Odluka Ustavnog suda o neustavnosti koeficijenata u opštinskoj odluci
Kratak pregled
Ustavni sud utvrđuje da su odredbe opštinske odluke o održavanju čistoće, koje propisuju koeficijente za obračun cene komunalne usluge, nesuglasne sa Ustavom i Zakonom o komunalnim delatnostima. Inicijativa za ocenu ustavnosti drugih delova odluke je odbačena.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-36/2019
19.11.2020.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 19. novembra 2020. godine, doneo je
O D L U K U
1.Utvrđuje se da odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 22/14, 42/16 i 18/18) tačka 2) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,00“, tačka 3) podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,6“, podtačka (2) u delu koji glasi: „po koeficijentu 0,4“, podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 0,8“, tačka 4) podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 60,00“, podtačka (2) u delu koji glasi: „i koeficijentu 120,00“ i podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,6“ nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 4. Odluke iz tačke 1. i za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Odluke iz tačke 1. u celini.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci navedene u tački 1. izreke, u celini, kao i za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 4. i 31. ove odluke. Podnosilac inicijative smatra da je osporena Odluka nesaglasna sa članom 51. Ustava jer „donošenju Odluke nije prethodila javna rasprava, čime je prekršeno ustavno načelo iz člana 51. Ustava koje propisuje pravo na obaveštavanje“. Nadalje, inicijator navodi: da je odredba člana 4. Odluke suprotna odredbama člana 82. stav 1. i člana 84. st. 1. i 2. Ustava, jer isključuje načelo tržišne privrede i slobodu preduzetništva, odnosno „apsolutno isključuje mogućnost da treća lica ponude iste uslove koje pruža JKP „Sava“ Pećinci, te vređa pravni položaj potencijalnih vrši laca komunalnih delatnosti, ograničava konkurenciju i stvara monopolski položaj JKP „Sava“ Pećinci“; da je odredba člana 4. osporene Odluke suprotna odredbi člana 6. Zakon a o komunalnim delatnostima koja „propisuje obavezu jedinice lokalne samouprave da se u postupku poveravanja obavljanja komunalne delatnosti rukovodi načelom konkurencije“, dok je u konkretnom slučaju određen vršilac komunalne delatnosti „samim aktom državnog organa bez konkursa ili javne rasprave u vezi izbora vršioca“; da su odredbe člana 31. Odluke suprotne odredbama člana 82. stav 1. i člana 84. st. 1. i 2. Ustava jer se cene usluge formiraju različito za različite potrošač e, a „posebno se favorizuju budžetski korisnici“; da su odredbe člana 31. Odluke suprotne i odredbi člana 25. stav 1. tačka 5) Zakona o komunalnim delatnostima, jer su propisani različiti načini obračuna za različite kategorije potrošača, tako da se fizičkim licima obračun vrši po broju članova domaćinstva dok se pravnim licima vrši po m², a korisnici budžetskih sredstava su, zbog povoljnijeg koeficijenta 1, u povoljnijem položaju od korisnika poslovnog prostora koji imaju koeficijent 1,6, kao i da je propisan poseban koeficijent za delatnosti trgovine i ugostiteljstva, zavisno od površine poslovnog prostora, pored čega im je određen i paušalan način obračuna usluge, „iako su troškovi obezbeđivanja usluge svakako jednaki i za domaćinstva i za ostale korisnike“. Iz navedenih razloga traži da Ustavni sud utvrdi da osporena Odluka u celini nije saglasna sa Ustavom i da odredbe čl. 4. i 31. osporene Odluke nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
Skupština opštine Pećinci je, u odgovoru na navode iz inicijative , istakla: da je osporena Odluka na snazi i da nije menjana i dopunjena; da u skladu sa propisima važećim u vreme donošenja Odluke, javna rasprava nije bila obavezna za ovu vrstu odluke, i da pravo na obaveštenost ne podrazumeva održavanje javne rasprave u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, a da je obaveštenost građana izvršena objavljivanjem Odluke; da je JKP „Sava“ osnovano od strane SO Pećinci u cilju obavljanja komunalne delatnosti održavanja čistoće i da je, saglasno članu 9. Zakona o komunalnim delatnostima, osporenom Odlukom određeno za vršioca ove komunalne delatnosti; da ne postoji mogućnost za individualizaciju troškova pružanja ove usluge, a da je, saglasno članu 13. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima, jedinica lokalne samouprave ovlašćena da propiše jedinicu mere za obračun cene izvršene usluge, te kako postoje različite kategorije korisnika usluge odvoženja smeća, bilo je neophodno razdvojiti jedinice mere za obračun cene usluge za svakog korisnika, kako bi isti bili pravično opterećeni troškovima pružanja usluge, tako da su osporenim članom predviđene sledeće jedinice mere: za fizička lica – član domaćinstva; za pravna lica – metar kvadratni; za delatnost trgovine i ugostiteljstva – paušalno.
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci, koja je objavljena u „Službenom listu opština Srema“, broj 22/ 14, donela, 17. septembra 2014. godine, Skupština opštine Pećinci. Odlukom se uređuju i propisuju uslovi i način obavljanja komunalnih delatnosti održavanja čistoće na površinama javne nemene na teritoriji opštine Pećinci, prava i obaveze vršioca komunalnih delatnosti i korisnika usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem ovih delatnosti kao i upravljnje otpadom (član 1.). Osporenom odredbom člana 4. Odluke se određuje da komunalne delatnosti iz člana 1. ove odluke na teritoriji opštine, obavlja JKP „Sava“ Pećinci. Osporenim odredbama člana 31. Odluke određeno je da se korisnicima usluga cena održavanja čistoće utvrđuje na sledeći način: fizičkim licima (domaćinstva) – po članu domaćinstva; korisnicima budžetskih sredstava – po metru kvadratnom, po koeficijentu 1,00; ostalim korisnicima po metru kvadratnom, i to: za poslovni prostor po koeficijentu 1,6, za magacinski prostor po koeficijentu 0,4, za proizvodni prostor po koeficijentu 0,8; za delatnosti trgovine i ugostiteljstva, i to: za poslovni prostor do 16 m² paušalno po koeficijentu 60,00, poslovni prostor od 16 m² do 60 m² paušalno po koeficijentu 120,00 i poslovni prostor preko 60 m² po metru kvadratnom po koeficijentu 1,6.
Osim osporene odredbe člana 31. Odluke, odeljak V Odluke – „Sredstva za obavljanje komunalne delatnosti“, sadrži i odredbe kojima je propisano: da se sredstva za obavljanje komunalne delatnosti upravljanje komunalnim otpadom, obezbeđuju iz cene komunalne usluge – održavanje čistoće, koju utvrđuje vršilac komunalne delatnosti na osnovu elemenata za obrazovanje cene komunalnih usluga propisanih Zakonom o komunalnim delatnostima, uz saglasnost Opštinskog Veća opštine Pećinci (član 29.); da korisnioci usluge upravljanja komunalnim otpadom plaćaju utvrđenu cenu za obavljenu komunalnu uslugu, odnosno održavanje čistoće, a da obaveza plaćanja cene nastaje započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge – održavanja čistoće (član 30.); da se cena obračunava i naplaćuje mesečno, a da su korisnici usluga dužni platiti cenu u roku od 15 dana od momenta ispostavljanja računa, dok se plaćanje može izvršiti na blagajni vršioca komunalne delatnosti ili njihovom ovlašćenom licu (inkasantu), putem pošte ili banke (član 32.). Preostalim odredbama ovog odeljka, odredbama čl. 33. i 34. Odluke, određeno je koje su dužnosti korisnika usluge u slučaju da otuđi stambeni ili poslovni prostor ili iz nekog drugog razloga prestane da ga koristi, kao i u slučaju smrti i izdavanja u zakup stambenog ili poslovnog prostora.
Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje inicijator traži ocenu ustavnosti osporene Odluke, utvrđeno je: da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obaveštavan o pitanjima od javnog značaja i sredstva javnog obaveštavanja su dužna da to pravo poštuju (član 51. stav 1.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu i da su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja (član 84. st. 1. i 2.).
Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18 ) upravljanje komunalnim otpadom određeno je kao komunalna delatnost od opšteg interesa, tj. delatnost od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima , dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njenim vršenjem (član 2. st. 1. i 2. i stav 3. tačka 4)). Odredbom člana 3. tačka 4) Zakona propisano je: da je upravljanje komunalnim otpadom sakupljanje komunalnog otpada, njegovo odvoženje, tretman i bezbedno odlaganje uključujući upravljanje, održavanje, saniranje i zatvaranje deponija, kao i selekcija sekundarnih sirovina i održavanje, njihovo skladištenje i tretman. Saglasno odredbi člana 4. stav 1. Zakona, jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj. Odredbom člana 5. Zakona određeno je da komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt ( stav 1.), a da komunalnu delatnost iz člana 2. stav 3. tačka 1) i komunalnu delatnost iz člana 2. stav 3. tačka 5) ovog zakona u delu koji obuhvata obavljanje javnog linijskog prevoza putnika trolejbusima i tramvajima mogu obavljati isključivo javna preduzeća koje osniva jedinica lokalne samouprave, društvo s ograničenom odgovornošću i akcionarsko društvo ( u daljem tekstu: društvo kapitala) čiji je jedini vlasnik javno preduzeće, odnosno čiji je jedini vlasnik jedinica lokalne samouprave, kao i zavisno društvo čiji je jedini vlasnik to društvo kapitala (stav 2.). Odredbom člana 6. Zakona propisana je obaveza jedinici lokalne samouprave da se u postupku poveravanja obavljanja komunalnih delatnosti rukovodi načelima konkurencije, ekonomičnosti, efikasnosti i zaštite životne sredine. Odredbama člana 9. Zakona uređeno je poveravanje obavljanja komunalnih delatnosti , tako da je propisano: da se p od poveravanjem obavljanja komunalne delatnosti podrazumeva vremenski oročeno ugovorno uređivanje odnosa u vezi sa obavljanjem komunalne delatnosti ili pojedinih poslova iz okvira komunalne delatnosti između jedne ili više jedinica lokalne samouprave i vršioca komunalne delatnosti, koje za cilj ima pružanje komunalnih usluga na teritoriji jedne ili više jedinica lokalne samouprave ili na delu teritorije jedinice lokalne samouprave (stav 1.), da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti vrši na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o načinu obavljanja komunalne delatnosti i ugovora o poveravanju, osim kada se osniva javno preduzeće. Odredbama člana 13. stav 1. Zakona propisano je da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju. Sredstva za obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti obezbeđuju se, pored ostalog, od prihoda od prodaje komunalnih usluga, pri čemu se komunalne delatnosti kod kojih se krajnji korisnik može utvrditi prevashodno finansiraju iz cena komunalnih usluga (član 24. stav 1. tačka 1) Zakona) . Saglasno odredbama člana 25. stav 1. Zakona, cene komunalnih usluga se određuju na osnovu sledećih načela: 1) primena načela „potrošač plaća“; 2) primena načela „zagađivač plaća“; 3) dovoljnost cene da pokrije poslovne rashode; 4) usaglašenost cena komunalnih usluga sa načelom pristupačnosti; 5) nepostojanje razlike u cenama između različitih kategorija potrošača, sem ako se razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđivanja komunalne usluge. Prema odredbi stava 2. navedenog člana Zakona, ako se za različite kategorije korisnika komunalnih usluga primenjuju različiti metodi obračuna, vodiće se računa da cena bude srazmerna troškovima pružanja te usluge. Odredbama člana 26. stav 1. Zakona propisani su sledeći elementi za određivanje cena komunalnih usluga: 1) poslovni rashodi iskazani u poslovnim knjigama i finansijskim izveštajima; 2) rashodi za izgradnju i rekonstrukciju objekata komunalne infrastrukture i nabavku opreme, prema usvojenim programima i planovima vršioca komunalne delatnosti na koje je jedinica lokalne samouprave dala saglasnost; 3) dobit vršioca komunalne delatnosti. Saglasno odredbama člana 28. Zakona, na odluku o promeni cena komunalnih usluga iz člana 2. stav 3. tač. 1) do 8) ovog zakona, osim prevoza posmrtnih ostataka umrlog, saglasnost daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (stav 2.), dok je vršilac komunalne delatnosti dužan da u z zahtev za davanje saglasnosti iz stava 2. ovog člana, nadležnom organu jedinice lokalne samouprave dostavi obrazloženje koje naročito sadrži razloge za promenu i detaljnu strukturu predložene cene (stav 3.) .
Zakonom o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS“, br. 36/09, 88/10 i 14/16) uređuju se, pored ostalog, planiranje i organizovanje upravljanja otpadom, finansiranje upravljanja otpadom i druga pitanja od značaja za upravljanje otpadom (član 1. stav 1.). Odredbama člana 5. Zakona određeno je: da je industrijski otpad – otpad iz bilo koje industrije ili sa lokacije na kojoj se nalazi industrija, osim jalovine i pratećih mineralinih sirovina iz rudnika i kamenoloma (tačka 7)), da je komercijalni otpad – otpad koji nastaje u preduzećima, ustanovama i drugim institucijama koje se u celini ili delimično bave trgovinom, uslugama, kancelarijskim poslovima, sportom, rekreacijom ili zabavom, osim otpada iz domaćinstva i industrijskog otpada (tačka 11)), da je komunalni otpad – otpad iz domaćinstva (kućni otpad), kao i drugi otpad koji je zbog svoje prirode ili sastava sličan otpadu iz domaćinstva (tačka 13)). Zakonom je takođe propisano da jedinica lokalne samouprave uređuje, obezbeđuje, organizuje i sprovodi upravljanje komunalnim, odnosno inertnim i neopasnim otpadom na svojoj teritoriji, u skladu sa zakonom (član 20. stav 1. tačka 2)) i da se komunalni otpad sakuplja, ponovo iskorišćava i odlaže u skladu sa ovim zakonom i posebnim propisima kojima se uređuju komunalne delatnosti (član 43. stav 1.). Odredbama člana 79. Zakona određeno je da pravno lice ili preduzetnik koje obavlja delatnost sakupljanja, transporta, tretmana, odnosno skladištenja, ponovnog iskorišćenja i odlaganja otpada naplaćuje svoje usluge prema ceni utvrđenoj u skladu sa zakonom (stav 1.) i cena usluge upravljanja otpadom, koja uključuje i prethodni tretman se određuje u zavisnosti od vrste, količine, karakteristika otpada i učestalosti usluge, kao i od dužine i uslova transporta otpada i ostalih okolnosti koje utiču na cenu organizacije upravljanja otpadom (stav 2.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14, 101/16, 47/18) propisano je: da jedinica lokalne samouprave za ostvarivanje svojih prava i dužnosti i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva može osnovati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i statutom (stav 1.) i da j edinica lokalne samouprave može ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu obavljanje poslova iz stava 1. ovog člana (stav 2.) (član 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, između ostalog, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 20. stav 1. tačka 2)); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, osniva službe, javna preduzeća, ustanove i organizacije, utvrđene statutom opštine i vrši nadzor nad njihovim radom (član 32. tačka 8)). Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, koji je objavljen u „Službenom glasniku R epublike Srbije“, broj, 47/18, od 20. juna 2018, dakle posle donošenja osporene Odluke, dopunjen je član 68. Zakona odredbama st. 4. do 7. kojima je određeno: da je nadležni organ opštine dužan da na internet prezentaciji opštine odnosno na drugi primeren način obavesti javnost da je otpočeo rad na pripremi propisa koje donosi skupština (stav 4.); da je, radi sprovođenja javne rasprave, predlog građana potrebno da svojim potpisima podrži najmanje 100 građana sa biračkim pravom na teritoriji opštine (stav 5.) ; da se p rikupljanje potpisa građana za sprovođenje javne rasprave sprovodi u skladu sa propisima koji uređuju građansku inicijativu (stav 6.); da nadležni odbor skupštine jedinice lokalne samouprave odlučuje po primljenom predlogu građana o sprovođenju postupka javne rasprave (stav 7.).
Iz navedenog proizlazi da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalne delatnosti upravljanja komunalnim otpadom na svojoj teritoriji, kao i da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave ovlašćen da svojim aktom propiše način obavljanja komunalne delatnosti upravljanja komunalnim otpadom, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca ove komunalne delatnosti i njenih korisnika, uključujući i način plaćanja cene navedene komunalne usluge. Saglasno navedenim zakonskim ovlašćenjima, Skupština opštine Pećinci je donela osporenu Odluku o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci, kojom je propisala uslove i način obavljanja komunalne delatnosti održavanja čistoće na svojoj teritoriji.
Kada je u pitanju tvrdnja inicijatora da je „ prekršeno ustavno načelo iz člana 51. Ustava, koje propisuje pravo na obaveštavanje , jer donošenju osporene Odluke nije prethodila javna rasprava“, Ustavni sud na lazi da ista nije argumentovana razlozima ustavnopravne prirode, odnosno razlozima koji se iznose sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine ustavne norme u odnosu na koju se traži pokretanje postupka, već se navedena tvrdnja inicijatora , u suštini, zasniva na pogrešnom shvatanju da Ustavom zajamčeno pravo na obaveštenost podrazumeva obavezno održavanje javne rasprave , kao neizostavne faze u postupku donošenja odluka kojima se uređuje obavljanje komunalne delatnosti. Imajući u vidu da je osporenu Odluku Skupština opštine Pećinci donela na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima, koji, kao ni tada važeći Zakon o lokalnoj samoupravi, nisu propisivali obavezu jedinicama lokalne samouprave da organizuju i sprovedu javnu raspravu u postupku utvrđivanja predloga oduke o obavljanju komunalnih delatnosti i da istu donesu nakon održane javne rasprave, Sud smatra da nije „prekršena“ odredba člana 51. stav 1. Ustava, koja garantuje pravo na obaveštenost, kao opšte pravo koje uživa svaki pojedinac, koje podrazumeva istinito, potpuno i blagovremeno obaveštavanje o pitanjima koja su od javnog značaja i izričito obavezuje sredstva javnog obaveštavanja da poštuju navedeno pravo građana. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za utvrđivanje neustavnosti Odluke u celini, te je, u ovom delu, inicijativu odbacio , saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) i odlučio kao u tački 2. izreke.
Razmatrajući sadržinu navoda i razloge osporavanja zakonitosti odredbe člana 4. osporene Odluke, Ustavni sud nalazi da su isti zasnovani na pogrešnom tumačenju odredaba Zakona o komunalnim delatnostima kojima se određuju vršioci komunalnih delatnosti i uređuje poveravanje obavljanja komunalnih delatnosti. Naime, iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da komunalne delatnosti snabdevanje vodom za piće i obavljanje javnog linijskog prevoza putnika trolejbusima i tramvajima mogu obavljati isključivo javna preduzeća koje osniva jedinica lokalne samouprave, zatim društva kapitala čiji je jedini vlasnik javno preduzeće, odnosno jedinica lokalne samouprave, kao i zavisno društvo čiji je jedini vlasnik to društvo kapitala, a da u cilju obavljanja ostalih komunalnih delatnosti jedinica lokalne samouprave može ili osnovati javno preduzeće koje će obavljati konkretnu komunalnu delatnost ili, u slučaju da ne osniva javnio preduzeće, poveriti obavljanje te delatnosti, na osnovu skupštinske odluke i ugovora o poveravanju, javnom preduzeću, privrednom društvu, preduzetniku ili drugom privrednom subjektu, s tim da je dužna da se u postupku poveravanja obavljanja komunalnih delatnosti rukovodi načelima konkurencije, ekonomičnosti, efikasnosti i zaštite životne sredine.
Kako je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da obezbedi da komunalnu delatnost vrši privredni subjekat koji u skladu sa članom 5. Zakona o komunalnim delatnostima može obavljati komunalnu delatnost, kao i da u cilju obavljanja komunalnih delatnosti može da osnuje javno preduzeće, a da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti vrši u slučaju kada jedinica lokalne samouprave ne osniva javno preduzeće za obavljanje konkretne komunalne delatnosti, to Ustavni sud nalazi da je Skupština opštine Pećinci, saglasno zakonskom ovlašćenju da uređuje obavljanje komunalnih delatnosti, osporenom Odlukom odredila da komunalnu delatnost održavanja čistoće na površinama javne namene na teritoriji opštine Pećinci obavlja Javno komunalno preduzeće „Sava“ Pećinci, koje je osnovala opština Pećinci radi obavljanja, između ostalog, komunalne delatnosti održavanja čistoće na teritoriji ove opštine. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da su očigledno neosnovani navodi inicijatora da je „odredba člana 4. Odluke suprotna načelu konkurencije iz člana 6. Zakona o komunalnim delatnostima“.
Imajući u vidu da razloge osporavanja ustavnosti odredbe člana 4. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci u odnosu na odredbe člana 82. stav 1. i člana 84. st. 1. i 2. Ustava inicijator, u suštini, zasniva na mišljenju o nesaglasnosti navedene odredbe Odluke sa odredbom člana 6. Zakona o komunalnim delatnostima, Ustavni sud je zaključio da nisu ispunjene procesne pretpostavke ni za ocenu ustavnosti osporenog člana Odluke, te je, u ovom delu, inicijativu odbacio saglasno članu 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i odlučio takođe kao u tački 2. izreke.
Razmatrajući navode inicijatora o nesaglasnosti odredaba člana 31. Odluke sa odredbama člana 25. stav 1. tačka 5) Zakona o komunalnim delatnostima, zbog toga što su „propisani različiti načini obračuna za različite kategorije potrošača, tako da se fizičkim licima obračun vrši po broju članova domaćinstva dok se pravnim licima vrši po m²“, Ustavni sud je pošao od načela za određivanje cena komunalnih usluga propisanih odredabama člana 25. stav 1. Zakona. Pored načela „potrošač plaća“ i „zagađivač plaća“ (tač. 1) i 2)), koji znače da svaki potrošač treba da plati sve troškove uklanjanja otpada koje je proizveo i da svaki zagađivač snosi troškove za otklanjanje posledica sopstvenog zagađenja, članom 25. stav 1. Zakona je propisano i načelo da cena komunalne usluge treba da pokrije sve poslovne rashode, što uključuje sve operativne i tekuće troškove koje ima vršilac komunalne delatnosti , sredstva za obnovu i razvoj sistema određene komunalne delatnosti, uključujući i dobit vršioca komunalne delatnosti (tačka 3)), uz uvažavanje načela pristupačnosti cene komunalne usluge imajući u vidu realnu kupovnu moć korisnika (tačka 4)). Članom 25. stav 1. tačka 5) Zakona propisano je načelo nepostojanja razlike u cenama između različitih kategorija potrošača, sem ako se razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđivanja komunalne usluge. Dakle, Zakon dozvoljava jedinici lokalne samouprave da odredi različite kategorije potrošača za koje će se odrediti cena komunalne usluge, s tim da je postojanje razlike u ceni moguće samo ako se ta razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđenja komunalne usluge. K ako u postojećem sistemu uklanjanja komunalnog otpada u Republici Srbiji nema tehničkih preduslova za individualizaciju navedenog troška, odnosno kako se ne može precizno utvrditi količina otpada koju je, od ukupno utvrđene količine komunalnog otpada proizvedene na teritoriji jedinice lokalne samouprave, generisao svaki pojedini korisnik, Ustavni sud smatra da je jedinica lokalne samouprave, saglasno zakonskom ovlašćenju da uređuje način naplate cene komunalne usluge, ovlašćena da propiše jedinice mere za obračun cene izvršene komunalne usluge upravljanja komunalnim otpadom, a da je izbor jedinice mere, u konkretnom slučaju za fizička lica – član domaćinstva, za pravna lica – metar kvadratni, za delatnosti trgovine i ugostiteljstva – paušalno, stvar procene jedinice lokalne samouprave da li će propisana jedinica mere obezbediti da korisnici komunalne usluge budu pravično opterećeni troškovima pružanja usluge o čemu Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. stav 1. Ustava, nije nadležan da odlučuje (v ideti npr. Rešenje IUo-3/2016 od 18. oktobra 2018. godine).
Kada su u pitanju navodi inicijative kojima se osporava zakonitost odredaba člana 31. Odluke, zbog određivanja koeficijenata različite visine za različite kategorije potrošača, Ustavni sud je pošao od odredaba člana 26. Zakona o komunalnim delatnostima kojima su kao elementi za određivanje cena komunalnih usluga određeni poslovni rashodi iskazani u poslovnim knjigama i finansijskim izveštajima, rashodi za izgradnju i rekonstrukciju objekata komunalne infrastrukture i nabavku opreme i dobit vršioca komunalne delatnosti. Dakle, Zakon taksativno navodi elemente za određivanje cene komunalnih usluga i ne ostavlja mogućnost jedinici lokalne samouprave da samostalno određuje elemente za formiranje cene komunalnog proizvoda.
Polazeći od toga da jedinica lokalne samouprave nije ovlašćena da pored navedenih propisuje dodatne elemente za formiranje cene komunalne usluge, a da osporeni koeficijent ne izražava ni jedan od Zakonom određenih elemenata, već je određen kao samostalni element, koji utiče na visinu cene održavanja čistoće tako što za određeni iznos uvećava cenu koja je, u zavisnosti od kategorije korisnika, određena po datim jedinicama mere – članu domaćinstva, metru kvadratnom ili paušalno, to je Ustavni sud ocenio da je odredbama člana 31. osporene Odluke Skupština opštine Pećinci suprotno odredbama člana 26. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima propisala koeficijent kao element za određivanje cene komunalne usluge upravljanja komunalnim otpadom.
Osporenim odredbama člana 31. Odluke, u delu koji određuje da se korisnicima usluga cena održavanja čistoće utvrđuje u zavisnosti od koeficijenta, prema shvatanju Ustavnog suda, povređeno je i načelo za određivanje cene komunalnih usluga iz člana 25. stav 1. tačka 5) Zakona, jer se na ovaj način, određivanjem cene u zavisnosti od visine koeficijenta , stvara razlika u ceni između različitih kategorija potrošača, a da razlika nije zasnovana na različitim troškovima obezbeđenja komunalne usluge.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci („Službeni list opština Srema“, br. 22/14, 42/16 i 18/18) tačka 2) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,00“, tačka 3) podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,6“, podtačka (2) u delu koji glasi: „po koeficijentu 0,4“, podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 0,8“, tačka 4) podtačka (1) u delu koji glasi: „po koeficijentu 60,00“, podtačka (2) u delu koji glasi: „i koeficijentu 120,00“ i podtačka (3) u delu koji glasi: „po koeficijentu 1,6“ nisu u saglasnosti sa odredbama člana 25. stav 1. tačka 5) i člana 26. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima.
Ustavni sud je, takođe, ocenio da su odredbe člana 31. osporene Odluke u naveden im del ovima, samim tim što nisu saglasne sa zakonom, nesaglasne i ustavnom principu obavezne saglasnosti svih opštih pravnih akata sa zakonom, utvrđenom u članu 195. stav 1. Ustava.
S obzirom na to da je u odnosu na odredbe člana 31. Odluke u navedenom delu, u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pruž ili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) , odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.
Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač . 1) i 4) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS “, broj 103/13 ), Ustavni s ud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 31. Odluke o održavanju čistoće na teritoriji opštine Pećinci, navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković