Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke zbog izostanka javne rasprave
Kratak pregled
Ustavni sud utvrdio je da Odluka opštine Mionica o naknadi za zaštitu životne sredine nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Razlog je što donosilac akta, Skupština opštine, pre donošenja odluke nije sprovela obaveznu javnu raspravu propisanu zakonom.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-338/2013
20.03.2014.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 20. marta 2014. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da Odluka o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine opštine Mionica („Službeni glasnik skupštine opštine Mionica“, broj 2/11) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu Odluke iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine opštine Mionica („Službeni glasnik skupštine opštine Mionica“, broj 2/11), koju je donela Skupština opštine Mionica. Podnosioci inicijative smatraju da osporena Odluka nije u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, iz razloga što predlagač ovog akta, pre donošenja odluke, nije održao javnu raspravu, kako je to propisano članom 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, kao i da nije usvojio ovu odluku u postupku utvrđivanja budžeta za 2011. godinu, kako je propisano istim članom navedenog Zakona, već je odluku usvojio polovinom 2011. godine. Podnosioci inicijative, takođe, traže da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi od izvršenja pojedinačne akte donete na osnovu osporene Odluke.
U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je 5. novembra 2013. godine dostavio Skupštini opštine Mionica navedenu inicijativu, radi davanja odgovora na navode podnosioca inicijative. Opštinska uprava opštine Mionica je 19. novembra 2013. godine dostavila Ustavnom sudu samo osporenu Odluku i mišljenje Ministrastva životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja broj 401-00-17/2011-01 od 22. marta 2011. godine, bez izjašnjavanja donosioca osporene Odluke o osnovanosti inicijative.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud se dopisom od 18. decembra 2013. godine, po drugi put, obratio Skupštini opštine Mionica, kao donosiocu osporenog akta, sa zahtevom da Sudu dostavi sledeće podatke i dokaze: 1) da li je pre donošenja osporene Odluke održana javna rasprava u opštini Mionica, saglasno članu 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12); 2) ako jeste, u kom periodu je javna rasprava održana i ko su bili njeni učesnici. Ustavni sud je istim dopisom odredio Skupštini opštine Mionica rok od 15 dana za dostavu odgovora i dokaza povodom navedenih pitanja. Ovaj dopis je dostavljen Skupštini opštine Mionica 19. decembra 2013. godine. Kako Skupština opštine Mionica nije u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka, dostavila Ustavom sudu tražene odgovore i dokaze, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Odluku o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine opštine Mionica donela je Skupština opštine Mionica, na sednici održanoj 20. maja 2011. godine, na osnovu odredaba člana 32. tačka 13. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), člana 87. stav 2. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09 i 72/09), člana 7. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 62/06), Uredbe o kriterijumima za utvrđivanje naknade za zaštitu i unapređivanje životne sredine i najvišeg iznosa naknade („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) i člana 36. Statuta opštine Mionica („Službeni glasnik skupštine opštine Mionica“, broj 8/08) i uz mišljenje Ministarstva životne sredine, rudarstva i prostornog planiranja broj 401-00-17/2011-01 od 22. marta 2011. godine. Ovom odlukom propisuje se naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine na teritoriji opštine Mionica i utvrđuju obveznici, visina, rokovi, način plaćanja i korišćenje sredstava od naknade, a radi stvaranja materijalnih preduslova za ostvarivanje prava i dužnosti opštine Mionica u oblasti zaštite i unapređivanja životne sredine (član 1.).
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obavešten o pitanjima od javnog značaja i da su sredstva javnog obaveštavnja dužna da to pravo poštuju, da svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom (član 51.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, sistem lokalne samouprave (član 97. tačka 3.); da Skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti, usvaja budžet i završni račun opštine, donosi plan razvoja i prostorni plan opštine, raspisuje opštinski referendum i vrši druge poslove određene zakonom i statutom (član 191. stav 2.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je da Skupština opštine, u skladu sa zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada (član 32. tačka 3)).
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12) propisano je: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, u koje, između ostalog, spadaju i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. tačka 7)); da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom, da se odluka iz stava 1. ovog člana donosi, nakon održavanja javne rasprave i da se može menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu (član 7. st. 1. i 2.).
Odredbama člana 87. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik PC“, br. 135/04 , 36/09, 36/09-drugi zakon, 72/09-drugi zakon i 43/11-Odluka US) propisano je: da jedinica lokalne samou prave može, iz okvira svojih prava i dužnosti, propisati naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine (stav 1.); da ovu naknadu svojim aktom propisuje skupština jedinice lokalne samouprave (stav 2.); da jedinica lokalne samouprave svojim aktom utvrđuje visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja, u skladu sa utvrđenim kriterijumima koje bliže propisuje Vlada (stav 8.); da je nadležni organ lokalne samouprave dužan da pribavi mišljenje ministarstva na predlog akta o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine (stav 9.); da se sredstva od naknade koriste, preko budžetskog fonda, namenski za zaštitu i unapređivanje životne sredine ( stav 10.).
Iz navedenog sledi da je Zakonom o zaštiti životne sredine, skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da svojim aktom propiše naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine, odnosno da svojim aktom utvrdi visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja ove naknade. Ovako uspostavljena naknada predstavlja izvorni prihod jedinice lokalne samouprave, saglasno članu 6. tačka 7) Zakona o finansiranju lokalne samouprave, jer se radi o posebnoj naknadi koja je uspostavljena zakonom. Saglasno članu 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom utvrđuje stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada, u skladu sa zakonom. Što se tiče postupka donošenja i menjanja ove odluke, članom 7. st. 2. i 3. ovog zakona propisana je obaveza da se pre donošenja odluke održi javna rasprava, a mogućnost njene izmene predviđena je samo jednom godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave, ili izuzetno, i onda kada dođe do izmena zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave, kako bi se moglo izvršiti usaglašavanje sa izmenjenim rešenjima u ovim aktima.
Polazeći od izloženog i dokumentacije koju je Ustavnom sudu, povodom donošenja osporene Odluke, dostavila Skupština opštine Mionica, a koja sadrži samo tekst osporene Odluke objavljen u „Službenom glasniku skupštine opštine Mionica“, broj 2/11 i mišljenje nadležnog ministarstva povodom ove odluke, bez pružanja bilo kakvog dokaza o organizovanju i sprovođenju javne rasprave prilikom njenog donošenja, Ustavni sud je stao na stanovište da Skupština opštine Mionica nije organizovala i sprovela javnu raspravu u postupku utvrđivanja predloga osporene Odluke, jer o tome Ustavnom sudu, i pored izričitog zahteva, nije dostavila nijedan dokaz. Saglasno navedenom, Ustavni sud je utvrdio da Skupština opštine Mionica nije sprovela zakonom propisani postupak donošenja osporene Odluke, jer nije sprovela javnu raspravu prilikom njenog donošenja, a što je odredbom člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave propisano kao obavezna faza u postupku donošenja ovakve vrste akata jedinice lokalne samouprave.
Povodom navoda inicijatora da je osporena Odluka morala biti doneta u postupku utvrđivanja budžeta za 2011. godinu, a ne sredinom te godine, Ustavni sud ukazuje da ovi navodi inicijatora nisu opravdani, jer, saglasno članu 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, takva obaveza ne postoji prilikom donošenja ovakve odluke, već samo kada se odluka ove vrste menja u toku godine, jer izmena može da se vrši samo jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da osporena Odluka nije doneta u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, jer Skupština opštine Mionica nije sprovela javnu raspravu u postupku njenog donošenja. Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je izostavljanjem sprovođenja javne rasprave prilikom donošenja ove odluke prekršeno i ustavno pravo na obaveštenost iz člana 51. stav 1. Ustava, kao i načelo hijerarhije domaćih opštih pravnih akata iz člana 195. stav 2. Ustava, kojim je utvrđeno da opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.
Na osnovu iznetog i odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je utvrdio da Odluka o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine, koju je donela Skupština opštine Mionica, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, odlučujući kao u tački 1. izreke. Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje.
Imajući u vidu da je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata donetih na osnovu osporene Odluke je odbačen, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, kako je rešeno u tački 2. izreke.
S obzirom na sve izneto, Ustani sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač . 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine opštine Mionica („Službeni glasnik skupštine opštine Mionica“, broj 2/11), prestaje da važ i danom objav ljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić