Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba statuta o stalnom radu zamenika

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredbe Statuta grada Beograda i Statuta gradske opštine Obrenovac, koje omogućavaju da zamenik predsednika skupštine bude na stalnom radu, nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi, koji to pravo predviđa samo za predsednika.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-318/2011
08.10.2015.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 8. oktobra 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 47. stav 5. i člana 81. stav 6, u delu koji glasi: „i zamenik predsednika…“ Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 39/08) i odredba člana 46. stav 4. Statuta gradske opštine Obrenovac („Službeni list grada Beograda“, broj 44/08), nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbija se zahtev da se zastane sa postupkom za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti akata iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavni sud je Rešenjem IUo-318/2011 od 9. aprila 2015. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 47. stav 5. i člana 81. stav 6, u delu koji glasi: „i zamenik predsednika…“ Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 39/08) i odredbe člana 46. stav 4. Statuta gradske opštine Obrenovac („Službeni list grada Beograda“, broj 44/08). Ustavni sud je, polazeći od sadržine člana 47. stav 9. i člana 81. stav 5. Statuta grada Beograda kojima je propisano da zamenik predsednika Skupštine može biti na stalnom radu u gradu i da zamenik predsednika gradske opštine može biti na stalnom radu u gradskoj opštini, na osnovu člana 50. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), samostalno pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 47. stav 5. i člana 81. stav 6, u delu koji glasi: „i zamenik predsednika…“ Statuta grada Beograda, dok je, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, povodom podnete inicijative pokrenuo postupak ocene ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe člana 46. stav 4. Statuta gradske opštine Obrenovac. Naime, Ustavni sud je imajući u vidu odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o glavnom gradu našao da se osnovano postavlja pitanje da li se Statutom grada Beograda i statutom gradske opštine može propisati veći obim prava zamenika predsednika skupštine grada i zamenika predsednika skupštine gradske opštine u odnosu na prava koja su utvrđena Zakonom o lokalnoj samoupravi, budući da Zakonom o glavnom gradu takva mogućnost nije propisana. Takođe, Ustavni sud je našao da se osnovano postavlja pitanje da li Ustav dopušta mogućnost da se prava izabranih lica u gradu i gradskoj opštini i njihov radnopravni status uređuju drugačije u odnosu na opštinu kao osnovnu teritorijalnu jedinicu u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava.

Navedeno rešenje dostavljeno je Skupštini grada Beograda, radi davanja odgovora povodom ustavnopravnih pitanja za koja je Sud ocenio da se mogu postaviti kao sporna.

Skupština grada Beograda, kao donosilac osporenog Statuta, dopisom od 12. maja 2015. godine, obavestila je Ustavni sud da su, po prijemu Rešenja, uočeni određeni nedostaci u spornim odredbama člana 47. stav 5. i člana 81. stav 6. Statuta grada Beograda i predložila da, saglasno odredbi člana 55. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud zastane sa postupkom donošenja odluke kako bi, u roku koji odredi Sud, uočeni nedostaci bili otklonjeni. Takođe, Ustavni sud je obavešten da je Skupština grada Beograda, na sednici održanoj 21. januara 2015. godine, donela Zaključak o pristupanju promeni Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 2/15), kojim je obrazovala Komisiju za izradu Nacrta Odluke o promeni Statuta grada Beograda i odredila rok od devet meseci od donošenja tog zaključka za izradu Nacrta Odluke o promeni Statuta grada Beograda i predložila je da Sud prilikom utvrđivanja roka za otklanjanje uočenih nedostataka uzme u obzir i navedeno.

Takođe, Skupština gradske opštine Obrenovac, koja je donosilac osporenog Statuta gradske opštine Obrenovac, dopisom od 14. maja 2015. godine, pridružila se podnetom zahtevu Skupštine grada Beograda da Ustavni sud zastane sa postupkom koji je pokrenut radi ocene ustavnosti i zakonitosti odredaba Statuta grada Beograda i Statuta gradske opštine Obrenovac, i predložila da Sud prihvati podneti predlog i odredi objektivan rok, duži od 21. oktobra 2015. godine, za nastavak postupka, s obzirom na rok koji je potreban gradskoj opštini Obrenovac da usaglasi svoj Statut sa promenama Statuta grada Beograda koje budu usvojene.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Statutom grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 39/08) Skupština grada Beograda uredila položaj grada Beograda, prava i dužnosti grada Beograda, način, uslove i obli ke njihovog ostvarivanja, obli ke i instrument e ostvarivanja ljudskih prava i sloboda u gradu, teritorijaln u organizacij u grada, obli ke neposrednog odlučivanja građana, kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti grada (član 1. stav 1.). Prema odredbi člana 45. stav 5. Statuta , predsednik Skupštine može biti na stalnom radu u gradu , a prema spornoj odredbi člana 47. stav 5. Statuta, zamenik predsednika Skupštine može biti na stalnom radu u gradu . Članovi Gradskog veća mogu biti na stalnom radu u gradu prema članu 53. stav 9 . Statuta. Statutom se, takođe, određuje položaj gradske opštine i propisuje da gradska opština ima statut kao najviši pravni akt kojim se, pored ostalog, određuje broj odbornika skupštine gradske opštine, organizacija i rad organa i službi, način upravljanja građana poslovima iz nadležnosti gradske opštine, kao i da statut gradske opštine mora biti u saglasnosti sa ovim statutom (član 74. st. 4. do 6.). Odredbama člana 81. st. 3. do 5. Statuta predviđeno je da predsednik skupštine gradske opštine ima zame nika koji ga zamenjuje u slučaju odsutnosti ili sprečenosti da obavlja svoju dužnost (stav 3.), da se zamenik predsednika skupštine bira na isti način kao predsednik skupštine (stav 4.), da predsednik i zamenik predsednika skupštine mogu biti na stalnom radu u gradskoj opštini (sporni stav 6 .).

Takođe, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni Statut gradske opštine Obrenovac („Službeni list grada Beograda“, broj 44/08) donela Skupština gradske opštine Obrenovac, na sednici održanoj 17. novembra 2008. godine, na osnovu člana 74. stav 6. i člana 149. stav 1. Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 39/08). Osporenom odredbom člana 46. stav 4. ovog statuta propisano je da „zamenik predsednika Skupštine gradske opštine može biti na stalnom radu u gradskoj opštini“. Statutom gradske opštine takođe je propisano da je statut najviši pravni akt gradske opštine koji mora biti u saglasnosti sa statutom grada (član 119.).

III

Ustav Republike Srbije, u članu 188, utvrđuje da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd (stav 1.) i da se teritorija i sedište jedinice lokalne samouprave određuje zakonom (stav 2.). Položaj jedinice lokalne samouprave određen je odredbama člana 189. Ustava, prema kome se opštine osnivaju i ukidaju zakonom (stav 1.), a grad se osniva zakonom, u skladu sa kriterijumima predviđenim zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava (stav 2.). Grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom mu se mogu poveriti i druge nadležnosti (stav 3.). Položaj grada Beograda, glavnog grada Republike Srbije, uređuje se zakonom o glavnom gradu i statutom grada Beograda. Grad Beograd ima nadležnosti koje su Ustavom i zakonom poverene opštini i gradu, a zakonom o glavnom gradu mogu mu se poveriti i druge nadležnosti (stav 5.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (član 3. stav 1.); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da se statutom grada može predvideti da se na teritoriji grada obrazuju dve ili više gradskih opština i istim aktom uređuju poslovi iz nadležnosti grada koje vrše gradske opštine (član 25.); da se položaj grada Beograda uređuje posebnim zakonom (član 26.); da skupština opštine ima predsednika skupštine koji može biti na stalnom radu u opštini (član 38. st. 1. i 5.); da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti da obavlja svoju dužnost i bira se i razrešava na isti način kao predsednik skupštine (član 39.); da su predsednik opštine i zamenik predsednika opštine na stalnom radu (član 43. stav 6.); da članovi opštinskog veća mogu biti na stalnom radu (član 45. stav 9.).

Zakonom o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) uređuju se položaj, nadležnosti i organi grada Beograda. Na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd, kao jedinicu lokalne samouprave, primenjuju se odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi (član 1.). Najviši pravni akt grada Beograda je Statut grada Beograda, kojim se, u skladu sa zakonom, uređuju njegove nadležnosti, teritorijalna organizacija, organizacija i rad organa, njegova obeležja, oblici neposrednog odlučivanja građana, kao i druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i dužnosti grada Beograda (član 2. Zakona). Radi efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja određenih nadležnosti grada Beograda, u okviru zakonom utvrđene teritorije grada Beograda, Statutom grada se obrazuju gradske opštine i određuju poslovi iz nadležnosti grada Beograda koje one vrše (član 6. stav 2. Zakona). Odredbama člana 18. stav 1. Zakona propisano je da skupština grada ima predsednika, a odredbom člana 19. stav 1. – da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegovo odsutnosti i sprečenosti da obavlja svoju dužnost. Prema odredbi člana 25. stav 9. Zakona, članovi gradskog veća mogu biti na stalnom radu.

Iz odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi, po nalaženju Ustavnog suda, proizlazi da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu, koji predstavljaju jedinice lokalne samouprave i teritorijalne jedinice u okviru teritorijalne organizacije Republike Srbije. Sve jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove lokalne samouprave koji predstavljaju izvornu nadležnost opštine. Opština je osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, a grad vrši nadležnosti opštine i druge nadležnosti i poslove državne uprave koji su mu povereni zakonom. Grad Beograd vrši nadležnosti opštine i grada, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave koji su mu povereni Zakonom o glavnom gradu. Odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi koje se odnose na opštinu primenjuju se i na grad, ako tim zakonom nije drugačije određeno. Takođe, iz odredaba Zakona koje uređuju organe jedinica lokalne samouprave, odnosno ko može biti na stalnom radu u opštini, sledi da predsednik skupštine opštine može biti na stalnom radu, da su predsednik opštine i zamenik predsednika opštine na stalnom radu, a da članovi opštinskog veća mogu biti na stalnom radu. Zakonom nije propisano da zamenik predsednika skupštine opštine može biti na stalnom radu.

Takođe, po nalaženju Suda, Zakon o glavnom gradu upućuje na Zakon o lokalnoj samoupravi za sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd. Zakon ne uređuje radnopravni status predsednika skupštine grada i njegovog zamenika, već samo propisuje da skupština grada ima predsednika i da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti, a da članovi gradskog veća mogu biti na stalnom radu u gradu.

Međutim, iz odredaba Statuta grada Beograda proizlazi da predsednik Skupštine grada i zamenik predsednika Skupštine grada mogu biti na stalnom radu u gradu, te da predsednik i zamenik predsedni ka skupštine u gradskoj opštini mogu biti na stalnom radu kao i članovi gradskog veća.

Ustavni sud ukazuje da je povodom radnopravnog statusa zamenika predsednika skupštine opštine, u više svojih odluka zauzeo stav da je krug lica koja mogu biti na stalnom radu u skupštini jedinice lokalne samouprave utvrđen zakonom i ne može se proširiti na druga lica statutom ili nekim drugim pravnim aktom jedinice lokalne samouprave, jer takvo ovlašćenje za jedinicu lokalne samouprave zakon ne sadrži (Odluka Ustavnog suda IUl-120/2008 od 29. aprila 2010. godine, objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 52/10).

Međutim, radnopravni status zamenika predsednika skupštine grada i zamenika predsednika gradske opštine Zakon o glavnom gradu ne uređuje, već propisuje da se sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd, uređuju Zakonom o lokalnoj samoupravi. Kako prema tom zakonu samo predsednik skupštine opštine može biti na stalnom radu, a ne i njegov zamenik, to Ustavni sud ocenjuje da zamenik predsednika skupštine grada i zamenik predsednika skupštine gradske opštine ne mogu biti na stalnom radu u gradu, odnosno gradskoj opštini .

Takođe, vezano za pravni položaj gradske opštine Ustavni sud ukazuje da je u Rešenju IU-199/2004 od 2. juna 2005. godine zauzeo stav da iz odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi proizlazi da se njegove odredbe kojima se uređuju organi jedinica lokalne samouprave ne odnose na organe gradskih opština, a isto tako sledi da se statutom grada, pored ostalog, uređuju organi gradskih opština.

Međutim, kako je organizaciona struktura gradske opštine sastavni deo jedinstvenog sistema lokalne samouprave, Ustavni sud nalazi da ukoliko se grad opredelio da organizacija gradske opštine bude istovetna kao u opštini, odnosno da sledi njenu organizaciju na način kako je to propisano Zakonom o lokalnoj samoupravi , to onda nema nikakvog osnova niti razumnog opravdanja da i pitanja radnopravnog statusa funkcionera u gradskoj opštini budu drugačije uređena od onoga kako to Zakon propisuje za radnopravni status funkcionera u jedinici lokalne samouprave, što dalje znači da odnosne odredbe oba statuta nisu u saglasnosti sa zakonom, a posledično ni sa Ustavom , odnosno sa ustavnim principom obavezne saglasnosti svih opštih akata jedinica lokalne samouprave sa zakonom, iz člana 195. stav 2. Ustava.

S obzirom na to da je Statutom grada Beograda propisano da zamenik predsednika Skupštine može biti na stalnom radu u gradu (član 47. stav 5.) i da zamenik predsednika skupštine gradske opštine može biti na stalnom radu u gradskoj opštini (član 81. stav 6.), odnosno da je Statutom gradske opštine Obrenovac propisano da zamenik predsednika skupštine gradske opštine može biti na stalnom radu (član 46. stav 4.), Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 47. stav 5. i člana 81. stav 6, u delu koji glasi: „i zamenik predsednika …“ Statuta grada Beograda i odredba člana 46. stav 4. Statuta gradske opštine Obrenovac nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Povodom zahteva Skupštine grada Beograda i Skupštine gradske opštine Obrenovac da Ustavni sud zastane sa postupkom za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba Statuta grada Beograda i Statuta gradske opštine Obrenovac, Ustavni sud nije našao osnova za zastajanje sa postupkom, te je zahtev odbio. Naime, Ustavni sud je ocenio da u situaciji kada zamenik predsednika skupštine grada i zamenik predsednika skupštine gradske opštine ne spadaju u krug lica kojima se može statutom grada i statutom gradske opštine odrediti radnopravni status, pa ni to da mogu biti na stalnom radu u gradu, odnosno gradskoj opštini, nema osnova za zastajanje sa postupkom pre donošenja odluke o ustavnosti i zakonitosti ovih odredaba, u smislu člana 55. Zakona o Ustavnom sudu.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 47. stav 1. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 47. stav 5. i člana 81. stav 6, u delu koji glasi: „i zamenik predsednika …“ Statuta grada Beograda i odredba člana 46. stav 4. Statuta gradske opštine Obrenovac, navedenih u tački 1. izreke, prestaju da važ e danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba statuta o stalnom radu zamenika

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti