Nesaglasnost opštinske odluke o građevinskom zemljištu sa Zakonom o planiranju i izgradnji

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da više odredaba Odluke o građevinskom zemljištu opštine Vrbas nisu u saglasnosti sa Zakonom. Opština je prekoračila ovlašćenja definisanjem pojmova, uslova raspolaganja zemljištem i slučajeva neposredne pogodbe, što je uređeno isključivo zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-254/2013
01.12.2016.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnov u člana 167. stav 1. tačka 3 . Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 1. decembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da:

- odredba člana 1, u delu koji glasi: „pojam građevinskog zemljišta; vrste građevinskog zemljišta“,

- odredba člana 3, u delu koji glasi: „i zemljište koje služi za redovnu upotrebu tih objekata“,

- odredbe člana 5, člana 6. stav 3, čl. 7. i 12,

- odredba člana 17, u delovima koji glase: „ili dati u zakup“, „ ,odnosno zakupnini,“, „ ,odnosno zakupnine,“, „ ,odnosno davanja u zakup,“, „i ovom odlukom“,

- odredbe člana 49,

- odredbe čl. 58. i 63, u delovima koji glase: „ ,odnosno daje u zakup“,

- odredbe čl. 59. i 64, u delovima koji glase: „ ,odnosno davanja u zakup“,

- odredbe člana 61. stav 1. alineja 4. i člana 66. stav 1. alineja 4, u delovima koji glase: „ ,odnosno zakupnine“,

- odredba člana 62, u delovima koji glase: „ ,odnosno zakupnine“, „ ,odnosno dati u zakup“, i

- odredba člana 72, u delovima koji glase: „ ,odnosno davanja u zakup“, „ ,odnosno zakupnina“, „ ,odnosno zakupnine“

Odluke o građevinskom zemljištu („Službeni list opštine Vrbas“, broj 3/13), nisu u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Povodom podnete inicijative, Ustavni sud je Rešenjem IUo-254/2013 od 10. decembra 2015. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredaba čl. 1, 3. i 5, člana 6. stav 3, čl. 7, 12, 17, 49, 58. i 59, čl. 61. do 64, čl. 66. i 72. Odluke navedene u izreci. Polazeći od relevantnih odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 132/14) Ustavni sud je u vezi sa osporenim odredbama Odluke, kao sporna, postavio sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li je Skupština opštine Vrbas bila ovlašćena da osporenim odredbama čl. 1, 3. i 5, člana 6. stav 3. i člana 7. Odluke odredi pojam i vrste građevinskog zemljišta, s obzirom na to da je ova materija uređena Zakonom o planiranju i izgradnji i da li su osporenim odredbama Odluke propisani pojam i vrste građevinskog zemljišta u skladu sa Zakonom;

- da li su uslovi otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u svojini opštine Vrbas propisani osporenim čl. 12. i 17. Odluke u saglasnosti sa članom 99. Zakona o planiranju i izgradnji utvrđenim uslovima raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini;

- da li je Skupština opštine Vrbas prekoračila svoja ovlašćenja kada je osporenim članom 49. Odluke odredila slučajeve u kojima se građevinsko zemljište u njenoj svojini može otuđiti ili dati u zakup neposrednom pogodbom, s obzirom na to da su slučajevi raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini neposrednom pogodbom propisani Zakonom o planiranju i izgradnji i da li su osporenim članom Odluke propisani slučajevi raspolaganja građevinskim zemljištem u skladu sa Zakonom;

- da li je osporenim odredbama čl. 58. i 59, čl. 61. do 64. i čl. 66. i 72. Odluke propisana mogućnost davanja građevinskog zemljišta u svojini opštine Vrbas u zakup mladim bračnim parovima, odnosno korisnicima porodične invalidnine po palom ili umrlom borcu i vojnom invalidu iz oružanih akcija posle 17. avgusta 1990. godine, kao način rešavanja stambenih potreba ovih lica, i s tim u vezi uređena i pitanja u vezi sa zakupninom i njenim plaćanjem, u skladu sa odredbama člana 86. stav 1. i člana 100. st. 2. i 3. Zakona o planiranju i izgradnji kojima su propisani slučajevi u kojima se građevinsko zemljište u javnoj svojini može dati u zakup.

Skupština opštine Vrbas je u odgovoru na Rešenje o pokretanju postupka obavestila Ustavni sud da je u izradi nacrt nove odluke o građevinskom zemljištu kojom će se sporni članovi Odluke prilagoditi Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2014. godine.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o građevinskom zemljištu („Službeni list opštine Vrbas“, broj 3/13) Skupština opštine Vrbas donela 4. juna 2013. godine, pozivajući se, pored ostalog, na odredbe člana 92. stav 2. i člana 93. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11 i 121/12).

Osporeni čl. 1, 3. i 5, član 6. stav 3. i član 7. Odluke sistematizovani su u Poglavlju I (čl. 1. do 7.) Odluke koje sadrži osnovne odredbe. Navedenim članovima Odluke propisano je: da se ovom odlukom uređuje – pojam građevinskog zemljišta, vrste građevinskog zemljišta, uređivanje građevinskog zemljišta, postupak, uslovi i način otuđenja i davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini, postupak, uslovi i način davanja građevinskog zemljišta javne namene u zakup na određeno vreme, kriterijumi za utvrđivanje cene građevinskog zemljišta koje se otuđuje, odnosno zakupnine građevinskog zemljišta, naknada za uređivanje građevinskog zemljišta i kriterijumi i merila za obračun i ugovaranje visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta (član 1.); da građevinsko zemljište jeste zemljište određeno zakonom i planskim dokumentom kao građevinsko, koje je predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom i zemljište koje služi za redovnu upotrebu tih objekata (član 3.); da građevinsko zemljište može biti gradsko i građevinsko zemljište van granica gradskog građevinskog zemljišta i definisane su obe vrste zemljišta (član 5.); da neizgrađeno građevinsko zemljište jeste zemljište – na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu i na kome su izgrađeni samo objekti privremenog karaktera (član 6. stav 3.); da građevinsko zemljište javne namene jeste zemljište određeno planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju javnih objekata ili javnih površina za koje se utvrđuje opšti interes, u skladu sa posebnim zakonom i da građevinsko zemljište javne namene može biti uređeno i neuređeno, izgrađeno i neizgrađeno i isto se ne može otuđiti iz javne svojine (član 7.).

Osporeni čl. 12, 17, 49, 58. i 59, čl. 61. do 64. i član 66. Odluke sistematizovani su u Poglavlju III Odluke (čl. 12. do 68.) kojim je uređeno otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini. S tim u vezi, osporenim članom 12. Odluke je propisano da se građevinsko zemljište u javnoj svojini otuđuje ili daje u zakup radi izgradnje objekata, u skladu sa planskim dokumentom na osnovu koga se izdaje lokacijska dozvola, a osporenim članom 17. Odluke je određeno da opština može otuđiti ili dati u zakup građevinsko zemljište po ceni, odnosno zakupnini, koja je manja od tržišne cene, odnosno zakupnine ili otuđiti ili dati u zakup građevinsko zemljište bez naknade, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade, a u skladu sa uslovima i načinom otuđenja, odnosno davanja u zakup, propisanim od strane Vlade i ovom odlukom. Odredbama osporenog člana 49. Odluke određeno je da se građevinsko zemljište u javnoj svojini može otuđiti ili dati u zakup neposrednom pogodbom, u slučaju: 1) izgradnje objekata za potrebe obavljanja poslova iz nadležnosti državnih organa i organizacija, organa jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, kao i drugih objekata u javnoj svojini, 2) pribavljanja građevinske dozvole vlasniku bespravno sagrađenog objekta koji je zahtev podneo u rokovima propisanim Zakonom o planiranju i izgradnji, ako je izgradnja tog objekta u skladu sa uslovima predviđenim ovim zakonom, 3) ispravke granica susednih građevinskih parcela, 4) formiranja građevinske parcele u skladu sa članom 102. Zakona o planiranju i izgradnji (slučaj kada vlasnik objekta nije upisan kao nosilac prava korišćenja na građevinskom zemljištu na kome je objekat izgrađen), 5) otuđenja ili davanja u zak up u skladu sa članom 96. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji (koji je Skupština opštine Vrbas, imajući u vidu sadržinu ovim članom Odluke preuzetog člana 96. stav 10. Zakona, greškom označila kao odredbu stava 6. navedenog člana Zakona) 6) sporazumnog davanja zemljišta ranijem vlasniku nepokretnosti koje je bilo predmet eksproprijacije, u skladu sa propisima o eksproprijaciji.

Osporenim čl. 58. i 59, čl. 61. do 64. i članom 66. Odluke regulisano je otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini mladim bračnim parovima, odnosno korisnicima porodične invalidnine po palom ili umrlom borcu i vojnom invalidu iz oružanih akcija posle 17. avgusta 1990. godine. Navedenim članovima Odluke je propisano sledeće: da se građevinsko zemljište u javnoj svojini otuđuje, odnosno daje u zakup mladim bračnim parovima, odnosno korisniku porodične invalidnine po palom ili umrlom borcu i vojnom invalidu iz oružanih akcija posle 17. avgusta 1990. godine, prikupljanjem ponuda javnim oglasom po postupku i na način propisanim ovom odlukom (čl. 58. i 63.); da nadzorni odbor Javnog preduzeća, u skladu sa godišnjim programom uređivanja građevinskog zemljišta, odlučuje o raspisivanju oglasa o prikupljanju ponuda radi otuđenja, odnosno davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini mladim bračnim parovima, odnosno korisnicima porodične invalidnine po palom ili umrlom borcu i vojnom invalidu iz oružanih akcija posle 17. avgusta 1990. godine, koji imaju prebivalište na teritoriji opštine Vrbas (čl. 59. i 64.); da ponuda mladih bračnih parova, odnosno korisnika porodične invalidnine po palom ili umrlom borcu i vojnom invalidu iz oružanih akcija posle 17. avgusta 1990. godine, za otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini mora da sadrži: -ime i prezime supružnika, odnosno korisnika i matični broj; -adresu stanovanja; -izjavu o prihvatanju uslova oglasa; -iznos ponuđene cene, odnosno zakupnine (član 61. stav 1. al. 1. do 4. i član 66. stav 1. al. 1. do 4.) i određena je dokumentacija koja se dostavlja uz ponudu (član 61. stav 2. i član 66. stav 2.). Prema odredbama osporenog člana 62. Odluke, mladi bračni parovi mogu da podnesu ponudu za više pojedinačnih parcela, a pravo mogu ostvariti samo na jednoj parceli (stav 1.) i ukoliko se na oglas prijavi dva ili više učesnika i ponude isti iznos cene, odnosno zakupnine, zemljište će se otuđiti, odnosno dati u zakup učesniku koji je duži period u bračnoj zajednici (stav 2.).

Odredbama osporenog člana 72. Odluke, koji je sastavni deo Poglavlja IV Odluke (čl. 69. do 73.) kojim je uređena cena otuđenja i zakupnina građevinskog zemljišta u javnoj svojini, propisano je: da se, izuzetno, kod otuđenja, odnosno davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini mladim bračnim parovima i korisnicima porodične invalidnine po palom ili umrlom borcu i vojnom invalidu iz oružanih akcija posle 17. avgusta 1990. godine, cena otuđenja, odnosno zakupnina, plaća u ratama, i to: sa rokom otplate od 20 godina, bez kamate, uz primenu valutne klauzule i u jednakim mesečnim ratama (stav 1.); da primena valutne klauzule podrazumeva utvrđivanje cene otuđenja, odnosno zakupnine u EUR-ima na dan zaključenja ugovora, sa obavezom otplate dospelih rata u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan plaćanja (stav 2.) i da radi obezbeđenja plaćanja cene otuđenja, odnosno zakupnine, mladi bračni par daje založnu izjavu overenu od strane nadležnog suda, kojom je saglasan i dozvoljava uknjižbu izvršne vansudske hipoteke u smislu člana 15. Zakona o hipoteci, na objekat u izgradnji, ili na nepokretnosti koja je u vlasništvu trećeg lica (stav 3.).

III

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12 i 42/13-Odluka US), koji je naveden kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke, bilo je propisano: da građevinsko zemljište jeste zemljište određeno zakonom i planskim dokumentom kao građevinsko, koje je predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekta, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom i zemljište koje služi za redovnu upotrebu tih objekata (član 82. stav 1.); da građevinsko zemljište može biti gradsko građevinsko zemljište i građevinsko zemljište van granica gradskog građevinskog zemljišta (član 84.) i bile su bliže definisane navedene vrste građevinskog zemljišta (čl. 85. i 86.); da je neizgrađeno zemljište ono zemljište na kome nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu i na kome su izgrađeni samo objekti privremenog karaktera (član 88. stav 3.).

Pored navedenog, odredbama člana 96. Zakona bila su uređena pitanja u vezi sa otuđenjem i davanjem u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da su odredbama člana 96. stav 10. Zakona bili određeni sledeći slučajevi u kojima se građevinsko zemljište u javnoj svojini može otuđiti ili dati u zakup neposrednom pogodbom: 1) izgradnja objekata za potrebe obavljanja poslova iz nadležnosti državnih organa i organizacija, organa jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, kao i drugih objekata u javnoj svojini; 2) pribavljanje građevinske dozvole vlasniku bespravno sagrađenog objekta koji je zahtev podneo u rokovima propisanim ovim zakonom, ako je izgradnja tog objekta u skladu sa uslovima predviđenim ovim zakonom; 3) ispravka granica susednih katastarskih parcela; 4) formiranje građevinske parcele u skladu sa članom 102. ovog zakona (slučaj kada vlasnik objekta nije upisan kao nosilac prava korišćenja na građevinskom zemljištu na kome je objekat izgrađen); 5) otuđenje ili davanje u zakup iz stava 7. ovog člana (otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta od strane jedinice lokalne samouprave po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene, odnosno zakupnine ili otuđenje ili davanje u zakup ovog zemljišta bez naknade, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade); 6) sporazumno davanje zemljišta ranijem vlasniku nepokretnosti koja je bila predmet eksproprijacije, u skladu sa propisima o eksproprijaciji.

U toku postupka pred Ustavnim sudom, odnosno 17. decembra 2014. godine, stupio je na snagu Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 132/14). Odredbama člana 55. ovog zakona izmenjeni su nazivi članova i odredbe čl. 82-106. Zakona, tako da je sada odredbama integralnog teksta Zakona („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-US, 98/13-Odluka US i 132/14), u odnosu na koje je Ustavni sud pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti osporenih odredaba Odluke, pored ostalog, propisano: da je građevinsko zemljište - zemljište koje je određeno zakonom ili planskim dokumentom za izgradnju i korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom (član 82.); da građevinsko zemljište može biti u svim oblicima svojine i da pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave (član 84.); da je građevinsko zemljište u prometu i da je građevinsko zemljište u javnoj svojini u prometu, pod uslovima propisanim ovim zakonom i drugim propisima (član 85.); da vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini može građevinsko zemljište dati u zakup radi izgradnje objekta za koji se izdaje privremena građevinska dozvola u skladu sa članom 147. ovog zakona, u slučaju realizacije projekata od značaja za Republiku Srbiju, kao i u slučajevima predviđenim u članu 100. st. 2. i 3. ovog zakona (član 86. stav 1.); da građevinsko zemljište može biti, pored ostalog, izgrađeno i neizgrađeno (član 87. tačka 1)); da je neizgrađeno ono građevinsko zemljište na kome nisu izgrađeni objekti, na kome su izgrađeni objekti bez građevinske dozvole i privremeni objekti (član 90. stav 3.) .

Otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini uređeno je odredbama člana 99. integralnog teksta Zakona tako što je, pored ostalog, propisano: da se otuđenje neizgrađenog građevinskog zemljišta u javnoj svojini sprovodi javnim nadmetanjem ili prikupljanjem ponuda javnim oglasom, po tržišnim uslovima, u skladu sa ovim zakonom (stav 1.); da otuđenje građevinskog zemljišta, kada je vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini jedinica lokalne samouprave, sprovodi jedinica lokalne samouprave, odnosno lice iz člana 94. stav 2. ovog zakona (privredno društvo, javno preduzeće, odnosno druga organizacija, koje je osnovala jedinica lokalne samouprave) (stav 2.); da postupak, uslove, način i program otuđenja građevinskog zemljišta u javnoj svojini jedinice lokalne samouprave, uređuje jedinica lokalne samouprave (stav 5.); da se građevinsko zemljište u javnoj svojini ne može otuđiti ili dati u zakup ako nije donet planski dokument na osnovu koga se izdaju lokacijski uslovi, odnosno građevinska dozvola (stav 7.); da se građevinsko zemljište u javnoj svojini otuđuje licu koje ponudi najveću cenu za to zemljište, koja se naknadno ne može umanjivati i da se pod umanjenjem najveće cene ne smatra popust koji odobrava vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini za jednokratno plaćanje određene cene, u skladu sa podzakonskim aktom ili opštim aktom vlasnika zemljišta kojim se uređuje raspolaganje građevinskim zemljištem (stav 9.); da izuzetno od odredbe stava 9. ovog člana, jedinica lokalne samouprave može otuđiti neizgrađeno građevinsko zemljište po ceni koja je manja od tržišne cene ili otuđiti građevinsko zemljište bez naknade, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade, ako se radi o realizaciji investicionog projekta kojim se unapređuje lokalni ekonomski razvoj (stav 10.); da bliže uslove i način za otuđenje građevinskog zemljišta iz stava 10. ovog člana propisuje Vlada, u skladu sa propisima o kontroli državne pomoći (stav 11.); da izuzetno od odredbe stava 9. ovog člana, Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, mogu otuđiti građevinsko zemljište po ceni koja je manja od tržišne cene ili otuđiti bez naknade, kada se radi o ispunjavanju ugovornih obaveza nastalih do dana stupanja na snagu ovog zakona, po osnovu ugovora u kome je Republika Srbija jedna od ugovornih strana, odnosno otuđiti ili dati u zakup po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene ili otuđiti ili dati u zakup bez naknade kada se radi o realizaciji projekata za izgradnju objekata od značaja za Republiku Srbiju, kao i kada se radi o međusobnom raspolaganju između vlasnika građevinskog zemljišta u javnoj svojini, a bliže uslove, način i postupak otuđenja građevinskog zemljišta propisuje Vlada (stav 12.); da se građevinsko zemljiše u javnoj svojini može dati u zakup u slučaju iz člana 86. ovog zakona (stav 15.); da vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini bliže uređuje uslove, postupak, način i sadržinu ugovora o otuđenju ili davanju u zakup (stav 17.).

Odredbama člana 100. stav 1. Zakona propisano je da se građevinsko zemljište u javnoj svojini može otuđiti ili dati u zakup neposrednom pogodbom u slučaju: 1) izgradnje objekata za potrebe obavljanja poslova iz nadležnosti državnih organa i organizacija, organa jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, kao i d rugih objekata u javnoj svojini; 2) ispravke granic a susednih katastarskih parcela; 3) formiranja građevinske parcele u skladu sa članom 70. ovog zakona (tj. u slučajevima: ako postojeća katastarska parcela na kojoj je objekat sagrađen predstavlja samo zemljište ispod objekta, osim u slučaju propisanim ovim zakonom; ako se radi o objektu za koji je podnet zahtev za legalizaciju za koji je nadležni organ utvrdio da postoji mogućnost legalizacije ili objektu koji je upisan u evidenciju o nepokretnosti i pravima na njima u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je uređivana legalizacija objekata ili na osnovu Zakona o legalizaciji objekata („Službeni glasnik RS“, br. 95/13 i 117/14), odnosno ako se radi o objektu koji je upisan u evidenciju o nepokretnosti i pravima na njima u skladu sa Zakonom o posebnim uslovima za upis prava svojine na objektima izgrađenim bez građevinske dozvole („Službeni glasnik RS“, broj 25/13), a kada su takvi objekti izgrađen i na građevinskom zemljištu na kome je kao nosilac prava korišćenja, odnosno vlasnik upisana Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili pravno lice čiji su osnivači Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili neko drugo pravno, odnosno fizičko lice ); 4) otuđenja iz člana 99. st. 10. i 12. ovog zakona, odno sno davanja u zakup iz člana 86.; 5) sporazumnog davanja zemljišta ranijem vlasniku nepokretnosti koja je bila predmet eksproprijacije, u skladu sa propisima o eksproprijaciji; 6) otuđenja neizgrađenog građevinskog zemljišta u postupku vraćanja oduzete imovine i obešteće nja u skladu sa posebnim zakonom; 7) razmene građevinskog zemljišta. Preostalim odredbama navedenog člana Zakona propisano je da se u slučaju davanja koncesije ili poveravanja komunalne delatnosti u skladu sa posebnim zakonima, građevinsko zemljište može dati u zakup bez naknade, na vremenski period predviđen ugovorom o koncesiji, odnosno na vremenski period na koji je povereno obavljanje komunalne delatosti (stav 2.) i da se radi ostvarivanja javno-privatnog partnerstva, neizgrađeno građevinsko zemljište u javnoj svojini može dati u zakup bez naknade privatnom partneru na rok na koji je zaključen javni ugovor u skladu sa zakonom kojim se uređuje javno-privatno partnerstvo i koncesije, odnosno unositi kao osnivački ulog u privredna društva, a vlasnik građevinskog zemljišta u javnoj svojini može sa fizičkim ili pravnim licem zaključiti i ugovor o zajedničkoj izgradnji jednog ili više objekata (stav 3.).

Odredbama člana 147. Zakona određeno je da se privremena građevinska dozvola izdaje za izgradnju: asfaltne baze, separacije agregata, fabrike betona, samostojećih, ankerisanih meteoroloških anamometarskih stubova, kao i stubova za druge namene, priv remene saobraćajnice i priključaka, priključaka na komunalnu mrežu za potrebe građenja ili eksploatacije objekata, kao i za izvođenje istražnih radova na lokaciji, u cilju utvrđivanja uslova za izradu projekta za izvođenje i za izmeštanje postojećih instalacija (stav 1.) i da se privremena građevinska dozvola, osim izgradnje objekata iz stava 1. ovog člana, može izdati i za izvođenje radova na proizvodnim objektima ili objektima u funkciji proizvodnih objekata, a za koje je podnet zahtev za legalizaciju, radi dovođenja objekta u funkcionalno stanje, u cilju nastavka proizvodnje ili obnavljanja proizvodnog procesa (stav 2.).

Ceneći ovlašćenje Skupštine opštine Vrbas da osporenim odredbama čl. 1, 3. i 5, člana 6. stav 3. i člana 7. Odluke propiše pojam i vrste građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da važeći Zakon o planiranju i izgradnji ne daje ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da svojim aktom uredi navedena pitanja, već da su ona uređena odredbama čl. 82, 87. i 90. tog zakona. Navedeno ovlašćenje jedinici lokalne samouprave nije davao ni Zakon o planiranju i izgradnji koji je bio pravni osnov za donošenje osporene Odluke.

Uvidom u sadržinu osporenih odredaba čl. 3. i 5. i člana 6. stav 3. Odluke, Ustavni sud je konstatovao da je Skupština opštine Vrbas odredila pojam i vrste građevinskog zemljišta tako što je preuzela odredbe Zakona o planiranju i izgradnji, koji je bio pravni osnov za njeno donošenje, kojima su bila uređena navedena pitanja. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da preuzimanje zakonskih odredaba u akt niže pravne snage, kao što je u konkretnom slučaju osporena Odluka, ne čini samo po sebi osporeni akt nezakonitim, ukoliko je preuzimanje izvršeno na način da se ne vrše promene u tekstu preuzete odredbe, odnosno ukoliko je odredba koja se preuzima tako formulisana da se iz nje jasno vidi da su određena pitanja i odnosi izvorno uređeni zakonom, a ne podzakonskim propisom koji je donet za njegovo izvršenje. Međutim, kako su odredbe Zakona o planiranju i izgradnji koje su preuzete osporenom Odlukom izmenjene Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2014. godine i kako osporena Odluka, u ovom delu, nije u materijalnopravnom smislu usaglašavana sa navedenim Zakonom, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Vrbas osporenim čl. 3, 5. i 7. Odluke odredila pojam i vrste građevinskog zemljišta suprotno Zakonu, imajući u vidu da zemljište koje služi za redovnu upotrebu objekata nije članom 82. integralnog teksta Zakona određeno kao građevinsko zemljište, odnosno da gradsko građevinsko zemljište, građevinsko zemljište van granica gradskog građevinskog zemljišta i građevinsko zemljište javne namene nisu članom 87. integralnog teksta Zakona određeni kao vrste građevinskog zemljišta. Ustavni sud je takođe ocenio da je, određujući osporenim članom 6. stav 3. Odluke kao neizgrađeno i ono građevinsko zemljište na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu, Skupština opštine Vrbas proširila definiciju ovog zemljišta iz člana 90. stav 3. Zakona koja, sa stanovišta zakonitosti izgradnje objekta i za razliku od osporene odredbe Odluke, pod neizgrađenim građevinskim zemljištem podrazumeva samo ono zemljište na kome su objekti izgrađeni bez građevinske dozvole.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 1, u delu koji glasi: „pojam građevinskog zemljišta; vrste građevinskog zemljišta“, odredba člana 3, u delu koji glasi: „i zemljište koje služi za redovnu upotrebu tih objekata“, te odredbe člana 5, člana 6. stav 3. i člana 7. Odluke nisu u saglasnosti sa Zakonom.

Kada je u pitanju saglasnost uslova otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u svojini opštine Vrbas (koje je Skupština opštine Vrbas propisala osporenim čl. 12. i 17. Odluke) sa Zakonom o planiranju i izgradnji utvrđenim uslovima raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini, Ustavni sud konstatuje da iz osporenog člana 12. Odluke proizlazi da je osnovni uslov otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u svojini opštine Vrbas to da je prethodno donet odgovarajući planski dokument na osnovu koga se izdaje lokacijska dozvola. Saglasno odredbama člana 54. Zakona o planiranju i izgradnji koji je bio pravni osnov za donošenje osporene Odluke, lokacijska dozvola je bila upravni akt koji se izdavao za izgradnju novih i dogradnju postojećih objekata i koji je sadržao sve uslove i podatke potrebne za izradu tehničke dokumentacije, u skladu sa važećim planskim dokumentom. Međutim, umesto lokacijske dozvole, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2014. godine uvodi novi institut - lokacijske uslove, koji su javna isprava koja sadrži podatke o mogućnostima i organičenjima gradnje na katastarskoj parceli koja ispunjava uslove za građevinsku parcelu, a sadrži sve uslove za izradu tehničke dokumentacije (član 53a stav 1. integralnog teksta Zakona) i, u smislu navedenog, dozvoljava mogućnost otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini samo ako je donet planski dokument na osnovu koga se izdaju lokacijski uslovi, odnosno građevinska dozvola (član 99. stav 7. integralnog teksta Zakona). Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim članom 12. Odluke Skupština opštine Vrbas utvrdila uslov za otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta u svojini opštine Vrbas suprotno Zakonu.

Imajući u vidu da je osporenim članom 17. Odluke propisana mogućnost otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u svojini opštine Vrbas po ceni, odnosno zakupnini, koja je manja od tržišne ili bez naknade, Ustavni sud smatra da su za ocenu njegove zakonitosti od značaja i sledeće, sa njim povezane, odredbe Odluke kojima je Skupština opštine Vrbas bliže uredila pitanja u vezi sa navedenim raspolaganjem građevinskim zemljištem. Tako je osporenom Odlukom propisano da je pre podnošenja zahteva za davanje prethodne saglasnosti Vlade za raspolaganje građevinskim zemljištem u svojini opštine Vrbas po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene, odnosno zakupnine ili bez naknade, opština Vrbas dužna da sačini elaborat o opravdanosti koji, pored ostalog, sadrži i ekonomsku analizu očekivanih troškova i očekivane koristi od realizacije investicije, kao i analizu očekivanih socijalnih efekata (član 52. stav 1. tačka 7) i član 53. stav 1. tačka 8) Odluke), kao i da za projekte ekonomskog razvoja, ekonomska analiza očekivanih efekata mora prikazati očekivano povećanje zaposlenosti i javnih prihoda, efekte na obim privrednih aktivnosti drugih privrednih subjekata i na kvalitet života u datoj sredini (član 52. stav 3. Odluke). Iz navedenog proizlazi da je osporenim članom 17. Odluke Skupština opštine Vrbas propisala mogućnost otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u svojini opštine po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene, odnosno zakupnine, ili otuđenja ili davanja u zakup navedenog zemljišta bez naknade, samo u cilju realizacije projekata ekonomskog razvoja navedene opštine. Međutim, kako je odredbom člana 99. stav 10. Zakona omogućeno jedinici lokalne samouprave da, upravo radi realizacije investicionog projekta kojim se unapređuje lokalni ekonomski razvoj, raspolaže neizgrađenim građevinskim zemljištem po ceni koja je manja od tržišne cene ili bez naknade ali samo za slučaj otuđenja navedenog zemljišta, a ne i njegovog davanja u zakup, Ustavni sud je ocenio da osporeni član 17. Odluke, u delu u kome je navedena mogućnost predviđena i za slučaj davanja građevinskog zemljišta opštine Vrbas u zakup, nije u saglasnosti sa Zakonom. Navedeni član 17. Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom ni u delu kojim je određeno da se raspolaganje građevinskim zemljištem u svojini opštine Vrbas po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne ili bez naknade vrši i u skladu sa uslovima i na način koji je propisan osporenom Odlukom, s obzirom na to da, saglasno odredbi člana 99. stav 11. Zakona, bliže uslove i način za otuđenje građevinskog zemljišta po ceni koja je manja od tržišne cene ili bez naknade propisuje Vlada, u skladu sa propisima o kontroli državne pomoći. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da član 17, u delovima koji glase: „ili dati u zakup“, „ ,odnosno zakupnini,“, „ ,odnosno zakupnine,“, „ ,odnosno davanja u zakup,“, „i ovom odlukom“ Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom.

Ceneći ovlašćenje Skupštine opštine Vrbas da osporenim članom 49. Odluke propiše slučajeve otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u svojini ove opštine neposrednom pogodbom, Ustavni sud je utvrdio da Zakon ne daje ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da svojim aktom odredi ove slučajeve, već da su slučajevi u kojima se građevinsko zemljište u javnoj svojini, što znači i građevinsko zemljište u svojini jedinice lokalne samouprave, može otuđiti ili dati u zakup neposrednom pogodbom propisani odredbama člana 100. stav 1. Zakona. Navedeno ovlašćenje Skupštini opštine Vrbas ne daju ni odredbe člana 99. st. 5. i 17. Zakona prema kojima je jedinica lokalne samouprave, pored ostalog, ovlašćena da bliže uredi način otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u njenoj svojini. Ovo iz razloga što navedeno zakonsko ovlašćenje, prema shvatanju Ustavnog suda, znači da je u okviru Zakonom određenih načina raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini (javno nadmetanje, prikupljanje ponuda javnim oglasom i neposredna pogodba), jedinica lokalne samouprave samo ovlašćena da se opredeli za onaj način raspolaganja koji smatra adekvatnijim za otuđenje ili davanje u zakup građevinskog zemljišta u njenoj svojini i propiše postupak njegovog sprovođenja, vodeći računa o tome da su slučajevi raspolaganja građevinskim zemljišt em u svojini jedinice lokalne samouprave neposrednom pogodbom određeni Zakonom , a ne i da svojim aktom propiše navedene slučajeve.

Kada je u pitanju materijalnopravna saglasnost odredaba osporenog člana 49. Odluke sa važećim Zakonom o planiranju i izgradnji, Ustavni sud je konstatovao da je ovim članom Odluke Skupština opštine Vrbas preuzela slučajeve otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini neposrednom pogodbom utvrđene odredbama člana 96. stav 10. Zakona. Međutim, kako osporena Odluka ni u ovom delu nije usaglašavana sa Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2014. godine, Ustavni sud je utvrdio: da pribavljanje građevinske dozvole vlasniku bespravno sagrađenog objekta iz osporenog člana 49. tačka 2) Odluke nije predviđeno odredbama člana 100. stav 1. integralnog teksta Zakona kao slučaj raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini neposrednom pogodbom; da odredbom tačke 4) osporenog člana 49. Odluke propisan slučaj formiranja građevinske parcele ( kada vlasnik objekta nije upisan kao nosilac prava korišćenja na građevinskom zemljištu na kome je objekat izgrađen), kada se raspolaganje građevinskim zemljištem u svojini opštine vrši neposrednom pogodbom, nije članom 70. integralnog teksta Zakona predviđen kao jedan od slučajeva formiranja građevinske parcele za koje je odredbom člana 100. stav 1. tačka 3) Zakona izričito propisana mogućnost raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini neposrednom pogodbom i da odredba tačke 5) osporenog člana 49. Odluke dozvoljava mogućnost otuđenja ili davanja u zakup građevinskog zemljišta neposrednom pogodbom od strane opštine Vrbas po ceni, odnosno zakupnini koja je manja od tržišne cene, odnosno zakupnine ili bez naknade uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade, dok je odredbom člana 100 stav 1. tačka 4) integralnog teksta Zakona, u delu kojim upućuje na član 99. stav 10. tog zakona, ova mogućnost dozvoljena samo za slučaj otuđenja, ali ne i davanja u zakup građevinskog zemljišta u svojini jedinice lokalne samouprave. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je utvrdio da član 49. Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom.

VII

Pri razmatranju zakonitosti osporenih odredaba čl. 58. i 59, čl. 61. do 64. i čl. 66. i 72. Odluke , u delu kojim je predviđena mogućnost davanja građevinskog zemljišta u svojini opštine Vrbas u zakup mladim bračnim parovima, odnosno korisnicima porodične invalidnine po palom ili umrlom borcu i vojnom invalidu iz oružanih akcija posle 17. avgusta 1990. godine, kao način rešavanja stambenih potreba ovih lica i, s tim u vezi, uređena i pitanja u vezi sa zakupninom i njenim plaćanjem, Ustavni sud je pošao od citiranih odredaba člana 86. stav 1. i člana 100. st. 2. i 3. integralnog teksta Zakona kojima je uređeno pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da Zakon o planiranju i izgradnji dozvoljava zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini samo radi izgradnje objekta za koji se izdaje privremena građevinska dozvola u skladu sa članom 147. ovog zakona, u slučaju realizacije projekata od značaja za Republiku Srbiju, kao i u slučajevima davanja koncesije ili poveravanja komunalne delatnosti u skladu sa posebnim zakonom, odnosno radi ostvarivanja javno-privatnog partnerstva, ali ne i radi rešavanja stambenih potreba fizičkih lica. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe čl. 58. i 59, čl. 61. do 64. i čl. 66. i 72. Odluke , u delu kojim predviđaju i uređuju mogućnost davanja građevinskog zemljišta u svojini opštine Vrbas u zakup (umesto otuđenja) mladim bračnim parovima, odnosno korisnicima porodične invalidnine po palom ili umrlom borcu i vojnom invalidu iz oružanih akcija posle 17. avgusta 1990. godine, kao način rešavanja stambenih potreba ovih lica, nisu u saglasnosti sa Zakonom. Saglasno iznetom, Ustavni sud je utvrdio da odredbe čl. 58. i 63, u delovima koji glase: „ ,odnosno daje u zakup“, čl. 59. i 64, u delovima koji glase: „ ,odnosno davanja u zakup“, člana 61. stav 1. alineja 4. i člana 66. stav 1. alineja 4, u delovima koji glase: „ ,odnosno zakupnine“, člana 62, u delovima koji glase: „ ,odnosno zakupnine“, „ ,odnosno dati u zakup“ i člana 72, u delovima koji glase: „ ,odnosno davanja u zakup“, „ ,odnosno zakupnina“, „ ,odnosno zakupnine“, nisu u saglasnosti sa Zakonom.

Polazeći od izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač ka 4) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, odredbe Odluke o građevinskom zemljištu („Službeni list opštine Vrbas“, broj 3/13), navedene u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Nesaglasnost opštinske odluke o građevinskom zemljištu sa Zakonom o planiranju i izgradnji

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti