Odluka o neustavnosti odluka o uvođenju samodoprinosa putem potpisa
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da su neustavne i nezakonite opštinske odluke o sprovođenju postupka i uvođenju samodoprinosa. Zakon propisuje da se odluka o samodoprinosu donosi na referendumu tajnim glasanjem, a ne ličnim izjašnjavanjem uz potpis, kako je to opština propisala.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-32/2011
20.12.2012.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić , Milan Stanić, dr Dragan Stojanović , mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije na sednici održan oj 20.decembra 2012. godine , doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom:
- Odluka o sprovođenju postupka ličnog izjašnjavanja građana, uz potpis, za uvođenje samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi (''Službeni glasnik RS'', br. 1/10 i 3/10) ;
- Odluka o uvođenju samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi (''Službeni glasnik opštine Petrovac na Mlavi'', broj 4/10).
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja radnje preduzete na osnovu Odluke iz tačke 1. alineja druga.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti postupka donošenja i odredaba člana 1. stav 3. i čl. 2, 6, 7. i 10. Odluke o uvođenju samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi (''Službeni glasnik opštine Petrovac na Mlavi'', broj 4/10). U inicijativi se navodi da je postupak donošenja osporene Odluke sproveden na osnovu Odluke o sprovođenju postupka ličnog izjašnjavanja građana, uz potpis, za uvođenje samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi (''Službeni glasnik RS'', br. 1/10 i 3/10), koju je donela Skupština opštine Petrovac na Mlavi , za koju inicijator smatra da nije u saglasnosti sa Ustavom i odredbama člana 2. stav 3. i člana 7. Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi (''Službeni glasnik RS'', br. 48/94 i 11/98) i čl. 20. i 31. Zakona o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', br. 62/06, 47/11 i 93/12). Inicijator dalje navodi da i odredba člana 1. stav 3. Odluke o uvođenju samodoprinosa nije u saglasnosti sa Ustavom i navedenim odredbama Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi i Zakona o finansiranju lokalne samouprave, jer je kao način donošenja ove odluke predviđeno lično izjašnjavanje građana uz potpis. Povodom odredbe člana 2. Odluke o uvođenju samodoprinosa inicijator ističe da se samodoprinos uvodi za period od 1. oktobra 2010. godine do 1. oktobra 2015. godine, a da je samo izjašnjavanje o uvođenju samodoprinosa trajalo do 30. septembra 2010. godine. Inicijator smatra da odredbe čl. 6. i 7. ove odluke nisu u saglasnosti sa članom 31. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kojim je propisano da su novčana sredstva koja se prikupljaju na osnovu odluke o samodoprinosu, prihod budžeta jedinice lokalne samouprave i da su strogo namenskog karaktera, dok za odredbu člana 10. Odluke inicijator navodi da nije u saglasnosti sa članom 197. Ustava, kojim je zabranjena retroaktivna primena propisa. U inicijativi se na kraju ističe zahtev da Ustavni sud obustavi radnju preduzetu na osnovu osporene Odluke (obaveštenje na osnovu koga se samodoprinos naplaćuje, bez imena lica koja su u obavezi da plaćaju sporni samodoprinos), jer će to prouzrokovati nenadoknadivu štetu građanima koji nisu bili u prilici da se izjasne na zakonit način.
Savet Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi nije dostavio Ustavnom sudu odgovor na navode iz inicijative, već samo Odluku o uvođenju samodoprinosa i druge spise u vezi uvođenja samodoprinosa na teritoriji MZ ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o sprovođenju postupka ličnog izjašnjavanja građana, uz potpis, za uvođenje samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi (''Službeni glasnik RS'', br. 1/10 i 3/10) , donela Skupština opštine Petrovac na Mlavi, na sednici održanoj 15. marta 2010. godine, s pozivom na član 11. Zakona o lokalnoj samoupravi i član 20. Statuta ove opštine. Ovom odlukom je predviđeno da će se građani izjasniti o inicijativi za uvođenje samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi, ličnim izjašnjavanjem uz potpis (član 1.). Članom 2. Odluke je predviđeno ko ima pravo učešća u postupku ličnog izjašnjavanja građana uz potpis i kada se odluka o uvođenju samodoprinosa smatra donetom, dok je odredbama čl. 3. i 4. ove odluke predviđeno da će se postupak ličnog izjašnjavanja građana uz potpis o uvođenju samodoprinosa održati u periodu od 25. marta 2010. godine do 30. septembra 2010. godine i da će sprovesti u skladu sa odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi i Statuta opštine Petrovac na Mlavi. Članom 5. osporene Odluke propisano je da će Skupština opštine rešenjem obrazovati Komisiju koja će ovaj postupak sprovesti, dok je članom 6. predviđeno da odluka stupa na snagu danom donošenja i da će se objaviti u ''Službenom glasniku opštine Petrovac na Mlavi''.
Osporenu Odluku o uvođenju samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi (''Službeni glasnik opštine Petrovac na Mlavi'', broj 4/10) doneli su građani Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi ličnim izjašnjavanjem uz potpis, sprovedenim od 25. marta do 30. septembra 2010. godine. Ovom odlukom uvodi se samodoprinos u novcu za namene određene članom 1. stav 1. ove odluke za period od 1. oktobra 2010. godine do 1. oktobra 2015. godine.
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju iz izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, budžeta Republike Srbije, u skladu sa zakonom, i budžeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila jedinicama lokalne samouprave obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine (član 188. stav 4.), kao i da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).
Za ocenu zakonitosti osporene Odluke od značaja su odredbe Zakona o finansiranju lokalne samouprave (''Službeni glasnik RS'', br. 62/06 , 47/11 i 93/12) i Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi (''Službeni glasnik RS'', br. 48/94 i 11/98).
Zakon o finansiranju lokalne samouprave propisuje: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji uključujući i prihod od samodoprinosa (član 6. tačka 14 )); da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drukčije određeno i da se oblik i način neposrednog izjašnjavanja građana uređuje statutom jedinice lokalne samouprave (član 20.).
Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi propisuje: da referendumom građani odlučuju o pitanjima za koja je to Ustavom i zakonom određeno i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine, odnosno skupštine autonomne pokrajine, opštine i grada za koja skupština to odluči i da se o pitanjima određenim statutom autonomne pokrajine, opštine ili grada, odnosno o drugim pitanjima iz njihove nadležnosti referendum sprovodi na način i po postupku utvrđenim ovim zakonom, ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. st. 1. i 3.); da se na referendumu građani izjašnjavaju lično i tajno i da u narodnoj inicijativi građani učestvuju potpisivanjem odgovarajućeg predloga (član 7.).
Iz navedene odredbe člana 20. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kojom je propisano da odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drukčije određeno, po shvatanju Suda, proizlazi da se na postupak donošenja odluke o uvođenju samodoprinosa primenjuje Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi. Odredbom člana 7. stav 1. ovog zakona propisano je da se na referendumu građani izjašnjavaju lično i tajno na glasačkim listićima. Kako odluku o samodoprinosu građani donose referendumom, kao tajnim oblikom ličnog izjašnjavanja, to znači da se statutom jedinice lokalne samouprave mogu urediti pitanja oblika i načina sprovođenja referenduma kao načina tajnog izjašnjavanja građana, u smislu odredbe člana 20. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, ali da opština nije mogla svojim opštim aktima da utvrdi i uredi izjašnjavanje građana o uvođenju samodoprinosa na drugačiji način od Zakonom propisanog, odnosno, da umesto izjašnjavanja građana referendumom utvrdi lično izjašnjavanje građana uz potpis. Imajući u vidu navedene zakonske odredbe, Ustavni sud nalazi da opština nije ovlašćena da svojim aktima referendum, kao oblik tajnog izjašnjavanja građana u postupku donošenja odluke o samodoprinosu, zameni javnim ličnim izjašnjavanjem građana. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da je Skupština opštine Petrovac na Mlavi prekoračila svoja zakonska ovlašćenja kada je osporenom Odlukom o sprovođenju postupka ličnog izjašnjavanja građana, uz potpis, za uvođenje samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi, uredila lično izjašnjavanje građana uz potpis, te da je stoga i osporena Odluka o uvođenju samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi doneta po postupku koji nije u saglasnosti sa odredbama člana 20. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave i člana 7. stav 1. Zakona o referendumu.
Imajući u vidu da je Ustavni sud ocenio da osporena Odluka o uvođenju samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi nije doneta na zakonom propisan način, to se Sud nije upuštao u ocenu ustavnosti i zakonitosti pojedinih njenih odredaba.
Kako Ustav odredbom člana 195. stav 2. utvrđuje princip da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, to obe odluke navedene u tački 1. izreke, koje nisu saglasne zakonu, nisu saglasne ni Ustavu.
S obzirom na to da se osporenim odlukama regulišu pitanja o kojima Ustavni sud već ima zauzet stav , Ustavni sud je odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11 ).
Imajući u vidu da je doneo konačnu odluku u ovoj ustavnopravnoj stvari, Ustavni sud je odbacio zahtev za obustavu izvršenja radnje preduzete na osnovu osporene Odluke o uvođenju samodoprinosa na teritoriji Mesne zajednice ''Savremeni dom'' Petrovac na Mlavi, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 2. izreke.
Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42 a stav 1. tačka 2), člana 45. stav 1. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("S lužbeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11 ), doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odluke navedene u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u '' Službenom glasniku Republike Srbije''.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević