički akt i kao takav ne može proizvoditi nikakve pravne posledice, Ustavni sud nije mogao da ne pomene da „ne može prihvatiti pojedina stanovišta izneta tokom javne rasprave o tome da osporeni sporazum proizvodi neposredno pravno dejstvo u unutrašnjem pravnom poretku Republike Srbije, uz navođenja primera vezanih za organizaciju sudstva i javnih tužilaštava na teritoriji Kosova i Metohije ili rešavanja radnopravnog statusa policijskih službenika koji su obavljali poslove u organizacionim jedinicama Ministarstva unutrašnjih poslova na teritoriji Kosova i Metohije“. Prvo, iz razloga što je Zakonom o područjima sudova i javnih tužilaštava izričito određeno da će se osnivanje sudova i javnih tužilaštava na teritoriji AP Kosovo i Metohija urediti posebnim zakonom, a drugo, što je Vlada uredbom uredila pretanak radnopravnog statusa policijskih službenika, u odnosu na koju je pokrenut pred Ustavnim sudom postupak ocene ustavnosti i zakonitosti. Reč je o Uredbi o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, br.115/13 i 42/14). I upravo je ovo bio sasvim dovoljan, ubedljiv i nesporan primer na kome bi Ustavni sud, da je hteo, mogao dokazati svoju ključnu tvrdnju o prirodi Briselskog sporazuma ili, suprotno, zasnovati tvrdnju suprotnu od one za koju se, ocenjujući prirodu osporenog akta, opredelio. Činjenica da je pred Sudom u toku postupanje u slučaju osporavanja navedene Uredbe Vlade i Zaključka Vlade 05 Broj: 11-10643/2013 od 9. decembra 2013. godine, morala je od strane Suda biti shvaćena kao prilika da ovaj predmet, za koji su inicijative podnete januara 2014. godine, rešavajući ga paralelno sa predmetom u kome je osporen Briselski sporazum, posluži kao krunski dokaz da se (ne)radi o primeni ovoga sporazuma na uređenje radnopravnog statusa policijskih službenika.

Nizu neprihvatljivih iskaza koji se nalaze u ovoj odluci Ustavnog suda svakako pripada i onaj vezan za predlog Vlade da Ustavni sud, saglasno članu 55. Zakona o Ustavnom sudu, zastane sa postupkom razmatranja podnetog predloga do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. Vlada je predlog uputila dopisom od 18. decembra 2013. godine, a Ustavni sud ga je primio 23. decembra 2013. godine. Može se razumeti da je upućivanjem ovog predloga Vlada pokazala da prihvata ustavnosudsku nadležnost za rešavanje pravne usklađenosti akata koje je donela u odnosu na važeći Ustav, te se isti postupak može smatrati i argumentom u prilog teze suprotne onoj za koju se opredelio Ustavni sud. Međutim, značajnije od uzimanja predloga o zastoju kao argumenta u prilog teze suprotne onoj koja je pobedila, jeste navod Ustavnog suda koji prati ovaj podatak. Ustavni sud saopštava da „nije prihvatio da se u ovoj fazi postupka izjašnjava o predloženom zastoju, imajući u vidu da je smisao odredbe Zakona o Ustavnom sudu o zastoju postupka da pruži mogućnost donosiocu akta da otkloni neustavnost i nezakonitost akta, a što ima smisla samo u slučaju da ocena Ustavnog suda u pogledu pravne prirode akta vodi ka meritornom odlučivanju“. Dakle, pisac predloga zaključka - ove procesne odluke, je već decembra 2013. godine znao da ocena Ustavnog suda u pogledu pravne prirode osporenog akta ne vodi ka meritornom odlučivanju, odnosno, već tada, decembra 2013. je odlučio, ili znao da će na kraju odlučiti, da meritornog odlučivanja neće biti, da meritorne odluke neće biti, jer je iz tog razloga, po sopstvenoj izjavi, odbio da prihvati predlog Vlade da Sud zastane sa postupkom. Da li je puka nesmotrenost u pisanju ovog obrazloženja moguće opravdanje što se u njemu našao ovakav iskaz Ustavnog suda iz koga neupitno sledi zaključak da su i potonja, druga pripremna sednica i javna rasprava i sledeće sednice Suda bile samo isprazna upinjanja oponenata ovoga stava, jer je on bio „donet“ mnogo ranije, još decembra 2013. godine?

 

Zaključni osvrt

Na kraju, po mome sudu, neizostavno se mora postaviti pitanje: može li se, već sada, sagledati šta je ovakvom odlukom dobio Ustavni sud, šta država Srbija i njeni građani ili, šta su i koliko donošenjem ove odluke izgubili građani Srbije, posebno oni koji žive na teritoriji Kosova i Metohije, sama država Srbija i, na kraju, Ustavni sud kao njen tvorac i donosilac? Poričući Briselskom sporazumu svojstva normativnog, opšteg akta koji bi bio podložan ustavnosudskoj oceni, Ustavni sud je propustio priliku da oceni rešenja koja su u ovom sporazumu sadržana i da ukaže na njihov odnos prema važećem Ustavu Republike Srbije. Ustavni sud je propuštanjem prilike da izrekne sud o očiglednoj neustavnosti ovih rešenja prekršio svoju ustavnu funkciju zaštitnika Ustava i ljudskih prava građana Srbije, otvorio put mogućim daljim kršenjima Ustava i ogrešio se o osnovnu pretpostaku ustavnog pravosuđa - lojalnost važećem ustavu.

 

Sudija Ustavnog suda

Dr Olivera Vučić

Na osnovu člana 61. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', broj 24/08) prilažem sledeće

 

IZDVOJENO MIŠLjENjE

u predmetu IUo – 247/2013

 

I

Ustavni sud je na sednici od 10. decembra 2015. godine doneo Zaključak u predmetu IUo – 247/2013, u tekstu koji glasi „Odbacuje se predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog ̓Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa̓ između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini, od 19. aprila 2013. godine“. Nisam podržala predloženi Zaključak i u odnosu na ovu odluku Suda izdvojila sam mišljenje.

Osobenost ovog predmeta, njegov izuzetan značaj i osetljivost, broj spornih ustavnopravnih pitanja i dilema iskazanih u postupku pred Ustavnim sudom u vezi sa prirodom i dejstvom Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa (u daljem tekstu: Sporazum), a izazvanih formom i sadržinom ovog akta (počev od njegovog naziva; subjekata, odnosno strana Sporazuma; uloge predstavnika Evropske unije u njegovom nastanku i zaključivanju; mesta i vremena zaključivanja; prava koje se primenjuje na Sporazum - domaće ili međunarodno; predmeta, odnosno sadržine Sporazuma; načina njegovog prihvatanja od strane Vlade i Narodne skupštine, ali i od druge strane u Sporazumu; (ne)obaveznosti Sporazuma; terminologije koja daje mogućnost za različito tumačenje njegovih odredaba; njegove „podložnosti“ kontroli ustavnosti i dr.) zahtevali bi da podrobno objasnim zašto sam tako postupila. Međutim, za to je potrebno znatno duže vreme od onog koje se objektivno u ustavnosudskom postupku može ostaviti za pisanje izdvojenih mišljenja. Smatrajući da će ova odluka Suda izazvati opravdan interes naše pravničke i opšte javnosti (bar u meri koliko i sam njen predmet),[1] ja sam se prevashodno ograničila na izjašnjenje o samo dva, po mom mišljenju, odlučna stava Suda iskazana u ovoj odluci sa kojima se nisam saglasila: prvo, da je Sporazum po svojoj prirodi politički akt; drugo, da Ustavni sud nije nadležan za ocenu ustavnosti političkih akata.

 

II

 

U vezi sa prirodom Sporazuma, pred Ustavnim sudom su postavljena brojna pitanja.

Činjenica je da se osporeni Sporazum ne može lako upodobiti ni jednom od akata izričito navedenih u Ustavu. Međutim, to nije nepremostiva prepreka za opredeljivanje njegove prirode i karaktera.

Podnosilac predloga za ocenu ustavnosti Sporazuma je tvrdio da se radi o međunarodnom (simulovanom) ugovoru, odnosno opštem pravnom aktu, dok su predstavnici Vlade i Narodne skupštine zastupali mišljenje da je reč o političkom aktu.[2] Pozvani profesori prava u javnoj raspravi su pre svega tvrdili da je Sporazum opšti pravni akt, s tim da su pojedini od njih tvrdili da se sporazum može smatrati i međunarodnim ugovorom, odnosno simulovanim međunarodnim ugovorom. U tri pisana priloga za javnu raspravu izneta su mišljenja da, sa stanovišta pravila međunarodnog javnog prava, Sporazum nije međunarodni ugovo.[3] Pravna priroda Sporazuma kontraverzna je i zbog činjenice da je drugi subjekt – potpisnik, ovaj Sporazum, saglasno svom političkom interesu opredelio kao međunarodni sporazum [4].

Delimo mišljenje da se pitanje prirode osporenog Sporazuma opravdano postavilo, jer se ovaj akt po svojoj formi i sadržini razlikuje u odnosu na sve do sada poznate akte u ustavnopravnom poretku Republike Srbije, odnosno akte koje su donosili ili prihvatali njeni državni organi. Nedovoljno je reći da je to „neobičan akt“ ili „osoben akt“, ili pak koristiti tako često upotrebljavanu – spasonosnu pravničku formulu „akt sui generis“. Prirodu svakog akta, pa tako i ovog sporazuma, opredeljuju njegova forma i sadržina. Naravno, ona se može i mora sagledavati sa različitih stanovišta (aspekata), kao i okolnosti u kojima je Sporazum zaključen. Međutim, konačna odluka Ustavnog suda o tom pitanju mora biti utemeljena u okvirima Ustava.

Za razliku od stava koji je prihvaćen od strane većine u Sudu da je osporeni Sporazum politički akt, moje je mišljenje da se Sporazum, sa stanovišta našeg Ustava i relevantnog prava u ovoj oblasti, može opredeliti kao opšti pravni akt, bez obzira na sve dileme koje izaziva njegova forma i sadržina.[5]

Šta više, stojim na stanovištu da je Sporazum opšti pravni akt od izuzetnog političkog značaja. On inicijalno jeste rezultat političkih i tehničkih pregovora, uz posredovanje međunarodne zajednice. Međutim, on je potom prihvaćen od strane nadležnih organa – Vlade i Narodne skupštine. Najpre je, Vlada donošenjem Zaključka 05 broj: 02-3570/2013 od 22. aprila 2013, kojim je u tački 1. izričito prihvatila Sporazum kao „sastavni deo ovog zaključka“, dajući mu pravnu formu[6] opšteg pravnog akta i uvodeći ga u pravni poredak Repulbike Srbije. Vlada je istim zaključkom naložila „svim ministarstvima i drugim posebnim organizacijama i službama Vlade da preduzmu potrebne mere i aktivnosti radi implementiranja Sporazuma, kao i da nastave sa primenom već postignutih dogovora i sporazuma sa predstavnicima privremenih institucija na Kosovu i Metohiji“. Sporazum je potom postao i sastavni deo Skupštinske Odluke, objavljene u „Službenom glasniku RS“, br. 38/2013, a kojom je prihvaćen Izveštaj o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora (u daljem tekstu: Izveštaj Vlade) koji je sadržavao i tekst Sporazuma (na srpskom i engleskom jeziku).[7]

Nadalje, analiza sadržaja Sporazuma jasno upućuje na zaključak da je reč o opštem normativnom aktu koji je sačinjen obavezujućim jezikom (avoidance of mandatory language), a što je jedan od kriterijuma za razlikovanje pravnih od političkih akata (tj. pravno neobavezujućih akata). Odredbe Sporazuma koje su svrstane u 15 tačaka, prevashodno spadaju u kategoriju opštih pravnih normi sa dejstvom erga omnes, jer su tim odredbama Sporazuma, pored ostalog, uređena pitanja: postojanja zajednice opština sa većinskim srpskim stanovništvom, strukture vlasti te zajednice, nadležnosti zajednice, pravnih jemstava koja će biti obezbeđena i ustavnopravnim normama, funkcionisanja policijskih snaga na severu Kosova i Metohije, delovanja sudske vlasti, organizacije i sprovođenja lokalnih izbora, obaveza strana u procesu daljeg pregovaranja i evrointegracija, itd. Sporazumom, su dakle, regulisana pitanja koja prema Ustavu jesu materia constitutionis i materia legis.

U prilog stanovišta da je Sporazum opšti pravni akt govori i činjenica da je za njegovu primenu, saglasno tački 12. utvrđen Plan primene Sporazuma (u kome se na više mesta izričito vrši pozivanje na obaveze utvrđene u pojedinim tačkama Sporazuma) i obrazovan Odbor za njegovu implementaciju saglasno tački 15. Sporazuma.

I na kraju, da je Sporazum isključivo politički akt, on ne bi mogao proizvoditi pravna dejstva, a nesporno je da je u njegovom sprovođenju doneto više opštih pravnih akata. Naime, pojedine odredbe Sporazuma su i neposredno primenljive, dok su druge postale neposredno ili posredno „izvor drugih pravnih akata“.[8] Da je Sporazum postao izvor prava, potvrđuju i činjenice da su u njegovoj implementaciji doneti drugi opšti i pojedinačni pravni akti u oblasti bezbednosti,[9] lokalne samouprave i lokalnih izbora[10], sudstva i dr. Takvi akti se mogu donositi samo radi sprovođenja Sporazuma kao opšteg pravnog akta, a ne kao političkog akta, jer bi to bilo suprotno Ustavu. Činjenica da se njegova implementacija vrši podzakonskim aktima Vlade i drugih državnih organa, a ne na način predviđen Ustavom, govori dovoljno sama za sebe[11].

 

III

U pogledu opredeljivanja pravne prirode Zaključka Vlade o prihvatanju Sporazuma, primetno je postojanje razlike u stavu Suda kada je u pitanju ovaj zaključak Vlade u odnosu na opredeljenje u drugim odlukama u kojima su predmet ocene ustavnosti bili takođe zaključci Vlade (koji nisu objavljivani). O tome kako opredeliti pravnu prirodu jednog akta, Sud po tom pitanju ima dobru i konzistentnu praksu. Naime, u više svojih odluka Sud se rukovodio stavom da ne treba samo polaziti od naziva, odnosno forme osporenog akta, već da treba ući i u analizu njegove sadržine, te je na osnovu te analize Sud zaključivao da li se radi o opštem pravnom aktu ili ne. Sud je to činio i u slučaju akata koji su nosili naziv karakterističan i za pojedine pravne akte, ili koji nisu imali uobičajenu formu opštih akata (i koji takođe nisu bili objavljeni). Ukoliko je Sud smatrao da su njihove odredbe (sve ili samo pojedine), po svojoj prirodi opšte pravne norme, ti akti podlegali su ustavnosudskoj kontroli. Za ustavnosudski spor o pravnoj prirodi Sporazuma, čini nam se posebno relevantnom Odluka Suda kojom je Sud odlučujući o zahtevima za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zaključka Vlade 05 broj 02-4586/02-001 od 17. jula 2003. godine o prihvatanju Informacije u pogledu statusa određenih organa, organizacija i službi sa područja AP Kosova i Metohije (predmet IU-412/2003, od 16. aprila 2010, tj. Zaključak o tzv. kosovskom dodatku, odnosno posebnim primanjima lica zaposlenih na teritoriji AP Kosova i Metohije) našao da se radi o opštem pravnom aktu i podvrgao ga oceni ustavnosti i zakonitosti.[12] Za razliku od navedene prakse, iz obrazloženja Zaključka Suda u konkretnom predmetu, nesporno sledi da Ustavni sud, nije ulazio u bližu analizu sadržine njegovog sastavnog dela - Sporazuma, odnosno njegovih odredaba.

Zaključak Vlade, čiji je sastavni deo Sporazum, po našem mišljenju, je opšti pravni akt. Takva njegova priroda ne može se osporavati ni činjenicom da je kao pravni osnov za njegovo donošenje naveden član 123. tačka 1. Ustava (kojim je predviđeno da Vlada utvrđuje i vodi politiku), niti činjenicom da nije objavljen u „Službenom glasniku RS“. O tim pitanjima Ustavni sud ima dobro ustanovljenu praksu, po kojoj takve činjenice nisu bile prepreka za ocenu ustavnosti pojedinih zaključaka Vlade ako su oni sadržali pravila ili norme opšteg karaktera.[13] Sa stanovišta odredaba čl. 1. i 3. Ustava, neprihvatljiv je i stav Suda po kome je Zaključak Vlade „akt prihvatanja informacije o političkim aktivnostima koje je predsednik Vlade preuzeo u okviru političkih razgovora sa privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji, što bi dalje značilo da saglasnost koju je Vlada dala Zaključkom nije saglasnost u smislu davanja saglasnosti nadležnog organa na određeni pravni akt, već davanja političke saglasnosti koja se odnosi na preduzete političke aktivnosti predsednika Vlade“ a posebno u onom svom delu u kome se tvrdi da „prilikom davanja takve političke saglasnosti Vlada nije bila omeđena pravom i pravnim aktima, već političkim smernicama iz Rezolucije Narodne skupštine“. Ukazaćemo samo da ovaj stav Suda nema svoje utemeljenje ni u tački 1. Zaključka Vlade, u kojoj izričito i jasno stoji da „Vlada rihvata Sporazum ...“ i da je Sporazum „sastavni deo ovog zaključka“.

Takođe, ako bi se stalo na stanovište da Zaključak Vlade o prihvatanju Sporazuma nije opšti akt, čiji je sastavni deo Sporazum, to bi vodilo oceni da je Vlada svojim zaključkom mimo Ustava (član 163. stav 7.) i Zakona o državnoj upravi (član 7.) naložila ministarstvima i organima državne uprave da preduzimaju mere i aktivnosti radi sprovođenja akta koji nije opšti pravni akt, niti je deo pravnog poretka Republike Srbije.

 

IV

 

U obrazloženju Zaključka Suda se navodi da ni Odluka Narodne skupštine nema karakter opšteg pravnog akta, već se ona smatra aktom „o davanju političke saglasnosti Narodne skupštine Vladi za preduzimanje određenih aktivnosti koje spadaju u domen vođenja politike“ i aktom kojim Narodna skupština daje „vrednosnu ocenu političkih aktivnosti Vlade“, pre svega „u odnosu na usvojene osnovne principe za političke razgovore sa privremenim institucijama samouprave u Prištini iz Rezolucije Narodne skupštine“. Međutim, po našem mišljenju odluka je opšti akt koji Skupština donosi o pitanjima za koje je Ustavom i zakonom izričito predviđeno donošenje odluke (npr. odluka o davanju prethodne saglasnosti na statut autonomne pokrajine, odluka o upotrebi Vojske Srbije van granica, odluka o proglašenju vanrednog i ratnog stanja, odluka o ratu i miru, odluka o odgovoru na interpelaciju i dr.). S obzirom na navedeno, kao i na odredbe Ustava i zakona na koje se odnose na opšte akte Narodne skupštine[14], smatramo da je i Odluka o prihvatanju Izveštaja Vlade takođe opšti pravni akt (jer njen sastavni deo predstavlja prihvaćeni Izveštaj Vlade koji sadrži i tekst Sporazuma), kao i da se ova odluka ne može po svojoj formi, a ni sadržini upoređivati sa odlukama koje Skupština donosi kao pojedinačne akte (npr. odluke o izborima i razrešenjima). Takođe, da ova odluka nije odluka o „davanju saglasnosti“ govori činjenica da u praksi Narodne skupštine egzistiraju, kao posebne odluke – „odluke o davanju saglasnosti“, kao akti kojima se daje prethodna ili naknadna saglasnost (pre svega na akte autonomne pokrajine, posebnih organizacija i institucija osnovanih zakonom i sl.)[15].

 

V

 

Ustavni sud je nakon opredeljivanja Sporazuma kao političkog akta, ocenio i da nije nadležan da se izjašnjava o ustavnosti teksta Sporazuma. U svojoj dosadašnjoj praksi Ustavni sud je izrazio stanovište da „preporuke, rezolucije i deklaracije“ predstavljaju akte političke prirode,[16] a ne opšte pravne akte za čiju ocenu saglasnosti sa Ustavom je nadležan Ustavni sud (Vid. zaključke Ustavnog suda IU-332/2004 i IU-160/2006). Dakle, odlukom Suda u ovom predmetu lista političkih akata koji ne podležu ustavnosudskoj kontroli je proširena.

Ne sporimo da ovakav stav Suda svoj oslonac ima u dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi,[17] prema kojoj je bilo dovoljno da Sud samo konstatuje da je jedan akt „politički akt“ i da se oglasi nenadležnim. Očito je da se naše ustavno sudstvo i na ovaj način, samoograničavalo, tj. ustezalo od razmatranja političkih pitanja, odnosno bilo nesklono da ulazi u njihovu ocenu i rešavanje.

Kada se radi o oceni pravne prirode Sporazuma kao procesne pretpostavke za zasnivanje nadležnosti Ustavnog suda, ukazujemo da bi možda, iz perspektive političkog (državnog) razloga, o kome se u Zaključku Suda doduše izričito ne govori, isključenje nadležnosti Ustavnog suda bi možda moglo da bude opravdano prirodom političke funkcije koja je vršena od strane Vlade, te potrebe da se zaštiti i obezbedi sloboda političke odluke u jednom delikatnom odnosu, kakav je proces normalizacije odnosa Repulbike Srbije i njene autonomne pokrajine AP Kosovo i Metohija. Naravno, sam neformalni Sporazum bi se eventualno mogao smatrati imunim na ustavnosudsku kontrolu, ali samo do momenta donošenja odluke nadležnog državnog organa o prihvatanju Sporazuma i njegovom uvođenju u pravni poredak Repulbike Srbije, odnosno do nalaganja njegovog izvršenja od strane (ministarstava i drugih organizacija i službi). Dakle, da bi vršenje političke vlasti bilo saglasno principima i rešenjima Ustava i sa njima nerazdvojnim pravom na ustavnosudsku kontrolu javne vlasti, smatramo da se nikakvo izuzimanje od ustavne kontrole ne može tražiti izvan granica koje su propisane Ustavom, a koje regulišu i ograničavaju (vršenje) funkcija vlasti (čl. 1. i 3.).

Iznetu praksu Suda, po našem mišljenju, trebalo bi menjati, iz više razloga, a pre svega jer je ona upitna sa stanovišta Ustavnog opredeljenja države Srbije kao „države vladavine prava“ u kojoj je „vlast podređena Ustavu i zakonu.“[18] Ukratko, naš ustavotvorac (po ugledu na ustave drugih evropskih demokratskih zemalja) opredeljujući se za vladavinu prava kao osnovnu ustavnu vrednost, pošao je od jasnog doktrinarnog stava da ustavnost ne označava samo „sklad pravnih akata sa ustavom“, nego i „ograničenost i vezanost državne vlasti uopšte (ustavom – B.N.) i objektivnim pravom“.[19]

Ustavni sud se u obrazloženju Zaključka nije izjašnjavao da li politički akti uopšte mogu biti predmetom ustavnosudske kontrole, bar u formalnom (ako ne i materijalnom) smislu. Pravna i politička teorija, koja svoje korene vuče iz stanovišta Politika legibus, non leges politiae adaptande (Bonham`s Case, 1610), značajno je uticala na praksu ustavnih sudova evropskih zemalja, da prihvate osnovnu pretpostavku vladavine prava - da je „politika potčinjena pravu, a ne obrnuto“. Danas se pred sudovima sve više šire „okviri pravne sfere“, odnosno doktrina vladavine prava, a samo izuzetno vrši pozivanje na doktrinu političkih pitanja (koju je naročito u svojoj praksi koristio Vrhovni sud SAD) i to kada se radi o „odlukama najviših državnih organa, odnosno najviših državnih (vladinih) zvaničnika“, koje proizlaze iz „direktne primene ustava“ i „koje su čisto političke prirode“. Ukratko, ova doktrina se po pravilu odnosi samo na „veoma usku kategoriju akata“ – to su akti koji se tiču suverenosti države i kojima se ostvaruje državni autoritet na najvišem nivou. Ovi akti se tradicionalno nazivaju „politički akti“, odnosno „akti vladanja” (actes de gouvernement, Regierungsakten, acts of state, political questions). U uporednoj teoriji i praksi preovladava stanovište da su „politički akti“, ili „akti vlade“, tj. „akti vladanja“, po pravilu pojedinačni akti, koje donose najviši nosioci vlasti rukovedeći se tzv. „državnim razlogom“ ili „razlogom političke umesnosti“, „političke celishodnosti“, odnosno „političke racionalnosti“ i sl. Njima se ostvaruje tzv. funkcija vladanja, koja podrazumeva preduzimanje najznačajnih mera u spoljnoj i unutrašnjoj politici zemlje.[20] Takvi akti su zbog toga imuni od ustavnosudske (sudske) kontrole, odnosno ne podležu ni oceni ustavnosti, ni zakonitosti, a sankcije prema onima koji ih donose su, pre svega političke prirode.

Izmicanjem od tzv. „vrućih političkih tema“ se rizikuje ugled ustavnog sudstva i takva praksa ne vodi podizanju njegovog autoriteta niti jačanju svesti o važnosti povinovanja svih ustavu i zakonu. Drugačiji je primer praksa Ustavnog suda Nemačke, čiji je rad koncentrisan „na interpretaciju, dakle na iznalaženje pravno relevantnog smisla ustavnih normi upravo u slučajevima kada su predmet njegove kontrole „predstavljali sporovi zaoštreno političkog karaktera, a odluke imaju dalekosežne političke posledice“. U teoriji stoji ocena „da se postupak pred ovim Sudom često vodio upravo povodom politički spornih i riskantnih pitanja“, te gotovo da ne postoji važnije političko pitanje koje nije bilo predmet spora između Vlade i opozicije ili važniji zakon koji nije podnošen na proveru ovom Sudu. Sve to nije umanjilo pravni kvalitet njegovih odluka: one se ne donose s obzirom na političku svrsishodnost, nego s obzirom na Ustav Nemačke i osnove koje su njime postavljene. Uz to pažnje je vredna i činjenica „da su odluke Saveznog Ustavnog suda u političkom životu Nemačke do sada bez izuzetka prihvatane“ (H. J. Papier). [21]

I na kraju, čak i prihvatanje stava Ustavnog suda o Sporazumu kao „političkom aktu“, nije sprečavalo Sud da se izjasni o spornim ustavnopravnim pitanjima vezanim za ocenu ustavnosti odredaba Sporazuma, a što je Sud u praksi inače čini u svojim procesnim odlukama (tzv. odluke o meritornom odbacivanju), pre svega u postupku po ustavnim žalbama, ali u drugim postupcima u kojima se oglašavao nenadležnim. [22]

 

VI

 

Sud je postupajući u ovom predmetu, s obzirom na njegov veliki značaj, nesporno posvetio dužnu pažnju pitanjima koja su postavljena kao ustavnopravno sporna, naročito u fazama postupka koje su prethodile fazi odlučivanja (više pripremnih sednica, organizovanje javne rasprave uz učešće eminentnih pravnih stručnjaka i dr.). Međutim, kod formulisanja konačnih stavova o kojima je trebalo doneti odluku, po našem mišljenju, izostala je dublja ustavnopravna analiza i zauzimanje stavova Suda koji bi se odnosili i na pitanje pravnih posledica postojanja pravne praznine zbog nedonošenja zakona o suštinskoj autonomiji, ni po proteku više od osam godina od donošenja Ustava u kome je izričito utvrđeno da će se status AP Kosova i Metohije urediti zakonom o suštinskoj autonomiji koji se donosi po postupku za promenu Ustava (član 182. stav 2.). Naime, Ustav jeste utvrdio da AP Kosovo i Metohija uživa „suštinsku autonomiju“, ali ustavotvorac još uvek nije rekao šta je u materijalnom smislu konkretni ustavni sadržaj te autonomije. Da je Ustavni sud ušao u ocenu ustavnosti Sporazuma, on bi najpre morao da utvrdi koje značenje ima ustavni pojam „suštinske autonomije“, koju takođe poznaje i Rezolucija UN 1244. Takva odluka Suda mogla je bar delimično da nadomesti nedostatak zakona o suštinskoj autonomiji, ako ništa drugo - ono bar u pogledu ukazivanja koji je ustavni put da se odnosi Republike Srbije i AP KiM urede na način saglasan Ustavu.

Najopštiji uvid u tekst obrazloženja Zaključka pokazuje i da se Sud manje bavio dejstvom i pravnom prirodom Sporazuma, a posebno njegovom sadržinom, te da je više prostora posvetio nekim drugim pitanjima čiji opšti značaj ne sporimo, ali nam se čine manje važnim nego pitanja od kojih je zavisilo opredeljenje nadležnosti Ustavnog suda. Ilustrativno je i navođenje odredaba Ustava i drugih akata domaćeg i međunarodnog prava relevantnih za reševanje spornih ustavnopravnih pitanja. Kada se čitaju odredbe Ustava navedene u III delu obrazloženja Zaključka Suda, tada se uočavaju dve stvari: prvo, nedostaju pojedine odredbe Ustava i zakona koje su od neposrednog značaja za opredeljivanje pravne prirode Sporazuma i nadležnosti Ustavnog suda; drugo, navode se odredbe Ustava u oblasti odbrane i bezbednosti, lokalne samouprave, sudskog sistema i dr, kao da je Sud imao nameru da uđe u ocenu odredaba Sporazuma u meritumu. Međutim, te odredbe uopšte nisu poslužile Sudu u daljem postupku, jer Sud nije ulazio uopšte u sagledavanje i ocenu teksta Sporazuma. Bavio se Sud i ocenom Odluke Međunarodnog suda pravde, ocenom Rezolucije Narodne skupštine, citirana je odluka i stavovi grčkog Državnog saveta,[23] ali ne i sadržinom Sporazuma.

Po našem mišljenju, ovo je takođe pokazatelj stalne dileme Ustavnog suda, šta to Sud teba da čini u ovom ustavnosudskom sporu.

 

*******

I da zaključimo, ovaj ustavni spor koji se na kraju sveo na pitanje nadležnosti Ustavnog suda kada su u pitanju politički akti povlači za sobom pitanje najviše važnosti za Ustav, odnosno ustavnu državu. To pitanje glasi: da li je izvršna vlast ograničena Ustavom samo u donošenju opštih pravnih akata iz nomenklature akata koje poznaje Ustav? Samo čistom slučajnošću ovo pitanje se pojavilo u sporu o ovom Sporazumu, a moglo je biti i vezano za neku drugu odluku Vlade, odnosno Narodne Skupštine koju bi Ustavni sud okarakterisao kao političku odluku, odnosno politički akt. Stojim na stanovištu da je ovo jedan od najozbiljnijih ustavnih sporova pred Ustavnim sudom, kako zbog izuzetnog značaja Sporazuma za državu Srbiju, tako i zbog iskazanog stava Suda o (ne)postojanju nadležnosti Ustavnog suda u slučaju političkih akata i nemogućnosti ustavnosudske kontrole akata političke vlasti.

 

dr Bosa Nenadić,

sudija Ustavnog suda

 

---

[1] O tome, pored ostalog, govori i izuzetno veliki broj uglednih profesora prava koji su, u različitim svojstvima i na različite načine, uzeli učešća u javnoj raspravi pred Ustavnim sudom prilikom razmatranja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu.

[2] Njegovu prirodu kao opšteg pravnog akta za čiju je ocenu ustavnosti nadležan Ustavni sud Vlada zadugo nije sporila. Naime, na zahtev Suda Vlada nije odgovarala na navode iz predloga za ocenu ustavnosti, već je od Ustavnog suda tražila „da zastane s postupkom ocene njegove ustavnosti..... do donošenja zakona o suštinskoj autonomiji“ (vid. dopis Vlade od 18. decembra 2013.), dok su predstavnici Vlade na javnoj raspravi zastupali stanovište da se radi o političkom aktu, odnosno „pledoajeu za donošenje Ustavnog zakona o suštinskoj autonomiji KiM“.

[3]Ovaj Sporazum je moguće posmatrati prevashodno sa stanovišta pravila međunarodnog javnog prava i prakse u međunarodnoj zajednici. To je Sud i činio u značajnom delu obrazloženja svoje odluke, oslanjajući se na mišljenja izneta u javnoj raspravi. Za pojedine učesnike javne rasprave Sporazum nije međunarodni ugovor „on nema pravnu snagu, već kreira političku obavezu u duhu tzv. „mekog prava“ (soft law) koje dopušta asimetričnu percepciju obaveze bilo kao političke ili pravne obaveze od strana u „Prvom sporazumu.....“ (M. Kreća); drugi su takođe bili mišljenja da Sporazum nije međunaradni ugovor, uz konstataciju da se nisu bavili „pitanjem prirode Prvog sporazuma, izuzev da on po svojoj prirodi nije međunarodni ugovor“ (R. Etinski), odnosno da nije međunarodni ugovor, već opšti akt (M. Milojević). Međutim, pojedini učesnici su smatrali da se Sporazum može opredeliti i kao međunarodni ugovor (V. Đurić), odnosno simulovani međunarodni ugovor (T. Marinković).

[4]Naime, druga strana Sporazum je ratifikovala zakonom pod nazivom „Zakon br. 04/l-199 o ratfikaciji Prvog međunarodnog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa između Republike Kosovo i Republike Srbije“.

[5] Kako u tekstu obrazloženja Zaključka Suda nisu dati rezimei izlaganja učesnika u javnoj raspravi, pa tako ni izlaganja pozvanih profesora prava, bila sam slobodna da se u pripremi ovog mišljenja oslonim i na argumentaciju onih učesnika koja podupire stanovište da je osporeni Sporazum po svojoj prirodi opšti pravni akt. Pre svega mislim na izlaganja profesora R. Markovića, V. Petrova, T. Marinkovića, V. Đurića i M. Milojevića.

[6] R. Marković navodi u svom referatu za javnu raspravu da je „Ovako zaobilazna i uvijena forma uvođenja Sporazuma u pravni poredak Srbije....“ primenjena iz više razloga, pa i iz razloga da se ne „.....izloži ustavnosudskoj kontroli sa sasvim predvidljivim ishodom“.

[7]Važna je i činjenica da je Sporazum uveden u pravni poredak Republike Srbije posebnim aktima – Zaključkom i Odlukom. Kada su u pitanju drugi „politički akti“ (koje je Sud u dosadošnjoj praksi svrstavao u tu vrstu akata – rezolucija, preporuka i deklaracija), a koje su donosili Skupština ili Vlada, u pravni poredak nisu uvođeni donošenjem posebnih odluka, odnosno zaključaka o njihovom prihvatanju, već su ti akti neposredno usvajani - nisu bili „sastavni deo drugih akata“, već su imali svoj samostalni život.

[8] U realizaciji tačke 13. Sporazuma, u Briselu su 13. septembra 2013, zaključena dva nova sporazuma: Sporazum o telekomunikacijama i Sporazum o energetici. Ovi sporazumi su takođe osporeni pred Ustavnim sudom. Vid. predmet IU-341/2013.

[9] Ilustracije radi navešćemo Zaključak Vlade (Zaključak 05 Broj: 11-10643/2013 od 9. decembra 2013.) u kome izričito stoji da se „u cilju implementacije Zaključka Vlade 05 broj 02-3570 od 22. aprila 2013. godine, kojim je prihvaćen Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“, nalaže MUP-u da „sprovede organizacione promene u cilju regulisanja statusa zaposlenih u MUP-u koji žive na teritoriji AP KiM, odnosno koji sa danom donošenja ovog zaključka imaju boravište na teritoriji AP KiM, kao i da najkasnije do 15. decembra 2013. godine, Vladi dostavi predlog izmena Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u tom ministarstvu u delu koji se odnosi na ukidanje radnih mesta zaposlenih iz tačke 1. ovog zaključka, kojima će prestati radni odnos po ovom osnovu sa 31. decembrom 2013. godine“. Vlada je potom, na sednici od 25. decembra 2013 donela Uredbu o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u MUP-u na teritoriji AP KiM, sa sadržinom opredeljenom ovim Zaključkom.

[10] U cilju sprovođenja tač. 11. Sporazuma Vlada je donela više odluka o raspuštanju skupština opština na severnom delu AP KiM (Kosovskoj Mitrovici, Leposaviću, Zvečanu, Zubinom potoku). Lokalni izbori u ovim jedinicama su održani 3. novembra 2013. godine, a koji su raspisani od strane CIK-a i sporvedeni u skladu sa „kosovskim zakonom i međunarodnim standardima“ kako to stoji u tačci 11 Sporazuma. Vid. Odluke koje su objavljene u „Službenom glasniku RS, broj 80/13, od 11. septembra 2013. godine.

[11]Pomenućemo da je već pred Ustavnim sudom ocena ustavnosti Uredbe o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih na teritoriji Kosova i Metohije i odgovarajućeg Zaključka (IUo-12/2014).

[12] Vid. tako Odluku Suda u predmetu IU-164/206/2006 od 16. juna 2005. povodom Zaključka Vlade 05 broj 121-8431/2004 od 23. decembra 2004. godine; Rešenje Suda u predmetu IUp-288/2009 povodom Zaključka Vlade 05 broj: 43-6256/2009-001 od 2. oktobra 2009, koje je Sud doneo 10. novembra 2011; Odluku IUo-1177/2010 povodom Zaključka Vlade 05 broj: 120-4978/2010 od 6. jula 2010, koju je Sud doneo 23. februara 2012; Odluku IUz-577/2011 povodom Zaključka Vlade 05 broj: 113-1041/2010-4 od 17. februara 2010, koju je Sud doneo 19. aprila 2012. dr.

[13]Vid. tako Odluku Ustavnog suda IUz-1177/2010, Odluku IU-412/2003 i Odluku IUz-577/2011.

[14] Vid. tako odredbe člana 99. tačka 7. Ustava i člana 8. stav 1. Zakona o Narodnoj skupštini, kao i odredbe člana 192. Poslovnika Narodne skupštine iz kojih jasno sledi da je odluka opšti (pravni) akt.

[15] Vid. npr. Odluku Narodne skupštine o davanju saglasnosti na Statut AP Vojovidine i Odluku o davanju saglasnosti na odluku o izmenama finansijskog plana republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje za 2014. godinu.

[16] U našoj nauci ustavnog prava retko nailazimo na pojam političkih akata, već se oni najčešće svrstavaju u grupu opštih akata (koji zbog svoje sadržine nemaju pravno obavezujuće dejstvo). U takve akte teorija ubraja strategije, rezolucije, deklaracije, preporuke i slične akte Narodne skupštine i Vlade.

[17] Vid. Zaključak Ustavnog suda, IU-160/2006 od 10. aprila 2008. kojim je Sud odbacio zahteve za ocenu ustavnosti i zakonitosti Deklaracije o prijemu crnogorskih državljana sa prebivalištem u Republici Srbiji („Službeni glasnik RS“, broj 56/06), jer je našao „da osporena deklaracija po svojoj formi i sadržini nema karakter opšteg pravnog akta za ocenu ustavnoti i zakonitosti“. Ustavni sud je dalje konstatovao da se „radi o političkom aktu Vlade, o javno izraženo (deklarisanom stavu), kojim se ne propisuju i ne stvaraju bilo kakva i bilo čija prava i obaveze, niti se regulišu pitanja sticanja, odnosno prestanka državljanstva Repulbike Srbije, pošto se ta materija uređuje zakonom, zbog čega Ustavni sud nije nadležan da odlučuje po predmetnim inicijativama“. I u Zaključku Suda u predmetu IU-332/2004 od 26. novembra 2009, kojim je odbačena inicijativa za ocenu ustavnosti Preporuke o korišćenju grba, zastave i himne Repulbike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 94/04), Sud nalazi da se radi „o aktu političke prirode, a ne o opštem pravnom aktu za čiju bi ocenu saglasno članu 167. Ustava bio nadležan Ustavni sud.“ Vid. i sličnu praksu Saveznog ustavnog suda u predmetu IIIU-30/98 od 7. decembra 2000. godine, kada je Sud stao na stanovište da Rezolucija (koju je donela Crna Gora o neprimenjivanju saveznih zakona) nije opšti pravni akt, već politički akt. Međutim, valja naglasiti da je Ustavni sud u ovoj odluci izrazio stanovište „da republika članica nije nadležna da zabranjuje primenu saveznih akata“.

[18] Ovu praksu bi trebalo menjati i zbog činjenice da se u savremenom svetu, a pod tim uticajem i u našoj praksi sve manje pažnje poklanja formi akta, (o čemu se govori i u obrazloženju Zaključka Suda kada se vrši ocena da li je Sporazum međunarodni ugovor ili ne) te da na obavezujuća pravna pravila nailazimo u vrlo različitim aktima, a ne samo u zakonima i drugim propisima u kojima su tradicionalno propisivana pravna pravila.

[19] Vid. tako i kod B. Košutić, Uvod u jurisprudenciju, Podgorica, 2008, 226, 343 i d.

[20] R. Marković, Ustavno pravo, Beograd, 2014, str. 172

[21] Vid. Izabrane Odluke Nemačkog Saveznog Ustavnog suda , Beograd, 2010, H. J. Papier, Predgovor knjizi, str. 21 i d, kao i E. Šarčević, str. 30.

[22] Vid. tako Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju predloga Republičkog javnog tužioca za zabranu navijačkih grupa, u predmetu VIIU-279/2009 („Službeni glasnik“ RS, broj 26/11).

[23] Čini nam se da bi nam, s obzirom na predmet i sadržinu Sporazuma, u ovom predmetu bile više od koristi odluke i praksa ustavnih sudova Nemačke (odluke donete u vezi akata o odnosima dve Nemačke do ujedinjenja), Španije (o Statutu Katalonije), Kanade (o položaju Kvebeka), Čehoslovačke (o odnosu Češke i Slovačke i odluke predsednika Republike o izborima), te praksa Vrhovnog suda Amerike i Državnog saveta Francuske o aktima koja sadrže politička pitanja.

Izdvojeno mišljenje sudije dr Dragana M. Stojanovića

na odluku Ustavnog suda IUo-247/2013

I

Zaključkom Ustavnog suda u predmetu broj IU-247/2013 od 10. decembra 2014. go­di­ne odbačen je pred­log 25 narodnih poslanika za oce­nu ustavnosti i zakonitosti pa­ra­fi­ranog „Prvog spo­ra­zuma o principima koji regulišu normalizaciju od­no­sa“ između Vlade Re­publike Srbije i Privremenih ins­titucija samouprave u Priš­tini, od 19. aprila 2013. godine, koji se uobi­ča­jeno naziva „Briselski spo­ra­zum.“ Sa ovom procesnom od­lu­kom, iza koje je stala većina sudija Ustavnog suda, kojom je za­pra­vo odbijeno us­po­stav­lja­nje ustavnosudske nadležnosti u ovom pred­me­tu, nisam mogao da se slo­žim iz više razloga, smatrajući je, isključivo sa us­tav­nopravnog sta­novišta, potpuno po­greš­nom, više političkom nego pravnom for­­mom rešavanja jednog izu­zetno značajnog ustav­nog spora..

 

II

Odluka u formi zaključka u ovom predmetu zasnovana je na krajnje pro­blematičnom pravnom stanovištu koje je zauzeto u pokušaju da se odredi prava priroda „Prvog sporazuma“, kojem je dat značaj pre­ju­di­cionog pitanja. Većinsko stanovište ne­os­no­vano poriče Briselskom sporazumu svoj­stva nor­ma­tivnog, opšteg akta koji bi bio podložan oce­ni materijalne ustavnosti i zako­ni­to­sti. Po mom sudu, to sta­no­vište je samo jedno od najmanje tri moguća razumevanja karaktera ovog sporazuma, i to ono razumevanje koje njemu negira kako obeležja simu­lovanog međunarodnog ugo­vo­ra, kao inicijalnog stanovišta predlagača, tako i kvalitet opšteg, nor­ma­tiv­nog akta, stanovište svih kon­sti­tu­cio­nalista izneto na javnoj raspravi. Zauzeto gledište samo na­iz­gled logično vodi od­ba­civanju pred­loga, zbog na­vod­nog nepo­sto­­ja­nja pro­­­cesnih pretpostavki za od­lu­či­vanje Us­tav­nog suda. Ovom sta­no­vištu, a time i samoj odluci Ustavnog suda koja je na njemu zasno­va­na, mogu se, me­đu­tim, uputiti principijelne primedbe koje u re­zultatu dovode do njegovog pot­punog dis­­kva­li­fi­ko­va­nja. Ve­ćin­sko mišljenje se može označiti kao pogrešno, gotovo pro­­iz­voljno, kao ustav­no­prav­no nep­rih­vatljiv na­čin reša­va­nja predmetnog ustav­nog spora.

Ključni pravni stav iz odluke Ustavnog suda je da „Prvi sporazum“ po svojoj pri­ro­di pred­stavlja politički dokument, što bi značilo prav­no neobavezjući akt, ko­ji zbog toga nije ni po­do­ban za ustavnosudsko ispitivanje. Ovaj pravni stav je iz­ve­den iz šire obrazloženog gle­dišta da Briselski spo­ra­zum nije nikakav među­na­rod­ni ugo­vor, čak ni simulovani pravni posao, kako je tvrdio predlagač u aktu ko­jim je pokrenuo ustavnosudski postupak. Za većinu sudija koja je podržala spornu od­luku „Prvi sporazum“ je po­litički, dakle, pravno neo­ba­ve­zu­jući dokument koji u sadržajnom pogledu ne sadrži nikakve opšte prav­ne norme, nego jedino sumira ili rezimira „tok po­li­tičkih pre­go­vora iz­među Vlade Re­pub­like Srbije i pri­vre­­menih ins­titu­cijam sa­mouprave Kosova“. Spo­ra­zum nije među­na­rodni ugovor u smi­slu kako Bečke konvencije o ugovornom pravu, koja je potvrđena Uredbom o ra­ti­­fi­kaciji („Službeni list SFRJ“ – Međunarodni ugovori i spo­ra­zu­mi, broj 30/72), tako i Zakona o zaključenju i izvršenju Međunarodnih ugovora („Službeni glas­nik RS“, broj 32/13), jer mu ne­do­staju suštinski for­­mal­ni ele­men­ti.

Zaključak da Briselski sporazum nije nikakav međunarodni ugovor proizilazi iz sledećeg: Prvo, jedna stra­­na, naime Pri­vre­me­ne institucije samouprave Kosova, ne­­ma ugo­vor­­nu spo­sob­nost ni prema međunarodnom ni prema unutrašnjem pravu. Re­­pub­lika Srbija ni­je Ko­so­vu ni iz­ričito ni pre­ćut­no pri­zna­la ugovorni ka­pa­ci­tet, štaviše, nadležne vlasti koje predstavljaju Republiku Srbiju izričito od­ba­cuju međunarodnopravni sub­jek­ti­vi­tet Kosova, ne samo uopšte nego i za ovaj slu­čaj posebno. Drugo, pošto ugovorna sposobnost Ko­sova ne postoji, logično je da ne po­sto­ji ni podudarnost volja dveju stra­na da Spo­­ra­­zum bude re­gu­lisan među­na­­rod­nim pravom, Treće, Sporazum nije ni pri­hvaćen parlamentarnom ra­ti­fi­ka­ci­jom koja je Ustavom Republike Srbije pred­viđena za me­đu­na­rod­ne ugovore, već je pri­hvaćen običnim zaključkom Vlade. Četvrto, za­ključak Vlade kojim je prihvaćen „Pr­vi sporazumm“ takođe nema ka­rak­ter opšteg akta, kao ni odluka Narodne skup­šti­ne kojom se samo prihvata „politički izveštaj Vlade o procesu političkog di­ja­loga sa predstavnicima privremenih institucija samouprave“.

Iz napred navedenih stavova proizilaziobi, dakle, zaključak da Sporazum, kao po­li­tički akt, ne može da pro­izvodi nikakve pravne po­sledice. Štaviše, u obraz­lo­ženju odluke se izričito tvrdi da ne postoje bilo kakvi dokazi da se Briselski spo­­razum dosada neposredno primenjivao. Njegova sadržina uopšte nije bitna za re­­ša­vanje ovog ustavnog spora, jer se u njemu ne nalaze nikako obavezujuće pravne nor­me opšteg karaktera, nego politika Vlade, koju Ustavni sud ne može da oce­nju­je..Prema tome, niti Sporazum niti za­klju­­čak Vlade, odnosno odluka Na­rodne skup­­štine ne pred­stav­ljaju opšte (nor­ma­tivne) akte iz člana 167 Ustava koji pod­le­žu ustav­no­sud­skoj kontroli. Konkretne prav­ne po­sledice, prema navodima u ob­ra­zloženju odluke, mogle bi da nastanu tek do­no­še­njem Zakona o suštinskoj au­to­no­­miji Kosova i Metohije.

Posebno je upadljivo da su sta­novište o vanpravnoj prirodi Briselskog spo­ra­zu­ma dosledno za­stu­pa­li na javnoj raspravi pred Ustavnim sudom jedino pred­sta­v­ni­ci Vlade i Narodne skup­štine: ministar pravde Nikola Selaković, pred­sed­nik Od­bo­ra za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine Aleksandar Mar­ti­no­vić i direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo Dejan Đurđević. Od in­ter­na­cionalista pozvanih na javnu raspravu iscrpno ga je obrazložio, doduše, u naknadno do­stavljenom pi­sanom mišljenju, jedino profesor Rodoljub Etinski, glav­ni pravni savet­nik Mi­ni­star­s­tva spoljnih poslova. Kada se uporede ova miš­ljenja i obrazloženje odluke Ustavnog suda, nesporno se može utvrditi da je miš­lje­nje predstavnika Vlade in totum, u svemu prihvaćeno od sudije izvestioca i in­kor­porisano u obrazloženje odluke Ustavnog su­da. Prob­lem je, međutim, u tome što se tvrdnje o čisto poli­tičkoj prirodi Briselskog spo­razuma nalaze u više ne­go očiglednoj diskrepanci sa postupanjem Vlade koja je jedino tražila od Us­tav­nog suda da zastane sa postupkom do do­nošenja Zakona o suštinskoj autonomiji, pri čemu uopšte nije osporavala nadležnost Ustavnog suda tvrdnjom da je Bri­sel­ski spo­razum isključivo politički rezultat njenih ustavnih ovlašćenja da utvr­đu­je i vodi politiku zemlje i da će kao jedna po­li­tič­ka odluka naknadnim pravnim po­stupcima biti preoblikovan u pravne obaveze.

III

 

Na druga dva mišljenja o prirodi Briselskog sporazuma Ustavni sud se jedva osvr­nuo u obrazloženju svoje odluke. Prvo od njih je sadržano u inicijalnom pred­­lo­gu, ali je na samoj raspravi delimičmo korigovano, tako da se veoma pri­bližilo tre­ćem gledištu. Prema izvornom gledištu predlagača, „Prvi spo­ra­zum“ je si­mu­lo­vani među­na­rod­ni ugovor, defektni pravni akt, namerno zaključen i pri­hva­ćen u nejasnoj pravnoj formi, kako bi se zamaglila njegova suština. Nezavisno od nje­gove sadržine Bri­sel­ski sporazum je in toto, u celini ništav, jer je nesaglasan zah­tevima formalne ustavnosti, zbog neotklonjivih manjkavosti u pogledu forme, donosioca i postupka donošenja. Niti je zaključen od strana koje poseduju ugo­vor­nu spos­ob­nost, niti je potvrđen prema postupku parlamentarne, odnosno ustavne ra­ti­fi­ka­cije. Kako nema karakter ustavnopravno valjanog međunarodnog ugovora, nje­ga treba kasirati u celini. Naime, prilikom za­klju­čenja ovog ugovora pri­me­nje­na je jedna krajnje neuobičajena forma ugo­varanja. Postoje dva iden­tič­na doku­men­ta na kojima se nalaze paraf Visoke predstavnice Evropske unije za spoljnu po­li­ti­ku i bezbednost Ketrin Ešton, dok su Ivica Dačić, predsednik Vlade Re­pub­li­ke Srbihje, i Hašim Tači, predsednik samozvane Repub­like Kosova, para­firali sva­ki po jedan dokument. Dve strane nisu izričito označene kao sub­jekti koji su za­ključili Briselski sporazum, kako bi se izbeglo tumačenje da je Republika Sr­bi­ja de iure pri­zna­la sa­moz­vanu državu Kosovo. Za predlagača priznanje je ipak uči­njeno de facto, ima­jući u vidu ne samo činjenicu da je Kosovo prihvaćeno za jed­nu stranu u postupku pre­go­varanja i parafiranja Spo­razumasa, nego i samu sa­dr­ži­nu Briselskog sporazuma, koja je očigledno suprotna kako preambuli tako i od­go­va­rajućem normativnom delu Ustavu Repub­like Sr­bi­je. Ako bi se, međutim, pri­hva­­tila tvrdnja Vladimira Đurića da je Ev­ropska unija „pozajmila“ Kosovu ugo­vor­­nu sposobnost, onda bi se formalna ne­us­tav­nost zaustavila na postupku potvr­đi­vanja Briselskog sporazuma koji, imajući u vidu njegovu sadržinu, može biti ra­tifikovan jedino zakonom, i to zakonom donetom po postupku promene Us­ta­va.

No, nezavisno od toga što u Republici Srbiji Briselski sporazum nije podvrgnut re­­gularnom postupku parlamentarnog ili ustavnopravnog potvr­đi­vanja, došlo je do njegove neposredne primene kao opšteg akta, pre svega, spro­vo­đe­njem lokalnih iz­bora i do­no­šenjem poje­dinačnih akata ko­ji­ma je, na osnovu njegovih odredbi, promenjena subjektivna pravna situa­ci­je lica koja su bila u službi Republike Srbije i njenih institucija na teritoriji autonomne pokrajine Kosova i Meto­hi­je, posebno na Severu Kosova. U tome se vidi, pored formalnog, materijalni raz­log kasacije Briselskog sporazuma. Prema ovom mišljenju, odnosi koji su predmet „Pr­vog spo­ra­­zuma“ mo­gu se uređivati delom samo zakonima Republike Srbije de­lom pro­me­nom njenog Us­tava. Ovo gledište je zastupao predlagač, a na javnoj ra­spra­­vi šire ga je obrazložio akademik Kosta Čavoški, pred­stavnik predlagača. U značajnoj meri ovo gledište je dopunio Vladimir Đurić argumentacijom koja po­ka­zuje da se međunarodni ugovori mogu zaključivati i sa teritorijalnim kolek­ti­vi­tetom koji nemaju obeležja države u smislu međunarodnog prava, ali i doka­zi­va­njem da je Kosovo ugovornu sposobnost praktično „pozajmilo“ od Evropske unije

Treće gledište o prirodi Briselskog sporazuma delom produbljuje delom koriguje sta­novište predlagača. Prema ovom mišljenju, tačno je da Briselski sporazum ni­je među­na­rod­ni ugovor u smislu među­narod­nog i unutrašnjeg prava, ali na njegovoj ne­gaciji nema ni potrebe posebno insistirati. Dovoljno je pokazati da ovaj do­ku­ment ima neophodna obeležja opšteg, normativnog akta koji pod­leže ustav­no­sud­s­koj kontroli. Namerno izabrana nejasna pravna forma u ovom slučaju nije od pre­sud­nog značaja, jer se ovde može prihvatiti da forma non dat esse rei. Bitni su sa­dr­žina i pravno dejstvo Briselskog sporazuma. „Prvi spo­ra­zum“ je nor­mativni akt, sadrži op­šte norme kojima se na obavezujući način ure­đu­ju odre­đe­ni ži­vot­ni odnosi, tačnije njima se u tačno određenom pravcu ins­ti­tu­cio­nalizuju poli­tič­ki odnosi prvenstveno na Severu Kosova, što znači da se tim normama us­po­stav­lja i priznaje određeni pravni poredak koji je oči­gledno u ne­skladu sa us­tav­nim poretkom Republike Srbije. Sporazum je već neposredno pri­menjen, tako što su raspuštine skupština op­šti­na na Severu Kosova, sprovedeni lokalni izbori, pred­stavnička tela u tim opštinama kon­sti­tui­sana su saglasno Briselskom spo­razumu, odnosno kosovskom zako­nu, na čiju primenu Sporazum upućuje, doneti su u ve­ćem broju slučajeva pojedinačni akti za pripadnike poli­ci­je i pravosuđa. Ovi primeri su više nego dovoljni za konstataciju da je Briselski sporazum nepo­sred­no primenjen, i da su njegovom primenom već nastupile dalekosežne pravne po­sledice. Ne samo po­litičko, nego i pravno stanje na Severu Kosova, odnosno u svim onim opštinama gde su Srbi u većini, više nije isto. Kako su ove promene, ko­je u suštini znače ukidanje preostalih ins­titucija države Srbije na Kosovu i Me­­tohiji, izvršene suprotno Us­tavu Re­pub­li­ke Srbije, jedini način da se us­po­sta­­vi stanje saglasno Ustavu jeste kasacija Briselskog sporazuma.

Ovo gledište su na javnoj raspravi bez izuzetka zastupali svi kon­sti­tuci­ona­li­sti, opsežno ga je obrazložio profesor Ratko Marković, još jedan od auto­riteta naše us­tavnopravne nauke. Naravno, mišljenje pravnika, pa ni pri­zna­tih eks­pe­ra­ta, ne obavezuje, ali se pravni argumenti koji stoje iza njega moraju oz­biljno raz­mo­triti i oceniti. Gledište da Briselski sporazum poseduje obeležja nor­ma­tiv­nog akta prihvatili su i oni pred­stavnici us­tav­nopravne teorije koji su načelno po­lazili od toga da je Bri­sel­ski sporazum simulovani među­na­rod­­­­ni ugo­vor. Od internacionalista nje­mu se pri­ključio, doduše, nešto dru­ga­či­jom argu­men­tacijom, profesor Momir Mi­lo­jević.

 

IV

Šta se konkretno može prigovoriti odluci Ustavnog suda, kao i ustavnopravnom sta­no­­vištu koje je u njoj zauzeto? Po mom sudu odluka se može pobijati iz najmanje tri načelna razloga. Prvo, može se prigovoriti da je jednostrano prikupljena i ten­­­den­cio­z­no iložena činjenična i pravna građe koja je poslužila kao podloga us­vo­jene odluke. Drugo, posmatrano sa stanovišta primenjene interpretacione teh­nike, ne može se izbeći zaključak da je najvećim delom obrazloženje odluke tak­vo da se ne mo­že smatrati samostalnom ustavnopravnom interpretacijom Us­tavnog su­da, jer se u njemu doslovno preuzimaju kako sav činjnični i pravni materijal ta­ko i ustavno­pravno mišljenje jednog od eksperata pozvanih na javnu raspravu. Tre­će, po mom sudu, potpuno je neodrživ ključni stav iz odluke, a time i sva prav­na argumentacija iz centralnog dela njenog obrazloženja koja ga prati, naime, tvrdnja da je Briselski sporazum navodno po­li­tički, a ne pravni akt.

Činjenični i pravni materijal sadržan u odluci kojom je odbijen predlog za oce­nu ustavnosti i zakonitosti Briselskog sporazuma nije potpun, bez obzira što na pr­vi pogled deluje impresivno. Prvo, iz predloga odluke sudije izvestioca o ko­jem se većalo na sednici Ustavnog suda održanoj 10. decembra 2014. godine bio je izo­­stav­ljen odgovor Vlade od 18. decembra 2013. godine. U njemu Vlada jedino tra­ži da Ustavni sud zastane sa postupkom do do­no­še­nja Zakona o suštinskoj auto­no­mi­ji. Dakle, Vlada u svom dopisu upućenom Ustavnom sudu nije uopšte osporila nadležnost Ustavnog suda u ovom slu­ča­ju, niti je tvrdila da je Briselski sporazum u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.. Naprotiv, tražeći zastoj, mo­glo bi se zaključiti da Vlada implicitno prihvata ne samo nadležnost Ustavnog suda, ne­go i tvrdnje predlagača o njegovoj protivustavnosti. Ni jedne reči o to­me da se ra­di o političkom aktu koji je nepodoban za ustavnosudsko ispi­tivanje. U redi­go­va­noj odluci koju je sudija izvestilac pripremio za objavljivanje sada se, doduše, navodi odgovor Vlade, ali bez ikakvog njegovog komentarisanja. Drugo, nedostaje u ob­razloženju ni navođenje da je Vlada po do­no­še­nju zaključka o pri­hva­tanju Spo­ra­zu­ma ovu činjenicu diplomatskim putem odmah saopštila Evropskoj uniji, jer se ova činjenica, čini se,. ne bi uklapala u tvrdnju da je ovde reč o ne­oba­ve­zujućem spo­razumu. Treće, nema u odluci ni decidne kon­sta­tacije, osim jedne po­lu­re­če­ni­ce na prvoj strani, u pogledu činjenice da je Narodna skupština po hitnom po­stup­ku pri­hvatila Izveštaj Vlade u kome se nalazi i tekst Sporazuma. Ova či­nje­ni­ca se jednostavno samo notira, mada se postavlja logično pitanje: šta je op­rav­da­valo donošenje jednog po­li­tičkog akta po hitnom postupku, ukoliko taj akt do­i­s­ta ne proizvodi neposredno pravno dejstvo? Četvrto, sporna pitanja koja su bila na­vedena u referatu za javnu raspravu sada su u samoj odluci bitno dru­gačije po­stav­ljena. U pitanju nije samo redakcijska inter­ven­cija, koja, naravno, sa pravno-teh­ničkog aspekta, ne bi trebalo da bude sporna, nego je reč o takvom masivnom pre­formulisanju, korigovanju, kom­binovanju i dodavanju novog, gotovo sugestivnog sadržaja u tim pi­tanjima, gde god je to bilo moguće, da se stiče utisak da su ta „spor­na“ pitanja iznova kreirana, i to nakon zauzimanja konačnog stava o predmetu spora. Sa inoviranjem spornih pitanja se išlo toliko daleko da su iz­bačene sve kon­statacije i formulacije iz jedne faze ustavnosudskog postupka koje su na neki nač­in odstupale od primenjene tehnike po­stu­panja. Na primer, izostavljena je jed­na izuzetno važna konstatacija Ustavnog suda kojom se jasno potvrđuje „da je im­ple­mentacija Sporazuma delimično izvršena sprovođenjem lokalnih izbora na teritoriji autonomne pokrajine Kosova i Metohije, pa se postavlja pitanje....“ itd. Ino­virana sporna pitanja trebalo bi da sada budu potpuno kompatibilna di­spo­zi­ti­vu odluke. Umesto toga, bilo bi daleko korekt­ni­je da su tačno navedena pi­ta­nja o k­ojima se raspravljalo na javnoj raspravi, da bi se potom u ustavnopravnoj oceni ob­razložilo zašto se ta analiza zaustavlja samo na nekim od tih pitanja, tim pre što decidan odgovor na pre­t­hodna pitanja čini deplasiranim davanje odgovora na na­redna. Peto, odluka je mak­simalno ignori­sa­la njoj su­protna mišljenja pravnih eks­perata sa javne rasprave, kako konstitucionalista tako i internacionalista, tač­nije samo je u jednoj rečenici naveden jedan manje važan stav koji je u ime pred­la­gača iznet na jav­noj raspravi. Nije uči­njen ozbiljniji napor da se u jednom pre­glednom obliku izlože ključni argumenti u prilog stanovišta ubedljive većine kon­­sti­tu­cio­na­lista i inter­nacio­nalista, koji su smatrali da je ne samo moguće, ne­go da je i nužno, zbog prirode i neposrednog pravnog dejstva Sporazuma, da se u ovom predmetu uspostavi ustvnosudska nadležnost. Dakle, valjalo je izložiti, pre ko­nač­ne us­tav­no­pravne ocene, sve važnije argumente i protivargumente sa jav­ne rasprave koji se odnose na pravnu prirodu Sporazuma, a zatim po­ka­za­ti u us­tav­­no­pravnoj oceni da su ključni argumenti svih oponenata, a ne samo predlagača, po­­greš­ni, proizvoljni, protivrečni i ustavnopravno neprihvatljivi. Ovako se sti­­če utisak da učes­nici javne rasprave nisu ponudili nikakvu kvalitetnu argu­men­taciju drugačiju od predlagačeve koja bi bila dostojna odgo­varajućeg, makar i uz­grednog, odgovora Suda. Umesto da se brižljivo posveti ispitivanju i oceni svih argu­menata koji idu u pravcu uspostavljanja nadležnosti Ustavnog suda, ob­raz­loženje odluke obi­luje masivnim navođenjem pravnih iz­vo­ra, gde su svoje me­sto naš­le čak i Povelja Ujedinjenih nacija, potom Uredba broj 201/ o Ustavnom ok­viru za privremenu samoupravu na Kosovu specijalnog izaslanika Generalnog seretara UN Hansa Hakerupa i drugi akti, koji, po pravilu, osim Bečke kon­ven­ci­je o ugovornom pravu, kasnije nisu ni inter­pretirani u obrazloženju odluke. Dok su se, s jedne strane, stalno varirala paušalne tvrdnje o „političkom aktu“, „po­litičkom di­ja­logu“ i „sveobuhvatnom rešenju“, dotle se od argumenata suprot­nih sta­novišta „pole­mi­še“ samo sa nekoliko izabranih tvrdnji pred­la­ga­ča, a ne sa ce­linom argumen­ta­cije na kojoj se zasniva zajedničko gledište kon­sti­tu­cio­na­li­sta o obaveznoj nadležnosti Ustavnog suda.

Iz navedenog se može izvesti krajnji zaključak da je činjenična i prav­na podloga u obrazloženju odluke izložena na jed­no­stra­n, gotovo tenden­cio­zan­ način, da ona sle­di skoro in totum, u svemu, činjeničnu i inter­pre­tacionu ar­gu­men­taciju pred­stav­nika države. Pri tome, osnovni interpretacioni stav koji je na jedan ili dru­­­gi način više puta ponavljan na javnoj raspravi pred Ustavnim sudom, detalj­ni­je i sistematičnije je obraz­lo­že­n u pisanom mišljenju glavnog pravnog savet­nika Vlade. Na tom obrazloženju se u suštini zasniva odluka Ustavnog suda.

 

V

Značajan deo obrazloženja odluke, tj. zaključka nije, na žalost, samostalna in­ter­pre­ta­­cija Ustavnog suda, kao jedinog ustavnog organa koji je pozvan da ne­za­visno i autoritativno interpretira Ustav i zakon. Tako se u prvom delu obrazloženja, koji bi trebalo da pokaže da Sporazum nije međunarodni ugovor, nalaze detaljna izlaganja o pojmu međunarodnog ugovora, pravnom položaju Ko­sova u među­na­rod­nom pravu, te dokazuje da Republika Srbija nije ni eks­pli­citno ni im­pli­citno pri­znala Kosova kao suverenu državu, a time ni njegovu ugovornu sposobnost. Ovde su svoje mesto našla i tumačenja Re­zolucije 1244, Deklaracije o neza­vis­nosti Ko­so­va, odluke Vlade Republike Srbije o poništavanju pro­tiv­prav­nih aka­ta pri­vre­me­nih organa samouprave na Kosovu i Metohiji i proglašenju jednostrane neza­visnosti (Službeni glasnik RS“, br.18/08), savetodavnog miš­ljenja Međunarodnog suda pravde, kao i Rezolucije Narodne skup­štine o osnovnim principima za političke razgovore sa privremenim ins­ti­tu­cijama samouprave na Kosovu i Metohiji („Službeni glasnik RS“, br.4/13). Ovde su, inter alia, uključeni i pojedini stavovi doktrine međunarodnog prava o priznanju novih država, sa na­gla­skom na argumentaciji da je za prećutno priznanje jedne države neophodno po­sto­janje jasne namera da se to učini. Problem je, međutim, u tome što je najveći deo argumentacije expressis verbis, uz neznatne i nevažne re­dakcijske izmene, pre­uzet iz pisanog mišljenja glavnog pravnog savetnika Vlade, profesora Rodo­ljuba Etinskog. U znatno manjem obimu takođe su doslovno preuzimani i delovi pi­sanog saopštenja profesora Milenka Kreće. Sve u svemu, blizu devet strana obraz­lo­ženja je potpuno preuzeti tekst. Pri tome, ne samo da su prihvaćene glavne inter­pre­ta­cione ideje i suštinski argumenti ovih internacionalista, nego su od­gova­ra­jući delovi njihovog teksta jednostavno „udenuti“, odnosno prebačeni u obraz­loženje odluke Suda, zajedno sa svim citatima i napomenama koje se u njima na­la­ze. Ta, čini mi se za ovaj Sud potpuno nova i neprimerena pravna tehnika, jed­no­stav­no je dovela do toga da se po­nuđeno obrazloženje ne može smatrati samos­tal­nom kreacijom Us­tav­nog suda. Umesto da ekspertska mišljenja budu svojevrsna do­pun­ska argu­men­tacija, ona su postala jedina argumentacija ovog dela odluke. Ako se ovome doda či­nje­ni­ca da je Etinski glavni pravni savetnik Mini­starstva spolj­nih poslova, onda se lako može zaključiti da je u svojoj odluci Ustavni sud za­pravo izneo svu argumentaciju eksperta koji je u službi Vlade, a koju su u da­le­ko skromnijem obimu izneli zva­nič­no pozvani pred­stavnici Vlade i Narodne skup­štine na javnoj raspravi. Svakako, ovo je nedo­pu­s­ti­va praksa koja ni­je do­stoj­na jednog visokog suda javnog prava koji sebe smatra nezavisnom, ali i stručno kom­­petentnom ins­itucijom koja je u stanju da vla­sti­tom, originalnom inter­pre­ticijom razreši ustavni spor, a time očuva i zaštiti Ustav. Pri­hvatajući jedno ova­ko napisano ob­raz­lo­že­nje, Ustavni sud je očigledno po­vredio ključ­nu premisu us­tav­nog sudo­va­nja – samostalne i nezavisne inter­pre­tacija koja potvrđuje lojal­nost Us­tavnog suda jedino Ustavu. Ovaj „novi“ interpretacioni stil pre potvr­đu­je da je u ovom predmetu rukovodeća ideja bila da Ustavni sud bude lojalan Vladi i njenoj politici, a ne najviše rangiranom pravu države.

 

VI

 

Nezavisno od toga što se možemo složiti sa tvrdnjom da zaklju­či­va­njem Bri­sel­s­kog sporazuma Republika Srbija doista nije pri­znala nezavisnost Kosova, obraz­lo­­že­nje odluke i ne pokušava da odgovori na dve tvdnje koje su postavljene u ovom kon­tekstu: prvo, da li je moguće tumačenje, koje sledi konstitucionalista Vladimir Đurić, da je Evropska unija, kao neka vrsta transformatora, bar za ovu pri­liku, „pozajmila“ privremenim institucijama Kosova ugo­vornu spo­sob­nost, (njena uloga inače daleko prevazilazi obično posredovanje) što bi proizilazilo iz načina parafiranja Sporazuma, odnosno da li je Sporazum simulovani me­đu­na­rodni ugovor, i drugo, da li je Vlada taj simulovani ili formalno defektni među­na­rodni ugovor pri­hvatila na formalno neustavan način, izbegavajući po­kretanje postupka parlamentarne ili ustavne ratifikacije. Ako bi se prih­vatilo tu­ma­čenje da Sporazum ima manljivu pravnu formu (ne­po­sto­ja­nje ugovorne sposobnosti koja se ne može nadomestiti „pozajm­lji­va­njem“, kao i odsustvo neophodne ustavne, odnosno par­la­men­tarne rati­fi­kacije), onda bi se moglo zaključiti da, nezavisno od njegove sadrži­ne, zbog neot­klo­njivih man­lji­vo­sti samog postupka zaklju­či­va­nja, ali i postupka prihvatanja, dakle, zbog nedo­stataka u pogledu forme pravnog akta, Sporazum bude oglašen u ce­­lini protivnim Ustavu. Ovo zaklju­či­va­nje bi se po­uz­da­no moglo isključiti jedino ako se uverljivo pokaže da je Briselski sporazum do­ista samo politički, ali ne i pravni akt. Da li je po­nu­đe­nom argumentacijom u odluci Ustavnog su­da to do­kazano? Po mom sudu, nije i ne može se dokazati.

Ponuđena ustavnopravna argumentacija kojom se dokazuje da je Briselski sporazum po­­li­tič­ki akt nije dovoljna niti bi mogla da opravda njegovu dosadašnju primenu. Konstrukcija da je Briselski sporazum zajedno sa zaključkom Vlade o njegovom pri­­hvatanju politički akt je najspornija. Teško se može braniti tvr­d­nja da ovaj dokument nema nor­mativni kvalitet, ako se, na primer, poredi sa nesumnjivim prav­­­nim kvalitetom potvrđenog Sporazuma o normalizaciji odnosa između SRJ i Hrvatske „Sl. list SFRJ“ – Međunarodni ugovori“, br.3/96), koji je pomenut u ob­raz­loženju odluke. Posmatrano u materijalnom smislu, između ova dva sporazuma za­pravo nema bitnije razlike u normativnom kvalitetu. Razlika je u tome što se pr­vim sporazumom eksplicitno vršii uzajamno priznanje dveju država. Ta raz­li­ka, međutim, nije dovoljna, da bi se opravdavala njihova drugačija priroda i dej­s­tvo; tj. da je jedan potvrđen zakonom, dok je drugi navodno samo politički akt koji ne zahteva parlamentarnu ili ustavnu ratifikaciju.

U odluci se polazi od toga da ni Sporazum ni zaključak Vlade, naravno ni odluka Na­rodne skupštine o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa privremenim institucijama samouprave u Prištini uz po­sredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogo­vo­ra („Službeni glasnik RS“ broj 38/13), ne­maju karakter op­štih pravnih akata, pa prema tome jedino mogu da se sma­traju po­litičkim aktima. Međutim, uko­liko po­stoji identitet u pogledu donosioca i postupka donošenja opštih akata jedini kri­terujum za precizno ra­z­li­ko­vanje pravnih od političkih, odnosno drugih me­tapravnih akata, može da bude samo kvalitet (sadržina) pravila koja se u od­go­va­rajućen aktu nalaze. Tako, na primer, na postupak Narodne skupštine prilikom do­nošenja deklaracija, rezolucija, pre­poruka i strategija shodno se primenjuju pra­vila postupka za donošenje zakona. Prema tome, diferenciranje između opštih akata Narodne skupštine (zakon, od­luka) i deklaracija i rezolucija, kao tipično po­litičkih akata, pouzdano može da se izvrši jedino sa stanovišta njihove sadr­ži­ne. Sama dikcija Sporazuma i zaključka Vlade oči­gledno pokazuje njihov nor­ma­tivni kvalitet; pravila koja su u nji­ma sadržana imaju za cilj promenu postojećeg pravnog stanja, tačnije ona ne­po­sredno menjaju postojeće pravne odnose i us­po­stav­ljaju nove. Ovaj cilj se ne nalazi izvan normi ovih akata, već je njima imanentan. Mu­tatis mutandis važi za od­vajanje deklaracija Vlade od njenih opštih pravnih akata, kao i za razlikovanje između opštih i pojedinačnih akata. Čak i da je Vlada iz­javila da svoj zaključak smatra političkim aktom, Ustavni sud time ne bi bio ve­zan, jer je njegov zadatak da utvrđuje ob­jektivno značenje normativnog akta, ne­za­visno od sub­jektivne pred­sta­ve o njemu koji ima donosilac tog akta. Za Ustavni sud nije merodavna sub­jek­tiv­na volja kreatora norme, nego njeno objektivno jezičko značenje.

U svojoj do­sadaš­j­njoj praksi Ustavni sud je imao prilike da se izjašnjava o prav­noj prirodi akata Vlade koji su se nalazili u „sivoj zoni“, tj. koji su pred­stav­lja­ju svojevrsnu kom­bi­na­ci­ju pravnog i političkog akta, pri čemu je ustav­no­sudsko is­pitivanje uvek ograničavao na pravnu stranu tih akata. Tako je Ustavni sud od­lu­kom IU-412(93 od 16.94.2910 („Službeni glasnik RS“ broj 56/2010) utvr­dio da nije u skladu sa Ustavom i zakonom tačka 1 Zaključka Vlade Republike Srbije 05 broj 02-4586/03-001 od 17 jula 2003, odine, u delu koji se odnosi na pri­hvatanje tač.1 do 12. Informacije u pogledu statusa određenih organa, orga­ni­zacija i službi sa područja AP Kosovo i Metohija, koja je sastavni deo ovog za­ključka. Da je Ustavni sud sledio svoju praksu, onda se ne bi uopšte izjašnjavao o tome kakva je pravna priroda „Prvog sporazuma“, jer to nije učinio ni u pogledu navedene Informacije, smatrajući da je ona zadobila pravni karakter samom či­nje­nicom da je postala sastavni deo zaključka Vlade.

Suštinsko pitanje po korigovanom mišljenju predlagača koje je izneo na raspra­vi je­ste da li je Briselski sporazum, odnosno zaključak Vlade o nje­go­vom prihvatanju opšti akt, a ne da li je međunarodni ugovor? U odluci se, međutim, iznosi tvrdnja da prihvatanje Sporazuma i name­ta­nje obaveze državnoj upravi da preduzme „po­treb­ne mere i aktivnosti radi implementiranja Sporazuma“ nema značenje pravnog normiranja, odnosno utvrđivanja pravnih obaveza za državne organe koji su pod­re­đe­ni Vladi. Obrazloženje je groteskno, jer se u odluci tvrdi da pri­h­va­ta­nje Spo­ra­zuma ima značenje prihvatanja „informacije o političkim aktivnostima koje je predsednik Vlade preduzeo u okviru političkih razgovora sa privremenim ins­ti­tu­cijama“. Iz toga se dalje zaključuje da saglasnost koju je Vlada dala za­ključ­kom ni­je saglasnost u smislu davanja potvrde na određeni pravni akt, već „da­va­nje po­li­tičke saglasnosti koja se odnosi na preduzete političke aktivnosti pred­sed­ni­ka Vlade“.

Krajnje je neuobičajeno da se Vlada formalno, donošenjem posebnog akta, iz­jaš­nja­va o svršenim političkim aktivnostima premijera, odnosno saglašava se sa nje­go­vim političkim akcijama, osim ako u jednoj koalicionoj vladi premijer nema stvarnu političku kontrolu nad više od polovine članova vlade ili ako je prvi potpredsednik vlade politički nadmoćniji od premijera, što je u vreme za­klju­či­vanja Briselskog sporazuma doista i bio slučaj. Tvrdnja da je prihvatanjem Bri­selskog sporazuma za sastavni deo svog zaključka Vlada zapravo odobrila politiku premijera pokazuje se potpuno promašenom, jer je sam premijer neposredno pre pa­ra­firanja izjavio da se konsultovao sa Vladom i prvim pot­pred­sednikom, da je do­bio njihovu saglasnost za parafiranje Briselskog sporazuma. Nezavisno od toga, ovo tumačenje je suprotno i doslovnom jezičkog značenju norme iz tačke 1.Zaključka Vlade koja glasi: “Vlada prihvata Prvi sporazum o prin­cipima koji regulišu norma­lizaciju odnosa, koji je sastavni deo ovog zaključka“. Kasnije varijacije na početnu tvrdnju o davanju političke saglasnosti, ovoga puta u smislu da je Narodna skupština usvajanjem Izveštaja zapravo dala „vrednosnu ocenu poli­ti­č­kih aktivnosti Vlade“, nisu više od zna­čaja, jer jedino imaju za cilj da jednom zauz­eti stav da kraja održe, kako bi se dokazalo da je ta tvrdnja kon­zistentna. Dok je donošenjem zaključka Vlada po­li­tički podržala političke ak­tiv­no­sti pre­mi­jera, dotle je Narodna skupština, us­vajanjem Izveštaja, „politički“ odobrila po­litiku Vlade. Ovom argumen­ta­ci­jom, koja se može oceniti kao neverovatan do­pri­nos teoriji parlamentarizma, želi se dokazati da se kako za­klju­čivanjem tako i pri­hvatanjem Briselskog spo­ra­zuma navod­no ostalo u do­me­nima politike, koja ni­pošto nije preo­bli­ko­vana u pravo.

Po mom sudu, dok Odluka Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja Vlade doista opominje na pojedinačni politički akt, kao što je to, na primer, odluka o da­vanju ili oduzimanju poverenja Vladi, dotle čitava konstrukcija o tački 1. za­ključ­ka Vlade pada u vodu zbog jednostavne činjenice da je premijer Vlade dobio prethodnu saglasnost Vlade za izveštaj o toku Briselskog pregovoranja, pa i za parafiranje teksta Sporazuma. Nije održivo ni tumačenje ni tačke 2 zaključka Vla­de, koja glasi: „Nalaže se ministarstvima, posebnim organizacijama i služ­ba­ma Vlade da preduzmu potrebne mere i aktivnosti radi implementiranja spo­ra­zuma iz tačke 1. ovog zaključka, kao i da nastave sa primenom već postignutih do­go­vo­ra i sporazuma sa predstavnicima privremenih institucija samouprave na Ko­so­vu i Metohiji“. U obrazloženju odluke se navodi da je ovde reč o načelnoj smer­ni­ci, da ona zahteva konkretizaciju, da se naložene aktivnosti zaustavljaju na pripremi propisa, a da ne podrazumevaju njihovo donošenje, da se merama predlaže Vladi način budućeg oblikovanja utvrđene politike i dr. Iz ovoga se da­lje zaključuje da Vlada zapravo nije investirala upravu opštim normativnim us­me­renjem za vršenje poslova iz njenog delokruga, nego, naprotiv, sama uprava im­ple­mentiranje Sporazuma treba da shvati kao vlastitu obavezu da Vladi daje pred­lo­ge za buduće pravno oblikovanje. I ova konstrukcija ne odgovara ni strogo ver­bal­nom značenju norme iz tačke 2. ni praktičnom delanju uprave koja je dobro ra­zumela poruku Vlade da je dužna da svim sredstvima kojima raspolaže primenjuje Briselski sporazum. Da uprava doista preduzima „potrebne mere i aktivnosti ra­di im­ple­mentiranja Sporazuma“, potvrđuje izjava predsednika Vlade Srbije na sed­nici Saveta bezbednosti UN održanoj. 5. decembra 2014. godine, koja glasi: „Mo­ram na ovom mestu da ukažem i na problem integracije bivših pripadnika Mi­nistarstva unutrašnjih poslova (MUP) Republike Srbije sa prostora Kosova i Me­tohije u Kosovsku policijsku službu (KPS) Iako je Vlada Republike u pot­pu­no­sti primenila dogovoreno (Briselskim sporazum - napomena D.S.) u vezi sa ovim pitanjem i raskinula radni odnos sa pripadnicima MUP (podvukao D.S.) do in­tegracije 30 srpskih policajaca u Kosovsku policijsku službu u opštinama na se­veru Kosova i Metohije još uvek nije došlo, oni nisu pozvani na prijem u KPS, niti su obavešteni o ishodu njihovih prijava za integraciju. Isto tako još nije započeta ni integracija bivšeg administrativnog osoblja MUP i pripadnika vat­ro­gasnih jedinica“. (dnevni list „Blic“, 6. decembar 2014.)

VII

In conclusione, sudsko odlučivanje u predmetu IUo – 247/13 interpretaciono je po­grešno, veoma blizu proizvoljnog. Po­smatrano sa strogo ustavnopravnog sta­no­višta, ne­prihvatljivo je takvo tumačenje prirode predmeta ustavnog spora koje ima za posledicu procesnu odluku Ustavnog suda. Briselski sporazum je dokazano prav­no primenjen, kako izdavanjem opštih tako i donošenjem pojedinačnih prav­nih akata. On je proizveo i nadalje proizvodi neposredne pravne posledice. Me­đu­tim, time što je „ratifikovan“ zaključkom Vlade, postao je pravo Re­pub­like Sr­bi­je na način koji je suprotan Ustavu. Pri tome je i njegova nor­ma­tiv­na sadržina u očiglednom neskladu sa Ustavom i zakonima Republike Srbije. Vodeći in­ter­pre­tacioni stav iz odluke Us­tav­nog suda – „Prvi sporazum o principima ko­ji re­gu­lišu nor­ma­lizacuju odnosa“ je politički, a ne pravni do­kument - nalazi se u dis­krepanciji sa njegovim nor­ma­tiv­nim kvalitetima i prav­nim efektima kojima se „razorno“ deluje po držav­no­pravni poredak Republike Srbije. Politički mo­ti­­vi i ciljevi njegovog zaklju­či­va­nja i prihvatanja ne mogu da obesnaže njegovu for­­malnu i ma­te­rijalnu su­prot­nost Ustavu. „Konvalidaciju“ Briselskog spo­razuma mogu da izvrše jedino građani Republike Srbije, neposredno, donošenjem od­lu­ke o promeni Ustava.

 

 

sudija Ustavnog suda

prof. dr Dragan M. Stojanović

IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE KATARINE MANOJLOVIĆ ANDRIĆ

U ODNOSU NA ZAKLjUČAK USTAVNOG SUDA IUo-247/2013

OD 10. DECEMBRA 2014. GODINE

 

Ustavni sud je na sednici od 10. decembra 2014. godine, većinom glasova, doneo Zaključak IUo-247/2013 (u daljem tekstu: Zaključak), kojim je odbacio predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti parafiranog „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ između Vlade Republike Srbije i Privremenih institucija samouprave u Prištini od 19. aprila 2013. godine (u daljem tekstu: Briselski sporazum). Ustavni sud je utvrdio da se ne radi o aktu koji, u skladu sa odredbama člana 167. Ustava, podleže ustavnosudskoj kontroli, pa je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenog akta zbog nenadležnosti za odlučivanje. Nisam mogla da podržim mišljenje da je Briselski sporazum politički akt, dakle, pravno neobavezujući akt koji ne sadrži opšte pravne norme i koji nije proizveo nikakvo pravno dejstvo, te da sa većinom sudija ostanem u bezbednoj i lagodnoj zavetrini koju pruža nenadležnost za odlučivanje, jer je argumentacija izneta u Zaključku za mene ustavnopravno neprihvatljiva. Poseban razlog da glasam protiv Zaključka je taj što je Ustavni sud izbegao meritorno odlučivanje u jednom od najznačajnijih ustavnosudskih sporova koji su u proteklih 50 godina bili pred ovim sudom.

I

 

Obrazloženje Zaključka je napisano na 35 strana i na prvi pogled deluje impozantno, imajući u vidu da se radi o procesnom rešenju o nenadležnosti. Ipak, u obrazloženju nedostaje određena činjenična i pravna građa. Pošto se odabiru materijala neophodnog za odlučivanje često može prigovoriti, ovim pitanjem se ne bih posebno bavila da nisam stekla utisak da su pojedine bitne činjenice u obrazloženju Zaključka izostale zbog tendencioznog i jednostranog pristupa prilikom rešavanja ovog predmeta. Drugim rečima, u Zaključku nema onog činjeničnog i pravnog materijala koji bi mogao da dovede u sumnju stav Suda da nije nadležan za odlučivanje o predlogu ovlašćenog predlagača.

Najpre se može uočiti da u Zaključku nedostaju konstatacije o tome na koji način se donosilac osporenog akta izjasnio o navodima predloga. Struktura obrazloženja odluka Ustavnog suda je takva da se odmah nakon sadržine predloga ili inicijative izlaže sadržina odgovora na predlog ili inicijativu donosioca osporenog akta. U Zaključku je izjašnjenje donosioca osporenog akta izostalo.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, dana 28. oktobra 2013. godine, dostavio predlog ovlašćenog predlagača Vladi na odgovor. Vlada je dopisom 05 Broj: 010-10232/2013 od 18. decembra 2013. godine, saglasno članu 55. Zakona o Ustavnom sudu, predložila Ustavnom sudu da zastane sa postupkom razmatranja podnetog predloga do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. U Predlogu zaključka o kome se većalo na sednici Ustavnog suda održanoj 10. decembra 2014. godine, bila je izostavljena konstatacija o postojanju ovog dopisa Vlade, ali je naknadno sudija izvestilac prihvatio da je unese u Zaključak. Međutim, u Zaključku nije obrazloženo kakve mogu biti implikacije zahteva Vlade da se zastane sa odlučivanjem u ovom predmetu. Podsetiću na to da je odredbom člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu propisano da u toku postupka, a na zahtev donosioca osporenog opšteg akta, Ustavni sud može, pre donošenja odluke o ustavnosti ili zakonitosti, zastati sa postupkom i dati mogućnost donosiocu opšteg akta da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti. Polazeći od ove odredbe, a imajući u vidu da Vlada u svom dopisu od 18. decembra 2013. godine nije osporila nadležnost Ustavnog suda da odlučuje u ovom predmetu, moglo bi se zaključiti da je Vlada prihvatila nadležnost Ustavnog suda, ali i to da osporeni akt ima karakter opšteg akta i da je nesaglasan sa Ustavom i zakonom, jer se sa postupkom zastaje kako bi se omogućilo donosiocu osporenog opšteg akta da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti i nezakonitosti. O pravnom institutu zastoja u ustavnosudskom postupku sam sa sudijama dr Oliverom Vučić i dr Bosom Nenadić više pisala u Izdvojenom mišljenju na Zaključak Ustavnog suda IUo-870/2012 od 18. jula 2013. godine, kojim se zastalo sa postupkom ocene ustavnosti Uredbe o posebnom načinu obrade podataka sadržanih u katastru zemljišta za Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija.

Tvrdnja da je Briselski sporazum politički akt, a ne pravni akt, i da Ustavni sud nije nadležan za ocenu njegove ustavnosti i zakonitosti, prvi put je izneta na javnoj raspravi u reči predstavnika Vlade, ministra pravde Nikole Selakovića. Mišljenje da Briselski sporazum „sam po sebi, nije pravni akt“, da „sam po sebi, nema samostalnu pravnu egzistenciju“, te da „predstavlja klasičan politički akt“ na javnoj raspravi je izneo i predstavnik Narodne skupštine dr Aleksandar Martinović, predsednik Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine. Direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo dr Dejan Đurđević je na javnoj raspravi, takođe, naveo da se Briselski sporazum „ne može smatrati pravnim aktom, a pogotovo ne opštim pravnim aktom, već samo jednom političkom pogodbom koja predstavlja jednu fazu u političkom procesu koja će se dalje kroz političke pregovore razrađivati i koja će na kraju celokupnog tog procesa rezultirati donošenjem opšteg akta u pravom smislu reči, a to je ustavni zakon o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije“.

S obzirom na to da donosilac osporenog akta nije dostavio Ustavnom sudu pismeni odgovor u kome bi se izjasnio o navodima predloga, bilo je neophodno da se u obrazloženju Zaključka izlože razlozi zbog kojih su predstavnici Vlade, Narodne skupštine i Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo na javnoj raspravi osporili navode predloga i nadležnost Ustavnog suda da u meritumu odluči o ovom ustavnosudskom sporu. Zaključak ne sadrži ove navode, niti interpretaciju mišljenja pravnih eksperata iznetih na javnoj raspravi ili u pisanim saopštenjima naknadno dostavljenim Sudu. Na taj način se ne može uočiti da je ekspertsko mišljenje profesora Međunarodnog javnog prava Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu dr Rodoljuba Etinskog, koji je i glavni pravni savetnik Ministarstva spoljnih poslova Republike Srbije, istovremeno korišćeno kao osnov za argumente koje su izneli predstavnici donosioca osporenog akta na javnoj raspravi i za ključnu pravnu argumentaciju koju je Ustavni sud izneo u obrazloženju Zaključka. U izlaganju predstavnika Vlade su se doslovce našli pojedini delovi navedenog mišljenja, kao npr. sledeći tekst: „Ustav ne sadrži propise kojima zabranjuje postojanje pravnog sistema i ustava Kosova i Metohije, kosovske zakone, kosovsku policiju i kosovske sudove. Zašto bi, onda, propisi Prvog sporazuma u kojima se pominje kosovski pravni sistem, ustav, zakoni, policija ili sudovi, bili suprotni Ustavu?“ O pravnoj argumentaciji koju je Ustavni sud preuzeo iz pisanog mišljenja dr Rodoljuba Etinskog biće više reči kasnije u ovom izdvojenom mišljenju.

Izostajanje interpretacije ekspertskih mišljenja iznetih na javnoj raspravi ili dostavljenih u pisanom obliku, stvorilo je privid da je Zaključak proistekao iz unisonog ili bar većinskog mišljenja pravnih eksperata. Međutim, situacija je upravo obrnuta. Mišljenje da je Briselski sporazum pravno neobavezujući politički, a ne pravni akt izneo je samo dr Rodoljub Etinski. Nijedan od pravnih eksperata konstitucionalista nije osporio Briselskom sporazumu karakter opšteg pravnog akta, niti je osporio nadležnost Ustavnog suda da ocenjuje njegovu ustavnost i zakonitost. Dr Milenko Kreća je u svom pisanom saopštenju naveo da ovaj sporazum „u svetlosti relevantnih pravila međunarodnog prava nema pravnu snagu, već kreira političku obavezu u duhu tzv. (soft low) koje dopušta asimetričnu percepciju obaveze bilo kao političke ili pravne obaveze“ (dakle, nije isključio mogućnost da ugovorne strane Briselski sporazum smatraju pravno obavezujućim aktom), dok je dr Vladimir Đurić naveo da Briselski sporazum ima mnogo elemenata međunarodnog ugovora, da suprotno Ustavu reguliše niz pitanja i da je protivustavno potvrđen, te da je, kao takav, i formalno i materijalno protivustavan. Sledom navedenog, može se zaključiti da su se u mišljenjima pravnih eksperata pozvanih na javnu raspravu izdvojila tri pravna stanovišta o karakteru Briselskog sporazuma, sa određenim varijacijama, pri čemu je stanovište o vanpravnom karakteru ovog sporazuma izričito zastupao samo dr Rodoljub Etinski.

Kada su u pitanju akti čiji je karakter Ustavni sud ocenjivao u Zaključku, moram da konstatujem da se u obrazloženju ne navode neke bitne činjenice koje se odnose na ove akte: da su drugi primerak teksta Briselskog sporazuma parafirali Hašim Tači, predsednik Vlade samozvane države Kosovo i Ketrin Ešton, Visoka predstavnica Evropske unije za spoljnu politiku i bezbednost; da Zaključak Vlade o prihvatanju ovog sporazuma od 22. aprila 2013. godine nije objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“ i da integralni tekst Briselskog sporazuma nije javno objavljen.

Postojanje dva istovetna teksta Briselskog sporazuma, od kojih su jedan parafirali predsednik Vlade Republike Srbije i Visoka predstavnica Evropske unije, a drugi predsednik Vlade samozvane države Kosovo i Visoka predstavnica Evropske unije, nije činjenica koja je poznata samo podnosiocima predloga, već i Ustavnom sudu, pa i široj javnosti. Ali, verovatno bi se zbog navođenja ove činjenice u obrazloženju Zaključka moglo uočiti da pregovori u Briselu nisu vođeni sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave u Prištini, već sa predstavnicima samoproglašene države Kosovo. Pod privremenim institucijama samouprave u Prištini mogu se podrazumevati samo Skupština, Predsednik Kosova, Vlada, sudovi i ostali organi i institucije koji su izabrani ili ustanovljeni na način predviđen Ustavnim okvirom za privremenu samoupravu koji je doneo Specijalni predstavnik Generalnog sekretara UN, a koji svoja ovlašćenja moraju da vrše u skladu sa odredbama Rezolucije Saveta bezbednosti UN 1244 (1999) i uslovima utvrđenim u Ustavnom okviru. Nakon jednostranog proglašenja nezavisnosti Kosova (17. februara 2008. godine), samozvana država Kosovo je sprovela izbore za Skupštinu, konstituisala Skupštinu, izabrala Vladu, konstituisala Ustavni sud i druge organe u skladu sa kosovskim ustavom i zakonima, a ne na način predviđen Ustavnim okvirom za privremenu samoupravu. Činjenica da je jedan primerak teksta Briselskog sporazuma parafirao Hašim Tači, kao predsednik Vlade samozvane države Kosovo, a ne kao predstavnik Privremenih institucija samouprave u Prištini, nije bez značaja za pravnu ocenu karaktera ovog sporazuma.

Kako u Zaključku nedostaju i neke druge činjenice i okolnosti koje se odnose na zaključivanje i prihvatanje Briselskog sporazuma, a koje su, po mom mišljenju, značajne za donošenje odluke u ovom ustavnosudskom sporu, izložiću ih u tekstu koji sledi.

 

II

 

Proces „Dijaloga između Beograda i Prištini“ uz posredovanje Evropske unije pokrenut je na osnovu Rezolucije Generalne skupštine Ujedinjenih nacija A /RES /64/298 od 9. septembra 2010. godine. U periodu od 8. marta 2011. do 24. februara 2012. godine, održano je devet rundi pregovora na kojima su postignuti dogovori u sledećim oblastima: matične knjige, sloboda kretanja, carinski pečat, katastar, funkcionisanje CEFT-e, prihvatanje univerzitetskih diploma, integrisana kontrola administrativne linije i regionalno predstavljanje i saradnja.

Rezultat desete runde pregovora održane 19. aprila 2013. godine je parafiranje Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, u našoj javnosti nazvanog „Briselski sporazum“, a koji je predmet ovog ustavnosudskog spora. Dakle, za razliku od dogovora koji su postignuti u prvih devet rundi pregovora, nakon desete runde pregovora je prvi put tekstualno uobličen akt u formi parafiranog (autentifikovanog) sporazuma, nazvan zbog toga „Prvi sporazum“, čime mu je dat poseban značaj.

Specifičnost i atipičnost Briselskog sporazuma se naročito ogleda u sledećem:

1. u Sporazumu nisu navedene ugovorne strane, pa ih Evropska unija o

značava kao „Beograd i Prištinu“, državni organi u Republici Srbiji kao „Vladu Republike Srbije i Privremene institucije samouprave u Prištini“, a organi samozvane države Kosova kao „Vladu Republike Srbije i Vladu Kosova“;

2. tekst sporazuma je sačinjen u dva istovetna primerka, od kojih su prvi primerak parafirali Ivica Dačić, predsednik Vlade Republike Srbije, i Ketrin Ešton, Visoka predstavnica Evropske unije za spoljnu politiku i bezbednost, a drugi primerak Hašim Tači, predsednik Vlade samozvane države Kosovo, i Ketrin Ešton;

3. prilikom parafiranja Sporazuma Ivica Dačić i Hašim Tači su se obavezali da će dostaviti odluke o prihvatanju ili odbijanju Sporazuma;

4. Vlada Republike Srbije je 22. aprila 2013. godine donela Zaključak o prihvatanju Sporazuma, koji je sastavni deo ovog zaključka, ali Zaključak nije objavljen u „Službenom glasniku RS“;

5. Narodna skupština Republike Srbije je 26. aprila 2013. godine, po hitnom postupku, donela Odluku o prihvatanju Izveštaja (Vlade) o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, koja Odluka je objavljena u „Službenom glasniku RS“, ali ne i tekst Izveštaja čiji je sastavni deo tekst Briselskog sporazuma;

6. Vlada Republike Srbije je o prihvatanju Briselskog sporazuma obavestila Evropsku uniju;

7. Skupština samozvane države Kosovo je 27. juna 2013. godine donela Zakon o ratifikaciji Briselskog sporazuma, kojim je ovaj sporazum potvrdila kao međunarodni ugovor;

8. Vlada Republike Srbije je 26. maja 2013. godine prihvatila Plan primene Briselskog sporazuma, čiji su tekst prethodno parafirali Ivica Dačić, Hašim Tači i Ketrin Ešton.

Iz navedenih činjenica i okolnosti, po mom sudu, nesumnjivo proizlazi da su obe strane prihvatile Briselski sporazum, obavestivši o tome Evropsku uniju, kao posrednika u pregovorima. Međutim, za razliku od samozvane države Kosovo koja Briselski sporazum smatra potvrđenim međunarodnim ugovorom, predstavnici Vlade, Narodne skupštine i Sekretarijata za zakonodavstvo Republike Srbije su na javnoj raspravi Briselskom sporazumu osporili ne samo karakter međunarodnog ugovora, već i karakter pravno obavezujućeg opšteg akta, navodeći da se radi o političkom aktu koji tek treba da bude oblikovan kroz opšti pravni akt, a to je zakon o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije.

Ustavni sud je u Zaključku u potpunosti prihvatio ovakve stavove predstavnika donosioca osporenog akta, s tim što je Sud išao korak dalje ocenivši da se Zaključak Vlade o prihvatanju Briselskog sporazuma „može shvatiti i kao prihvatanje informacije o političkim aktivnostima koje je predsednik Vlade preduzeo u okviru političkih razgovora sa Privremenim institucijama samouprave na Kosovu i Metohiji, što bi dalje značilo da saglasnost koju je Vlada dala Zaključkom nije saglasnost u smislu davanja saglasnosti nadležnog organa na određeni pravni akt, već davanja političke saglasnosti koja se odnosi na preduzete političke aktivnosti predsednika Vlade“. U Zaključku je, takođe, ocenjeno da se ni Odluka Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora, niti Izveštaj „ne mogu smatrati opšteobavezujućim pravnim normama jer nisu usvojeni u proceduri i formi koja bi im dala takvu pravnu snagu, već se zapravo radi o određenim političkim aktima, donetim u sferi vođenja politike Republike Srbije“. Stoga, Ustavni sud „smatra da politički dogovori postignuti sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave u Prištini u pitanjima koja se tiču određivanja suštinske autonomije Kosova i Metohije postaju sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije samo donošenjem posebnog zakona iz stava 2. člana 182. Ustava, a u ostalim pitanjima koja se tiču uređivanja odnosa u pojedinim oblastima društvenog života – donošenjem ili izmenama i dopunama zakona kojim se te oblasti društvenog života uređuju, odnosno donošenjem odgovarajućih podzakonskih propisa u situaciji kada je određeni odnos već zakonski uređen“. Ustavni sud u Zaključku ukazuje „da se politički dogovor ne može smatrati sastavnim delom pravnog poretka države dok nije pretočen u pravo, odnosno pravne norme, usvojene u odgovarajućoj za to propisanoj proceduri i od strane nadležnih organa“, a zatim konstatuje sledeće: „Zato sve dok aktivnosti političkih činilaca ne pređu iz sfere vođenja politike u sferu normativne, odnosno zakonodavne aktivnosti, one ostaju van neposrednog uticaja na postojeće stanje u pravnom poretku države“.

III

Ustavni sud je svoju ocenu da Briselski sporazum nema karakter međunarodnog ugovora, u suštini, zasnovano na tome da Kosovo i Metohija u odnosu na Republiku Srbiju ne postoji kao suverena država i da se, saglasno međunarodnom i domaćem pravu, ne može uspostaviti ugovorni odnos između države i nepriznatog entiteta, što znači da osporeni sporazum po svojoj prirodi ne može biti međunarodni ugovor jer mu nedostaje jedan od osnovnih elemenata predviđenih Bečkom konvencijom o ugovornom pravu i Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, a to je status (svojstvo) države jedne od „strana ugovornica“. Ovo stanovište zasniva se na argumentaciji iznetoj u pisanom saopštenju dr Rodoljuba Etinskog, koja je, najvećim delom, doslovce prenesena u tekst Zaključka. Pri tome, nije ni pomenuto, a kamoli razmotreno stanovište dr Vladimira Đurića da se Evropska unija može smatrati jednom od strana sporazuma. Ovo stanovište se obrazlaže time da „većina odredbi sporazuma predstavlja paralelno, na prvi pogled unilateralno, ali načelno istovetna obavezivanja dve strane prema Evropskoj uniji koja se, u tom smislu, pojavljuje u ulozi nosioca prava prema stranama u sporazumu, da prema tački 15. Sporazuma ima i jednu obavezu – da pomogne stranama u sporu u osnivanju Odbora za implementaciju, te da je Sporazum parafirao i predstavnik Evropske unije, koja ima i aktivnu ulogu u procesu sprovođenja Sporazuma. Dakle, pošto je isključio mogućnost da Briselski sporazum predstavlja međunarodni ugovor zaključen između Republike Srbije i njenog, u državnom smislu, nepriznatog entiteta, Ustavni sud je trebalo da oceni da li se radi o međunarodnom ugovoru koji je Republika Srbije zaključila sa međunarodnom organizacijom (Evropskom unijom). Ovaj korak u oceni karaktera Briselskog sporazuma je bio neophodan i zbog toga što je predstavnik Narodne skupštine na javnoj raspravi izjavio sledeće: „Ovde se radi o sporazumu koji su parafirali tadašnji predsednik Vlade Ivica Dačić i Visoka predstavnica Evropske unije za spoljnu politiku i bezbednost Ketrin Ešton. Dakle, druga strana u ovom sporazumu, sa stanovišta Republike Srbije, niti su privremene institucije samouprave u Prištini, a pogotovo nije nekakva vlada samozvane države kosovskih Albanaca koju Republika Srbija nije priznala, niti ima nameru da prizna.“ Pored toga, pre konačne ustavnopravne ocene da Briselski sporazum nije međunarodni ugovor, valjalo je razmotriti i stanovište dr Vladimira Đurića u kome se ističe da ovaj sporazum ima mnogo elemenata međunarodnog ugovora, da čak i ako ne znači eksplicitno priznavanje nezavisnosti „Kosova“, „Briselski sporazum se, posredstvom priznavanja ugovornog kapaciteta „Kosova“ i prepuštanja tom entitetu vršenja državnih (zakonodavne i sudske) funkcija i nadležnosti uređivanja pojedinih oblasti društvenog života koje su prema Ustavu u isključivoj nadležnosti Republike, može smatrati aktom kojim se, uz posredovanje EU i pod njenim patronatom, menja državno uređenje Republike Srbije i država iz unitarne pretvara u federalno uređenu zemlju.“

Imajući u vidu prethodno navedeno, smatram da se oceni Ustavnog suda da Briselski sporazum nema karakter međunarodnog ugovora može prigovoriti to što je data bez potpunog sagledavanja suprotnih argumenata izloženih na javnoj raspravi.

Stanovište Ustavnog suda da je Briselski sporazum politički, a ne pravno obavezujući akt, te da predstavlja neku vrstu političke platforme koja tek treba da bude uobličena kroz pravni akt – zakon o suštinskoj autonomiji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, po mom mišljenju, u potpunosti je neprihvatljivo.

Briselski sporazum je nesporno rezultat političkih pregovora o Kosovu i Metohiji. Ali, kao što je prethodno navedeno, to je prvi formalizovani pismeno uobličen tekst koji su ugovorne strane parafirale, a zatim svojim odlukama i prihvatile, zbog čega se naziva „Prvi sporazum“, za razliku od prethodnih rundi dijaloga koje su kao rezultat imali „dogovore“ (o matičnim knjigama, carinskom pečatu, katastru itd.). Već ova činjenica ukazuje na drugačiji karakter Briselskog sporazuma u odnosu na prethodno postignute dogovore.

Iako u nazivu Briselskog sporazuma stoji da se on odnosi na principe koji regulišu normalizaciju odnosa, u samom tekstu Sporazuma se takvi principi eksplicitno ne navode. Sporazumom su uređena pitanja koja se uglavnom odnose na severni deo Kosova i Metohije sa većinskim srpskim stanovništvom, a to su: lokalna samouprava, bezbednosne strukture (policija) i organizacija i rad pravosuđa. Uređivanje ovih pitanja, saglasno članu 97. tač. 3, 4. i 16. Ustava, spada u isključivu nadležnost Republike Srbije, a ne njenih autonomnih pokrajina. Sporazumom su regulisana i pitanja osnivanja Zajednice/Asocijacije srpskih opština na Kosovu s većinskim srpskim stanovništvom, načina formiranja te zajednice, strukture njenih organa, njenih nadležnosti i ovlašćenja, kao i organizovanje opštinskih izbora u „opštinama na severu“ u 2013. godini, u skladu sa kosovskim zakonom i međunarodnim standardima. Odredbe ovog sporazuma, dakle, uređuju ustavnu i zakonsku materiju i sročene su obavezujućim izražavanjem, kao na primer: „Osniva se Zajednica/Asocijacija srpskih opština...“, „Zajednica/Asocijacija biće formirana statutom...“, „Zajednica/Asocijacija će imati predstavničku ulogu...“, „Na Kosovu postoji jedna policija pod nazivom Kosovska policija...“, „Pravosudne vlasti biće integrisane i funkcionisaće u okviru kosovskog pravosudnog sistema...“ itd. Samo jedna odredba Sporazuma (tačka 13.) izražava nameru da se intenziviraju i završe razgovori o energetici i telekomunikacijama, dok jedna odredba (tačka 14.) predstavlja konstataciju o tome da je dogovoreno da ni jedna strana neće blokirati niti ohrabrivati druge da blokiraju jedna drugu na svojim zasebnim putevima ka EU.

Iz navedenog sledi da Briselski sporazum ima u najvećem delu normativnu pravno obavezujuću sadržinu. Odredbe Briselskog sporazuma su izmenile postojeće pravno stanje u pojedinim oblastima i uspostavile novo. Upravo zbog toga, Evropska unija je i zahtevala da ugovorne strane donesu odluke o prihvatanju Sporazuma, da bi zatim pristupile izvršavanju/implementaciji obaveza preuzetih Sporazumom. Donošenjem Zaključka Vlade o prihvatanju Briselskog sporazuma i Odluke Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja čiji je sastavni deo Briselski sporazum, ovaj sporazum je uveden u pravni poredak Republike Srbije i od tog momenta je započelo njegovo pravno dejstvo, pa ne može biti reči o aktu koji je ostao van neposrednog uticaja na postojeće stanje u pravnom poretku države. Ugovorne strane su nakon toga imale obavezu da donesu zakone i druge pravne akte neophodne za primenu pojedinih odredaba Sporazuma.

Većinu pravnih akata neophodnih za implementaciju Briselskog sporazuma, u skladu sa njegovim odredbama, doneće samozvana država Kosovo. Naime, kosovska policija će biti uređena kosovskim zakonom, svi sudovi na Kosovu i Metohiji će funkcionisati u okviru kosovskog pravosudnog sistema, opštinski izbori u opštinama na severu Kosova i Metohije su raspisani Odlukom Skupštine samozvane države Kosovo i zatim sprovedeni u skladu sa kosovskim zakonom, a u toku je izrada Statuta Zajednica/Asocijacija „srpskih opština na severu Kosova“. Kontrola ustavnosti i zakonitosti svih navedenih pravnih akata ostaje izvan okvira nadležnosti Ustavnog suda Srbije. To je još jedan, vrlo bitan, razlog zbog koga je Ustavni sud morao da prihvati nadležnost za ocenu ustavnosti i zakonitosti Briselskog sporazuma, kao osnovnog pravnog akta iz koga izviru drugi pravni akti – opšti i pojedinačni.

U implementaciji Briselskog sporazuma Vlada Republike Srbije je do sada donela odluke o raspuštanju Skupština opština Kosovska Mitrovica, Leposavić, Zvečan i Zubin Potok, objavljene u „Službenom glasniku RS“, broj 80/13, kako bi se sproveli opštinski izbori po kosovskim zakonima, saglasno tački 11. Briselskog sporazuma. Takođe, kako se to navodi u Zaključku, „uredila“ je prestanak radnopravnog statusa policijskih službenika ranije zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srbije koji su imali boravište na teritoriji Kosova i Metohije. Ovo pitanje je „uređeno“ na taj način što su najpre u Pravilniku o sistematizaciji ukinuta njihova radna mesta, zatim su dobili rešenja o prestanku radnog odnosa sa 31. decembrom 2013. godine, a onda je Vlada donela Uredbu o uslovima za ostvarivanje prava na posebnu penziju zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, br. 115/13 i 42/14), kojom im je priznato pravo na posebnu penziju u visini od 60% od pojedinačne prosečne plate u 2013. godini, pod uslovom da nastave da žive na teritoriji AP Kosovo i Metohija.

Iako je Ustavom utvrđeno da je sudska vlast jedinstvena na teritoriji Republike Srbije (član 142. stav 1.), da se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom (član 143. stav 2.), kao i da se osnivanje, organizacija i nadležnost javnih tužilaštava uređuju zakonom (član 157. stav 1.), članom 12. Zakona o područjima sudova i javnih tužilaštava („Službeni glasnik RS“, broj 101/13) određeno je da će se osnivanje sudova i javnih tužilaštava na teritoriji Kosova i Metohije urediti posebnim zakonom. Kada se zna da je tačkom 10. Briselskog sporazuma određeno da će pravosudne vlasti biti integrisane i da će funkcionisati u okviru kosovskog pravosudnog sistema, onda je više nego očigledno da će taj „poseban zakon“ iz člana 12. prethodno pomenutog zakona doneti Skupština samozvane države Kosovo, a ne Narodna skupština Republike Srbije, te da će i taj zakon biti van domašaja ustavnosudske kontrole Ustavnog suda Srbije.

Sudije Ustavnog suda se ne smeju zavaravati time da će se pitanje neustavnosti Briselskog sporazuma rešiti utvrđivanjem neustavnosti opštih pravnih akata koji su iz ovog sporazuma proistekli, jer neće ni biti u prilici da ocenjuju najveći broj tih akata.

IV

 

Stavovi Ustavnog suda o karakteru Zaključka Vlade o prihvatanju Briselskog sporazuma, koji je sastavni deo ovog zaključka i o karakteru Odluke o prihvatanju Izveštaja Vlade, čiji je sastavni deo Briselski sporazum, po mom mišljenju, krajnje su proizvoljni i suprotni dosadašnjoj praksi ovog suda.

Stav Ustavnog suda da Vlada navedenim Zaključkom nije dala saglasnost na Briselski sporazum, već političku saglasnost koja se odnosi na preduzete političke aktivnosti predsednika Vlade je neprihvatljiv iz najmanje tri razloga: prvo, zbog toga što je suprotan sadržini Zaključka, kojim je konstatovano da Vlada prihvata Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, koji je sastavni deo ovog zaključka; drugo, zbog toga što je Vlada obavestila Evropsku uniju da je prihvatila Briselski sporazum i tako ispunila obavezu preuzetu prilikom njegovog parafiranja; treće, što bi davanje političke saglasnosti Vlade na preduzete političke aktivnosti predsednika Vlade bilo suprotno ustavnopravnom položaju predsednika Vlade. O pitanju pravnog položaja predsednika Vlade bilo je više reči u Izdvojenom mišljenju na Odluku Ustavnog suda IUz-231/2012 od 3. jula 2012. godine, koje sam pisala sa sudijama dr Bosom Nenadić, dr Oliverom Vučić, dr Draganom Stojanovićem i Predragom Ćetkovićem.

Takođe, ne mogu da prihvatim stanovište Ustavnog suda da Zaključak Vlade o prihvatanju Briselskog sporazuma i Odluka Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja nisu opšti pravni akti. Jer, da je Ustavni sud u ovom ustavnosudskom sporu, kao u nekim ranijim, hteo da ocenjuje ustavnost Briselskog sporazuma i akata Vlade i Narodne skupštine kojima je ovaj sporazum prihvaćen, rukovodio bi se sadržinom, a ne formom ovih akata. Naime, nije prvi put da Vlada pribegne tome da o nekim izuzetno važnim pravnim pitanjima odlučuje zaključcima, izveštajima i informacijama. Ali, to nekada nije sprečavalo Ustavni sud da ceni ustavnost i zakonitost takvih akata. Podsetiću ovom prilikom na sledeće Odluke Ustavnog suda: IU-412/03 od 16. aprila 2010. godine, kojom je utvrđeno da tačka 1. Zaključka Vlade od 17. jula 2003. godine, u delu koji se odnosi na prihvatanje tač. 1. do 12. Informacije u pogledu statusa određenih organa, organizacija i službi sa područja AP Kosovo i Metohija, koja je sastavni deo ovog zaključka, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom; IUo-1177/2010 od 23. februara 2012. godine, kojom je utvrđeno da Zaključak Vlade od 6. jula 2010. godine, koji se odnosio na utvrđivanje prava na ostvarivanje naknade plate neizabranim sudijama i javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom; IUo-577/2011 od 19. aprila 2012. godine, kojom je utvrđeno da Zaključak Vlade od 17. februara 2010. godine, kojim je priznato pravo na povezivanje staža zaposlenih u slučajevima kada poslodavac nije ispunio svoju zakonsku obavezu uplate doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Ustavni sud stoga nije smeo da ignoriše svoju dosadašnju praksu, kao ni činjenicu da niko od pravnih eksperata konstitucionalista pozvanih na javnu raspravu nije osporio to da su Zaključak Vlade o prihvatanju Briselskog sporazuma i Odluka Narodne skupštine o prihvatanju Izveštaja, čiji je sastavni deo ovaj sporazum, opšti pravni akti. Ustavni sud se u Zaključku nije ni osvrnuo na njihovu pravnu argumentaciju, a trebalo je to da učini i da posebno brižljivo oceni argumente iznete u ekspertskom mišljenju dr Ratka Markovića, koji se odnose ne samo na karakter navedenih akata, već i na njihov značaj za uvođenje Briselskog sporazuma u pravni poredak Republike Srbije. Sudu je bilo lakše da ne pominje suprotno pravno mišljenje od onoga koje on zastupa, nego da dokazuje da suprotno mišljenje nije osnovano i navodi razloge zbog čega ga ne prihvata. Jer, kako bi Ustavni sud mogao da gradi svoju odluku o nenadležnosti utemeljenu na političkoj, a ne na pravnoj prirodi akata koje je ocenjivao, da je u Zaključku izložio stanovište dr Ratka Markovića, u delu koji glasi: „Sporazum je nastao kao neformalni pisani politički dogovor učesnika dijaloga u Briselu – Dačić, Ešton, Tači, a onda je njegova sadržina dobila spoljašnju formu opšteg akta Vlade, pod imenom „zaključak“ i opšteg akta Narodne skupštine, pod imenom „odluka“. Tako je Sporazum postao sastavni deo ova dva opšta akta iz nomenklature opštih akata pozitivnog prava, a to znači da je Sporazum postao opšti akt pozitivnog prava Republike Srbije, koji ima opšte dejstvo. Jer, da nema opšte dejstvo, po njemu ne bi trebalo ni postupati, tj. ne bi ga uopšte trebalo primenjivati u neodređenom broju slučajeva. Jednokratnom primenom, prestalo bi njegovo važenje. Čim se primenjuje u množini slučajeva, a primenjivao se, Sporazum samim tim ima opšte pravno dejstvo. Iz njega „izvire“ pravo, tačnije nepravo... Sporazum – to je opšti akt Vlade (zaključak), koji je svojim opštim aktom potvrdila i prihvatila Narodna skupština (odluka). A prihvatiti znači „usvojiti“, „odobriti“. Posredstvom tih akata prvobitno parafirani sporazum... je uveden („prihvaćen“) kao opšta norma u pravni poredak Republike Srbije.“

Najzad, napisaću nešto i o tvrdnji predstavnika donosioca osporenog akta, koju je prihvatio Ustavni sud u Zaključku, da će politički pregovori sa „Privremenim institucijama samouprave u Prištini“ rezultirati donošenjem opšteg akta u pravom smislu te reči, a to je ustavni zakon o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije. U svom izlaganju na javnoj raspravi i u dostavljenom pisanom saopštenju, dr Vladan Petrov je naveo tri razloga zbog kojih nije moguće donošenje ustavnog zakona o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije koji bi sadržao rešenja iz Briselskog sporazuma. Prvo, Ustavni zakon bi morao da uređuje teritorijalnu autonomiju Kosova i Metohije u državnopravnom poretku Republike Srbije, a ne Kosova. Drugo, Sporazum ne sadrži rešenja koja bi bar potpomogla da se definiše suštinska autonomija Kosova i Metohije. Upravo suprotno - to je akt kojim se obezbeđuju dve ključne pravne stvari: 1) „papirnata“ teritorijalna autonomija Kosova i Metohije iz Ustava zamenjuje se lokalnom samoupravom za opštine sa većinskim srpskim stanovništvom na severu Kosova i Metohije i 2) ukidaju se poslednji elementi na kojima se zasniva efektivna suverenost Republike Srbije na teritoriji Kosova i Metohije uklanjanjem ostataka sudske vlasti Republike Srbije i zaokruživanjem sudskog sistema i sistema odbrane i bezbednosti Kosova. Treće, Sporazumom se povređuju brojna načela Ustava. Ustavni zakon o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije, premda zakon sui generis, ne može počivati na očiglednim povredama tih načela. Prihvatajući u potpunosti navedeno mišljenje, koje Ustavni sud u Zaključku nije ni pomenuo, dodala bih da je Vlada još pre dve godine Ustavnom sudu podnela zahtev za zastajanje sa postupkom ocene ustavnosti i zakonitosti tzv. Kosovskih uredbi, ali da do danas ovaj zakon nije donet, niti su Sudu ponuđeni dokazi da je u toku postupak pripreme ili donošenja ovog zakona. Pored toga, donošenje zakona o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije iz člana 182. stav 2. Ustava ne zavisi samo od dobre volje i postupanja Vlade i Narodne skupštine, već i od volje građana Republike Srbije koji bi takav zakon morali da potvrde na referendumu u skladu sa članom 203. stav 7. Ustava.

 

V

Zaključak u odnosu na koji izdvajam svoje mišljenje je donet u jednom teškom i složenom ustavnosudskom sporu. Težina ovog predmeta prvenstveno proističe iz njegovog značaja za ustavnopravni poredak i državni suverenitet Republike Srbije. Složenost predmeta se, pre svega, odnosi na zamagljeni karakter pregovora iz kojih je proistekao Briselski sporazum i prikriveni način njegovog prihvatanja. U toku postupka je trebalo razjasniti da li su pregovori vođeni sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave u Prištini ili predstavnicima organa samozvane države Kosovo, ko su ugovorne strane u Briselskom sporazumu, na koji način je parafiran Sporazum, da li je Evropska unija bila samo posrednik u zaključivanju Sporazuma ili jedna od ugovornih strana, te otkloniti mnoge druge nejasnoće vezane za osporeni Sporazum. Kao što je zaključen na atipičan način, Briselski sporazum je u Republici Srbiji i prihvaćen na atipičan način - Zaključkom Vlade koji nije objavljen, da bi Narodna skupština zatim donela Odluku o prihvatanju Izveštaja Vlade, u kojem je tekst Sporazuma, ali tekst Izveštaja nije objavljen u „Službenom glasniku RS“ prilikom objavljivanja Odluke Narodne skupštine, pa je tako sadržina Sporazuma ostala nedostupna javnosti. Ustavni sud je, međutim, mogao da savlada sve navedene prepreke, koje nisu pravno nepremostive, i da pristupi oceni ustavnosti Briselskog sporazuma. Ishod takvog postupanja bi u ovom slučaju, po mom mišljenju, mogao biti samo jedan – donošenje Odluke o utvrđivanju neustavnosti Briselskog sporazuma, zato što je ovaj sporazum ne samo nesaglasan s Ustavom, već je njime promenjen Ustav.

Ustavni sud nesumnjivo nosi veliki teret odlučivanja u ovom ustavnosudskom sporu, jer bilo koja doneta odluka može imati dalekosežne pravne posledice. Tako, i Zaključak o nenadležnosti nije odluka bez pravnih posledica. Naprotiv.

 

SUDIJA USTAVNOG SUDA

 

Katarina Manojlović Andrić