Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika gradonačelnika Beograda

Kratak pregled

Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o postavljanju bašte ugostiteljskog objekta, koji je doneo gradonačelnik Beograda. Postavlja se pitanje da li je gradonačelnik, kao izvršni organ, prekoračio nadležnost donošenjem opšteg pravnog akta.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-330/2012
19.12.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, mr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. decembra 2012. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti Pravilnika o postavljanju bašte ugostiteljskog objekta na javnoj površini („Službeni list grada Beograda“, br. 38/10, 20/12, 34/12 i 37/12), koji je doneo Gradonačelnik grada Beograda.

2. Rešenje iz tačke 1. dostaviti Gradonačelniku grada Beograda, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 41, 41a i 43. Pravilnika o postavljanju bašte ugostiteljskog objekta na javnoj površini („Službeni list grada Beograda“, br. 38/10 i 20/12). U inicijativi, koju je podnosilac precizirao na traženje Ustavnog suda, navodi se: da osporene odredbe čl. 41. i 41a Pravilnika nisu u saglasnosti sa odredbama člana 190. Ustava Republike Srbije i čl. 12. i 13. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12), iz razloga što se od novog podnosioca zahteva za izdavanje odobrenja za postavljanje bašte traži da dostavi i dokaz o plaćenoj lokalnoj komunalnoj taksi za period za koji je bilo izdato odobrenje prethodnom korisniku bašte, iako novi korisnik nije, po mišljenju inicijatora, u prethodnom periodu bio korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje ove takse; da je odredbom člana 43. osporenog Pravilnika, suprotno odredbi člana 197. stav 1. Ustava, predviđena njegova retroaktivna primena.

Inicijativa je dostavljena na odgovor Gradonačelniku grada Beograda, kao donosiocu osporenog akta. Kako Gradonačelnik nije u ostavljenom roku dostavio odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), nastavio postupak.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik o postavljanju bašte ugostiteljskog objekta na javnoj površini („Službeni list grada Beograda“, br. 38/10 i 20/12), doneo Gradonačelnik grada Beograda 11. novembra 2010. godine, pozivom na odredbe člana 25. i člana 52. stav 3. Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 39/08 i 6/10) i člana 3. stav 2. Odluke o uslovima i načinu postavljanja privremenih objekata na javnim površinama u Beogradu („Službeni list grada Beograda“, br. 31/02, 11/05, 29/07, 61/09 i 24/10). Odredbe osporenog Pravilnika sistematizovane su u četiri numerisana poglavlja, i to: I „Osnovne odredbe“ (čl. 1. i 2.), kojima je propisano da se ovim pravilnikom bliže uređuju uslovi za postavljanje bašte ugostiteljskog objekta (veličina, izgled i drugi uslovi), kao i sadržina zahteva i tehničke dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za postavljanje bašte na teritoriji grada Beograda (član 1.) i određeno je da je bašta ugostiteljskog objekta (u daljem tekstu: bašta), montažno-demontažni objekat otvorenog ili zatvorenog tipa u funkciji ugostiteljske delatnosti koja se obavlja u ugostiteljskom objektu i može se postavljati tokom cele godine; II „Uslovi za postavljanje bašte“ (čl. 3. do 13.); III „Elementi bašte i način postavljanja“ (čl. 14. do 28.); IV „Sadržina zahteva i dokumentacije“ (čl. 29. do 42). U poslednjem, nenumerisanom poglavlju osporenog Pravilnika sistematizovane su prelazne i završne odredbe i uređeno je stupanje Pravilnika na snagu (čl. 43. do 46.). Osporeni čl. 41. i 41a Pravilnika sistematizovani su u okviru poglavlja IV tačka 2. Pravilnika, pod nazivom „Sadržina zahteva i dokumentacije za ponovno izdavanje odobrenja“ i njima je propisano: da u slučaju promene pravnog lica, odnosno preduzetnika koji obavlja delatnost u ugostiteljskom objektu u čijoj funkciji je bašta, na izdavanje odobrenja za ponovno postavljanje istovetne bašte shodno se primenjuju odredbe čl. 38-40a ovog pravilnika i da uz zahtev za ponovno postavljanje bašte u slučaju iz stava 1. ovog člana, podnosilac zahteva podnosi i dokaze iz člana 29. stav 2. tač. 1. i 2. ovog pravilnika (član 41.); da se kod ponovnog postavljanja bašte koja nije istovetna bašti utvrđenoj važećom tehničkom dokumentacijom, primenjuju odredbe čl. 29. do 35. ovog pravilnika, s tim što se uz zahtev za postavljanje bašte, pored dokumentacije iz člana 29. ovog pravilnika, prilaže i dokaz o plaćenoj lokalnoj komunalnoj taksi za period za koji je bilo izdato prethodno odobrenje (član 41a). Osporenom odredbom člana 43. Pravilnika, koja se nalazi u poglavlju „Prelazne i završne odredbe“, propisano je da će se zahtevi za izdavanje odobrenja za postavljanje istovetne bašte za period do 31. decembra 2010. godine rešavati u skladu sa odredbama ovog pravilnika, a potvrde o važenju saglasnosti na tehničku dokumentaciju za postavljanje bašte pribavljanje se pojedinačno.

Pravilnikom o izmeni i dopuni osporenog Pravilnika („Službeni list grada Beograda“, broj 37/12) dopunjeni su osporeni čl. 41. i 41a Pravilnika, i to tako što je u osporenom članu 41. stav 1. Pravilnika dodato da se „uz zahtev za postavljanje bašte ne prilaže dokaz o plaćenoj lokalnoj komunalnoj taksi za zauzeće javne površine za prethodnu godinu, odnosno za period za koji je bilo izdato ranije odobrenje“, a u osporenom članu 41a je dodat novi stav kojim je propisano da ukoliko je došlo do promene pravnog lica, odnosno preduzetnika koji obavlja delatnost u ugostiteljskom objektu u čijoj je funkciji bašta, kod ponovnog postavljanja bašte koja nije istovetna bašti utvrđenoj važećom tehničkom dokumentacijom, primenjuju se odredbe čl. 29. do 35. ovog pravilnika.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom mu se mogu poveriti i druge nadležnosti (član 189. stav 3.); da se položaj grada Beograda, glavnog grada Republike Srbije, uređuje zakonom o glavnom gradu i statutom grada Beograda i da grad Beograd ima nadležnosti koje su Ustavom i zakonom poverene opštini i gradu, a zakonom o glavnom gradu mogu mu se poveriti i druge nadležnosti (član 189. stav 5.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti i korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostora (član 190. stav 1. tač. 1. i 2.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).

Odredbom člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) propisano je da postavljanje i uklanjanje manjih montažnih objekata privremenog karaktera na površinama javne namene (kiosci, letnje i zimske bašte, tezge i drugi pokretni mobilijar), spomenika i spomen obeležja na površinama javne namene, balon hala sportske namene, nadstrešnica za sklanjanje ljudi u javnom prevozu i plovećih postrojenja na vodnom zemljištu, obezbeđuje i uređuje jedinica lokalne samouprave.

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti u koje, pored ostalog, spadaju i uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina (član 20. tačka 5)); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.); da skupština opštine, u skladu sa zakonom donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da su izvršni organi opštine, predsednik opštine i opštinsko veće (član 42.); da predsednik opštine, između ostalog, predstavlja i zastupa opštinu, predlaže način rešavanja pitanja o kojima odlučuje skupština i donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine (član 44. tač. 1), 2) i 5)); da su organi grada-skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće i gradska uprava (član 65.); da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada, da se odredbe ovog zakona koje se odnose na skupštinu opštine primenjuju na gradsku skupštinu i da se odredbe ovog zakona koje se odnose na predsednika opštine primenjuju na gradonačelnika (član 66. st. 1, 3. i 4.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12) uređuje se obezbeđivanje sredstava opštinama, gradovima i gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) za obavljanje izvornih i poverenih poslova (član 1.). Zakonom je takođe propisano: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, i to, pored ostalog, i lokalne komunalne takse (član 6. tačka 3)); da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne komunalne takse za korišćenje prava, predmeta i usluga i da se za korišćenje prava, predmeta i usluga ne može uvoditi posebna naknada (član 11.); da obveznik lokalne komunalne takse jeste korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse (član 12.); da taksena obaveza nastaje danom početka korišćenja prava, predmeta ili usluge za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse i da taksena obaveza traje dok traje korišćenje prava, predmeta ili usluge (član 13.); da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi za, pored ostalog, korišćenje prostora na javnim površinama ili ispred poslovnih prostorija u poslovne svrhe, osim radi prodaje štampe, knjiga i drugih publikacija, proizvoda starih i umetničkih zanata i domaće radinosti (član 15. stav 1. tačka 9)); da se aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kojim se uvodi lokalna komunalna taksa, utvrđuju obveznici, visina, olakšice, rokovi i način plaćanja lokalne komunalne takse (član 18.).

Zakonom o glavnom gradu („Službeni glasik RS“, broj 129/07) propisano je: da se ovim zakonom uređuje položaj, nadležnosti i organi grada Beograda, glavnog grada Republike Srbije (član 1. stav 1.); da grad Beograd vrši nadležnosti opštine i grada, utvrđene Ustavom i zakonom (član 8. stav 1.); da su organi grada Beograda: Skupština grada Beograda, gradonačelnik grada Beograda, Gradsko veće grada Beograda i Gradska uprava grada Beograda (član 9.); da skupština grada Beograda, u skladu sa zakonom, pored ostalog, donosi propise i druge opšte akte (član 12. tačka 6)); da su izvršni organi Grada - gradonačelnik i Gradsko veće (član 22.); da gradonačelnik, pored ostalog, predstavlja i zastupa Grad, neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata Skupštine grada i donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, Statutom ili odlukom Skupštine (član 24. tač. 1), 2) i 6)).

Odlukom o uslovima i načinu postavljanja privremenih objekata na javnim površinama u Beogradu („Službeni list grada Beograda“, br. 31/02, 11/05, 29/07, 61/09, i 24/10), koja je navedena kao pravni osnov za donošenje osporenog Pravilnika, propisuju se uslovi i način postavljanja i uklanjanja privremenih objekata na teritoriji grada Beograda (član 1.). Saglasno odredbi člana 2. stav 1. Odluke, privremeni objekat, u smislu ove odluke, je manji montažni objekat, kiosk, bašta ugostiteljskog objekta i drugi slični objekat za prodaju prehrambenih i drugih proizvoda na malo, za pružanje ugostiteljskih i zanatskih usluga i za zadovoljenje drugih potreba građana i dr. Odredbom člana 3. stav 2. Odluke, na koju se poziva osporeni Pravilnik, propisano je da se veličina, izgled i drugi uslovi za postavljanje bašta na teritoriji grada Beograda utvrđuju posebnim aktom, koji donosi gradonačelnik grada Beograda, a koji priprema organizaciona jedinica Gradske uprave grada Beograda nadležna za poslove urbanizma, dok je odredbom člana 5. Odluke propisano da se privremeni objekti postavljaju na javnim površinama.

Iz svega navedenog proizlazi:

- da je grad, kao jedinica lokalne samouprave, ovlašćen da preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti na svojoj teritoriji, u koje, pored ostalog, spadaju i uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina;

- da je jedan od mogućih vidova korišćenja javnih površina na teritoriji grada i postavljanje privremenih objekata na ovim površinama, u koje spadaju i bašte:

- da je Zakonom o planiranju i izgradnji grad ovlašćen da svojim aktom uredi postavljanje i uklanjanje bašti na površinama javne namene, uključujući i bliže određivanje postupka, uslova i načina njihovog postavljanja i uklanjanja;

- da se za korišćenje prostora na javnim površinama ili ispred poslovnih prostorija u poslovne svrhe, saglasno Zakonu o finansiranju lokalne samouprave, plaća lokalna komunalna taksa;

- da je obveznik navedene lokalne komunalne takse korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse, odnosno, u konkretnom slučaju, korisnik prostora na javnim površinama na kome je postavljena bašta;

- da taksena obaveza nastaje danom početka korišćenja prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse, odnosno danom početka korišćenja navedenog prostora na kome je korisnik postavio baštu;

- da je akt kojim se bliže uređuju uslovi za postavljanje bašte ugostiteljskog objekta, način postavljanja, kao i sadržina zahteva i tehničke dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za postavljanje bašte na teritoriji grada Beograda, po svojoj pravnoj prirodi opšti pravni akt jer na opšti način uređuje navedena pitanja, odnosi se na neodređeni krug lica i ne iscrpljuje se jednom primenom;

- da je Zakonom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o glavnom gradu utvrđena nadležnost gradonačelnika, kao izvršnog organa, koja ne obuhvata ovlašćenje za donošenje opštih pravnih akata.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da se pri odlučivanju o podnetoj inicijativi osnovano može postaviti kao osnovno-prethodno sporno ustavnopravno pitanje da li je gradonačelnik Grada Beograda prekoračio nadležnosti izvršnog organa, utvrđene Zakonom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o glavnom gradu, kada je doneo osporeni Pravilnik, imajući u vidu pravnu prirodu ovog akta i pitanja koja se njime uređuju.

S obzirom na navedeno sporno pitanje, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, donese Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti osporenog Pravilnika i da isto, primenom odredbe člana 33. stav 1. Zakona, dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika gradonačelnika Beograda

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti