Neustavnost pravilnika donetog od strane nenadležnog organa gradske opštine

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da Pravilnik o platama zaposlenih u Upravi Gradske opštine Novi Beograd nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Ovaj opšti akt doneo je predsednik gradske opštine, iako je za donošenje takvih akata nadležna skupština opštine.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-250/2015
25.02.2016.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 25. februara 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Pravilnik o izmenama Pravilnika o platama, naknadama i drugim primanjima zaposlenih u Upravi Gradske opštine Novi Beograd („Službeni list grada Beograda“, broj 49/15) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se zahtev z a obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu Pravilnika iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o izmenama Pravilnika o platama, naknadama i drugim primanjima zaposlenih u Upravi Gradske opštine Novi Beograd („Službeni list grada Beograda“, broj 49/15). Podnosilac inicijative navodi da je osporeni Pravilnik doneo predsednik Gradske opštine Novi Beograd, koji je nenadležni organ za donošenje ovog opšteg akta, imajući u vidu da je odredbom člana 44. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) utvrđeno da predsednik opštine donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine. Donošenjem osporenog Pravilnika predsednik Gradske opštine je, po mišljenju inicijatora, preuzeo deo nadležnosti Skupštine opštine iz člana 32. tačka 6) Zakona o lokalnoj samoupravi. Podnosilac ističe da ni odrebe navedenog zakona, a ni Ustava ne ostavljaju mogućnost da se nadležnost izvršnih organa opštine proširuje ili sužava mimo zakona, bilo statutom bilo odlukom skupštine opštine. Inicijator ističe da Uredba, na koju se pozvao donosilac Pravilnika, ni jednom svojom odredbom ne ovlašćuje predsednika Gradske opštine na donošenje sprovedbenog akta za primenu utvrđenih koeficijenata, pa stoga Uredba nije ovlašćujući, a ni obavezujući pravni osnov za donošenje osporenog Pravilnika, jer se Uredba kao akt Vlade ne primenjuje, prema odredbi člana 8. tačka 2) Zakona o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 34/01, 92/11, 10/13 i 99/14 ), na primanja izabranih, postavljenih i zaposlenih lica u organima i organizacijama teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, u kojima se koeficijenti za obračun i isplatu plata zaposlenih, prema odredbi člana 9. stav 2. ovog zakona, utvrđuju najviše do koeficijenata utvrđenih aktom Vlade iz člana 8. Zakona za samostalnog stručnog saradnika. Pored toga što je nesaglasan sa odredbom člana 44. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi, inicijator smatra da je osporeni Pravilnik nesaglasan i sa načelom hijerarhije opštih pravnih akata iz člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije. Inicijator je predložio da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata, odnosno radnji koje se preduzimaju na osnovu osporenog Pravilnika.

U odgovoru donosioca osporenog Pravilnika, pored ostalog, osporavaju se tvrdnje i navodi podnosioca inicijative kao neosnovani. Donosilac ističe da je odredbom člana 18. stav 1. tačka 1. Statuta Gradske opštine Novi Beograd („Službeni list grada Beograda“, br. 3/11 i 33/13) predviđeno da Skupština Gradske opštine donosi budžet i završni račun budžeta Gradske opštine, a članom 40. stav 1. tačka 2. Statuta određeno je da predsednik Gradske opštine neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata Skupštine gradske opštine, što znači da se predsednik Gradske opštine, između ostalog, stara i o izvršavanju Odluke o budžetu gradske opštine. Donosilac osporenog akta smatra da se „deo Odluke o budžetu koji se odnosi na plate, dodatke i naknade zaposlenih (zarade) može izvršiti samo na taj način da predsednik gradske opštine donese Pravilnik o platama, naknadama i drugim primanjima zaposlenih u Upravi Gradske opštine, na osnovu koga načelnik Uprave donosi rešenja o raspoređivanju za svakog zaposlenog u Upravi“.

III

Ustavni sud je, u sprovedenom prethodnom postupku, utvrdio da je osporeni Pravilnik o izmenama Pravilnika o platama, naknadama i drugim primanjima zaposlenih u Upravi Gradske opštine Novi Beograd („Službeni list grada Beograda“, broj 49/15) doneo predsednik Gradske opštine Novi Beograd, 1. septembra 2015. godine, na osnovu člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 44/08 i 2/12) i člana 40. Statuta Gradske opštine Novi Beograd. Osporenim Pravilnikom izvršene su izmene i dopune Pravilnika o platama, naknadama i drugim primanjima zaposlenih u Upravi Gradske opštine Novi Beograd, broj X-020-1/2014-67 od 17. juna 2014. godine, sa izmenama i dopunama od 5. i 19. septembra 2014. i 27. oktobra 2014. godine (član 1.). Pravilnikom su utvrđeni koeficijenti koji se primenjuju za obračun i isplatu plata zaposlenih u navedenoj upravi, a u tabelarnom delu utvrđena su zvanja i zanimanja, osnovni koeficijenti i grupe dodatnih koeficijenata (čl. 2. i 3.). Članom 4. Pravilnika utvrđena je isplata zarade zaposlenom kome je primenom koeficijenata iz čl. 2. i 3. Pravilnika utvrđena plata koja je niža od minimalne zarade utvrđene zakonom. Prema članu 7. Pravilnika, ovaj pravilnik stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom list u grada Beograda “.

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07 i 83/14 ) propisano je: da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (član 3. stav 1.); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da se statutom grada može predvideti da se na teritoriji grada obrazuju dve ili više gradskih opština i istim aktom uređuju poslovi iz nadležnosti grada koje vrše gradske opštine (član 25.); da se položaj grada Beograda uređuje posebnim zakonom (član 26.); da s kupština opštine, pored ostalog, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da su izvršni organi opštine predsednik opštine i opštinsko veće (član 42.); da predsednik opštine – 1) predstavlja i zastupa opštinu, 2) predlaže način rešavanja pitanja o kojima odlučuje skupština, 3) naredbodavac je za izvršenje budžeta, 4) usmerava i usklađuje rad opštinske uprave, 5) donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine, 6) vrši i druge poslove utvrđene statutom i drugim aktima opštine (član 44.).

Zakonom o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, br. 129/07 i 83/14 ) uređuju se položaj, nadležnosti i organi grada Beograda. Na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd, kao jedinicu lokalne samouprave, primenjuju se odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi (član 1.). Najviši pravni akt grada Beograda je Statut grada Beograda, kojim se, u skladu sa zakonom, uređuju njegove nadležnosti, teritorijalna organizacija, organizacija i rad organa, njegova obeležja, oblici neposrednog odlučivanja građana, kao i druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i dužnosti grada Beograda (član 2. Zakona). Radi efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja određenih nadležnosti grada Beograda, u okviru zakonom utvrđene teritorije grada Beograda, Statutom grada se obrazuju gradske opštine i određuju poslovi iz nadležnosti grada Beograda koje one vrše (član 6. stav 2. Zakona).

Statutom grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 39/08, 6/10 i 23/13 i „Službeni glasnik RS“, broj 7/16-Odluka US ) predviđeno je: da radi efikasnijeg i ekonomičnijeg ostvarivanja svojih nadležnosti i ostvarivanja prava građana, grad obrazuje gradske opštine, da se ovim statutom određuju poslovi iz nadležnosti grada koje vrše gradske opštine u njegovom sastavu (član 4.); da gradska opština na svom području vrši poslove iz nadležnosti grada određene ovim statutom, da gradska opština ima svojstvo pravnog lica, da ima statut kao najviši pravni akt gradske opštine, da gradska opština donosi propise i druge opšte akte u okviru prava i dužnosti gradske opštine utvrđenih ovim statutom (član 74. st. 1, 3, 4. i 8.); da su organi gradske opštine skupština gradske opštine, predsednik gradske opštine, veće gradske opštine i uprava gradske opštine i da se nadležnost organa gradske opštine uređuje statutom gradske opštine, u skladu sa zakonom i ovim statutom (član 79.); da su izvršni organi gradske opštine predsednik gradske opštine i veće gradske opštine (član 82.).

Statutom gradske opštine Novi Beograd („Službeni list grada Beograda“, br. 3/11-prečišćen tekst, 33/13 i 88/15) propisano je: da skupština gradske opštine, pored ostalog, donosi propise i druge opšte i pojedinačne akte (član 18. tačka 5)); da predsednik gradske opštine, pored ostalog, donosi pojedinačne i druge akte za koje je ovlašćen zakonom, ovim statutom ili odlukom Skupštine gradske opštine (član 40. tačka 8.).

Iz odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi, po nalaženju Ustavnog suda, proizlazi da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu, koji predstavljaju jedinice lokalne samouprave i teritorijalne jedinice u okviru teritorijalne organizacije Republike Srbije. Sve jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove lokalne samouprave koji predstavljaju izvornu nadležnost opštine. Opština je osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, a grad vrši nadležnosti opštine i druge nadležnosti i poslove državne uprave koji su mu povereni zakonom. Grad Beograd vrši nadležnosti opštine i grada, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave koji su mu povereni Zakonom o glavnom gradu. Odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi koje se odnose na opštinu primenjuju se i na grad, ako tim zakonom nije drugačije određeno. Takođe, iz odredabama Zakona o lo kalnoj samoupravi koje uređuju organe jedinica lokalne samouprave proizlazi da s kupština opštine, pored ostalog, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte, a da predsednik opštine, kao izvršni organ opštine, donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine opštine .

Takođe, po nalaženju Suda, Zakon o glavnom gradu upućuje na Zakon o lokalnoj samoupravi za sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd. Zakon određuje da se, radi efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja određenih nadležnosti grada Beograda, u okviru zakonom utvrđene teritorije grada Beograda, Statutom grada obrazuju gradske opštine i određuju poslovi iz nadležnosti grada Beograda koje one vrše, ali ne uređuje organe gradske opštine niti njihovu nadležnost. Statutom grada Beograda utvrđeni su organi gradske opštine, ali je u pogledu njihove nadležnosti utvrđeno da se nadležnost organa gradske opštine uređuje statutom gradske opštine, u skladu sa zakonom i ovim statutom.

Iz navedenih odredaba Zakona o glavnom gradu i Statuta grada Beograda sledi da se, s obzirom na to da nadležnost organa gradske opštine nije uređena tim zakonom, dok su Statutom grada Beograda utvrđeni organi gradske opštine, ali ne i njihova nadležnost, kada je reč o nadležnosti organa gradske opštine primenjuju odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi, kao i statuta gradske opštine. Ovo posebno imajući u vidu da je, prema zauzetom stavu Ustavnog suda, gradska opština, iako nije jedinica lokalne samouprave, deo sistema lokalne samouprave, i da ukoliko se grad kao jedinica lokalne samouprave opredelio za to da organizacija gradske opštine bude istovetna kao u opštini, odnosno da sledi njenu organizaciju propisanu Zakonom o lokalnoj samoupravi, to onda i sva ostala pitanja, uključujući i nadležnost organa gradske opštine, treba da budu uređena na način kako to propisuje Zakon o lokalnoj samoupravi u odnosu na nadležnost jedinice lokalne samouprave (videti Odluku Ustavnog suda IU-318/2011 od 8. oktobra 2015. godine („Službeni glasnik RS“, broj 7/16)). Iz navedenih razloga, Ustavni sud je nadležnost za donošenje osporenog Pravilnika ocenjivao u odnosu na odgovarajuće odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi.

Polazeći od toga da je osporeni Pravilnik doneo predsednik opštine, Ustavni sud je utvrdio da predsednik opštine , kao izvršni organ opštine , nije imao zakonsk o ovlašćenj e za donošenje osporenog Pravilnika o platama, naknadama i drugim primanjima zaposlenih u Upravi Gradske opštine Novi Beograd . Ovo iz razloga što, prema odredbama člana 44. tač. 1) i 3) Zakona o lokalnoj samoupravi , predsednik opštine predstavlja i zastupa opštinu i naredbodavac je za izvršenje budžeta opštine , dok je ovlašćenje za donošenje propisa i drugih opštih ak ata, prema odredbi člana 32. tačka 6) istog zakona , izričito u nadležnosti skupštine opštine. Zbog toga se donošenje ovog pravilnika, kojim su utvrđeni koeficijenti koji se primenjuju za obračun i isplatu plata zaposlenih u Upravi Gradske opštine Novi Beograd, koji je i u formalnom i u sadržinskom smislu opšti pravni akt, ne može dovesti u vezu sa zakonskom nadležnošću predsednika opštine kao naredbodavca za izvršenje budžeta , kao što to smatra donosilac osporenog Pravilnika, jer predsednik gradske opštine nije nadležan za donošenje opštih pravnih akata. Osim toga, i odredbama Statuta gradske opštine Novi Beograd je propisano da skupština ove gradske opštine, pored ostalog, donosi propise i druge opšte i pojedinačne akte, a da predsednik gradske opštine donosi pojedinačne i druge akte za koje je ovlašćen zakonom, ovim statutom ili odlukom Skupštine gradske opštine.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je utvrdio da osporeni Pravilnik nije u saglasnosti sa zakonom. Kako Ustav Republike Srbije odredb om člana 195. stav 1. utvrđuje princip da svi opšti akti u Republici Srbiji moraju biti u saglasnosti sa zakonom, to osporeni Pravilnik koji nije saglas an sa zakonom, posledično ni je saglas an ni sa Ustavom.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da se inicijativom osporava ustavnost i zakonitost Pravilnika, povodom pitanja o kome Ustavni sud već ima zauzet stav, kao i da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15).

Zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje preduzete na osnovu osporenog Pravilnika Ustavni sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, s obzirom na to da je doneo konačnu odluku, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Pravilnik o izmenama Pravilnika o platama, naknadama i drugim primanjima zaposlenih u Upravi Gradske opštine Novi Beograd, naveden u tački 1. izreke, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Neustavnost pravilnika donetog od strane nenadležnog organa gradske opštine

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti