Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti statuta lokalnih samouprava

Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba Statuta grada Beograda i Statuta GO Obrenovac. Sporno je propisivanje mogućnosti da zamenici predsednika skupština budu na stalnom radu, što nije predviđeno Zakonom o lokalnoj samoupravi.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-318/2011
09.04.2015.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić, i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije na sednici održanoj 9. aprila 2015. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 47. stav 5. i člana 81. stav 6. u delu koji glasi: „i zamenik predsednika…“ Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 39/08) i odredbe člana 46. stav 4. Statuta gradske opštine Obrenovac („Službeni list grada Beograda“, broj 44/08).

2. Ovo rešenje dostaviti Skupštini grada Beograda, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 3. je 30 dana od dana prijema rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 46. stav 4. Statuta gradske opštine Obrenovac. Po mišljenju inicijatora osporena odredba Statuta kojom je propisano da zamenik predsednika Skupštine gradske opštine Obrenovac može biti na stalnom radu u gradskoj opštini nije u saglasnosti sa odredbom člana 39. Zakona o lokalnoj samoupravi kojom je propisan krug lica koja mogu biti na stalnom radu u organima jedinice lokalne samouprave i navodi odluku Ustavnog suda kojom je Sud utvrdio da ovakva odredba Statuta opštine nije u saglasnosti sa zakonom.

Donosilac osporenog akta u odgovoru na inicijativu citira odgovarajuće odredbe Ustava Republike Srbije, Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (čl. 2, 11, 16, 21, 23. i 29.), Zakona o lokalnoj samoupravi (član 3. stav 1, član 11. st. 1. i 2, član 24. stav 1, čl. 25. do 27.), Zakona o glavnom gradu (čl. 1, 2, 6. i 7.), Statuta grada Beograda (član 1. stav 2, član 16, čl. 20. do 24, član 74. st. 4, 5. i 7, član 81. st. 1. do 6. i član 90.) i zaključuje da iz navedenih odredaba Ustava, zakona i Statuta grada Beograda sledi "da gradska opština nema položaj jedinice lokalne samouprave i nadležnosti da samostalno uređuju pitanja koja su jedinice lokalne samouprave ovlašćene da uređuju u skladu sa Ustavom i zakonom", jer je grad Beograd specifična jedinica lokalne samouprave koja ima ne samo nadležnosti koje imaju druge jedinice lokalne samouprave (opštine i gradovi) već kao glavni grad Republike Srbije i ovlašćenja da, u cilju veće funkcionalnosti i sposobnosti samog grada, uredi pravni položaj svojih gradskih opština. Povodom osporene odredbe člana 46. stav 4. Statuta u odgovoru se navodi da je "neosnovano" postaviti pitanje saglasnosti te odredbe Statuta sa odredbom člana 39. Zakona o lokalnoj samoupravi već se to pitanje "može postaviti" u odnosu na odredbe Statuta grada Beograda (član 81. st. 1. do 6. i člana 74. stav 7) koje uređuju ovo pitanje kao i da statut gradske opštine mora biti u saglasnosti sa Statutom grada Beograda. Iz navedenih razloga osporena odredba člana 46. stav 4. Statuta je "u celini u saglasnosti sa odredbama člana 81. st. 1. do 6. Statuta grada Beograda" čime je ispoštovana i odredba člana 74. stav 7. Statuta grada, po kojoj statut gradske opštine mora biti u saglasnosti sa statutom grada. Predlaže da Ustavni sud ne prihvati podnetu inicijativu i ukazuje da se osporena odredba člana 46. stav 4. Statuta primenjuje u praksi od 1. decembra 2008. godine.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je konstatovao da je Statut gradske opštine Obrenovac ("Službeni list grada Beograda", broj 44/08) donela Skupština gradske opštine Obrenovac na sednici održanoj 17. novembra 2008. godine, na osnovu člana 74. stav 6. i člana 149. stav 1. Statuta grada Beograda ("Službeni list grada Beograda", broj 39/08). Odredbom člana 46. stav 4. osporenog Statuta propisano je da "zamenik predsednika Skupštine gradske opštine može biti na stalnom radu u gradskoj opštini". Statutom gradske opštine takođe je propisano da je statut najviši pravni akt gradske opštine koji mora biti u saglasnosti sa statutom grada (član 119.).

Ustav Republike Srbije, u članu 188. utvrđuje da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd (stav 1.) i da se teritorija i sedište jedinice lokalne samouprave određuje zakonom (stav 2.). Položaj jedinice lokalne samouprave određen je odredbama člana 189. Ustava, prema kome se opštine osnivaju i ukidaju zakonom (stav 1.), a grad se osniva zakonom, u skladu sa kriterijumima predviđenim zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava (stav 2.). Grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom mu se mogu poveriti i druge nadležnosti (stav 3.). Položaj grada Beograda, glavnog grada Republike Srbije, uređuje se zakonom o glavnom gradu i statutom grada Beograda. Grad Beograd ima nadležnosti koje su Ustavom i zakonom poverene opštini i gradu, a zakonom o glavnom gradu mogu mu se poveriti i druge nadležnosti (stav 5.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (član 3. stav 1.); da odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju se i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da se statutom grada može predvideti da se na teritoriji grada obrazuju dve ili više gradskih opština i istim aktom uređuju poslovi iz nadležnosti grada koje vrše gradske opštine (član 25.); da se položaj grada Beograda uređuje posebnim zakonom (član 26.); da skupština opštine ima predsednika skupštine koji može biti na stalnom radu u opštini (član 38. st. 1. i 5.); da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove otsutnosti i sprečenosti da obavlja svoju dužnost i bira se i razrešava na isti način kao predsednik skupštine (član 39.); da su predsednik opštine i zamenik predsednika opštine na stalnom radu (član 43. stav 6.); da članovi opštinskog veća mogu biti na stalnom radu (član 45. stav 9.).

Zakonom o glavnom gradu ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) uređuje se položaj, nadležnosti i organi grada Beograda. Na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd, kao jedinicu lokalne samouprave, primenjuju se odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi (član 1.). Najviši pravni akt grada Beograda je Statut grada Beograda, kojim se, u skladu sa zakonom, uređuju njegove nadležnosti, teritorijalna organizacija, organizacija i rad organa, njegova obeležja, oblici neposrednog odlučivanja građana, kao i druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i dužnosti grada Beograda (član 2.). Radi efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja određenih nadležnosti grada Beograda, u okviru zakonom utvrđene teritorije grada Beograda, Statutom grada se obrazuju gradske opštine i određuju poslovi iz nadležnosti grada Beograda koje one vrše (član 6. stav 2.). Odredbama člana 18. stav 1. i člana 19. stav 1. Zakona propisano je da skupština grada ima predsednika (član 18. stav 1.); da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegovo odsutnosti i sprečenosti za obavlja svoju dužnost (član 19. stav 1.). Prema odredbi člana 25. stav 9. Zakona članovi gradskog veća mogu biti na stalnom radu.

Statutom grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 39/08), Skupština grada Beograda je uredila položaj grada Beograda, prava i dužnosti grada Beograda, način, uslove i oblike njihovog ostvarivanja, oblike i instrumente ostvarivanja ljudskih prava i sloboda u gradu, teritorijalnu organizaciju grada, oblike neposrednog odlučivanja građana, kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti grada (član 1. stav 1.). Prema odredbi člana 45. stav 5. Statuta, predsednik Skupštine može biti na stalnom radu u gradu, a prema odredbi člana 47. stav 5. Statuta zamenik predsednika Skupštine može biti na stalnom radu u gradu. Članovi Gradskog veća mogu biti na stalnom radu u gradu (član 53. stav 9.). Statutom se takođe, određuje položaj gradske opštine, i propisuje da gradska opština ima statut kao najviši pravni akt kojim se, pored ostalog, određuje broj odbornika skupštine gradske opštine, organizacija i rad organa i službi, način upravljanja građana poslovima iz nadležnosti gradske opštine, kao i da statut gradske opštine mora biti u saglasnosti sa ovim statutom (član 74. st. 4. do 6.). Odredbama člana 81. st. 3. do 5. Statuta predviđeno je da predsednik skupštine gradske opštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju odsutnosti ili sprečenosti da obavlja svoju dužnost (stav 3.), da se zamenik predsednika skupštine bira na isti način kao predsednik skupštine (stav 4.), da predsednik i zamenik predsednika skupštine mogu biti na stalnom radu u gradskoj opštini (stav 5.).

Iz odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi, proizlazi da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu, koji predstavljaju jedinice lokalne samouprave i teritorijalne jedinice u okviru teritorijalne organizacije Republike Srbije. Sve jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove lokalne samouprave koji predstavljaju izvornu nadležnost opštine. Opština je osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, a grad vrši nadležnosti opštine i druge nadležnosti i poslove državne uprave koji su mu povereni zakonom. Grad Beograd vrši nadležnosti opštine i grada, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave koji su mu povereni Zakonom o glavnom gradu. Odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi koje se odnose na opštinu primenjuju se i na grad, ako tim zakonom nije drugačije određeno. Takođe, iz odredaba Zakona koje uređuju organe jedinica lokalne samouprave, odnosno ko može biti na stalnom radu u opštini sledi da predsednik skupštine opštine može biti na stalnom radu, da su predsednik opštine i zamenik predsednika opštine na stalnom radu, a da članovi opštinskog veća mogu biti na stalnom radu. Zakonom nije propisano da zamenik predsednika skupštine opštine može biti na stalnom radu.

Zakon o glavnom gradu upućuje na Zakon o lokalnoj samoupravi na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, a odnose se na grad Beograd. Zakon ne uređuje radnopravni status predsednika skupštine grada i njegovog zamenika, već samo propisuje da skupština grada ima predsednika i da predsednik skupštine ima zamenika koji ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti i sprečenosti, a da članovi Gradskog veća mogu biti na stalnom radu u gradu.

Međutim, iz odredaba Statuta grada Beograda proizlazi da predsednik Skupštine grada i zamenik predsednika Skupštine grada mogu biti na stalnom radu u gradu; da predsednik i zamenik predsednika skupštine u gradskoj opštini, mogu biti na stalnom radu kao i članovi gradskog veća.

Ustavni sud je, povodom radnopravnog statusa zamenika predsednika skupštine opštine, u više predmeta zauzeo stav da je krug lica koja mogu biti na stalnom radu u skupštini jedinice lokalne samouprave utvrđen Zakonom i ne može se proširiti na druga lica, statutom ili nekim drugim pravnim aktom jedinice lokalne samouprave, jer takvo ovlašćenje za jedinicu lokalnu samouprave Zakon ne sadrži (predmet IUl-120/2008 od 29. aprila 2010. godine).

Imajući u vidu navedeno Ustavni sud je našao da se osnovano postavlja pitanje, da li se Statutom grada Beograda i statutom gradske opštine može propisati veći obim prava zamenika predsednika skupštine grada i zamenika predsednika skupštine gradske opštine u odnosu na prava koja su utvrđena Zakonom o lokalnoj samoupravi, budući da Zakonom o glavnom gradu takva mogućnost nije propisana, odnosno da li Ustav dopušta mogućnost da se prava izabranih lica u gradu i gradskoj opštini i njihov radnopravni status uređuje drugačije u odnosu na opštinu kao osnovnu teritorijalnu jedinicu u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava?

S obzirom na to da je Statutom grada Beograda propisano da zamenik predsednika Skupštine može biti na stalnom radu u gradu (član 47. stav 9.) i da zamenik predsednika skupštine gradske opštine može biti na stalnom radu u gradskoj opštini (član 81. stav 5.), Ustavni sud je rešio da, saglasno odredbi člana 50. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US) samostalno pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 47. stav 9. i člana 81. stav 6. u delu koji glasi: „i zamenik predsednika…“ Statuta grada Beograda i da povodom inicijative pokrene postupak ocene ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe člana 46. stav 4. Statuta gradske opštine Obrenovac, saglasno članu 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu odredaba čl. 33. i 34. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 47. stav 5. i člana 81. stav 6. u delu koji glasi: „i zamenik predsednika…“ Statuta grada Beograda dostavi Skupštini grada Beograda, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom davanja odgovora od 30 dana od dana prijema ovog rešenja.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. stav 1. tačka 1), člana 50. stav 2. i člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti statuta lokalnih samouprava

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti