Rešenje Ustavnog suda o neprihvatanju inicijative za ocenu zakonitosti pravilnika o sistematizaciji

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu zakonitosti odredaba Pravilnika o sistematizaciji u Ministarstvu poljoprivrede. Sud je utvrdio da su propisani uslovi za fitosanitarnog inspektora u skladu sa zakonom, jer obuhvataju poslove iz nadležnosti više posebnih zakona.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-314/2009
13.05.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. maja 2010. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 101. tač. 333. do 344. Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede br. 110-00-133/2009-09 od 7. jula 2009. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za ocenu zakonitosti odredaba člana 101. tač. 333. do 344. Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede br. 110-00-133/2009-09 od 7. jula 2009. godine. U inicijativi se navodi da je za radna mesta šefa odseka u Sektoru fitosanitarne inspekcije i fitosanitarnog inspektora kao uslov za obavljanje poslova navedenih radnih mesta predviđeno alternativno stečeno visoko obrazovanje iz naučne oblasti biotehničke nauke – smer zaštite bilja ili ratarski ili voćarsko-vinogradarski ili opšti na studijama drugog stepena akademskih studija, što je, po mišljenju podnosioca inicijative, suprotno odredbi člana 72. Zakona o sredstvima za zaštitu bilja („Službeni glasnik RS“, broj 41/09), prema kojoj poslove fitosanitarnog inspektora u oblasti sredstava za zaštitu bilja može da obavlja diplomirani inženjer zaštite bilja, odnosno diplomirani inženjer master sa najmanje tri godine radnog iskustva i položenim državnim ispitom.

U odgovoru donosioca akta navodi se, pored ostalog, da fitosanitarni inspektori obavljaju poslove i sprovode nadzor u oblastima koje su uređene Zakonom o zdravlju bilja, Zakonom o bezbednosti hrane, Zakonom o sredstvima za ishranu bilja i oplemenjivačima zemljišta, Zakonom o sredstvima za zaštitu bilja, Zakonom o semenu i Zakonom o sadnom materijalu voćaka, vinove loze i hmelja, a ne samo iz oblasti nadzora koja je predviđena Zakonom o sredstvima za zaštitu bilja, tako da fitosanitarni inspektor ne može da ispunjava samo uslove koji su predviđeni jednim od navedenih zakona.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik doneo ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, 7. jula 2009. godine, a na osnovu člana 43. stav 2. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05 i 101/05), člana 46. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05 – ispravka, 64/07, 67/07 – ispravka i 116/08), člana 4. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade („Službeni glasnik RS“, broj 81/07 – prečišćen tekst i 69/08), člana 4. Uredbe o razvrstavanju radnih mesta i merilima za opis radnih mesta državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 117/05 i 108/08), člana 3. Uredbe o razvrstavanju radnih mesta nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 5/06 i 30/06) i člana 5. Uredbe o upravnim okruzima („Službeni glasnik RS“, broj 15/06). Ovim Pravilnikom određuju se: unutrašnje jedinice u Ministarstvu, njihov delokrug i međusobni odnos; rukovođenje unutrašnjim jedinicama; ovlašćenja i odgovornosti rukovodilaca unutrašnjih jedinica; način saradnje sa drugim organima i organizacijama; broj državnih sekretara i državnih službenika koji rade na položaju i opis njihovih radnih mesta; broj radnih mesta po svakom zvanju (za državne službenike) i po svakoj vrsti (za nameštenike); nazivi radnih mesta, opis poslova radnih mesta i zvanja za državne službenike, kao i radna mesta nameštenika, opis poslova tih radnih mesta i vrste u koje su razvrstana radna mesta nameštenika; potreban broj državnih službenika i nameštenika za svako radno mesto; uslovi za zaposlenje na svakom radnom mestu u Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede. Odredbom člana 3. stav 1. tačka 6. Pravilnika predviđeno je da se kao organ uprave u sastavu Ministarstva obrazuje Generalni inspektorat poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, dok je odredbama čl. 54. do 65. Pravilnika propisano unutrašnje uređenje Generalnog inspektorata. Prema odredbi člana 54. stav 2. tačka 1. Pravilnika, jedna od osnovnih unutrašnjih jedinica Generalnog inspektorata je Sektor fitosanitarne inspekcije, u kome se obrazuju Odeljenje fitosanitarne inspekcije i Odeljenje granične fitosanitarne inspekcije (član 55. stav 2.). Članom 56. stav 1. Pravilnika predviđeno je da se u Odeljenju fitosanitarne inspekcije, pored ostalog, obavljaju poslovi koji se odnose na: kontrolu zdravstvenog stanja zemljišta i bilja na prisustvo štetnih organizama, monitoring fitosanitarnog stanja u zemlji, sistemski nadzor biljaka na prisustvo štetnih organizama koji se smatraju posebno opasnim za bilje, službeno uzorkovanje za laboratorijska ispitivanja na prisustvo štetnih organizama i rezidua sredstava za zaštitu bilja, kontrolu genetski modifikovanih organizama u proizvodnji i prometu (hrane biljnog porekla), kontrolu proizvodnje, dorade, prometa i korišćenja semena i sadnog materijala poljoprivrednog bilja. Saglasno stavu 2. ovog člana Pravilnika u Odeljenju se obrazuje šest odseka fitosanitarne inspekcije – Beograd, Zrenjanin, Valjevo, Požarevac, Kraljevo i Niš, kao područnih jedinica za obavljanje poslova iz delokruga Generalnog inspektorata izvan sedišta Ministarstva.

Osporenim odredbama člana 101. tač. 333. do 344. Pravilnika u odsecima fitosanitarne inspekcije Beograd, Zrenjanin, Valjevo, Požarevac, Kraljevo i Niš sistematizovana su radna mesta šefa Odseka (tač. 333, 335, 337, 339, 341. i 343.) i fitosanitarnog inspektora (tač. 334, 336, 338, 340, 342. i 344.). Opis poslova, zvanje u koje je radno mesto razvrstano i uslovi za obavljanje poslova radnog mesta šefa odseka, sa jedne strane, i fitosanitarnog inspektora, sa druge strane, istovetno su predviđeni za sve odseke. Radna mesta šefa odseka razvrstana su u zvanje samostalnog savetnika, a opisom poslova je predviđeno da šef odseka: rukovodi i koordinira radom odseka (planira, usmerava i nadzire rad državnih službenika u odseku); planira, sprovodi, prati i upravlja sistemom interne provere u delokrugu rada fitosanitarne inspekcije; izrađuje periodične izveštaje o sprovođenju programa i godišnjeg plana interne provere; vrši najsloženiji inspekcijski nadzor iz delokruga odseka; vrši analizu i praćenje zdravstvenog stanja bilja; učestvuje u izradi procedura za ujednačeni rad inspekcije; priprema izveštaje o radu odseka; organizuje i koordinira uzorkovanje za laboratorijsko ispitivanje na prisustvo štetnih organizama i rezidua sredstava za zaštitu bilja, kontrolu genetski modifikovanih organizama u proizvodnji i prometu i kontrolu rada javnih službi; obavlja i druge poslove po nalogu načelnika odelenja. Kao uslov za obavljanje navedenih poslova predviđeno je stečeno visoko obrazovanje iz naučne oblasti biotehničke nauke – smer zaštite bilja ili ratarski ili voćarsko-vinogradarski ili opšti na studijama drugog stepena (diplomske akademske studije – master, specijalističke akademske studije, specijalističke strukovne studije), odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine, radno iskustvo u struci od najmanje pet godina, položen državni stručni ispit, znanje engleskog jezika, znanje rada na računaru. Radna mesta fitosanitarnog inspektora razvrstana su u zvanje savetnika, a opisom poslova je predviđeno da fitosanitarni inspektor: vrši kontrolu zdravstvenog stanja zemljišta i bilja na prisustvo štetnih organizama; učestvuje u praćenju kao službenom procesu verifikacije fitosanitarne situacije u zemlji; učestvuje u sistemskom nadzoru biljaka na prisustvo štetnih organizama koji se smatraju posebno opasnim za bilje; vrši kontrolu zdravstvenog stanja uvezenog bilja za koje je propisan postkarantinski nadzor; vrši uzorkovanje za laboratorijska ispitivanja na prisustvo štetnih organizama i rezidua sredstava za zaštitu bilja; vrši kontrolu genetski modifikovanih organizama u proizvodnji i prometu; vrši kontrolu proizvodnje, prometa i primene sredstava za zaštitu i ishranu biljaka, kao i kontrolu proizvodnje, dorade, prometa i korišćenja semena i sadnog materijala poljoprivrednog bilja, kao i kontrolu rada javnih službi; obavlja i druge poslove po nalogu šefa odseka. Kao uslov za obavljanje navedenih poslova predviđeno je stečeno visoko obrazovanje iz naučne oblasti biotehničke nauke – smer zaštite bilja ili ratarski ili voćarsko-vinogradarski ili opšti na studijama drugog stepena (diplomske akademske studije – master, specijalističke akademske studije, specijalističke strukovne studije), odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine, radno iskustvo u struci od najmanje tri godine, položen državni stručni ispit, znanje rada na računaru.

Za ocenu zakonitosti osporenih odredaba Pravilnika od značaja su odredbe Zakona o državnoj upravi, Zakona o državnim službenicima i propisa donetih za izvršavanje ovih zakona, kao i odredbe Zakona o zdravlju bilja, Zakona o bezbednosti hrane, Zakona o sredstvima za zaštitu bilja, Zakona o semenu i Zakona o sadnom materijalu voćaka, vinove loze i hmelja.

Članom 33. stav 1. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 i 49/99) propisano je da inspekcijske poslove može obavljati lice koje ima visoku stručnu spremu odgovarajućeg smera, položen stručni ispit za rad u organima uprave i najmanje tri godine radnog iskustva. Izuzetno, Zakonom se može odrediti da pojedine manje složene poslove inspekcijskog nadzora obavljaju inspektori koji imaju višu stručnu spremu. Ovaj zakon je prestao da važi 24. septembra 2005. godine, stupanjem na snagu Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05 i 101/07), na osnovu člana 93. tog zakona, osim odredaba čl. 22. do 37. i člana 92.

Zakonom o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, broj 79/05, 81/05 – ispravka, 83/05 – ispravka, 64/07, 67/07 – ispravka, 116/08 i 104/09) propisano je: da se radna mesta državnih službenika dele na položaje i na izvršilačka radna mesta, u zavisnosti od složenosti poslova, ovlašćenja i odgovornosti (član 32. stav 1.); da se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima u zavisnosti od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad i mogu biti viši savetnik, samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, referent i mlađi referent (član 35. st. 2. i 3.); da se u zvanju samostalnog savetnika rade složeni poslovi koji zahtevaju posebno specijalističko znanje i iskustvo, analitičke sposobnost, samostalan rad bez nadzora pretpostavljenog i donošenja odluka u složenim slučajevima uz samo opšta usmerenja i uputstva pretpostavljenog, a za rad na poslovima u zvanju samostalnog savetnika državni službenik mora da ima stečeno visoko obrazovanje na studijama drugog stepena (diplomske akademske studije – master, specijalističke akademske studije, specijalističke strukovne studije), odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine i da ima najmanje pet godina radnog iskustva u struci (član 37.); da se u zvanju savetnika rade složeni poslovi koji su najčešće precizno određeni i podrazumevaju primenu utvrđenih metoda rada, postupaka ili stručnih tehnika sa jasnim okvirom samostalnog delovanja uz povremeni nadzor pretpostavljenog, zahteva se sposobnost da se problemi rešavaju bez pojedinačnih uputstava pretpostavljenog i uz obraćanje pretpostavljenom samo kad je problem složen i zahteva dodatno znanje i iskustvo, pri čemu za rad na poslovima u zvanju savetnika državni službenik mora da ima stečeno visoko obrazovanje na studijama drugog stepena (diplomske akademske studije – master, specijalističke akademske studije, specijalističke strukovne studije), odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine i da ima najmanje tri godine radnog iskustva u struci (član 38.); da se radna mesta, potreban broj državnih službenika na svakom radnom mestu u državnom organu određuju pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u državnom organu (član 46.).

Članom 4. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade („Službeni glasnik RS“, br. 81/07 – prečišćen tekst i 69/08) propisano je da se unutrašnje uređenje organa i sistematizacija radnih mesta u njemu određuje pravilnikom koji donosi ministar, direktor posebne organizacije, generalni sekretar Vlade, šef kabineta predsednika Vlade, šef kabineta potpredsednika Vlade, direktor službe Vlade koji je odgovoran predsedniku Vlade, direktor Uprave za zajedničke poslove republičkih organa i načelnik Upravnog okruga (u daljem tekstu: rukovodilac), uz saglasnost Vlade.

Članom 4. Uredbe o razvrstavanju radnih mesta i merilima za opis radnih mesta državnih službenika („Službeni glasnik RS“, br. 117/05, 108/08 i 109/09), propisano je da se položaj i izvršilačka radna mesta opisuju u pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u organu i za svako izvršilačko radno mesto navodi se i zvanje u koje je ono razvrstano.

Zakonom o zdravlju bilja („Službeni glasnik RS“, broj 41/09) propisano je: da poslove fitosanitarnog inspektora može da obavlja diplomirani inženjer poljoprivrede, smer zaštite bilja, voćarsko-vinogradarski, ratarski ili opšti sa najmanje tri godine radnog iskustva i položenim državnim stručnim ispitom (član 90. stav 3.); da u vršenju poslova inspekcijskog nadzora, fitosanitarni inspektor ima pravo i dužnost da, pored ostalog, kontroliše da li držalac bilja vrši pregled bilja na obradivim površinama, suzbija štetne organizme koji mogu ugroziti njegovo bilje, preduzima mere zaštite zdravlja bilja u cilju optimalne proizvodnje bilja, vodi evidenciju o preduzetim mera zaštite zdravlja bilja, bez odlaganja preduzima naložene fitosanitarne mere u skladu sa ovim zakonom, proverava da li su proizvođači, prerađivači, dorađivači, skladištari, uvoznici i prometnici propisanih vrsta bilja upisani u registar, kontroliše izvršenje naloženih mera u slučaju pojave štetnih organizama kao i sprečavanje kontakta zaraženog bilja na koje se zaraza može preneti, vrši poseban nadzor nad štetnim organizmima, kontroliše ispunjenost uslova za unošenje štetnih organizama, vrši fitosanitarni kao i povremeni fitosanitarni pregled bilja, vrši fitosanitarni pregled štetnih organizama i bilja, vrši kontrolu uvoza gajenja i korišćenja organizama namenjenih biološkoj zaštiti bilja.

Zakonom o bezbednosti hrane („Službeni glasnik RS“, 41/09) propisano je: da inspekcijski nadzor nad primenom odredaba ovog zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona ministarstvo nadležno za poslove poljoprivrede vrši preko veterinarskih inspektora, fitosanitarnih inspektora i poljoprivrednih inspektora, a ministarstvo nadležno za poslove zdravlja preko sanitarnih inspektora (član 72. stav 2.); da u vršenju poslova inspekcijskog nadzora fitosanitarni inspektor, pored ostalog, kontroliše da li svi subjekti i organi na koje se zakon odnosi preduzimaju mere u oblasti bezbednosti hrane u skladu sa ovim zakonom, kontroliše da li je subjekt u poslovanju hranom obezbedio uslove u fazi proizvodnje i prometa hrane u skladu sa ovim zakonom i drugim posebnim propisima, kontroliše da li subjekt u poslovanju genetski modifikovanom hranom biljnog porekla za stavljanje prvi put u promet genetski modifikovane hrane biljnog porekla ima dozvolu u skladu sa ovim zakonom i drugim posebnim propisima (član 73.).

Zakonom o sredstvima za zaštitu bilja („Službeni glasnik RS“, broj 49/09) propisano je: da poslove fitosanitarnog inspektora u oblasti sredstava za zaštitu bilja može da obavlja diplomirani inženjer zaštite bilja, odnosno diplomirani inženjer master, sa najmanje tri godine radnog iskustva i položenim državnim stručnim ispitom (član 72. stav 2.); da u vršenju poslova inspekcijskog nadzora fitosanitarni inspektor, pored ostalog, proverava da li su sredstva za zaštitu bilja koja su stavljena u promet na teritoriji Republike Srbije registrovana u skladu sa ovim zakonom, uzima uzorke sredstava za zaštitu bilja, biljnih proizvoda i propisanih objekata, radi ispitivanja, proverava da li je proizvođač bez odlaganja obavestio ministarstvo i korisnike o mogućim štetnim posledicama sredstava za zaštitu bilja na zdravlje ljudi i životinja, površinske i podzemne vode i životnu sredinu (član 74.).

Zakonom o semenu („Službeni glasnik RS“, broj 45/05) propisano je: da poslove inspektora može da obavlja diplomirani inženjer poljoprivrede za voćarstvo i vinogradarstvo, zaštitu bilja ili ratarstvo i diplomirani inženjer agronomije sa najmanje tri godine radnog iskustva i položenim stručnim ispitom (član 94. stav 3.); da u vršenju poslova inspekcijskog nadzora inspektor, pored ostalog, vrši kontrolu kvaliteta semena u doradi i prometu, vrši kontrolu prometa i korišćenja semena, vrši kontrolu uvođenja novih sorti u proizvodnju i odobravanje uvođenja u proizvodnju strane sorte, uzima uzorke semena, radi ispitivanja i utvrđivanja semena, i kontroliše izvršavanje mera po ovom zakonu (član 96.).

Zakonom o sadnom materijalu voćaka, vinove loze i hmelja („Službeni glasnik RS“, broj 18/05) propisano je: da poslove inspektora može da obavlja diplomirani inženjer poljoprivrede smer voćarstva i vinogradarstva, zaštite bilja, ratarstva ili diplomirani inženjer agronomije, koji imaju najmanje tri godine radnog iskustva i položen stručni ispit (član 50. stav 3.); da u vršenju poslova inspekcijskog nadzora inspektor, pored ostalog, vrši kontrolu da li sadni materijal ispunjava propisane uslove, kontroliše izvršavanje mera po ovom zakonu, u postupku kontrole proizvodnje sadnog materijala proverava da li je sorta čiji se sadni materijal proizvodi upisan u registar sorti, odnosno registar zaštićenih sorti i da li je regulisano pravo korišćenja sorte sa nosiocem prava korišćenja sorte (član 52.).

Polazeći od navedenih odredaba zakona i podzakonskih propisa kojima se uređuje državna uprava i položaj državnih službenika, Ustavni sud je, kao prvo, ocenio da je osporeni Pravilnik donet na osnovu i u skladu sa ovlašćenjem i obavezom ministra da obavljanje poslove iz delokruga ministarstva uredi opštim aktom koji će sadržati unutrašnje uređenje organa, delokrug poslova svake unutrašnje organizacione jedinice, kao i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvu, sa opisom poslova svakog radnog mesta, koji je usklađen sa delokrugom organizacione jedinice u okviru koje je radno mesto sistematizovano, te sa određivanjem zvanja u kome se poslovi radnog mesta obavljaju i uslova za njihovo obavljanje. Ustavni sud posebno ukazuje da iz navedenih odredaba Zakona o državnim službenicima proizlazi da se uslov propisan za obavljanje poslova razvrstanih u zvanje samostalni savetnik i savetnik u pogledu stečenog obrazovanja odnosi samo na stečeni nivo obrazovanja – visoko obrazovanje (odnosno kako je ranijim propisima bilo predviđeno – završen fakultet), a ne i na vrstu stečenog visokog obrazovanja. Prema stavu Ustavnog suda navedene zakonske odredbe ne daju pravo da se opštim aktom organa državne uprave za obavljanje poslova razvrstanih u jedno zvanje kao uslov predvidi, alternativno, stečeno obrazovanje različitih nivoa, ali ne isključuje mogućnost alternativnog određivanja različitih vrsta istog nivoa obrazovanja.

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da su poslovi iz delokruga Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, koji se odnose na fitosanitarni inspekcijski nadzor uređeni većim brojem posebnih zakona, te se ova vrsta inspekcijskog nadzora ne obavlja samo na osnovu Zakona o sredstvima za zaštitu bilja, na čije odredbe se poziva podnosilac inicijative. Kako se u okviru radnih mesta predviđenih osporenim odredbama Pravilnika obavljaju poslovi iz delokruga Ministarstva sadržani u odredbama člana 56. Pravilnika, a za čije obavljanje je Ministarstvo nadležno ne samo na osnovu Zakona o sredstvima za zaštitu bilja, već i na osnovu Zakona o zdravlju bilja, Zakona o bezbednosti hrane, Zakona o semenu i Zakona o sadnom materijalu voćaka, vinove loze i hmelja, Ustavni sud ocenjuje da je donosilac osporenog Pravilnika bio ne samo ovlašćen, već obavezan da kao uslov za obavljanje poslova na radnim mestima u čijem opisu poslova je vršenje inspekcijskog nadzora u oblastima uređenim navedenim zakonima predvidi sve one vrste stečenog visokog obrazovanja koje ti zakoni propisuju, a što je i učinjeno odredbama Pravilnika koje se inicijativom osporavaju.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da nema osnova za pokretanje postupka povodom podnete inicijative, te stoga inicijativu nije prihvatio, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07).

Na osnovu izloženog i odredbe člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Rešenje Ustavnog suda o neprihvatanju inicijative za ocenu zakonitosti pravilnika o sistematizaciji

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti