Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odluke i tarifnog sistema Grada Šapca

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 58. Odluke o uslovima snabdevanja toplotnom energijom Grada Šapca i Tarifni sistem donet na osnovu nje nisu u saglasnosti sa zakonom, jer je Gradsko veće, kao izvršni organ, donelo opšti akt bez zakonskog ovlašćenja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-36/2017
17.01.2019.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić i dr Milan Škulić, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. j anuara 2019. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 58. Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, koju je donela Skupština grada Šapca („Službeni list opština Bogatić, Vladimirci, Koceljeva i Šabac“, broj 29/07 i „Službeni list grada Šapca i opština: Bogatić, Vladimirci i Koceljeva“, broj 20/10), nije u saglasnosti sa zakonom.

2. Utvrđuje se da Tarifni sistem za obračun toplotne energije za tarifne kupce, koji je donelo Gradsko veće grada Šapca („Službeni list grada Šapca i opština: Bogatić, Vladimirci i Koceljeva“, br. 23/10, 23/12 i 24/15), nije u saglasnosti sa zakonom .

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 58. Odluke navedene u tački 1. izreke i Tarifnog sistema navedenog u tački 2. izreke. Citirajući odredbe čl. 21, 84, 86, 97, 190. i 195. Ustava Republike Srbije, kao i odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o komunalnim delatnostima i Zakona o energetici, inicijator ističe da je osporenom odredbom člana 58. Odluke Skupština grada Šapca „prekoračila zakonska ovlašćenja i povredila zakonom utvrđenu nadležnost za donošenje akata“, te da je, s obzirom na to da gradsko veće po zakonu ne može biti ovlašćeno za donošenje opštih akata, osporena odredba Odluke koja sadrži takvo ovlašćenje nezakonita. Takođe navodi da je Tarifni sistem donelo, na osnovu osporene odredbe člana 58. Odluke, Gradsko veće grada Šapca, čime je prekoračilo nadležnost izvršnog organa utvrđenu zakonom. Inicijator ističe da je Tarifni sistem opšti pravni akt, na šta „ukazuje i član 20. Tarifnog sistema po kojem kupac mora izmiriti fiksni deo troškova isporuke toplotne energije, nezavisno od potrošnje, odnosno za vreme u kojem mu je bila prekinuta isporuka toplotne energije po članu 73. Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom“. Inicijator predlaže da Ustavni sud utvrdi da osporena odredba člana 58. Odluke i osporeni Tarifni sistem nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Ustavni sud je inicijativu, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), dostavio na odgovor Skupštini grada Šapca. Kako Skupština grada Šapca u ostavljenom roku, a ni naknadno, nije dostavila traženi odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu nastavio postupak.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Odluku o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom („Službeni list opština Bogatić, Vladimirci, Koceljeva i Šabac“, broj 29/07) donela je Skupština opštine Šabac, s pozivom na odredbe člana 71. stav 2. i člana 145. Zakona o energetici („Službeni glasnik RS“, broj 84/04), čl. 2. i 13. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), člana 18. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 9/02, 33/04 i 135/04) i čl. 26. i 77. Statuta opštine Šabac („Službeni list opštine Šabac“, br. 8/02, 24/04 i 16/05). Odlukom se propisuju uslovi i način sigurnog i kvalitetnog snabdevanja toplotnom energijom koja se koristi za grejanje stambenog i poslovnog prostora, uslovi i način pružanja energetskih usluga kao i međusobni odnosi između energetskih subjekata i kupaca toplotne energije. Odlukom se takođe određuje postupak donošenja i nadležnost za donošenje pojedinačnih akata kao što su: tarifni sistemi za određivanje cena toplotne energije i energetskih usluga, cene toplotne energije i energetskih usluga, pravila o radu distributivnog sistema, kao i planovi razvoja sistema daljinskog grejanja (član 1.) . Osporenom odredbom člana 58. Odluke je određeno da Tarifne sisteme za obračun isporučene toplotne energije, odnosno izvršenih usluga obavljanja energetskih delatnosti, donosi izvršni organ Opštine. O va odluka je izmenjena Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom („Službeni list grada Šapca i opština: Bogatić, Vladimirci i Koceljeva“, broj 20/10), ali je osporena odredba člana 58. Odluke ostala nepromenjena.

Tarifni sistem za obračun toplotne energije za tarifne kupce („Službeni list grada Šapca i opština: Bogatić, Vladimirci i Koceljeva“, br. 23/10, 23/12 i 24/15) donelo je Gradsko veće grada Šapca , s pozivom na odredbe člana 67. Zakona o energetici („Službeni glasnik RS“, broj 84/04), člana 58. Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom („Službeni list opštine Šabac“, broj 29/07) i čl. 54. i 99. Statuta opštine Šabac („Službeni list grada Šapca“, broj 32/08). Odredbe Tarifnog sistema sistematizovane su u šest numerisanih poglavlja, i to: I „O pšte odredbe“ (čl. 1. do 3.), kojima je propisano da se ovim tarifnim sistemom određuju grupe tarifnih kupaca u zavisnosti od namene korišćenja objekta i kategorije potrošača, tarifni elementi i tarifni stavovi za obračun cene toplotne energije, kriterijumi i merila za određivanje nivoa cena toplotne energije, s tim što je kriterijum za određivanje visine nadoknade za priključak na vrelovodnu mrežu definisan cenama neenergetskih usluga energetskog subjekta (član 1.) i određen je način na koji se iskazuju cene toplotne energije za tarifne kupce, kao i da Tarifni sistem važi za sve kupce toplotne energije; II „Razvrstavanje kupaca po nameni korišćenja toplotne energije“ (član 4.); III „Tarifni elementi i tarifni stavovi“ (čl. 5. do 11.); IV „Obračun isporučene toplotne energije“ (čl. 12. do 21.); V „Osnove za formiranje i obračun cene toplotne energije“ (čl. 22. do 24.); VI „Prelazne i završne odredbe“ (čl. 25. i 26.). Odredbom člana 20. Tarifnog sistema propisano je da kupac mora izmiriti fiksni deo troškova isporuke toplotne energije, nezavisno od potrošnje, odnosno za vreme u kojem mu je bila prekinuta isporuka toplotne energije po članu 73. Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom.

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07 , 83/14 i 47/18) propisano je: da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (član 3. stav 1.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom uređuje i obezbeđuje, između ostalog, obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 20. stav 1. tačka 2)); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da s kupština opštine, pored ostalog, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da su izvršni organi opštine predsednik opštine i opštinsko veće (član 42.); da opštinsko veće – 1) predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština, 2) neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine , 3) donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da skupština opštine ne donese bu džet pre početka fiskalne godine, 4) vrši na dzor nad radom opštinske uprave, poništava ili ukida akte opštinske uprave koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odluko m koje donosi skupština opštine, 5) rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine, 5a) prati realizaciju programa poslovanja i vrši koordinaciju rada javnih preduzeća čiji je opština osnivač , 5b) podnosi tromesečni izveštaj o radu javnih preduzeća skupštini opštine, radi daljeg izveštavanja u skladu sa zakonom kojim se uređuje pravni položaj javnih preduzeća, 6) stara se o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republi ke, odnosno autonomne pokrajine, 7) postavlja i razrešava načelnika opštinske uprave, odnosno načel nike uprava za pojedine oblasti, 8) vrši i druge poslove, u skladu sa zakonom (član 46.) .

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br . 88/11 i 104/16 ) propisano je: da je proizvodnja i distribucija toplotne energije – centralizovana proizvodnja i distribucija u više objekata vodene pare, tople ili vrele vode za potrebe grajanja (član 3. stav 1. tačka 3)); da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj, te da u skladu sa zakonom uređuje uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti (član 4. st. 1. i 3.); da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju (član 13. stav 1.).

Statutom grada Šapca („Službeni list grada Šapca”, br. 32/08 i 33/16 ) propisano je: da Skupština grada, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da su i zvršni organi Grada gradonačelnik i Gradsko veće (član 46.); da Gradsko veće – 1) predlaže Statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi Skupština , 2) neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata Skupštine grada, 3) donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da Skupština grada ne donese budžet pre početka fiskalne godine, 4) vrši nadzor nad radom Gradske uprave, poništava ili ukida akte Gradske uprave, koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom, koje donosi Skupština grada, 5) rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti Grada, 6) stara se o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republike, 7) postavlja i razrešava načelnika Gradske uprave, 8) odlučuje o davanju na korišćenje nepokretnosti, na period do pet godina subjektima koji po Zakonu o javnoj svojini mogu biti nosioci prava korišćenja, 9) odlučuje o davanju u zakup nepokretnosti u svojini grada na period do pet godina, 10) daje načelnu saglasnost nosiocima prava korišćenja za izdavanje u zakup nepokretnosti koja im je data na korišćenje i 11) donosi poslovnik o radu na predlog gradonačelnika (član 54.).

Iz navedenih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o komunalnim delatnostima proizlazi da je skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da donosi opšte akte i da svojom odlukom propiše način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge , način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge.

Razmatrajući osporenu odredbu člana 58. Odluke, Ustavni sud je najpre konstatovao da se kao sporno postavlja ustavnopravno pitanje nadležnosti izvršnog organa opštine, odnosno grada da donosi opšte akte. Naime, odredbom člana 32. tačka 6) Zakona o lokalnoj samoupravi određena je nadležnost s kupštine opštine, odnosno grada da, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte, dok je članom 46. Zakona određena nadležnost opštinskog, odnosno gradskog veća, kao izvršnog organa jedinice lokalne samouprave, koji, između ostalog, predlaže odluke i akte koje donosi skupština i neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine . Saglasno navedenom, a imajući u vidu da je Tarifni sistem za obračun isporučene toplotne energije, čijim se normama na opšti način uređuju određeni odnosi tako što se određuju grupe tarifnih kupaca u zavisnosti od namene korišćenja objekta i kategorije potrošača, tarifni elementi i tarifni stavovi za obračun cene toplotne energije, kriterijumi i merila za određivanje nivoa cena toplotne energije kao i krit erijum za određivanje visine nadoknade za priključak na vrelovodnu mrežu, po svojoj pravnoj prirodi opšti pravni akt, to je Ustavni sud zaključio da se odlukom skupštine opštine nadležnost za donošenje tarifnog sistema nije mogla preneti na izvršni organ opštine, odnosno grada, tj. da skupština opštine nema zakonsko ovlašćenje da izvršnom organu opštine prenese nadležnost za donošenje opštih akata . Ustavni sud konstatuje da je zakonom utvrđena raspodela nadležnosti između skupštine opštine, odnosno grada i opštinskog, odnosno gradskog veća predviđena i odredbama čl. 32. i 54. Statuta grada Šapca. Stoga je Ustavni sud ocenio da je osporena odredba člana 58. Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, kojom se propisuje nadležnost izvršnog organa opštine da donese tarifni sistem, nesaglasna sa zakonom.

Takođe, kako iz odredaba člana 46. Zakona o lokalnoj samoupravi, kojim je određena nadležnost opštinskog, odnosno gradskog veća, kao izvršnog organa jedinice lokalne samouprave, proizlazi da je opštinsko, odnosno gradsko veće nadležno da samostalno donosi samo jedan opšti akt, a to je odluka o privremenom finansiranju u slučaju da skupština opštine , odnosno skupština grada ne donese bu džet pre početka fiskalne godine, to je Gradsko veće grada Šapca donošenjem osporenog Tarifnog sistema prekoračilo nadležnost izvršnog organa jedinice lokalne samouprave, utvrđenu Zakonom o lokalnoj samoupravi. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da Gradsko veće grada Šapca nije imalo zakonsko ovlašćenje za donošenje osporenog Tarifnog sistema, zbog čega je isti akt u celini nesaglasan sa zakonom.

Polazeći od iznete ocene nenadležnosti Gradskog veća grada Šapca za donošenje osporen og Tarifnog sistema, Ustavni sud se nije upuštao u ocenu zakonitosti njegove sadržine , odnosno pojedinih materijalnopravnih odredaba.

Imajući u vidu da se inicijativom osporava zakonitost akata povodom pitanja o kome Ustavni sud već ima zauzet stav (videti npr. Odluku IUl-163/2009 od 20. maja 20 10. godine („Službeni glasnik RS“, broj 52/10) i Odluku IUo-820/2010 od 9. maja 20 12. godine („Službeni glasnik RS“, broj 62/12) ), a da je u toku postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, to je Ustavni sud odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, odredba člana 58. Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom, koju je donela Skupština grada Šapca („Službeni list opština Bogatić, Vladimirci, Koceljeva i Šabac“, broj 29/07 i „Službeni list grada Šapca i opština: Bogatić, Vladimirci i Koceljeva“, broj 20/10) i Tarifni sistem za obračun toplotne energije za tarifne kupce, koji je donelo Gradsko veće grada Šapca („Službeni list grada Šapca i opština: Bogatić, Vladimirci i Koceljeva“, br. 23/10, 23/12 i 24/15), prestaju da važ e danom obja vljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odluke i tarifnog sistema Grada Šapca

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti