Neustavnost opštinske odluke o obavezi održavanja fasada i prekršajnoj odgovornosti

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da odredbe opštinske odluke koje propisuju obavezu održavanja spoljnih delova zgrada i prekršajnu odgovornost za to, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, jer jedinica lokalne samouprave nije ovlašćena da uređuje ova pitanja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-35/2011
13.02.2014.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Sabahudin Tahirović, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. februara 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 88, člana 116. stav 1. tačka 2. alineja 1. i člana 124. stav 1. tačka 37. i st. 2. i 3. Odluke o uređenju grada ("Službeni list grada Novog Sada", br. 39/10, 42/10-ispr, 60/10, 23/11, 51/11 i 1/12), u vreme važenja, nisu bile u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Utvrđuje se da odredbe člana 88, člana 116. stav 1. tačka 2. alineja 1. i člana 124. stav 1. tačka 40. i st. 2. i 3. Odluke o uređenju grada Novog Sada ("Službeni list grada Novog Sada", br. 56/12, 9/13 i 26/13) nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

3. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 6. Odluke iz tačke 1. i čl. 5, 6. i 8. Odluke iz tačke 2.

4. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Odluke iz tačke 2.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 6, člana 88, člana 116. stav 1. tačka 2. alineja 1. i člana 124. stav 1. tačka 37. i st. 2. i 3. Odluke o uređenju grada ("Službeni list grada Novog Sada", br. 39/10, 42/10, 60/10, 23/11, 51/11 i 1/12) i odredaba čl. 5, 6, 8, 88. i člana 124. stav 1. tačka 40. i st. 2. i 3. Odluke o uređenju grada Novog Sada ("Službeni list grada Novog Sada", br. 56/12, 9/13 i 26/13). U inicijativi u kojoj se osporava prva, ranije važeća Odluka o uređenju grada, navodi se da se osporenim odredbama Odluke ustanovljava građanskopravna obaveza vlasnika i korisnika zgrada i njihova prekršajna odgovornost za održavanje fasade zgrade za čije propisivanje nije ovlašćen grad Novi Sad, budući da, prema Ustavu Republike Srbije, Republika Srbija utvrđuje i obezbeđuje svojinske odnose i zaštitu svih oblika svojine. Nadalje, inicijator navodi da grad Novi Sad nema ovlašćenje da uređuje i obezbeđuje svojinske odnose na zgradama u vezi sa uređenjem i održavanjem njihovih spoljnih delova, odnosno fasada i da propisuje njihovu prekršajnu zaštitu, jer je Republika Srbija iskoristila ovo ovlašćenje donošenjem Zakona o održavanju stambenih zgrada, a u vezi sa članom 146. Zakona o planiranju i izgradnji i nije ga poverila lokalnoj samoupravi. Takođe, navodi da je nezakonita odredba člana 88. stav 2. Odluke kojom je propisana građansko-pravna obaveza vlasnika zgrade, odnosno njenih korisnika na obezbeđenje uređenja izgleda njenih spoljnih delova, budući da je ova obaveza vlasnika utvrđena kao zakonska obaveza u smislu člana 24. stav 1. Zakona o održavanju stambenih zgrada. Osim toga, inicijator smatra da grad Novi Sad nije mogao da propiše prekršajnu odgovornost za povredu odredbe člana 88. ove odluke, s obzirom na to da lokalna samouprava može propisivati prekršaje samo za povrede propisa za čije donošenje je ovlašćena.

U drugoj inicijativi osporava se druga, važeća Odluka o uređenju grada Novog Sada, navodima da je Skupština grada Novog Sada ovom svojom odlukom uredila pojam javne površine i pojam objekta na način koji je suprotan zakonskom određenju, a takođe je suprotan i odredbama čl. 58, 83. i 194. i 195. Ustava Republike Srbije. Osim toga, Skupština grada je Odlukom proširila svoju nadležnost i na fasade i krovove zgrada, kolektivnog i individualnog stanovanja koji, po mišljenju podnosioca inicijative, predstavljaju zajedničku nedeljivu svojinu vlasnika zgrade, odnosno stanova i drugih posebnih delova zgrade, sa pravima i obavezama iz zakona. Sporne su, po mišljenju podnosioca inicijative, i kaznene odredbe u kojima su raspon i visina novčanih kazni neprimereni i „drakonski“ određeni naročito prema preduzetnicima i pravnim licima. Inicijator se posebno pozvao na Odluku Ustavnog suda IUo-85/2004 od 16. septembra 2004. godine, koja je doneta povodom ocene ustavnosti i zakonitosti Odluke o privremenom postavljanju montažnih i drugih objekata na javnim površinama ("Službeni list grada Novog Sada", broj 6/03), u kojoj je izražen stav da je donosilac akta prekoračio ovlašćenje kada je svojim propisom na drugačiji način uredio pojam javne površine, koji u smislu zakona čini samo prostor, tako što je proširio značenje ovog pojma i na fasade i krovove stambenih zgrada kolektivnog i individualnog stanovanja. Podnosilac inicijative je predložio Ustavnom sudu da, do donošenja konačne odluke, obustavi od izvršenja sve pojedinačne akte i radnje preduzete na osnovu osporene Odluke.

U odgovoru donosioca akata navodi se, pored ostalog, da se osporenom Odlukom o uređenju grada ne uređuju svojinski odnosi vlasnika zgrade, već se propisuju uslovi za opšte i komunalno uređenje grada Novog Sada, uređuju postupak, način i uslovi za postavljanje urbane opreme na površinama javne namene i građevinskom zemljištu u javnoj svojini u korist grada, kao i druga pitanja od značaja za opšte i komunalno uređenje grada u koje spada i uređenje i održavanje spoljnih delova zgrade. Navodi se da je članom 20. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano da se opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, stara o održavanju stambenih zgrada i bezbednosti njihovog korišćenja i utvrđuje visinu naknade za održavanje stambenih zgrada, tako da ne stoje navodi da je članom 88. Odluke nezakonito propisano održavanje, jer upravo Zakon o lokalnoj samoupravi daje ovlašćenje opštini da se stara o održavanju stambenih zgrada. Zakon o održavanju stambenih zgrada ("Službeni glasnik RS", br. 44/95 i 46/98), na koji se poziva inicijator, upravo i predviđa da nadzor nad primenom odredaba ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega, vrši opštinska, odnosno gradska uprava, tako da nisu tačni navodi da je nezakonito propisana nadležnost inspekcije. Kada je u pitanju ovlašćenje grada Novog Sada za propisivanje prekršaja u slučaju da vlasnici i korisnici zgrada redovnim održavanjem ne obezbeđuju uredan izgled spoljnih delova zgrada, u odgovoru se navodi da je Ustavom Republike Srbije dato pravo opštini da, u skladu sa zakonom, propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa, dok je Zakonom o lokalnoj samoupravi dato ovlašćenje opštini, odnosno gradu, da se, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, stara o održavanju stambenih zgrada, a statutom grada Novog Sada je predviđeno da se grad, u vršenju svoje nadležnosti, preko svojih organa, stara o održavanju stambenih zgrada i bezbednosti njihovog korišćenja i utvrđuje visinu naknade za održavanje stambenih zgrada.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Odluku o uređenju grada ("Službeni list grada Novog Sada", broj 39/10) donela Skupština grada Novog Sada, na sednici održanoj 23. septembra 2010. godine na osnovu člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09-ispravka i 64/10-Odluka US) i člana 24. tačka 22. Statuta grada Novog Sada – prečišćen tekst ("Službeni list grada Novog Sada" broj 39/10). Izmene i dopune navedene Odluke objavljene su, takođe u "Službenom listu grada Novog Sada", broj 42/10-ispravka, broj 60/10, broj 23/11, broj 51/11 i broj 1/12. Ova osporena Odluka prestala je da važi na osnovu člana 132. nove Odluke o uređenju grada Novog Sada ("Službeni list grada Novog Sada", br. 56/12, 9/13 i 26/13).

Osporenim odlukama propisani su uslovi za opšte i komunalno uređenje grada Novog Sada (u daljem tekstu: grad), utvrđeni posebni uslovi za opšte i komunalno uređenje grada u zonama pod posebnim režimom zaštite, uređeni postupci, način i uslovi za postavljanje urbane opreme na površinama javne namene i građevinskom zemljištu u javnoj svojini u korist grada (u daljem tekstu: javna površina) i drugim površinama na teritoriji grada, kao i druga pitanja od značaja za opšte i komunalno uređenje grada i korišćenje, održavanje i zaštitu javnih površina u gradu (član 1.). Opšte uređenje grada, u smislu obe odluke, obuhvata – uslove i način postavljanja, održavanja i zaštite urbanog mobilijara i objekata i uređaja na javnim površinama, uređenje, korišćenje, održavanje i zaštitu javnih površina, te uređenje i održavanje spoljnih delova zgrada (član 2.).

Osporenim odredbama kako ranije važeće, tako i sada važeće Odluke, a koje su identične sadržine, propisano je: da javna površina, u smislu ove odluke, jeste prostor na teritoriji grada određen propisanim dokumentima za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javna površina za koju je predviđeno utvrđivanje javnog interesa u skladu sa zakonom i građevinsko zemljište u javnoj svojini, i to ulice, trotoari, pešačke i biciklističke staze i trake, pešačka ostrva, razdelne trake i pojasevi, trgovi, nadvožnjaci, podvožnjaci, pothodnici, stepeništa koja povezuju saobraćajne površine, mostovi, trim staze, autobuske stanice i stajališta, taksi stajališta i parkirališta, površine oko autobuskih i železničkih stanica, površine oko benzinskih stanica i pristaništa, javne zelene površine između i oko zgrada, ulični travnjaci, parkovi, skverovi, park-šume, drvoredi, tereni za sport i zabavu, pijace, javne plaže, obale, groblja, prolazi, dečja igrališta i druge izgrađene površine namenjene za javno korišćenje (član 5.); da su spoljni delovi zgrade, u smislu ove odluke, fasada sa ornamentima i svim drugim delovima fasade zgrade, terasama, prozorima, izlazima, portalima, kapijama, vratima, pasažima i drugim otvorima na zgradi, krov, dimnjaci, snegobrani, oluci, nadstrešnice kao sastavni delovi zgrade i drugi građevinski elementi zgrade (član 6.); da su montažni i drugi objekti i uređaji na javnim površinama (u daljem tekstu: objekti i uređaji), u smislu ove odluke, kiosci i barake, prevozna sredstva rekonstruisana u montažne objekte predviđene za obavljanje odgovarajuće komercijalne delatnosti, letnje i zimske bašte, pokretne tezge, izložbeni prostori, slobodno stojeće i zidne vitrine, uređaji za kokice, druge pečenjarske proizvode, rashladni uređaji, objekti za izvođenje zabavnih programa, reklamni panoi i perde, kao i građevinski materijal i drugi objekti i uređaji u funkciji izvođenja građevinskih radova (član 8.); da se pod uređenjem spoljnih delova zgrade podrazumeva izvođenje radova (malterisanje, krečenje, bojenje i drugi slični radovi) za koje se ne izdaje građevinska dozvola, da su suvlasnici i korisnici zgrada dužni da redovnim održavanjem obezbede uredan izgled spoljnih delova zgrada, da kada spoljni delovi zgrade nisu uredni i u funkcionalnom stanju, dovođenje u uredno i funkcionalno stanje se obavlja odmah, kao i da se pod urednim i funkcionalnim stanjem spoljnih delova zgrade podrazumeva da su uredno omalterisani, okrečeni, obojeni, da nisu oštećeni, zaprljani na niskim spratovima, odnosno da na drugi način svojim izgledom. ne narušavaju opšti estetski izgled Grada (član 88.); da je u vršenju inspekcijskog nadzora nadležni inspektor dužan da, u okviru obavljanja poslova na opštem i komunalnom uređenju grada, kontroliše uređenje i održavanje spoljnih delova zgrada (član 116. stav 1. tačka 2. alineja 1.); da će se novčanom kaznom od 50.000,00 dinara do 1.000.000,00 dinara kazniti za prekršaj pravno lice ako ne obezbedi uredan izgled i funkcionalno stanje spoljnih delova zgrade u skladu sa članom 88. ove odluke (član 124. stav 1. tačka 37. ranije važeće Odluke, odnosno člana 24. stav 1. tačka 40. sada važeće Odluke), a za prekršaj iz stava 1. ovog člana, kazniće se odgovorno lice u pravnom licu i fizičko lice novčanom kaznom od 2.500,00 do 75.000,00 dinara, kao i preduzetnik novčanom kaznom od 5.000,00 do 250.000,00 dinara (član 124. st. 2. i 3.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se opštine osnivaju i ukidaju zakonom (član 189. stav 1.), da grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom mu se mogu poveriti i druge nadležnosti (član 189. stav 2.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, kao i da opština, u skladu sa zakonom, propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa (član 190. stav 1. tačka 1. i stav 5.); da skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti, usvaja budžet i završni račun opštine, donosi plan razvoja i prostorni plan opštine, raspisuje opštinski referendum i vrši druge poslove određene zakonom i statutom (član 191. stav 2.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.)

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (prečišćavanje i distribucija vode, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, linijski gradski i prigradski prevoz putnika u drumskom saobraćaju, održavanje čistoće u gradovima i naseljima, održavanje deponija, uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina, javnih parkirališta, javne rasvete, uređivanje i održavanje grobalja i sahranjivanje i dr.), kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje, a stara se i o održavanju stambenih zgrada i bezbednosti njihovog korišćenja i utvrđuje visinu naknade za održavanje stambenih zgrada (član 20. tač. 5) i 6)); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na skupštinu opštine primenjuju i na gradsku opštinu (član 66. stav 3.).

Prema članu 146. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13, 50/14 i 54/13), postavljanje i uklanjanje manjih montažnih objekata privremenog karaktera na površinama javne namene (kiosci, letnje i zimske bašte, tezge i drugi pokretni mobilijar), spomenika i spomen obeležja na površinama javne namene, balon hala sportske namene, nadstrešnica za sklanjanje ljudi u javnom prevozu i plovećih postrojenja na vodnom zemljištu, obezbeđuje i uređuje jedinica lokalne samouprave.

Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", broj 88/11) propisano je: da su komunalne delatnosti snabdevanje vodom za piće, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnja i distribucija toplotne energije, upravljanje komunalnim otpadom, gradski i prigradski prevoz putnika, upravljanje grobljima i pogrebne usluge, upravljanje javnim parkiralištima, obezbeđivanje javnog osvetljenja, upravljanje pijacama, održavanje ulica i puteva, održavanje čistoće na površinama javne namene, održavanje javnih zelenih površina, dimničarske usluge, delatnost zoohigijene, da skupština jedinice lokalne samouprave može kao komunalne odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove njihovog obavljanja (član 2. st. 3. i 5.); da radi korišćenja, čuvanja i održavanja sredstava za obavljanje komunalne delatnosti, održavanje čistoće i zaštite životne sredine jedinica lokalne samouprave može da propiše opšte uslove održavanja komunalnog reda i mere za njihovo sprovođenje, kao i da jedinica lokalne samouprave može svojom odlukom, u skladu sa statutom, predvideti da gradska opština, mesna zajednica ili drugi oblik mesne samouprave obavlja određene poslove u vezi sa obezbeđivanjem uslova za obavljanje komunalnih delatnosti (član 4. st. 4. i 5.); da inspekcijski nadzor nad sprovođenjem propisa jedinice lokalne samouprave donetih na osnovu ovog zakona vrši jedinica lokalne samouprave, preko komunalnih inspektora (član 32. stav 2.); da komunalni inspektor ima pravo i dužnost da u vršenju inspekcijskog nadzora – 1) pregleda opšte i pojedinačne akte, evidencije i drugu dokumentaciju vršilaca komunalne delatnosti i drugih pravnih i fizičkih lica, 2) sasluša i uzme izjave od odgovornog lica kod vršilaca komunalne delatnosti i drugih pravnih i fizičkih lica, 3) pregleda objekte, postrojenja i uređaje za obavljanje komunalne delatnosti i poslovne prostorije radi prikupljanja neophodnih podataka, 4) naloži rešenjem da se komunalna delatnost obavlja na način utvrđen zakonom i propisima na osnovu zakona, 5) naloži rešenjem izvršavanje utvrđenih obaveza i preduzimanja mera za otklanjanje nedostataka u obavljanju komunalne delatnosti, 6) pregleda objekte, postrojenja i uređaje koji služe korišćenju komunalnih usluga, uključujući i one koje predstavljaju unutrašnje instalacije i pripadaju korisniku komunalne usluge, 7) naloži rešenjem korisniku otklanjanje nedostataka na unutrašnjim instalacijama i da pristupi tim instalacijama prilikom izvršenja rešenja kojim je naložio otklanjanje nedostatka ili isključenje korisnika sa komunalnog sistema, 8) izriče i naplaćuje novčane mandatne kazne po propisu jedinice lokalne samouprave na licu mesta, odnosno podnosi, u skladu sa zakonom, prekršajnu prijavu, u slučajevima kada učinilac prekršaja ne plati novčanu kaznu izrečenu na licu mesta, 9) podnosi zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, odnosno prijavu za privredni prestup ili krivično delo, 10) naloži rešenjem uklanjanje stvari i drugih predmeta sa površina javne namene ako su oni, tu ostavljeni protivno propisima, 11) naloži rešenjem uklanjanje, odnosno premeštanje vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava održavanje vozila sa površina javne namene, ako su ostavljena protivno propisima, 12) zabrani rešenjem odlaganje otpada na mestima koja nisu određena za tu namenu, 13) zabrani rešenjem stavljanje otpada izvan za to određenog postrojenja, 14) zabrani rešenjem odlaganje komunalnog otpada van za to određenih komunalnih kontejnera, 15) zabrani rešenjem odlaganje komunalnog otpada na mestima koja nisu određena kao registrovane komunalne deponij, 16) zabrani rešenjem odlaganje otpadnog građevinskog materijala, zemlje i ostalog građevinskog materijala van za to određene lokacije, 17) zabrani rešenjem odlaganje otpada i otpadnih materijala u vodotoke i na obale vodotoka, 18) zabrani rešenjem bacanje građevinskih predmeta u komunalne kontejnere i korpe za otpad, 19) zabrani rešenjem uništenje ograda, klupa i dečijih igrališta, 20) zabrani rešenjem uništenje zelenih površina, 21) preduzima druge mere utvrđene zakonom i podzakonskim propisima (član 34. stav 1.).

Zakonom o održavanju stambenih zgrada ("Službeni glasnik RS", br. 44/95, 46/98, 1/01-Odluka US, 101/05-dr. zakon, 27/11-Odluka US i 88/11) propisano je: da se ovim zakonom utvrđuju prava i obaveze vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade u pogledu održavanja i korišćenja stambene zgrade i stanova i drugih posebnih delova u zgradi, određuju radovi na održavanju kojima se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, odnosno kojima se obezbeđuje sigurnost korisnika zgrade i okoline i uređuje način upravljanja stambenom zgradom (član 1.); da su radovi na održavanju stambene zgrade čijim izvođenjem se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, odnosno kojima se obezbeđuje sigurnost korisnika zgrade i okoline, popravka ili zamena oštećenih ili dotrajalih fasada, stepeništa ili drugih zajedničkih delova zgrade, koje predstavljaju opasnost po život i zdravlje ljudi (član 16. stav 5.); da se radovi na održavanju stambene zgrade izvode na osnovu odluke organa upravljanja stambenom zgradom donete u skladu sa ovim zakonom, a sredstva za održavanje stambene zgrade obezbeđuju vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade, na način i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom (član 9. st. 1. i 2.); da je upravljanje stambenom zgradom, u smislu ovog zakona, staranje o održavanju stambene zgrade kao celine i zajedničkih delova u zgradi, odlučivanje o obezbeđivanju i korišćenju finansijskih sredstava za održavanje, o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade i o drugim pitanjima od značaja za održavanje stambene zgrade (član 10.); da skupština zgrade donosi program održavanja zgrade, odlučuje o načinu organizovanja radova na održavanju zgrade, donosi odluke o izvođenju radova na održavanju zgrade, usvaja godišnji izveštaj o realizaciji programa održavanja zgrade, utvrđuje visinu i način obezbeđivanja sredstava za održavanja zgrade, određuje uslove i način održavanja reda u zgradi, odlučuje o osiguranju zgrade, uređuje način korišćenja zajedničkih delova zgrade, odlučuje o poboljšanju uslova stanovanja u zgradi i o drugim pitanjima u vezi sa održavanjem i upravljanjem zgradom, u skladu sa zakonom (član 14. stav 1.); da o načinu organizovanja poslova održavanja odlučuje skupština zgrade saglasnošću vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade (član 26. stav 1.); da skupština zgrade može organizovati obavljanje poslova na održavanju zgrade, tako da obavljanje svih ili pojedinih poslova ustupi javnom preduzeću za stambene usluge, drugom preduzeću ili preduzetniku ili na drugi način kojim se obezbeđuje njihovo organizovano izvođenje (član 27. stav 1.); da ako skupština zgrade ne obezbedi izvođenje radova na održavanju stambene zgrade iz člana 6. ovog zakona, po nalogu lica koje vrši nadzor nad primenom odredaba ovog zakona, nadležni organ opštine će izvođenje ovih radova obezbediti preko javnog preduzeća za stambene usluge, odnosno drugog preduzeća ili preduzetnika, a na teret stambene zgrade, kao i da skupština opštine, odnosno grada, odnosno grada Beograda (u daljem tekstu: opština) može osnivati javno preduzeće za stambene usluge radi izvođenja radova na održavanju stambenih zgrada kojima raspolaže, radove na održavanju stambenih zgrada čije je održavanje povereno javnom preduzeću za stambene usluge, kao i radova iz člana 6. ovog zakona (član 29. st. 1. i 3.); da će vlasnici stanova, odnosno drugih posebnih delova zgrade, odnosno korisnici omogućiti obavljanje neophodnih radova na održavanju stambene zgrade u meri koja je potrebna za otklanjanje neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi i materijalna dobra (član 30.); da će se u postupku nadzora stambenoj zgradi, odnosno javnom preduzeću za stambene usluge, odnosno drugom preduzeću kome su povereni poslovi održavanja stambene zgrade, naložiti rešenjem bez odlaganja da u ostavljenom roku izvrše radove na održavanju kojima se sprečava ugrožavanje života i zdravlja ljudi i bezbednosti okoline, a ako stambena zgrada ne izvrši radove iz stava 2. ovog člana lice koje vrši nadzor obavestiće o tome opštinsku, odnosno gradsku upravu, koja će izvršenje radova obezbediti preko drugog lica, a na teret stambene zgrade (član 31. st. 2. - 4.); da će se novčanom kaznom od 20.000,00 do 100.000,00 dinara kazniti stambena zgrada ako ne izvrši radove na održavanju stambene zgrade kojima se sprečava ugrožavanje života i zdravlja ljudi i bezbednosti okoline (član 31. stav 2.) (član 33.).

Odredbama člana 4. Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", br. 101/05, 116/08 i 111/09), koji zakon se i dalje primenjuje na prekršajne postupke koji su započeti do dana početka primene novog Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", broj 65/13), određeno je: da se prekršaji mogu propisivati i zakonom ili uredbom, odnosno odlukom skupštine autonomne pokrajine, skupštine opštine, skupštine grada i skupštine grada Beograda (stav 1.); da organi ovlašćeni za donošenje propisa o prekršajima mogu propisivati samo kazne i zaštitne mere predviđene ovim zakonom i u granicama koje određuje ovaj zakon (stav 2.); da organi ovlašćeni za donošenje propisa iz stava 1. ovog člana mogu propisivati prekršajne kazne i zaštitne mere samo za povrede propisa koje oni donose u okviru svoje nadležnosti utvrđene Ustavom i zakonom, pod uslovima određenim ovom zakonom (stav 3.).

Polazeći od izloženog, a posebno odredaba člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji i člana 4. Zakona o komunalnim delatnostima, Skupština grada Novog Sada je bila ovlašćena da, kako ranije važećom, tako i sada važećom Odlukom, propiše uslove za opšte i komunalno uređenje grada, način i uslove za postavljanje urbane opreme na površinama javne namene i građevinskom zemljištu u javnoj svojini u korist grada, kao i druga pitanja od značaja za opšte i komunalno uređenje grada i korišćenje, održavanje i zaštitu javnih površina u gradu.

Kada je u pitanju odredba člana 5. važeće Odluke, kojom je definisana javna površina, članom 2. stava 6. Zakona o planiranju i izgradnji "površina javne namene" označena je kao prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.). Iz navedene zakonske odredbe proizlazi da zakonom nije taksativno utvrđeno šta se smatra javnom površinom u smislu ovog zakona, već su samo primera radi pobrojani neki karakteristični prostori za ove namene čime je jedinici lokalne samouprave prepušteno da svojim aktom precizno definiše koji se prostor na teritoriji jedinice lokalne samouprave ima smatrati površinom javne namene, uvažavajući pri tome kriterijume iz navedenog zakona.

Takođe su u granicama zakonskih ovlašćenja skupštine opštine i odredbe člana 6. ranije važeće Odluke i čl. 6. i 8. važeće Odluke, kojima je definisano šta se smatra spoljnim delovima zgrade, kao i objektima i uređajima u smislu ove odluke, budući da je odredbom člana 2. tačka 22) Zakona o planiranju i izgradnji jedinici lokalne samouprave povereno bliže određivanje građevina koje se imaju smatrati objektima u kontekstu zakonske odredbe.

Pozivanje podnosioca inicijative na Odluku broj IUo-85/2004 od 16. septembra 2004. godine nije od uticaja na odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari, imajući u vidu da je odredbom člana 4. stav 2. Odluke o privremenom postavljanju montažnih i drugih objekata na javnim površinama ("Službeni list grada Novog Sada" broj 6/03), koja je bila predmet ocene Ustavnog suda, bilo propisano da su, javne površine u smislu navedene Odluke i spoljašnji delovi objekata vidljivi sa javnih površina, fasade i krovovi zgrada kolektivnog stanovanja i individualnog stanovanja, ukoliko se objekat delom nalazi na javnoj površini.

Kako je Ustavni sud našao da je inicijativa u ovom delu neprihvatljiva, jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti, Ustavni sud je inicijativu u ovom delu odbacio u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US).

U vezi sa ocenom ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 88. osporenih odluka, kojima je utvrđena obaveza vlasnika i korisnika zgrada da redovnim održavanjem obezbede uredan izgled spoljnih delova zgrade, Sud je imao u vidu sledeće:

- da je odredbom člana 20. tačka 6. Zakona o lokalnoj samoupravi dato ovlašćenje opštini da se preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, stara o održavanju stambenih zgrada i bezbednosti njihovog korišćenja i da utvrđuje visinu naknade za održavanje stambenih zgrada;

- da se prema odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada, stambena zgrada održava na način kojim se obezbeđuje upotrebnost i ispravnost zajedničkih uređaja i opreme, zajedničkih delova zgrade, upotrebljivost zgrade kao celine i bezbednost njenog korišćenja (član 3. stav 1.);

- da vlasnici i korisnici stanova i drugih posebnih delova zgrade, stan, odnosno drugi posebni deo zgrade i zajedničke delove zgrade koriste na način kojim se neće prouzrokovati šteta na zgradi kao celini i na njenim posebnim i zajedničkim delovima i kojim se neće ometati korišćenje stanova, drugih posebnih delova i zajedničkih delova zgrade (član 4. Zakona o održavanju stambenih zgrada);

- da su radovi na održavanju stambene zgrade prema prirodi, obimu i dinamici izvođenja – 1) radovi na investicionom održavanju i 2) redovi na tekućem održavanju (član 5. stav 1. Zakona);

- da su radovi na održavanju stambene zgrade kojima se otklanja neposredna opasnost po život i zdravlje ljudi ili za okolinu (požar, poplava, intervencije na elektroinstalacijama, zaglavljivanje u liftu i sl.) radovi hitnih intervencija u smislu ovog zakona i izvode se bez odlaganja (član 7. stav 1. Zakona);

- da se radovi na održavanju stambene zgrade izvode na osnovu odluke organa upravljanja stambenom zgradom donete u skladu sa ovim zakonom, a sredstva za održavanje stambene zgrade obezbeđuju vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade na način i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom (član 9. Zakona);

- da skupština zgrade donosi program održavanja zgrade, odlučuje o načinu organizovanja radova na održavanju zgrade, donosi odluke o izvođenju radova na održavanju zgrade, usvaja godišnji izveštaj o realizaciji programa održavanja zgrade, utvrđuje visinu i način održavanja reda u zgradi, odlučuje o osiguranju zgrade, uređuje način korišćenja zajedničkih delova zgrade, odlučuje o poboljšanju uslova stanovanja u zgradi i o drugim pitanjima u vezi sa održavanjem i upravljanjem zgradom, u skladu sa zakonom (član 14. stav 1. Zakona);

- da o načinu organizovanja poslova održavanja odlučuje skupština zgrade saglasnošću vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade, a skupština zgrade može organizovati obavljanje poslova na održavanju zgrade, tako da obavljanje svih ili pojedinih poslova ustupi javnom preduzeću za stambene usluge, drugom preduzeću ili preduzetniku, ili na drugi način kojima se obezbeđuje njihovo organizovano izvođenje (član 26. stav 1. i član 27. stav 1. Zakona);

- da kada su u pitanju radovi na održavanju stambene zgrade čijim izvođenjem se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi ili za okolinu, nadležni organ opštine će izvođenje ovih radova obezbediti preko javnog preduzeća za stambene usluge, odnosno drugog preduzeća ili preduzetnika, a na teret stambene zgrade, ako stambena zgrada ne obezbedi izvođenje navedenih radova (član 29. stav 1. Zakona);

- da opštinska, odnosno gradska uprava, u postupku nadzora stambene zgrade, odnosno javnom preduzeću za stambene usluge, odnosno drugom preduzeću kome su povereni poslovi održavanja stambene zgrade, može rešenjem naložiti, bez odlaganja, da u ostavljenom roku izvrši radove na održavanju, kojima se sprečava ugrožavanje života i zdravlja ljudi i bezbednosti okoline (član 31. stav 2. Zakona).

Iz izloženog se može zaključiti da o načinu organizovanja kako tekućih, tako i investicionih radova, odlučuju vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrada preko skupštine zgrade, a skupština zgrade može obavljanje svih ili pojedinih poslova ustupiti javnom preduzeću za stambene usluge, drugom preduzeću ili preduzetniku ili na drugi način kojim se obezbeđuje njihovo organizovano izvođenje. Kada su u pitanju radovi na održavanju stambene zgrade, čijim izvođenjem se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi ili za okolinu, važno je istaći da navedeni radovi imaju tretman hitnih intervencija u smislu zakona i izvode se bez odlaganja, pri čemu nadležni organ opštine može izvođenje ovih radova obezbediti preko javnog preduzeća za stambene usluge, odnosno drugog preduzeća ili preduzetnika, ako stambena zgrada ne obezbedi izvođenje navedenih radova.

Ovde nije sporno da je uređenje i održavanje spoljnih delova zgrade kao što su malterisanje, krečenje, bojenje i slični radovi obaveza stambenih vlasnika u kontekstu njihove zakonske obaveze da održavanjem obezbede upotrebljivost zgrade kao celine i bezbednost njenog korišćenja.

Kod odgovora na postavljeno pitanje u inicijativama potrebno je imati u vidu da se pod održavanjem stambene zgrade podrazumevaju sve aktivnosti neophodne da zgrada bude bezbedna za korišćenje i očuva svoju funkcionalnu vrednost. Održavanje stambenih zgrada i stanova obuhvata radove kako na investicionom, tako i na tekućem održavanju zajedničkih delova stambene zgrade i radove na investicionom održavanju stana. To podrazumeva redovno izvođenje radova na zaštiti zgrade, njenih zajedničkih i posebnih delova, uređaja, instalacija i opreme, opravku oštećenih i zamenu dotrajalih delova kojima se obezbeđuje njihova ispravnost, upotrebljivost i sigurnost. Tekuće održavanje zajedničkih delova stambene zgrade obuhvata održavanje higijene ulaza, stepeništa, zajedničkih prostorija, čišćenje prostora oko zgrade, čišćenje oluka, ravnih krovova, redovno servisiranje liftova, popravke ili zamenu automata za zajedničko osvetljenje, prekidača i dr. Tu spadaju i redovni pregledi i servisiranje hidrofora, instalacija centralnog grejanja, instalacija vodovoda i kanalizacije u zgradi, elektroinstalacija, uređaja za nužno svetlo, uređaja za kanalizaciju i ventilaciju zgrade, bojenje zajedničkih prostorija i drugi radovi koji obezbeđuju zadovoljavajuće korišćenje zgrade. Investiciono održavanje zajedničkih delova zgrade obuhvata popravke ili zamenu krovnog pokrivača, konstrukcije ili drugih elemenata krova, liftova, oluka, vodovodne, kanalizacione, elektro, interfonske, telefonske, kablovske, grejne mreže, ili drugih elemenata u zajedničkim prostorijama, oštećenih fasada i druge radove.

Kada su u pitanju ovlašćenja opštine vezana za održavanje stambenih zgrada, odredbom člana 20. tačka 6) Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da se opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, stara o održavanju stambenih zgrada i bezbednosti njihovog korišćenja i s tim u vezi, utvrđuje visinu naknade. Pri tom je važno istaći da je realizacija navedenog zakonskog ovlašćenja uslovljena činjenicom da je skupština zgrade svojom odlukom poverila obavljanje poslova na održavanju zgrade javnom preduzeću za stambene usluge, odnosno drugom preduzeću ili preduzetniku, kao i u situaciji neophodnih intervencija kada skupština zgrade ne preduzima neophodne radove kojima se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, u kom slučaju nadležni organ opštine može izvođenje predmetnih radova obezbediti na teret stambene zgrade.

Dakle, zakon nalaže da se radovi na održavanju stambene zgrade kojima se sprečava ugrožavanje života i zdravlja ljudi i bezbednost okoline, preduzimaju odmah, a ukoliko stambena zgrada ne obezbedi izvođenje navedenih radova, podleže sankcijama u vidu novčane kazne utvrđene Zakonom o održavanju stambenih zgrada.

Radovi obuhvaćeni osporenim odredbama člana 88. obe odluke podrazumevaju da su spoljni delovi zgrada uredno omalterisani, okrečeni, obojeni, da nisu oštećeni, zaprljani, ni ispisani grafitima, odnosno njihovim neizvođenjem se po pravilu ne ugrožavaju životi ljudi i bezbednost okoline i stoga ne zahtevaju neophodnu intervenciju etažnih vlasnika kako je to regulisano osporenim odredbama odluka. Osim toga, ponašanje etažnih vlasnika suprotno osporenim odredbama, po oceni Ustavnog suda, ne može se kvalifikovati kao prekršaj, kako je to predviđeno odredbama člana 124. stav 1. tačka 37. i st. 2. i 3. ranije važeće Odluke, odnosno odredbama člana 124. stav 1. tačka 40. i st. 2. i 3. sada važeće Odluke, budući da su etažni vlasnici, prema Zakonu o održavanju stambenih zgrada, jedino ovlašćeni da odlučuju o načinu organizovanja i dinamici radova, tako da Skupština grada nije bila ovlašćena da uvodi dodatnu obavezu održavanja zgrada u smislu učestalosti čišćenja i farbanja fasada.

Takođe je osnovano postavljeno pitanje zakonitosti odredaba člana 116. stav 1. tačka 2. alineja 1. i ranije i sada važaće Odluke, kojima je komunalni inspektor ovlašćen da kontroliše uređenje i održavanje spoljnih delova zgrada, kao i da u tom smislu (prema čl. 117. i 118.), rešenjem naloži vlasniku zgrade, odnosno skupštini zgrade da izvede radove na održavanju zgrade ukoliko spoljni delovi zgrade nisu u funkcionalnom i urednom stanju, odnosno ako nisu omalterisani, okrečeni, obojeni, očišćeni i ako su zaprljani, ispisani grafitima ili na drugi način svojim izgledom narušavaju opšti estetski izgled zgrada. Ovo iz razloga što se nadležnosti komunalnog inspektora, saglasno odredbama člana 34. Zakona o komunalnim delatnostima, tiču isključivo nadzora nad obavljanjem komunalne delatnosti, u koje svakako ne spada održavanje spoljnih delova zgrade iz člana 88. osporenih odluka.

Ustavni sud je, takođe, ocenio nesaglasnim sa Ustavom i zakonom i odredbe člana 124. stav 1. tačka 37. i st. 2. i 3. ranije važeće Odluke i odredbe člana 124. stav 1. tačka 40. i st. 2. i 3. sada važeće Odluke, kojima je propisana prekršajna odgovornost za postupanje suprotno odredbama člana 88. Odluke, budući da je Ustavni sud izrazio stanovište da skupština grada Novog Sada nije imala ovlašćenje da uvodi prekršajnu odgovornost za neodržavanje spoljnih delova zgrada. Osporene odredbe odluka nesaglasne su i sa odredbama člana 190. stav 5. i člana 195. stav 2. Ustava, prema kojima opština, u skladu sa zakonom, propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa, kao i da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

Polazeći od toga da je u postojećoj zakonskoj regulativi u uređivanju odnosnih pitanja prisutna određena podnormiranost kada se radi o nadležnosti lokalne samouprave da svojim propisom bliže definiše vrstu i obim radova na održavanju stambenih zgrada u određenim gradskim zonama, Ustavni sud je našao da je neophodno da, na osnovu člana 105. Zakona o Ustavnom sudu, Narodnoj skupštini uputi pismo u kome će ukazati na potrebu dogradnje zakonske regulative u ovoj oblasti u pogledu domašaja ovlašćenja organa lokalne samouprave u obezbeđivanju urednog i funkcionalnog stanja i izgleda spoljnih delova zgrada.

Imajući u vidu da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Sledstveno iznetom, Ustavni sud je utvrdio nesaglasnost sa Ustavom i zakonom odredaba člana 88, člana 116. stav 1. tačka 2. alineja 1. i člana 124. stav 1. tačka 37. i st. 2. i 3. osporene Odluke o uređenju grada, u vreme njenog važenja, saglasno članu 64. Zakona o Ustavnom sudu, i nesaglasnost sa Ustavom i zakonom odredaba člana 88, člana 116. stav 1. tačka 2. alineja 1. i člana 124. stav 1. tačka 40. i st. 2. i 3. važeće Odluke o uređenju grada Novog Sada, odlučujući kao u tač. 1. i 2. izreke.

Ustavni sud je, na osnovu člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene Odluke iz 2012. godine, jer je doneo konačnu odluku, rešavajući kao u tački 4. izreke.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 88. i člana 124. stav 1. tačka 40. i st. 2. i 3. Odluke navedene u tačke 2. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Neustavnost opštinske odluke o obavezi održavanja fasada i prekršajnoj odgovornosti

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti