Neustavnost odluke lokalne samouprave o otpisu kamata na javne prihode

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Odluka grada Leskovca o otpisu kamata na dospele obaveze po osnovu izvornih lokalnih javnih prihoda nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Jedinica lokalne samouprave nema zakonsko ovlašćenje da uređuje otpis sporednih poreskih davanja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-342/2015
09.11.2017.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 9. novembra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Odluka o otpisu kamata na dospele obaveze po osnovu izvornih lokalnih javnih prihoda („Službeni glasnik grada Leskovca“, broj 18/15) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke navedene u tački 1. izreke. U inicijativi se navodi da je osporenu Odluku doneo nenadležan organ, te da je u celini ništava. Prema navodima inicijatora, osporena Odluka je suprotna odredbama člana 115. stav 4. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS“, br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06, 61/07, 20/09, 72/09, 53/10, 101/11, 2/12, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14 i 91/15) , koji ma je izričito propisana nadležnost Vlade Republike Srbije da na predlog ministra može doneti odluku o delimičnom ili potpunom otpisu poreza i poreskih davanja u koje spada i kamata, i to samo u Zakonom predviđenim slučajevima. U inicijativi se, takođe, navodi da osporena Odluka ugrožava jednakost građana pred zakonom „jer u drugim gradovima građani takva prava ne mogu ostvariti“, kao i da je, posledično , suprotna i odredbi člana 195. stav 2. Ustava kojom je utvrđeno da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave mo raju biti saglasni sa zakonom. Ustavnom sudu je predloženo da , do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporene Odluke.

Ustavni sud je, dopisom od 5. juna 2017. godine, zatražio odgovor od donosioca osporenog akta na navode iznete u podnetoj inicijativi. U odgovoru donosioca akta, koji je dostavljen Ustavnom sudu 7. jula 2017. godine, navedeno je da, prema članu 60. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13 i 125/14) , jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše izvorne javne prihode iz člana 6. ovog zakona, počev od 1. januara 2007. godine. Ističe se da, shodno članu 25. stav 1. tačka 6. Statuta grada Leskovca („Službeni glasnik grada Leskovca“, br. 12/08, 7/11 i 43/12) , Skupština grada Leskovca , u skladu sa zakonom , donosi propise i druge pravne akte i da je, na predlog Gradskog veća, na sednici održanoj 8. septembra 2015. godine, donela osporenu Odluku o otpisu kamata na dospele obaveze po osnovu izvornih lokalnih javnih prihoda, koja je važila do 31. decembra 2015. godine.

III

U sprovedenom postupku pred Ustavnim sudom utvrđeno je sledeće:

Osporenu Odluku o otpisu kamata na dospele obaveze po osnovu izvornih lokalnih javnih prihoda („Službeni glasnik grada Leskovca“, broj 18/15) donela je Skupština grada Leskovca , 8. septembra 2015. godine, na predlog Gradskog veća, sa pozivom na odredbe člana 60, a u vezi člana 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13 i 125/14) i člana 25. stav 1. tačka 6. Statuta grada Leskovca („Službeni glasnik grada Leskovca“, br. 12/08, 7/11 i 43/12). Ovom odlukom se uređuju uslovi, obim i postupak otpisa obračunate, a neplaćene kamate po osnovu izvornih lokalnih javnih prihoda koji su dospeli za plaćanje na dan 1. januara 2015. godine (član 1.). Odredbama čl. 2. do 7. ove odluke propisano je: da pravo na otpis kamate imaju poreski obveznici: pravna lica, preduzetnici i fizička lica, i to: po osnovu poreza na zemljište, poreza na imovinu obveznika koji vodi poslovne knjige, poreza na imovinu obveznika koji ne vodi poslovne knjige, posebne naknade za zaštitu i unapređenje životne sredine i komunalne takse za isticanje firme na poslovnom prostoru (član 2.); da pravo na otpis kamate ostvaruje svaki poreski obveznik pod sledećim uslovima – 1. da poreski obveznik izvrši uplatu iznosa razlike između salda (ukupnog) duga na dan podnošenja zahteva i obračunate kamate na dan 1. januara 2015. godine i 2. da poreski obveznik podnese zahtev za otpis kamate na propisanom obrascu sa dokazom o uplati (član 3.); da pravo na otpis kamate imaju i poreski obveznici koji su u toku 2015. godine vršili uplatu javnih prihoda i time delimično ili potpuno izmirili dospelu kamatu na dan 1. januara 2015. godine, ako podnesu zahtev na propisanom obrascu (član 4.); da je rok za podnošenje zahteva za otpis kamate do 31. decembra 2015. godine (član 5.) i da se pravo na otpis kamate utvrđuje rešenjem Gradske uprave za finansije grada Leskovca – Odsek lokalne poreske administracije, koji vodi evidenciju o ostvarivanju prava u skladu sa ovom odlukom i stara se o njenom sprovođenju (član 6.); da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja (član 7.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu (član 84. stav 1.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom i da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika (član 91.); da Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje poreski sistem (član 97. tačka 6.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. tačka 7.) i da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2 .).

Odredbama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS“, br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06, 61/07, 20/09, 72/09, 53/10, 101/11, 2/12, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14, 91/15, 112/15, 15/16 i 108/16), koje su od značaja za razmatranje ustavnosti i zakonitosti osporenog akta , propisano je: da se ovaj zakon primenjuje na sve javne prihode koje naplaćuje Poreska uprava, ako drugim poreskim zakonom nije drukčije uređeno, kao i da se primenjuje i na kamate po osnovu dospelog, a neplaćenog poreza i troškove postupka prinudne naplate poreza, odnosno sporedna poreska davanja (član 2.); da se ovaj zakon primenjuje i na izvorne javne prihode jedinica lokalne samouprave koje te jedinice utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u javnopravnom odnosu, kao i na sporedna poreska davanja po tim osnovama, u postupcima u kojima donose poreske upravne akte, uključujući i akte u upravnom postupku, za koje je propisana primena ovog zakona, te da kod utvrđivanja, naplate i kontrole javnih prihoda i sporednih poreskih davanja iz stava 1. ovog člana nadležni organ jedinice lokalne samouprave ima prava i obaveze koje po ovom zakonu ima Poreska uprava, osim prava i obaveza koje se odnose na – identifikaciju i registraciju poreskih obveznika, procenu poreske osnovice metodom parifikacije i metodom unakrsne procene, otkrivanje poreskih krivičnih dela i ostala prava i obaveze Poreske uprave sadrž ane u odredbama člana 160. tač. 1a), 9), 11b) i 12) i tač. 13a) – 13d), čl. 161. i 164. i čl. 167-171. ovog zakona (član 2a); da se odredbe ovog zakona kojima su uređena ovlašćenja Poreske uprave, prava i obaveze poreskih obveznika, ovlašćenja poreskih inspektora i poreskih izvršitelja Poreske uprave shodno primenjuju i na ovlašćenja jedinice lokalne samouprave, odnosno na prava i obaveze obveznika izvornih javnih prihoda iz člana 2a stav 1. ovog zakona, na ovlašćenja poreskih inspektora jedinice lokalne samouprave i poreskih izvršitelja jedinice lokalne samouprave, u postupku utvrđivanja, naplate i kontrole izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave na koje se primenjuje ovaj zakon (član 2b stav 1.); da je Poreska uprava dužna da ostvaruje sva prava i obaveze iz poreskopravnog odnosa u skladu sa zakonom, a u slučajevima kada je ovlašćena da deluje na osnovu diskrecionih ovlašćenja, dužna je da deluje u skladu sa svrhom tih ovlašćenja i u okviru zakona (član 4. st. 1. i 2.); da se poreska obaveza otpisuje ako ostavilac nema naslednika ili se nijedan od naslednika ne prihvati nasledstva, te da ako imovina lica iz stava 3. člana 22. ovog zakona nije dovoljna da se namiri dug po osnovu poreza i sporednih poreskih davanja, nenamireni deo duga se otpisuje, a ako prestanu razlozi iz stava 3. ovog člana rešenje o otpisu poreskog duga će se ukinuti, s tim da se za period od dana kada je nenamireni poreski dug lica dospeo do dana kada su razlozi prestali, ne obračunava kamata (član 22. st. 2, 4. i 5.); da poreska obaveza prestaje: naplatom poreza, zastarelošću poreza, otpisom poreza ili na drugi zakonom propisani način i da u tim slučajevima Poreska uprava donosi rešenje o prestanku poreske obaveze (član 23. st. 1. i 3.).

Odredbama člana 75. navedenog Zakona su uređena pitanja vezana za plaćanje kamata na iznos manje ili više plaćenog poreza i sporednih poreskih davanja tako što je propisano: da se kamata obračunava i plaća po stopi jednakoj godišnjoj referentnoj stopi Narodne banke Srbije, uvećanoj za 10 procentnih poena, primenom prostog interesnog računa od sto i to od narednog dana od dana dospelosti (st. 1. i 2.); da se kamata obračunava za kalendarski broj dana perioda docnje u izmirenju obaveza u odnosu na kalendarski broj dana u godini (365, odnosno 366 dana) dekurzivnim načinom obračuna, bez pripisa kamate glavnici istekom obračunskog perioda, za sve kalendarske dane u obračunskom periodu pod kojima se podrazumeva period od prvog dana docnje, odnosno promene iznosa duga i/ili promene stope iz stava 1. ovog člana i/ili isteka svake kalendarske godine u periodu docnje za koji se vrši obračun (st. 3. do 5.); da ukupan iznos kamate predstavlja zbir obračunate kamate za pojedine obračunske periode, a ako se u toku kontrole utvrdi razlika poreske obaveze, kamata se obračunava od dana kada je poresku obavezu poreski obveznik bio dužan da plati (st. 6. i 7.).

Odredbama člana 76. istog zakona propisano je da: ako je plaćanje dugovanog poreza odloženo, u skladu sa odredbama čl. 73, 74, 74a i 75. ovog Zakona, kamata se obračunava i za vreme dok traje odlaganje, po stopi jednakoj godišnjoj referentnoj stopi Narodne banke Srbije, a poreskom obvezniku koji redovno izmiruje rate dospelih obaveza koje su odložene, uključujući i tekuće obaveze u skladu sa zakonom, otpisuje se 50% kamate koja se odnosi na taj dug plaćen u tom periodu, po isteku svakih 12 meseci, do izmirenja tog duga u potpunosti (st. 2. i 3.); a kada poreski obveznik i pre isteka roka plaćanja dugovanog poreza na rate u skladu sa ovim zakonom isplati dugovani porez u potpunosti, otpisuje mu se 50% kamate na taj dug (stav 4.).

Sud konstatuje da je odredbama člana 115. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji uređen institut otpisa poreza i sporednih poreskih davanja tako što je propisano: da Vlada može, na predlog ministra, doneti odluku o delimičnom ili potpunom otpisu poreza i sporednih poreskih davanja, osim doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, poreskog obveznika koji se prodaje u postupku privatizacije, odnosno koji je u postupku restrukturiranja (stav 1.); da Vlada može, na predlog ministra, uz prethodnu saglasnost jedinice lokalne samouprave kojoj pripadaju izvorni javni prihodi na koje se primenjuje ovaj zakon, doneti odluku o delimičnom ili potpunom otpisu tih javnih prihoda, poreskom obvezniku koji se prodaje u postupku privatizacije, odnosno koji je u postupku restrukturiranja (stav 2.); da Vlada može, na predlog ministra, doneti odluku o delimičnom ili potpunom otpisu poreza i sporednih poreskih davanja, uključujući takse, naknade i druge javne prihode, osim doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, poreskog obveznika kod kojeg je promenjena vlasnička struktura, po osnovu preuzetih ugovornih obaveza od strane Republike (stav 3.); da će Poreska uprava rešenjem otpisati dug po osnovu poreza i sporednih poreskih davanja kada se steknu uslovi iz člana 22. st. 2. i 4. ovog zakona, kao i u drugim slučajevima propisanim zakonom (stav 4.).

Relevantnim odredbama Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13, 108/13, 142/14, 68/15, 103/15 i 99/16) propisano je: da se javni prihodi i primanja uvode zakonom, odnosno odlukom skupštine lokalne vlasti u skladu sa zakonom i da se visina javnih prihoda i primanja utvrđuje zakonom, odnosno aktom nadležnog organa u skladu sa ovim i posebnim zakonima (član 13.); da poreskim zakonom moraju biti utvrđeni predmet oporezivanja, osnovica, obveznik, poreska stopa ili iznos, sva izuzimanja i olakšice od oporezivanja, kao i način i rokovi plaćanja poreza i da se obaveze i prava poreskih obveznika ne mogu proširivati ili smanjivati podzakonskim aktima (član 15. st. 2. i 3.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, koji je naveden kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke, propisano je: da su izvorni prihodi – prihodi čiju stopu, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa, utvrđuje jedinica lokalne samouprave, pri čemu se zakonom može ograničiti visina poreske stope, odnosno utvrditi najviši i najniži iznos naknade, odnosno takse (član 2. stav 1. tačka 1)); da se sredstva budžeta jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih zakonom (član 5.); da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, među kojima su i porez na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, lokalne komunalne takse, naknade za korišćenje javnih dobara, u skladu sa zakonom kao i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. stav 1. tač. 1), 2), 5) i 7)); da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.); da jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše javne prihode iz člana 6. ovog zakona počev od 1. januara 2007. godine (član 60.).

Iz navedenih odredaba Ustava i zakona, prema oceni Ustavnog suda, proizlazi da je u nadležnosti Republike Srbije da zakonom uređuje i obezbeđuje poreski sistem , čiji su elementi i kamate po osnovu dospelih, a neplaćenih poreza ili drugih javnih prihoda , kao sastavni deo tzv. sporednih poreskih davanja, budući da se termin „porez“ upotrebljava u širem smislu, odnosno tako da označava sve javne prihode na koje se odgovarajući poreski zakon primenjuje. Prema shvatanju Suda, to znači da pravni osnov za mogućnost otpisa obračunate, a neplaćene kamate na obaveze po osnovu svih javnih prihoda, bez obzira na njihovu pripadnost (tj. da li su u pitanju izvorni javni prihodi jedinica lokalne samouprave ili druge vrste javnih prihoda) može biti jedino zakon. Drugim rečima, Sud smatra da je za otpisivanje poreza i sporednih poreskih davanja neophodno da postoji izričito zakonsko ovlašćenje. Polazeći od toga da je kamata jedan od elemenata sistema javnih prihoda čijim se uređivanjem može uticati na ostvarivanje određenih ciljeva poreske politike, Ustavni sud nalazi da je, na osnovu ustavnog ovlašćenja iz člana 97. tačka 6. Ustava , samo zakonodavac ovlašćen da propisuje određene pogodnosti u sistemu oporezivanja, kao i odgovarajuće modalitete prestanka poreske obaveze , među kojima je i otpis kamata po osnovu dospelih, a neizmirenih obaveza iz domena javnih prihoda (tzv. sporedn a poresk a davanja).

Ustavni sud ističe da je odredbom člana 2a Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji izričito predviđeno da se ovaj zakon primenjuje i na izvorne javne prihode jedinica lokalne samouprave koje te jedinice utvrđuju, naplaćuju i kontrolišu u javnopravnom odnosu, kao i na sporedna poreska davanja po tim osnovama u postupcima u kojima donose poreske upravne akte (uz određene izuzetke predviđene ovim zakonom). Pored ovoga, kada je reč o izvornim javnim prihodima, Sud ukazuje na činjenicu da je mogućnost (potpunog ili delimičnog) otpisa ovih javnih prihoda predviđena odredbom člana 115. stav 2. Zakona jedino poreskom obvezniku koji se prodaje u postupku privatizacije, odnosno koji je u postupku restrukturiranja, tako što je ostavljena mogućnost Vladi da, na predlog ministra, uz prethodnu saglasnost jedinice lokalne samouprave kojoj pripadaju izvorni javni prihodi na koje se primenjuje ovaj zakon donese takvu odluku. Isto tako, odredbom stava 3. ovog člana Zakona je predviđena i mogućnost da Vlada, na predlog ministra, donosi odluku o (delimičnom ili potpunom) otpisu poreza i sporednih poreskih davanja, uključujući i takse, naknade i druge javne prihode, osim doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, poreskom obvezniku kod kojeg je promenjena vlasnička struktura, po osnovu preuzetih ugovornih obaveza od strane Republik e. Saglasno stavu 4. ovog člana Zakona, u svim slučajevima propisanim zakonom predviđeno je da se otpis duga po osnovu poreza i sporednih poreskih davanja, kada se steknu potrebni uslovi, vrši rešenjem nadležnog poreskog organa.

Imajući u vidu da je osporenom Odlukom uređena materija koja je, saglasno ustavnim rešenjima, zakonska materija, te da je institut otpisa poreza i sporednih poreskih davanja uređen odredbama člana 115. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji na sasvim drugačiji način nego što je to predviđeno osporenom Odlukom, Ustavni sud je ocenio da Skupština grada Leskovca nije imala ustavno i zakonsko ovlašćenje da svojim aktom uredi sporna pitanja. Sud ocenjuje da odredbe člana 60, u vezi sa članom 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, koje su navedene kao zakonski osnov za donošenje osporene Odluke, ne mogu predstavljati validan pravni osnov za skupštinu jedinice lokalne samouprave da svojim aktom uređuje uslove, obim i postupak otpisa obračunate, a neplaćene kamate po osnovu izvornih lokalnih javnih prihoda. Stoga je Ustavni sud utvrdio da osporena Odluka u celini nije u saglasnosti sa odredbama člana 115. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji , a budući da prema odredbi člana 195. stav 2. Ustava svi opšti akti jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa zakonom, Sud je ocenio da osporena Odluka nije u saglasnosti ni sa Ustavom, pa je odlučio kao u tački 1. izreke.

S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje u ovoj ustavnopravnoj stvari potpuno utvrđeno i da su prikupljeni podaci pružili pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15).

Budući da je Ustavni sud meritorno odlučio u ovoj ustavnopravnoj stvari, to je odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporene Odluke, saglasno odredbi člana 56. stav 3 . Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 2. izreke.

Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka iz tačke 1. izreke prestaje da važi danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Neustavnost odluke lokalne samouprave o otpisu kamata na javne prihode

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti