Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredbe o držanju kućnih ljubimaca

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je nezakonita odredba Odluke grada Pančeva koja za držanje više od dva psa ili mačke zahteva pribavljanje posebnog akta nadležnog organa. Sud je zaključio da takav akt nije predviđen republičkim zakonima, čime je opština prekoračila ovlašćenja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-257/2015
16.03.2017.
Beograd

Ustavni sud u sastavu : predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (dr. Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 16. marta 2017. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 4. stav 1, u delu koji glasi: „Držanje više od dva psa ili dve mačke dozvoljeno je ukoliko vlasnik odnosno držalac pribavi akt nadležnog organa o ispunjenosti uslova, u skladu sa zakonom.“ Odluke o držanju domaćih životinja na teritoriji grada Pančeva („Službeni list grada Pančeva“, br. 21/10 i 6/14), nije u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Povodom podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o držanju domaćih životinja na teritoriji grada Pančeva („Službeni list grada Pančeva“, br. 21/10 i 6/14),i to posebno njenog člana 4, Ustavni sud je, na sednici održanoj 24. novembra 2016. godine, doneo Rešenje IUo-257/2015 kojim je, u tački 1. izreke, pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 4. stav 1, u delu koji glasi: „Držanje više od dva psa ili dve mačke dozvoljeno je ukoliko vlasnik odnosno držalac pribavi akt nadležnog organa o ispunjenosti uslova, u skladu sa zakonom.“ Odluke navedene u izreci. Polazeći od relevantnih zakonskih odredaba, Ustavni sud je postavio kao sporno pitanje - da li je osporenom odredbom člana 4. stav 1. Odluke da vlasnik, odnosno držalac psa ili mačke može da drži i više od dva psa ili dve mačke u inidividualnim stambenim zgradama u stanu ili dvorištu ukoliko pribavi akt nadležnog organa o ispunjenosti zakonskih uslova, Skupština grada Pančeva propisala dodatni poseban uslov za dozvoljeno držanje pasa i mačaka u navedenom broju suprotno zakonu, imajući u vidu da Zakon o dobrobiti životinja i Zakon o veterinarstvu, osim pasoša za kućne ljubimce, ne predviđaju izdavanje i nekog drugog dokumenta od strane državnih organa o ispunjenosti zakonskih uslova za držanje psa ili mačke.

Istim rešenjem Ustavni sud je, u tački 2. izreke, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti preostalog dela odredbe člana 4. stav 1. i odredbe stava 2. istog člana Odluke jer je utvrdio da je Skupština grada Pančeva postupila u granicama ovlašćenja iz člana 20. tačka 26) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07 i 83/14), kada je navedenim odredbama Odluke ograničila broj pasa i mačaka koji se mogu držati u stambenim zgradama na teritoriji grada Pančeva. U svom dosadašnjem radu Ustavni sud se već bavio tumačenjem člana 20. tačka 26) Zakona o lokalnoj samoupravi i ustanovio postojanje prava skupština gradova da ograniče broj životinja koje se mogu držati u vlasništvu na teritoriji konkretne jedinice lokalne samouprave. Relevantne odluke Ustavnog suda IUo-1448/2010 i IUo-275/2011 mogu se pogledati na veb-sajtu Ustavnog suda: www.ustavni.sud.rs, stranica „Sudska praksa“. U pogledu navoda u podnetoj inicijativi o povredi čl. 21. i 36. Ustava – zabrana diskriminacije i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, a u kontekstu poziva na jurisprudenciju Ustavnog suda, potrebno je posebno naglasiti značaj poštovanja principa pravne sigurnosti koji se sastoji u izvesnosti da će nadležni sud u bitno istovrsnim situacijama postupati na isti način. S tim u vezi, Evropski sud za ljudska prava je zauzimao stavove i obrazlagao navedeni princip, ističući obavezu država da tako organizuju svoj pravni sistem kako bi se osigurala jednoobraznost u odlučivanju (pogledati presude Evropskog suda za ljudska prava Beian protiv Rumunije, od 6. decembra 2007. godine, st. 36-39, kao i Vrioni i drugi protiv Albanije, od 24. marta 2009. godine, stav 58 .). Odlučivanje Ustavnog suda u skladu sa svojim prethodno kreiranim stavovima upravo je potvrda da Odlukom osporenom u inicijativi nije došlo do povrede ljudskih prava definisanih u čl. 21. i 36. Ustava Republike Srbije, kako je i odlučeno Rešenjem IUo-257/2015 od 24. novembra 2016. godine donetim u ovom ustavnosudskom predmetu.

Na Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka Skupština grada Pančeva je dostavila odgovor Sekretarijata za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančeva „kao organizacione jedinice nadležne za izradu nacrta osporene Odluke“. U odgovoru se ističe: da iz osporenog dela odredbe člana 4. stav 1. Odluke proizlazi da se može držati i više od dva psa ili dve mačke ukoliko se pribavi akt nadležnog organa da vlasnik, odnosno držalac ispunjava uslove propisane Zakonom o dobrobiti životinja; da su vlasnici stanova koji drže životinje u stambenim zgradama dužni da paze da te životinje ne stvaraju nečistoću i ne narušavaju red i tišinu u zgradi, do čega može doći ukoliko se drži veći broj pasa i mačaka u stanu i da je Zakonom o dobrobiti životinja propisano da kućni ljubimci moraju da imaju adekvatan smeštaj „te da je shodno tome bitan broj pasa, odnosno mačaka koji se drže u stanu i da isti mogu da se drže u većem broju uz akt nadležnog organa“; da su i držaoci pasa i mačaka u individualnim stambenim objektima u obavezi da im obezbede odgovarajući smeštaj u skladu sa Zakonom o dobrobiti životinja, što oni uglavnom ne čine, te da se pojavljuje veliki broj napuštenih pasa i mačaka koje je potrebno adekvatno zbrinuti; da vlasnici, odnosno držaoci pasa i mačaka ostvaruju sva prava u skladu sa zakonima koji regulišu materiju držanja i zaštite domaćih životinja, te da se članom 4. stav 1. Odluke poštuju kako njihova prava, tako i prava ostalih građana koji nemaju kućne ljubimce.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o držanju domaćih životinja na teritoriji grada Pančeva („Službeni list grada Pančeva“, br. 21/10 i 6/14) donela Skupština grada Pančeva, 29. oktobra 2010. godine, na osnovu, inter alia, odredaba člana 20. tačka 26) i čl. 32. i 66. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i člana 3. stav 2. i čl. 54. i 66. Zakona o dobrobiti životinja („Službeni glasnik RS“, broj 41/09). Odredbama člana 1. Odluke propisano je: da se ovom odlukom kao komunalna delatnost određuje držanje, hvatanje i postupanje sa domaćim životinjama na teritoriji grada Pančeva, kao i bliži uslovi za držanje, dobrobit i zaštitu, hvatanje, zbrinjavanje i neškodljivo uklanjanje uginulih životinja na teritoriji grada Pančeva (stav 1.), da se domaćim životinjama u smislu ove odluke smatraju životinje za društvo, krupna i sitna stoka, živina, golubovi i pčele (stav 2.), da se životinjama za društvo u smislu ove odluke smatraju psi, mačke i ukrasne egzotične ptice (stav 3.) i da se odredbe ove odluke koje se ne odnose na broj pasa i mačaka koji se mogu držati ne primenjuju na pravna i fizička lica koja su registrovana za obavljanje usluga u uzgoju i čuvanju ovih životinja (stav 4.). Saglasno odredbama člana 2. Odluke, držanje životinje jeste smeštaj, čuvanje, nega i briga o životinjama (stav 1.), vlasnik životinje jeste pravno ili fizičko lice, odnosno preduzetnik, koje ima pravo čuvanja, držanja, prevoza, korišćenja i prodaje životinja i koje je odgovorno za život, zaštitu zdravlja i dobrobit životinja, u skladu sa zakonom (stav 2.), držalac životinja jeste pravno ili fizičko lice, odnosno preduzetnik, koje ima pravo čuvanja, držanja, prevoza i korišćenja životinja, kao i pravo prodaje životinja na osnovu pismenog odobrenja vlasnika i koje je odgovorno za život, zaštitu zdravlja i dobrobit životinja (stav 3.), a kućni ljubimac jeste svaka životinja koja se drži radi druženja (stav 4.).

Odredbama Poglavlja II tačka 1. Odluke (čl. 3. do 8.) uređeno je držanje pasa i mačaka na teritoriji grada Pančeva. S tim u vezi, odredbama člana 3. Odluke propisano je: da je vlasnik, odnosno držalac psa i mačke dužan da se o životinjama za društvo brine, da ih neguje, hrani, obezbedi im potrebne sanitarno-higijenske uslove, redovnu vakcinaciju protiv besnila i lečenje (stav 1.), da je vlasnik, odnosno držalac psa dužan da izvrši upis i registraciju psa na način propisan zakonom (stav 2.), da je vlasnik, odnosno držalac psa dužan da psa starijeg od četiri meseca prijavi nadležnoj veterinarskoj službi radi registracije (stav 3.), da je vlasnik, odnosno držalac psa dužan da izvrši obeležavanje (mikročipovanje) psa u skladu sa posebnim propisima o obeležavanju pasa i vođenju evidencije o obeleženim psima (stav 4.) i da se pas koji se drži kao kućni ljubimac, a koji može predstavljati opasnost za okolinu (u daljem tekstu: opasan pas) može držati pod uslovima propisanim u važećim zakonskim propisima (stav 5.).

Odredbom člana 4. stav 1. Odluke propisano je da se u individualnim stambenim zgradama u stanu ili dvorištu mogu držati dva psa i dve mačke, a istom odredbom ovog člana Odluke je, u osporenom delu, propisano da je držanje više od dva psa ili dve mačke dozvoljeno ukoliko vlasnik, odnosno držalac pribavi akt nadležnog organa o ispunjenosti uslova, u skladu sa zakonom.

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14 i 101/16) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i organizuje vršenje poslova u vezi sa držanjem i zaštitom domaćih i egzotičnih životinja (član 20. tačka 26)) i da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu, primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.).

Zakonom o dobrobiti životinja („Službeni glasnik RS“, broj 41/09) uređuje se dobrobit životinja, prava, obaveze i odgovornosti pravnih i fizičkih lica, odnosno preduzetnika, za dobrobit životinja, postupanje sa životinjama i zaštita životinja od zlostavljanja, zaštita dobrobiti životinja pri lišavanju života, držanju, uzgoju, prometu, prevozu, klanju i sprovođenju ogleda na životinjama, kao i druga pitanja od značaja za zaštitu dobrobiti životinja (član 1.). Dobrobit životinja, koja se uređuje ovim zakonom, odnosi se na životinje koje mogu da osete bol, patnju, strah i stres, i to naročito na, pored ostalog, kućne ljubimce (član 2. stav 1. tačka 5)). Saglasno odredbama člana 5. Zakona, dobrobit životinja jeste obezbeđivanje uslova u kojima životinja može da ostvaruje svoje fiziološke i druge potrebe svojstvene vrsti, kao što su ishrana i napajanje, prostor za smeštaj, fizička, psihička i termička udobnost, sigurnost, ispoljavanje osnovnih oblika ponašanja, socijalni kontakt sa životinjama iste vrste, odsustvo neprijatnih iskustava kao što su bol, patnja, strah, stres, bolest i povrede (tačka 4)); domaća životinja jeste životinja koju je čovek odomaćio i čiji opstanak zavisi od neposredne brige čoveka (tačka 9)); držanje životinje je smeštaj, čuvanje, nega i briga o životinjama, osim reprodukcije (tačka 11)); kućni ljubimci su životinje čiji opstanak zavisi neposredno od čoveka i koje se drže i reprodukuju u proizvodne svrhe (tačka 14)), odnosno kućni ljubimac je svaka životinja koja se drži radi druženja (tačka 26)). Prema jednom od pravila opšte zaštite dobrobiti životinja koje je propisano odredbom člana 6. stav 1. Zakona, pravo da drže i uzgajaju životinje imaju pravno i fizičko lice, odnosno preduzetnik, koji ispunjavaju uslove za držanje i uzgoj životinja u skladu sa ovim zakonom.

Odredbe Poglavlja III tačka 9. Zakona sadrže pravila u vezi sa posebnom zaštitom dobrobiti kućnih ljubimaca. S tim u vezi, pored ostalog, propisano je: da je vlasnik, odnosno držalac kućnog ljubimca dužan da obezbedi kućnom ljubimcu brigu, negu i smeštaj, u skladu sa vrstom, rasom, polom, starošću, kao i fizičkim i biološkim specifičnostima i potrebama u ponašanju i zdravstvenim stanjem kućnog ljubimca i da se psi koji se drže kao kućni ljubimci, a koji mogu predstavljati opasnost za okolinu, moraju držati na način koji propisuje ministar nadležan za poslove veterinarstva (član 53.); da se kućni ljubimci obeležavaju i evidentiraju u skladu sa zakonom kojim se uređuje veterinarstvo (član 55. stav 1.); da se kućni ljubimci ne smeju držati, reprodukovati i koristiti za: rad, odnosno vuču i nošenje tereta, osim rasa pasa koje su prilagođene i obučene za ovu namenu, kao i za ishranu, odnosno proizvodnju hrane, kože, krzna, kao i u druge komercijalne svrhe, a vlasnik, odnosno držalac psa ne sme držati psa stalno vezanog na lancu ili na drugi sličan način vezanog, osim ako je vezan na produženu vodilicu (član 57.).

Zakonom o veterinarstvu („Službeni glasnik RS“, br. 91/05, 30/10 i 93/12) uređuje se zaštita i unapređenje zdravlja i dobrobiti životinja, utvrđuju se zarazne bolesti životinja i mere za sprečavanje pojave, otkrivanje, sprečavanje širenja, suzbijanja i iskorenjivanja zaraznih bolesti životinja i bolesti koje se sa životinja mogu preneti na ljude, veterinarsko-sanitarna kontrola i uslovi za proizvodnju i promet životinja, proizvoda životinjskog porekla, hrane životinjskog porekla, hrane za životinje, kao i uslovi za obavljanje veterinarske delatnosti (član 1.). Zakonom je takođe propisano da je obeležavanje i registracija životinja postupak označavanja životinja na trajan način radi identifikacije, registracije i prikupljanja svih podataka u jedinstveni informacioni sistem (član 3. tačka 33)) i da su vlasnici i držaoci životinja dužni da obeleže i registruju životinje, u skladu sa ovim zakonom (član 6. tačka 7)). Odredbama člana 84. Zakona propisano je obavezno obeležavanje i registracija goveda, svinja, ovaca, koza i kopitara na teritoriji Republike Srbije, kao i obavezna registracija podataka o njihovom obeležavanju i kretanju u Centralnu bazu podataka o obeležavanju životinja (stav 1.) i da se sistem obeležavanja i registracije životinja sastoji, pored ostalog, od pasoša ili drugog identifikacionog dokumenta (stav 2. tačka 3)). Saglasno odredbama člana 84. st. 5. i 6. Zakona, za propisivanje obaveze obeležavanja i registracije i drugih vrsta životinja i bliže propisivanje načina obeležavanja i registracije životinja iz st. 1. i 5. ovog člana ovlašćen je ministar nadležan za poslove veterinarstva koji je, u tom smislu, doneo Pravilnik o načinu obeležavanja i registracije pasa i mačaka („Službeni glasnik RS“, broj 23/12). Prema odredbama člana 87. Zakona, identifikacioni dokument je pasoš koji mora da prati, pored ostalog, pse i mačke od rođenja do smrti (stav 1.) i koji izdaje ministarstvo poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede (stav 2.).

U razmatranju zakonitosti osporenog dela odredbe člana 4. stav 1. Odluke, Ustavni sud je pošao od ovlašćenja jedinice lokalne samouprave iz odredbe člana 20. tačka 26) Zakona o lokalnoj samoupravi kojom je propisano da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i organizuje vršenje poslova u vezi sa držanjem i zaštitom domaćih i egzotičnih životinja. Navedeno ovlašćenje opštine, odnosno grada kao jedinice lokalne samouprave, sadrži, prema shvatanju Ustavnog suda, i ovlašćenje da skupština grada svojim aktom bliže utvrdi uslo ve za držanje i zaštitu domaćih životinja. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da je citiranim odredbama Zakona o dobrobiti životinja, jasno stipulisana obaveza vlasnika, odnosno držaoca životinje, da je obeleži i evidentira u skladu sa odredbama Zakona o veterinarstvu. Izvršeno obeležavanje i registracija pasa i mačaka se, u smislu odredaba člana 84. stav 2. tačka 3) i člana 87. stav 1. Zakona o veterinarstvu, dokumentuje pasošem za kućne ljubimce koji izdaje ministarstvo nadležno za poslove poljoprivrede i veterinarstva i koji služi za identifikaciju životinje. Pored ovog dokumenta, Zakon o dobrobiti životinja i Zakon o veterinarstvu ne propisuju izdavanje još nekog akta od strane državnog organa, niti pak nekog dodatnog akta o ispunjenosti uslova za držanje pasa i mačaka.

Razmatrajući zakonitost osporenog dela odredbe člana 4. stav 1. Odluke Skupštine grada Pančeva, Ustavni sud je pošao od toga da su odredbama člana 3. Odluke ponovljene obaveze vlasnika, odnosno držalaca životinja, konkretno pasa i mačaka, koje su, kao opšte obaveze, propisane odgovarajućim zakonima. Obaveza vlasnika, odnosno držalaca je da o životinjama brine, da ih neguje i hrani, da im obezbedi potrebne higijensko-sanitarne uslove, da ih redovno vakciniše, da izvrši upis i registraciju psa na način propisan zakonom, da psa starijeg od četiri meseca prijavi nadležnoj veterinarskoj službi radi registracije, da izvrši obeležavanje, odnosno mikročipovanje psa, u skladu sa posebnim propisima o obeležavanju pasa i vođenju evidencije o obeleženim psima. Članom 3. Odluke propisano je da se pas koji se drži kao kućni ljubimac, a koji predstavlja opasnost za okolinu (tzv. opasan pas), može držati pod uslovima propisanim u važećim zakonskim propisima. Dakle, zakonom predviđene obaveze vlasnika, odnosno držalaca životinja, kao i uslovi za držanje opasnog psa ne zavise od broja životinja koje neko drži, već se jednako odnose na sve vlasnike, odnosno držaoce životinja, i to u odnosu na svaku pojedinačnu životinju. Poseban pravni režim, dodatne obaveze i uslovi koji treba da budu ispunjeni, predviđeni su za vlasnike, odnosno držaoce azila za životinje i odgajivačnice.

Sa druge strane, Ustavni sud je imao u vidu da je, saglasno članu 20. tačka 26) Zakona o lokalnoj samoupravi , jedna od izvornih nadležnosti jedinica lokalne samouprave da uređuje i organizuje vršenje poslova u vezi sa držanjem domaćih i egzotičnih životinja, pri čemu ovu, kao i sve druge izvorne nadležnosti , jedinica lokalne samouprave vrši u skladu sa Ustavom i zakonom. Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, sledi da je u granicama zakonskih ovlašćenja jedinice lokalne samouprave da, uređujući pitanje držanja domaćih životinja koje se u određenom prostoru mogu držati, i to pod uslovima i na način propisan relevantnim zakonima, odredi vrstu i broj ovih životinja koje mogu da se drže. Kako iz Zakona o dobrobiti životinja i Zakona o veterinarstvu, a čije su odredbe, zapravo, preuzete članom 3. Odluke, proizlazi da su nadležnosti odgovarajućih organa propisane samo za postupak upisa, registracije, obeležavanja i vakcinacije životinja kome podleže svaka životinja, a da su posebni uslovi propisani samo za držanje tzv. opasn og psa, i to svakog opasnog psa, Ustavni sud je ocenio da osporeni deo odredbe člana 4. stav 1. Odluke, koj im se daje mogućnost držanja većeg broja pasa i mačaka od prethodno propisanog, ukoliko njihov vlasnik, odnosno držalac pribavi akt nadležnog organa o ispunjenosti zakonskih uslova, suštinski pravno nije moguć. Ovo iz razloga što nijedan zakon takve uslove ne propisuje, pa tako i ne predviđa nadležnost bilo kog organa za donošenje akta kojim bi se njihova ispunjenost cenila. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je Skupština grada Pančeva u osporenom delu odredbe člana 4. stav 1. Odluke izašla izvan zakonskog načina uređivanja pitanja držanja pasa i mačaka, zbog čega je u ovom delu sporna odredba nesaglasna sa zakonom, imajući u vidu da je njome predviđ ena ob aveza za vlasnike i držaoce pasa i mačaka koju je nemoguće ispuniti – Impossibilium nulla obligatio est. Saglasno iznetom, Ustavni sud je utvrdio da o dredba člana 4. stav 1, u delu koji glasi: „Držanje više od dva psa ili dve mačke dozvoljeno je ukoliko vlasnik odnosno držalac pribavi akt nadležnog organa o ispunjenosti uslova, u skladu sa zakonom.“ Odluke o držanju domaćih životinja na teritoriji grada Pančeva nije u saglasnosti sa zakonom.

Polazeći od izloženog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, odredba člana 4. stav 1, u delu koji glasi: „Držanje više od dva psa ili dve mačke dozvoljeno je ukoliko vlasnik odnosno držalac pribavi akt nadležnog organa o ispunjenosti uslova, u skladu sa zakonom.“ Odluke navedene u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odredbe o držanju kućnih ljubimaca

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti