Neustavnost uredbe o konverziji prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je odredba člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe o konverziji prava korišćenja zemljišta neustavna, jer je identična odredbi zakona koju je Sud već proglasio neustavnom. Inicijativa u vezi sa plaćanjem naknade je odbačena.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-334/2011
07.11.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. novembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe o uslovima, kriterijumima i načinu ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i o načinu određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu („Službeni glasnik RS“, br. 67/11 i 20/12), nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 29. st. 4. i 6. Uredbe iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 4. do 6. i člana 29. st. 4. i 6. Uredbe navedene u izreci. Inicijator smatra da je osporenim čl. 4. do 6. Uredbe povređena zabrana povratnog dejstva zakona i drugih opštih akata iz člana 197. Ustava Republike Srbije, pravo na imovinu koje se jemči članom 58. Ustava, sloboda preduzetništva i jednak pravni položaj na tržištu, odnosno zaštita prava stečenih ulaganjem kapitala utvrđeni odredbama čl. 83. i 84. Ustava. S tim u vezi, inicijator je istakao: da je plaćanjem cene kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije, stečaj nog ili izvršnog postupka, investitor platio i pravo korišćenja građevinskog zemljišta jer ovo pravo predstavlja deo imovine, a da osporena Uredba „polazi od pretpostavke da ovo pravo nije plaćeno i da treba ponovo da se plati“; da Uredba priznaje kao trošak pribavljanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu samo cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenih u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja, ali ne i druga ulaganja investitora u investicione i socijalne programe ili namirenja poverilaca, naročito u slučajevima kada je kuporodajna cena kapitala bila niska jer je „bila determinisana visinom obaveza koje su investitora tek očekivale nakon sticanja kapitala“, te da se na ovaj način favorizuju investitori koji su platili „veća sredstva na ime kuporodajne cene kapitala, ali posle nisu imali većih ulaganja“; da će primenom odredbe člana 5. Uredbe, koja definiše šta obuhvataju „drugi stvarni troškovi“ u pribavljanju prava korišćenja građevinskog zemljišta, investitori biti naknadno, ekstra oporezovani, s obzirom na to da im stvarni troškovi pribavljanja zemljišta neće biti priznati. U vezi sa odredbama člana 29. st. 4. i 6. Uredbe, inicijator je istakao da je ovim odredbama ograničeno pravo investitora da raspolaže objektima koji se nalaze na građevinskom zemljištu koje je predmet konverzije, jer se eventualno otuđenje ovih objekata uslovljava plaćanjem svih preostalih rata naknade za konverziju koje odmah dospevaju za plaćanje, kada je plaćanje ove naknade ugovoreno na mesečne rate. Kako je pravo raspolaganja derivat prava svojine koja se, saglasno članu 58. Ustava, može ograničiti samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, inicijator smatra da se osporenim odredbama člana 29. st. 4. i 6. Uredbe krši Ustavom garantovano pravo na imovinu. Iz navedenih razloga, inicijator je predložio Sudu da usvoji inicijativu i utvrdi neustavnost navedenih odredaba člana 29. Uredbe.

Inicijativa je dostavljena na odgovor Vladi, kao donosiocu osporenog akta. Kako Vlada nije u ostavljenom roku dostavi la odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 , 99/11 i 18/13 -Odluka US), nastavio postupak.

Polazeći od sadržine inicijative i osporene Uredbe, Ustavni sud je utvrdio da su, s obzirom na izložene razloge osporavanja, predmet osporavanja inicijativom zapravo odredb e člana 5. stav 1. tačka 1) i člana 29. st. 4. i 6. Uredbe, te je Sud izvršio ocenu ustavnosti samo ovih odredaba Uredbe. U vezi sa čl. 4. i 6. Uredbe, čija se ocena takođe traži inicijativom, Ustavni sud ukazuje da ustavnost ovih članova Uredbe nije razmatrao, jer inicijator nije naveo konkretne ustavnopravne razloge njihovog osporavanja.

U sprovedenom postuku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Uredbu o uslovima, kriterijumima i načinu ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknad u, kao i o načinu određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu („Službeni glasnik RS“, br. 67/11 i 20/12) donela Vlada na osnovu člana 123. tačka 3. Ustava Republike Srbije, a u vezi sa članom 108. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 , 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11). Uredbom se bliže uređuju uslovi, kriterijumi i način ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i način određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu (član 1.). Odredbama člana 2. tač. 1) do 5) osporene Uredbe taksativno su određeni nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu i druga lica koja imaju pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji i propisano je da ovo pravo, između ostalog, imaju: nosioci prava korišćenja koji su bili ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje promena vlasništva društvenog ili državnog kapitala, odnosno imovine (u daljem tekstu: privatizacija, stečajni ili izvršni postupak) i njihovi pravni sledbenici, osim u slučaju iz člana 103. stav 2. Zakona, kada se vrši konverzija bez naknade (tačka 1) i nosioci prava korišćenja koji su pravo korišćenja stekli kupovinom od privrednog društva ili drugog pravnog lica koje je bilo predmet privatizacije, stečajnog ili izvršnog postupka (tačka 2)). Članom 4. osporene Uredbe uređen je način obračuna naknade za konverziju tako što je propisano: da se naknada za konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu koje je predmet konverzije, obračunava tako što se tržišna vrednost tog građevinskog zemljišta, u momentu podnošenja zahteva za konverziju prava korišćenja u pravo svojine, umanjuje za troškove pribavljanja prava korišćenja na tom građevinskom zemljištu, ukoliko je takvih troškova bilo, odnosno ako su ti troškovi nastali do 11. septembra 2009. godine, pri čemu se tržišna vrednost građevinskog zemljišta ne umanjuje ako su troškovi pribavljanja prava korišćenja na tom građevinskom zemljištu nastali posle 11. septembra 2009. godine (stav 1.), da se tržišna vrednost građevinskog zemljišta i troškovi pribavljanja prava korišćenja, odnosno visina naknade za konverziju prava korišćenja, utvrđuju u postupku koji sprovodi, po zahtevu lica koja imaju pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu (u daljem tekstu: podnosilac zahteva), organ jedinice lokalne samouprave nadležan za imovinsko-pravne poslove (u daljem tekstu: nadležni organ), na čijoj teritoriji se nalazi građevinsko zemljište koje je predmet konverzije (stav 2.). Osporenom odredbom člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe propisano je da troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta iz člana 4. stav 1. ove uredbe, u smislu Zakona i ove uredbe, obuhvataju, za lica iz člana 2. tač. 1) i 2) ove uredbe, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćene u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenog kapitala, imovine ili dela imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove nastale najkasnije do 11. septembra 2009. godine.

Uredbom je takođe propisano: da se pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu utvrđuje rešenjem koje, po sprovedenom postupku, donosi nadležni organ u roku od osam dana od dana zaključenja usmene rasprave (član 25. stav 5.), da dispozitiv navedenog rešenja sadrži, pored ostalog, visinu naknade za konverziju prava korišćenja u pravo svojine, kao i način i uslove njenog plaćanja (član 26. stav 1. tač. 3) i 4)), da po pravnosnažnosti navedenog rešenja lice koje je u skladu sa posebnim zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave ovlašćeno za zaključenje ove vrste ugovora, zaključuje sa podnosiocem zahteva ugovor o regulisanju međusobnih prava i obaveza nastalih po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu (član 28. stav 1.). Odredbom stava 1. člana 29. Uredbe propisano je da plaćanje naknade može biti jednokratno ili na rate, dok je osporenim odredbama istog člana Uredbe određeno: da kada lice kome je ugovorom o regulisanju međusobnih prava i obaveza predviđeno plaćanje iznosa naknade u mesečnim ratama, odluči da tokom perioda otplate otuđi objekat koji se nalazi na izgrađenom građevinskom zemljištu koje je bilo predmet konverzije, iznosi svih preostalih rata dospevaju odmah za celokupno zemljište koje je predmet tog ugovora (stav 4.) i da ukoliko je ugovorom o regulisanju međusobnih prava i obaveza predviđeno plaćanje iznosa naknade u mesečnim ratama, uslov za promenu vlasništva na nepokretnostima je dokaz o plaćenom iznosu celokupne naknade, a iznos koji se isplaćuje predstavlja iznos koji se dobije kada se od ukupnog iznosa visine naknade uvećanog za indeks rasta potrošačkih cena iz stava 3. ovog člana, odbije iznos plaćenih rata do momenta otuđenja objekta ili početka njegove izgradnje (stav 6.). Saglasno odredbi člana 30. stav 2. Uredbe, u slučaju neizmirivanja ugovornih obaveza od strane sticaoca prava svojine, jedinica lokalne samouprave po službenoj dužnosti pokreće sudski postupak za naplatu ostatka duga u celosti, u skladu sa zakonom. Odredbama člana 31. Uredbe određeno je: da kada je ugovorom o regulisanju međusobnih prava i obaveza predviđeno plaćanje naknade u mesečnim ratama, nadležni organ dostavlja rešenje iz člana 25. ove uredbe i kopiju ugovora organu nadležnom za poslove vođenja evidencije nepokretnosti i pravima na njima, u cilju upisa predbeležbe o uslovima i rokovima konverzije i o obavezi plaćanja naknade po osnovu konverzije prava u mesečnim ratama (stav 2.), da kada je ugovorom o regulisanju međusobnih prava i obaveza predviđeno plaćanje naknade u mesečnim ratama, upis prava svojine vrši se uz istovremeni upis predbeležbe o uslovima i rokovima konverzije i o obavezi plaćanja naknade po osnovu konverzije prava u mesečnim ratama, u skladu sa članom 78. stav 2. tačka 4. Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, broj 72/09) (stav 3.) i da organ nadležan za poslove vođenja evidencije nepokretnosti i pravima na njima, upisuje naziv obveznika plaćanja, broj i naziv ugovora i broj mesečnih raga, kao i napomenu da se teret može brisati tek po dostavljanju dokaza da je izvršena jednokratna isplata svih preostalih rata (stav 4.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (član 58. st. 1. do 3.); da je preduzetništvo slobodno i da se može ograničiti zakonom, radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije (član 83.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu i da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena (član 84. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tačka 7.); da Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine i donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tač. 2. i 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju bisti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).

Odredbom člana 108. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji , koja je navedena kao pravni osnov za donošenje osporene Uredbe, određeno je da Vlada propisuje način određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i uslove, kriterijume i način ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu. Odredbom člana 103. stav 1. Zakona radi čijeg izvršavanja je, između ostalog, doneta osporena Uredba, određeno je da se na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci prava korišćenja bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici, pravo korišćenja može konvertovati u pravo svojine, uz naknadu tržišne vrednosti tog građevinskog zemljišta u momentu konverzije prava, umanjenu za troškove pribavljanja prava korišćenja na tom građevinskom zemljištu, a da troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju, u smislu ovog zakona, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je Vlada, saglasno svojoj funkciji iz člana 123. tač. 2. i 3. Ustava, donela osporenu Uredbu radi izvršavanja odredaba Zakona o planiranju i izgradnji kojima je uređena konverzija prava korišćenja na građevinskom zemljištu u pravo svojine uz naknadu, a u okviru Zakonom predviđenog ovlašćenja Vlade da propiše način određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visinu naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i uslove, kriterijume i način ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu.

U vezi sa osporenom odredbom člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe, Ustavni sud je utvrdio da je Vlada ovom odredbom, a saglasno zakonskom ovlašćenju da propiše način određivanja visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, odredila šta obuhvataju troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta na kome su nosioci ovog prava privatizovana privredna društva, odnosno društva na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje stečajni i izvršni postupak, s obzirom na to da ovi troškovi, pored tržišne vrednosti građevinskog zemljišta, predstavljaju jedan od elemenata za utvrđivanje visine navedene naknade, u smislu odredbe člana 103. stav 1. Zakona. Takođe, osporenom odredbom člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe su troškovi pribavljanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu određeni na istovetan način kako je to propisano i odredbom člana 103. stav 1. Zakona.

S obzirom na izneto, Ustavni sud pre svega ukazuje da je u predmetu IUz-68/2013 razmatrao ustavnost odredbe člana 103. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-US i 50/13-US), u delu kojim je određeno šta, u smislu ovog zakona, obuhvataju troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci ovog prava bila ili jesu privatizovana privredna društva, odnosno društva na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici. Ustavni sud je na sednici održanoj 10. oktobra 2013. godine doneo Odluku IUz-68/2013, kojom je, u tački 1. izreke, utvrdio da odredba člana 103. stav 1. Zakona u delu koji glasi: „Troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju, u smislu ovog zakona, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove.“, nije u saglasnosti sa Ustavom.

Imajući u vidu da su osporenom odredbom člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe, koja je doneta u izvršavanju odredbe člana 103. stav 1. Zakona, troškovi pribavljanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu određeni na istovetan način kako je to bilo propisano odredbom člana 103. stav 1. Zakona, i to u delu čiju je neustavnost Sud utvrdio Odlukom IUz-68/2013, to po oceni Suda, sledi da ni osporena odredba člana 5. stav 1. tačka 1) predmetne Uredbe, kao podzakonskog akta, nije u saglasnosti sa Ustavom.

Kako je u toku postupka ocene ustavnosti osporene odredbe člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci su pružili pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

U vezi sa navodima inicijatora da se osporenim odredbama člana 29. st. 4. i 6. Uredbe „ograničava pravo investitora da raspolaže objektima koji se nalaze na građevinskom zemljištu koje je bilo predmet konverzije“ jer se otuđenje ovih objekata uslovljava plaćanjem preostalih rata naknade koje odmah dospevaju, kada je plaćanje ove naknade ugovoreno na mesečne rate, Ustavni sud smatra da je propisivanje načina plaćanja navedene naknade sastavni deo ovlašćenja donosioca osporene Uredbe da svojim aktom bliže uredi uslove i način ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja na građevinskom zemljištu u pravo svojine. Kada su u pitanju osporeni način i uslovi plaćanja naknade predviđeni odredbama člana 29. Uredbe, Ustavni sud ukazuje da, u smislu citiranih odredaba čl. 28. i 31. Uredbe, status obveznika plaćanja naknade za konverziju ima ono lice koje je, nakon pravnosnažnosti rešenja nadležnog organa kojim mu je utvrđeno pravo na konverziju, zaključilo sa ovlašćenim licem jedinice lokalne samouprave ugovor o regulisanju međusobnih prava i obaveza nastalih po ovom osnovu, a koja uključuju i način i uslove plaćanja navedene naknade. Saglasno iznetom, navedeno lice ostaje obveznik plaćanja naknade i u slučaju kada se u toku njenog plaćanja na rate opredeli da otuđi objekat koji se nalazi na građevinskom zemljištu koje je bilo predmet konverzije, a osporeni način i uslovi plaćanja preostalog iznosa naknade upravo imaju za cilj da obezbede ispunjenje ugovornih obaveza ovih lica, a ne da im ograniče pravo raspolaganja objektima, kako to inicijator pogrešno smatra. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je zaključio da se ne mogu prihvatiti navodi inicijatora o nesaglasnosti osporenih odred aba člana 29. st. 4. i 6. Uredbe sa članom 58. Ustava, te kako je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti navedenih odredaba Uredbe, Sud je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu u ovom delu odbacio i rešio kao u tački 2. izreke.

Saglasno iznetom, na osnovu odred aba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 5. stav 1. tačka 1) Uredbe o uslovima, kriterijumima i načinu ostvarivanja prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, kao i o načinu određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu , navedene u tački 1. izreke, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Neustavnost uredbe o konverziji prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti