Odluka Ustavnog suda o uklanjanju vozila radi naplate komunalnih usluga
Kratak pregled
Ustavni sud obustavio je postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 18g Odluke o javnim parkiralištima grada Beograda. Postupak je obustavljen jer su izmene Zakona o komunalnim delatnostima u međuvremenu uskladile osporenu odredbu sa zakonom, čime su otklonjeni razlozi za vođenje postupka.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-286/2014
24.05.2018.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. maja 2018. godine, doneo je
R E Š E Nj E
Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 18g Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, br. 12/10-prečišćen tekst, 37/11, 42/11-ispravka, 11/14, 30/14, 34/14 i 89/14).
O b r a z l o ž e nj e
Povodom podnetih inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti, Ustavni sud je Rešenjem IUo-286/2014 od 15. septembra 2016. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 18g Odluke navedene u izreci. Polazeći od relevantnih Ustavnih i zakonskih odredaba, Ustavni sud je ocenio da se, povodom osporenog člana 18g Odluke, osnovano mogu postaviti, kao sporna, sledeća ustavno pravna pitanja:
-da li je Skupština grada Beograda prekoračila svoja ovlašćenja kada je osporenim članom 18g Odluke predvidela uklanjanje vozila sa javnog parkirališta, odnosno postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, radi naplate dospelih potraživanja vršioca komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima prema korisniku ove komunalne delatnosti, s obzirom na to da su slučajevi u kojima je moguće naložiti uklanjanje vozila, odnosno postavljanje navedenih uređaja, propisani odredbama člana 36. st. 1, 2. i 4. Zakona o komunalnim delatnostima;
-da li je davanjem ovlašćenja vršiocu komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima na teritoriji grada Beograda da ukloni vozilo sa javnog parkirališta, odnosno postavi uređaje kojima se sprečava odvoženje vozila, Skupština grada Beograda postupila suprotno odredbama Zakona o komunalnim delatnostima, s obzirom na to da je uklanjanje vozila, kao i postavljanje navedenih uređaja moguće samo po nalogu komunalnog inspektora;
-da li je osporenim članom 18g Odluke protivustavno ograničeno pravo vlasnika motornog vozila da ga koristi sve dok ne budu izmirena dospela potraživanja vršioca komunalne delatnosti parkiranja prema korisniku ove delatnosti, s obzirom na to da je, u smislu odredbe člana 58. stav 4. Ustava, ograničenje korišćenja imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni dopušteno samo ukoliko je propisano zakonom.
Na navedeno Rešenje Ustavnog suda Skupština grada Beograda je 7. decembra 2016. godine dostavila odgovor u kome je istakla: da se odredbe Odluke kojima je uređeno plaćanje usluge parkiranja, kao i ovlašćenje Preduzeća - vršioca komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima da pokrene postupak naplate potraživanja protiv korisnika, ne mogu primeniti kada je korisnik usluge parkiranja vlasnik vozila koje nije upisano u jedinstveni registar vozila koji vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srbije; da identifikacija ovih korisnika parkiranja nije moguća ni ukoliko su oni zatečeni na licu mesta imajući u vidu da „parking kontrolori“ nemaju ovlašćenje da ih legitimišu; da su stoga osporenim članom 18g Odluke propisani uslovi pod kojima Preduzeće može da naplati potraživanja i od navedenih korisnika koji ne plaćaju uslugu parkiranja, a zauzimaju parking mesto i onemogućavaju druge da koriste uslugu parkiranja i koji bi, u suprotnom, mogli da „napuste Republiku Srbiju, a da ne plate dug po osnovu izvršene komunalne usluge“; da je odredbom člana 13. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima dato ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da svojim aktom uređuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih usluga, utvrđuje opšte uslove za obavljanje komunalnih delatnosti, kao i pravi i obaveze preduzeća koja obavljaju komunalnu delatnost i korisnika komunalnih usluga, kako u načinu korišćenja parkirališta, tako i u pogledu načina naplate cene za komunalne usluge i naplate dospelih, a nenaplaćenih potraživanja; da su odredbama člana 36. st. 1, 2. i 4. Zakona uređena ovlašćenja komunalne inspekcije u vršenju nadzora koja, pored ostalog, podrazumevaju i uklanjanje vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, po naređenju komunalnog inspektora, kada je utvrdio da se ometa vršenje komunalne usluge ili korišćenje komunalnih objekata ostavljanjem vozila, stvari i drugih predmeta ili na drugi način; da osporena Odluka sadrži odredbe (čl. 19. do 21.) o ovlašćenjima komunalnog inspektora u vršenju nadzora nad njenom primenom, ali ne i za slučaj kada se parkirališta koriste bez plaćanja cene parkiranja; da se neplaćanje cene za komunalnu uslugu parkiranja ne može smatrati ometanjem vršenja komunalne usluge u smislu člana 36. Zakona, stoga u ovom slučaju komunalna inspekcija nije nadležna da sprovodi inspekcijski nadzor i određuje mere, a regulisanje ovih pitanja je sastavni deo ovlašćenja jedinice lokalne samouprave iz člana 13. stav 1. Zakona; da, iz izloženih razloga, davanje ovlašćenja vršiocu komunalne delatnosti parkiranja da postupa na način propisan osporenim članom 18g Odluke nije suprotno Zakonu o komunalnim delatnostima; da je, saglasno odredbi člana 13. Zakona, momentom parkiranja nastao ugovorni odnos između vršioca komunalne delatnosti parkiranja i korisnika parkiranja, kao i obaveza plaćanja cene parkiranja, te da se zbog toga „ne može govoriti o nesaglasnosti člana 18g Odluka sa odredbom člana 58. stav 4. Ustava“ prema kojoj je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom. Kako je tokom 2016. godine započeo postupak izmena i dopuna Zakona o komunalnim delatnostima, uključujući i odredbu kojom je određena komunalna delatnost upravljanja javnim parkiralištima, Skupština grada Beograda je predložila da Ustavni sud, na osnovu odredbe člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakona i 103/15), zastane sa postupkom ocene ustavnosti i zakonitosti člana 18g Odluke i da mogućnost donosiocu osporenog akta da, u određenom roku, otkloni uočene nepravilnosti u Odluci i izvrši njeno usklađivanje sa izmenama i dopunama navedenog zakona kada one budu usvojene.
U dopuni odgovora Skupštine grada Beograda, koji je 30. marta 2017. godine dostavljen Ustavnom sudu, navodi se da je 1. januara 2017. godine stupio na snagu Zakon o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima kojim je komunalna delatnost upravljanja javnim parkiralištima proširena i na slučajeve kada Preduzeće uklanja, premešta vozila i postavlja uređaje kojima se sprečava njihovo odvoženje, u smislu osporenog člana 18g Odluke. Kako nakon stupanja na snagu navedenog zakona više ne postoje sporna ustavnopravna pitanja u vezi sa članom 18g Odluke, donosilac osporene Odluke je predložio da Ustavni sud odbaci podnete inicijative.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je konstatovao da se Odlukom o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, br. 12/10-prečišćen tekst, 37/11, 42/11-ispravka, 11/14, 30/14, 34/14 i 89/14) uređuju uslovi i način organizovanja poslova u obavljanju komunalne delatnosti održavanja javnih prostora za parkiranje (u daljem tekstu: javna parkirališta), kao i uslovi korišćenja javnih parkirališta na teritoriji grada Beograda (član 1.). Saglasno odredbama člana 2. Odluke, delatnost iz člana 1. ove odluke na području gradskih opština: Voždovac, Vračar, Zvezdara, Zemun, Novi Beograd, Palilula, Rakovica, Savski venac, Stari grad i Čukarica, obavlja javno komunalno preduzeće koje je osnovao grad Beograd (stav 1.), a za obavljanje delatnosti iz člana 1. ove odluke na području gradskih opština: Barajevo, Grocka, Lazarevac, Mladenovac, Obrenovac, Sopot i Surčin, gradska opština može osnovati javno preduzeće ili obavljanje te delatnosti poveriti javnom komunalnom preduzeću koje je osnovao grad Beograd, drugom preduzeću, odnosno preduzetniku (stav 2.). Javna parkirališta u smislu odredaba ove odluke jesu javne saobraćajne površine i posebni prostori određeni za parkiranje motornih vozila i mogu biti opšta i posebna (član 3. st. 1. i 2.). Opšta parkirališta su delovi kolovoza, trotoara ili površine između kolovoza i trotoara i druge saobraćajne površine obeležene za parkiranje motornih vozila i određuje ih svojim aktom organizaciona jedinica Gradske uprave grada Beograda nadležna za poslove saobraćaja (član 4.). Odlukom je takođe propisano: da se javna parkirališta koriste za parkiranje motornih vozila pravnih, fizičkih lica i preduzetnika (u daljem tekstu: korisnik) i da se korisnikom parkirališta u smislu odredaba ove odluke smatra vozač ili vlasnik vozila, ako vozač nije identifikovan (član 9.); da parkiranjem vozila na parking mestu, korisnik prihvata uslove propisane ovom odlukom za uslugu korišćenja javnog parkirališta (član 9b stav 1.); da je za korišćenje javnog parkirališta korisnik dužan da plati odgovarajuću cenu za određeno vreme korišćenja koja se utvrđuje cenovnikom preduzeća na koji saglasnost daje gradonačelnik (član 9v).
Odredbama Poglavlja III Odluke (čl. 16. do 18g) uređena je naplata parkiranja koja se, u smislu odredaba člana 18. Odluke, vrši po započetom satu ili u dnevnom trajanju, plaćanjem satne (važi za svaki započeti sat prema utvrđenom vremenu korišćenja) ili dnevne karte (važi od trenutka izdavanja do istog vremena u prvom sledećem danu u kome se vrši naplata parkiranja) (st. 1. do 3.). Prema odredbama člana 18a Odluke, korisnik opšteg parkirališta se može opredeliti da uslugu parkiranja koristi po započetom satu ili u dnevnom trajanju, kupovinom i isticanjem važeće satne ili dnevne karte, odnosno plaćanjem usluge elektronskim putem (stav 1.), korisnik koji je parkirao vozilo, a nije se opredelio za korišćenje usluge parkiranja na način iz stava 1. ovog člana, koristi parking mesto pod uslovima koji važe za parkiranje u dnevnom trajanju i istom se izdaje nalog za plaćanje dnevne karte (stav 2.) i korisnik koji koristi uslugu parkiranja po započetom satu na način iz stava 1. ovog člana, istekom vremena korišćenja parkirališta u zoniranom području, može nastaviti korišćenje parking mesta pod uslovima i na način iz stava 2. ovog člana (stav 3.). Odredbama člana 18v Odluke uređeno je izdavanje i dostavljanje naloga za plaćanje dnevne parking karte od strane ovlašćenog kontrolora (st. 1. do 3.), propisan je rok u kome je korisnik parkirališta dužan da postupi po primljenom nalogu i plati dnevnu parking kartu, te da će u suprotnom biti u obavezi da, pored iznosa cene dnevne karte, plati i stvarne troškove preduzeća i zakonsku zateznu kamatu (st. 4. i 5.) i da će preduzeće, ako korisnik parkirališta ne postupi na navedeni način, pokrenuti postupak naplate potraživanja (stav 6.).
Prema odredbama osporenog člana 18g Odluke, ako je nalog za plaćanje dnevne karte izdat za vozilo povodom koga je od strane preduzeća utvrđeno da postoje dospela potraživanja prema korisniku komunalne usluge po osnovu najmanje dva izdata naloga, da nije moguće identifikovati vozača, odnosno vlasnika vozila preko evidencije nadležnog državnog organa Republike Srbije i da nije moguće pokrenuti postupak za naplatu potraživanja, preduzeće je ovlašćeno da, radi naplate dospelih potraživanja, zadrži parkirano vozilo u skladu sa zakonom (stav 1.), da se zadržavanje vozila iz stava 1. ovog člana, vrši uklanjanjem vozila sa javnog parkirališta na mesto koje je za to određeno ili postavljanjem uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila (stav 2.), da kada vozač, odnosno vlasnik izmiri sva dospela potraživanja, troškove premeštanja vozila i ležarine odnosno troškove blokade i deblokade vozila i preduzeću dostavi dokaz o izvršenom plaćanju preduzeće će omogućiti preuzimanje ili izvršiti deblokadu vozila (stav 3.), da će, prilikom blokade vozila, preduzeće na staklu vozačevih vrata, postaviti nalepnicu sa obaveštenjem da je vozilo privremeno blokirano, sa uputstvom šta vozač treba da učini, kako bi se izvršilo skidanje uređaja i upozorenjem da vozilo može biti uklonjeno (stav 4.), da pre početka blokade, deblokade i uklanjanja vozila, preduzeće sačinjava fotografiju (foto-zapis), kao dokaz o stanju vozila (stav 5.) i da štetu nastalu na vozilu za vreme blokade, deblokade i prilikom uklanjanja blokiranog vozila, snosi preduzeće (stav 6.).
Osporena Odluka je menjana i dopunjavana 2016. i 2017. godine i te izmene i dopune su objavljene u „Službenom listu grada Beograda“, br. 96/16 i 36/17, ali nisu od značaja za rešavanje u ovoj ustavno pravnoj stvari.
Odredbama člana 58. Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je Ustavni sud pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti člana 18g Odluke, utvrđeno je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (stav 4.).
Odredbama Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/11) u odnosu na koje je Ustavni sud, pored ostalog, doveo u pitanje zakonitost člana 18g Odluke, upravljanje javnim parkiralištima je određeno kao komunalna delatnost od opšteg interesa (član 2. stav 2. i stav 3. tačka 7)) kojom se stvaraju i održavaju uslovi za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa (član 3. tačka 7)). Navedenim zakonom je propisano da jedinica lokalne samouprave, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj, kao i da uređuje u skladu sa zakonom uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti (član 4. st. 1. i 3.) koje mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt (član 5. stav 1.). Prema odredbama člana 13. Zakona, skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju (stav 1.), odluka skupštine jedinice lokalne samouprave, koja propisuje opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika komunalnih usluga, neposredno se primenjuje na sve ugovorne odnose vršilaca komunalne delatnosti sa korisnicima komunalnih usluga kao opšti uslovi poslovanja (stav 2.), ukoliko odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o obavljanju komunalne delatnosti nije predviđeno zaključenje pojedinačnih ugovora između vršioca i korisnika komunalnih usluga, smatra se da je ugovorni odnos o pružanju komunalne usluge nastao započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge u skladu sa propisima kojima se bliže uređuje obavljanje te komunalne delatnosti (stav 3.) i obaveze korisnika komunalne usluge, uključujući i plaćanje cene komunalne usluge, nastaju započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge, i kada se ona koristi suprotno propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost (stav 4.). Zakonom je takođe određeno da inspekcijski nadzor nad sprovođenjem propisa jedinice lokalne samouprave donetih na osnovu ovog zakona vrši jedinica lokalne samouprave, preko komunalnih inspektora (član 32. stav 2.). Odredbama člana 36. Zakona uređeno je vršenje inspekcijskog nadzora tako što je propisano: da će komunalni inspektor u vršenju inspekcijskog nadzora kad utvrdi da se ometa vršenje komunalne usluge ili korišćenje komunalnih objekata ostavljanjem vozila, stvari i drugih predmeta ili na drugi način, narediti rešenjem korisniku, odnosno sopstveniku, ako je prisutan, da odmah ukloni te stvari, odnosno predmete, pod pretnjom prinudnog izvršenja (stav 1.), da ako se lice iz stava 1. ovog člana ne nalazi na licu mesta, komunalni inspektor će, bez saslušanja stranke, doneti rešenje kojim će naložiti da se vozila, stvari i drugi predmeti uklone u određenom roku, koji se može odrediti i na minute (stav 2.), da se rešenje iz stava 2. ovog člana lepi na te stvari, odnosno predmete uz naznačenje dana i časa kada je nalepljeno i time se smatra da je dostavljanje izvršeno, a docnije oštećenje, uništenje ili uklanjanje ovog rešenja ne utiče na valjanost dostavljanja (stav 3.), da ako lice iz stava 1. ovog člana ne postupi po datom nalogu, komunalni inspektor će odrediti postavljanje uređaja kojim se sprečava odvoženje vozila, odnosno odrediće da se vozila, stvari i drugi predmeti uklone o trošku korisnika, odnosno sopstvenika, na mesto koje je za to određeno (stav 4.).
Nakon donošenja Rešenja o pokretanju postupka u ovoj pravnoj stvari stupio je na snagu, 31. decembra 2016. godine, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 104/16) koji se primenjuje od 1. januara 2017. godine. Odredbom člana 2. stav 4. Zakona izmenjena je odredba člana 3. stav 1. tačka 7) osnovnog teksta Zakona, tako da glasi: upravljanje javnim parkiralištima je usluga održavanja javnih parkirališta i prostora za parkiranje na obeleženim mestima (zatvoreni i otvoreni prostori), organizacija i vršenje kontrole i naplate parkiranja, usluga uklanjanja nepropisno parkiranih, odbačenih ili ostavljenih vozila, premeštanje parkiranih vozila pod uslovima propisanim ovim i drugim posebnim zakonom, postavljanje uređaja kojima se po nalogu nadležnog organa sprečava odvoženje vozila, kao i uklanjanje, premeštanje vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila u slučajevima predviđenim posebnom odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave kojom se uređuje način obavljanja komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima, kao i vršenje naplate ovih usluga. Takođe, odredbom člana 14. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima izmenjena je odredba člana 32. stav 2. osnovnog Zakona, tako da glasi: inspekcijski nadzor nad sprovođenjem odredaba ovog zakona i republičkih propisa donetih na osnovu ovog zakona, kao i propisa jedinice lokalne samouprave donetih na osnovu ovog zakona vrši jedinica lokalne samouprave, preko opštinskih, odnosno gradskih komunalnih inspektora.
Iz navedenog proizlazi da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima proširena sadržina komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima u odnosu na rešenje iz osnovnog Zakona, s obzirom na to da sada ova komunalna delatnost, pored Zakonom o komunalnim delatnostima i drugim posebnim zakonom određenih slučajeva uklanjanja, premeštanja vozila i postavljanja uređaja kojima se po nalogu nadležnog organa sprečava odvoženje vozila, obuhvata i slučajeve uklanjanja, premeštanja vozila i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila koje je skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da propiše odlukom kojom uređuje obavljanje komunalne delatnosti parkiranja na svojoj teritoriji, i koje usluge je ovlašćena i da naplati. Navedeno zakonsko ovlašćenje sadrži, prema shvatanju Ustavnog suda, i ovlašćenje da odlukom kojom je propisala slučajeve uklanjanja, premeštanja vozila i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, skupština jedinice lokalne samouprave može da uredi i druga pitanja u vezi sa navedenim uslugama, kao što je način sprovođenja ovih usluga, odnosno ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti parkiranja, kao i prava i obaveze korisnika parkiranja u postupku njihovog sprovođenja.
Polazeći od sadržine spornih ustavnopravnih pitanja, Ustavni sud ocenjuje da je donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o komunalnim delatnostima, kojim je dato ovlašćenje skupštini jedinice lokalne samouprave da svojim aktom odredi slučajeve uklanjanja, premeštanja vozila i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, osporeni član 18g Odluke o javnim parkiralištima usaglašen sa Ustavom i Zakonom i time su otklonjena sva sporna ustavnopravna pitanja zbog kojih je Sud pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti.
S ozbirom na izneto, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 57. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 18g Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, br. 12/10-prečišćen tekst, 37/11, 42/11-ispravka, 11/14, 30/14, 34/14 i 89/14).
Imajući u vidu da je Ustavni sud obustavio postupak, Sud konstatuje da je bespredmetno razmatranje zahteva jednog od inicijatora da obustavi izvršenje pojedinačnih akta i radnji preduzetih na osnovu člana 18g Odluke.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić