Utvrđena neustavnost i nezakonitost Pravilnika o naknadi troškova prevoza zaposlenih

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Pravilnik o naknadi troškova prevoza Doma zdravlja Bač nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Pitanja naknade troškova, prema Zakonu o radu, uređuju se kolektivnim ugovorom, a samo izuzetno pravilnikom, što ovde nije bio slučaj.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-39/2023
07.03.2024.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić i dr Milan Škulić, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. marta 2024. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Pravilnik o uslovima za ostvarivanje prava na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada Doma zdravlja Bač, iz Bača, broj 01-277/23 od 30. marta 2023. godine, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu osporenih odred aba Pravilnika iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 2. stav 2. i člana 4. Pravilnika o uslovima za ostvarivanje prava na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada Doma zdravlja Bač, iz Bača, broj 01-277/23 od 30. marta 2023. godine. Inicijator smatra da osporene odredb e Pravilnika , kojima je predviđeno da se pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada priznaje najviše za udaljenost do 76km (član 2. stav 2.) , kao i da je zaposleni dužan da poslodavcu dostavi odgovarajuću dokumentaciju (račune), u zavisnosti od vrste prevoza , za pravdanje visine troškova za dane u kojima je dolazio na rad i da zaposlenom koji ne dokumentuje troškove oni neće biti isplaćeni (član 4.) , nisu u saglasnosti sa odredbama člana 60. stav 4. Ustava i člana 9. stav 1. i člana 118. stav 1. tačka 1) Zakona o radu , a budući da navedeni akti ne predviđaju i ne dozvoljavaju ograničenja propisana Pravilnikom. Inicijativom je zatraženo i da Ustavni sud do donošenja konačne odluke obustavi izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu osporenih odredaba Pravilnika.

U odgovoru donosioca osporenog Pravilnika na navode iz inicijative poziva se na odredbe člana 118. stav 1. tačka 1) i stav 3. Zakona o radu i člana 102. stav 1. Posebnog kolektivnog ugovora za zdravstvene ustanove čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i navodi se da je Upravni odbor Doma zdravlja Bač doneo osporeni Pravilnik u skladu sa svojim nadležnostima propisanim članom 119. stav 1. tačka 2) Zakona o zdravstvenoj zaštiti, a kako bi se sprečile zlo upotrebe u vezi putnih troškova, kao i da taj dom zdravlja nema zaključen kolektivni ugovor kod poslodavca. Ističe se da se osporenom odredbom člana 2. stav 2. Pravilnika ne ograničava pravo na isplatu putnih troškova, već se samo određuje rastojanje do koga se troškovi prevoza isplaćuju i to upravo zbog moguće zloupotrebe. Povodom osporavanja člana 4. Pravilnika navodi se da Uredba o budžetskom računovodstvu zahteva da se svaki trošak pravda verodostojnom računovodstvenom dokumentacijom (član 16.) i zaključuje se da to mogu biti samo računi.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Upravni odbor Doma zdravlja Bač, iz Bača, na sednici održanoj 29. marta 2023. godine, doneo Pravilnik o uslovima za ostvarivanje prava na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada, koji je zaveden pod brojem 01-277/23 od 30. marta 2023. godine, pozivajući se na član 26. Statuta Doma zdravlja Bač, broj 03-571/06 od 28. decembra 2006. godine. Pravilnikom je predviđeno da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz, u skladu sa kolektivnim ugovorom kod poslodavca, pravilnikom o radu i ugovorom o radu (član 1. stav 1 .). Osporenim odredbama Pravilnika predviđeno je: da se pravo na naknadu troškova prevoza priznaje najviše za udaljenost do 76km (član 2. stav 2); da je zaposleni dužan da dostavi poslodavcu – unutrašnjoj organizacionoj jedinici u kojoj se obavljaju poslovi obračuna naknada troškova prevoza zaposlenih za dolazak i povratak sa rada (u daljem tekstu: blagajnik), dokumentaciju za pravdanje visine troškova za dane u kojima je dolazio na rad, da se dokumentacija nastalih troškova prevoza od strane zaposlenog dokazuje na osnovu izjave zaposlenog i priloženih pratećih računa u zavisnosti od vrste prevoza i to: računa za pretplatne karte u slučaju korišćenja javnog prevoza (mesečne, dnevne, pojedinačne karte), računa za gorivo u slučaju korišćenja sopstvenog prevoza, računa za taksi prevoz u slučaju korišćenja taksi prevoza za dolazak i povratak sa rada, da dokumentaciju iz stava 2. ovog člana zaposleni dostavlja blagajniku na mesečnom nivou, da ukoliko zaposleni ne dokumentuje troškove prevoza za dane u kojima je dolazio na rad isti neće biti isplaćeni i da ukoliko se nedokumentovani troškovi prevoza ipak isplate, poslodavac zadržava pravo da iste potražuje sudskim putem (član 4.).

Odredbama Ustava Republike Srbije za koje inicijator smatra da su povređene i drugim relevantnim odredbama utvrđeno je: da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći (član 60. st. 1. i 4.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17-Odluka US, 113/17 i 95/18-autentično tumačenje) propisano je: da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama, da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju i kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, a pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu – samo kada je to ovim zakonom određeno (član 1.); da se odredbe ovog zakona primenjuju i na zaposlene u državnim organima, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i javnim službama, ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. stav 2.); da se kolektivnim ugovorom kod poslodavca, u skladu sa zakonom, uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i međusobni odnosi učesnika kolektivnog ugovora, da se pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu, u skladu sa zakonom, uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa: 1) ako kod poslodavca nije osnovan sindikat ili nijedan sindikat ne ispunjava uslove reprezentativnosti ili nije zaključen sporazum o udruživanju u skladu sa ovim zakonom; 2) ako nijedan učesnik kolektivnog ugovora ne pokrene inicijativu za početak pregovora radi zaključivanja kolektivnog ugovora; 3) ako učesnici kolektivnog ugovora ne postignu saglasnost za zaključivanje kolektivnog ugovora u roku od 60 dana od dana započinjanja pregovora; 4) ako sindikat, u roku od 15 dana od dana dostavljanja poziva za početak pregovora za zaključivanje kolektivnog ugovora, ne prihvati inicijativu poslodavca (član 3. st. 1. i 2.); da kolektivni ugovor i pravilnik o radu (u daljem tekstu: opšti akt) i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se zaposlenom daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom (član 8. stav 1.); da ako opšti akt i pojedine njegove odredbe utvrđuju nepovoljnije uslove rada od uslova utvrđenih zakonom, primenjuju se odredbe zakona (član 9. stav 1.); da zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, i to, između ostalog, za dolazak i odlazak sa rada, u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz (član 118. stav 1. tačka 1); da kolektivni ugovor kod poslodavca za javna preduzeća, društva kapitala čiji je osnivač javno preduzeće i javne službe zaključuju osnivač, odnosno organ koji on ovlasti, reprezentativni sindikat kod poslodavca i poslodavac i da u ime poslodavca kolektivni ugovor potpisuje lice ovlašćeno za zastupanje poslodavca (član 247.).

Ustavni sud je imao u vidu i odredbe Posebnog kolektivnog ugovora za zdravstvene ustanove čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 96/19 i 58/ 20-Aneks), čija je primena produžena na osnovu Sporazuma o produženju roka važenja Posebnog kolektivnog ugovora za zdravstvene ustanove čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 135/22 i 2/24), a kojima je predviđeno: da zaposleni ima pravo na naknadu troškova, i to, između ostalog, 1) za dolazak i odlazak sa rada u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz, u skladu sa kolektivnim ugovorom kod poslodavca, pravilnikom o radu i ugovorom o radu (član 102. stav 1. tačka 1.); da ako od mesta stanovanja do mesta rada ne postoji javni saobraćaj, zaposleni ima pravo na naknadu za prevoz u visini cene mesečne pretplatne karte u javnom saobraćaju za sličnu najbližu relaciju za koju postoji javni prevoz, odnosno u visini cene karte ako ne postoji mesečna pretplatna karta ili ako raspored radnog vremena zaposlenog ne odgovara organizaciji javnog prevoza za koji se utvrđuje mesečna pretplatna karta, a na osnovu potvrde javnog prevoznika (član 102. stav 2.).

III

Iz navedenih odredaba Zakona o radu sledi najpre da se prava iz radnog odnosa uređuju tim i posebnim zakonom , te da se odredbe tog zakona primenjuju i na zaposlene u javnim službama, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno. S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da je Narodna skupština donela Zakon o zaposlenima u javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 95/18, 86/19, 157/20 i 123/21) kojim se uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa zaposlenih, odnosno prava i obaveze po osnovu rada u javnim službama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština, grad ili gradska opština u skladu sa zakonom kojim se uređuje osnivanje i rad javnih službi (član 1. stav 1) i kojim je, između ostalog, uređeno i pravo na naknadu troškova prevoza (član 129.) , s tim što je primena ovog zakona odložena do 1. januara 2025. godine, a za deo odredaba do 1. januara 2026. godine. Saglasno tome, na zaposlene u javnim službama i dalje se primenjuju odredbe Zakona o radu, osim u delu kojim su uređene zarade jer su one posebno uređene Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 34/01, 62/06 – dr. zakon, 116/08 – dr. zakon, 92/11, 99/11 – dr. zakon, 10/13, 55/13, 99/14, 21/16 – dr. zakon i 113/17 – dr. zakon), kao i u pogledu onih prava i obaveza koje su zakonom koji uređuje oblast u kojoj se obavlja delatnost za koju se osniva javna služba drugačije uređene. Kada su u pitanju zaposleni u zdravstvenim ustanovama, Ustavni sud je konstatovao da su njihova pojedina prava i obaveze iz radnog odnosa uređeni Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, br. 25/19 i 92/23-autentično tumačenje), ali da taj zakon ne uređuje pitanja koja su od značaja za postupanje u ovom ustavnosudskom predmetu.

Iz odredaba Zakona o radu dalje sledi da se prava iz radnog odnosa, osim zakonom, uređuju i kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, a samo izuzetno, u slučajevima koji su taksativno određeni, mogu se urediti i pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu. Za kolektivni ugovor i pravilnik o radu Zakon o radu koristi pojam „opšti akt“ (član 8. stav 1.). Pravo zaposlenog na naknadu troškova uređeno je članom 118. Zakona, tako što je propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, između ostalog, za dolazak i odlazak sa rada, u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz. Iz navedene zakonske odredbe sledi da se pravo na naknadu ovih troškova ostvaruje ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz za zaposlene, kao i da se pravo ostvaruje u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu. To dalje znači da se uslovi i način ostvarivanja prava na naknadu ovih troškova bliže uređuju opštim aktom i ugovorom o radu, dok je visina naknade propisana Zakonom. Pritom, kako je suština ovog prava da se zaposlenom koji ima stvarnu potrebu za korišćenjem prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada nadoknade ti troškovi ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz, opštim aktom ne mogu se predvideti uslovi kojima bi se zaposlenom koji ima objektivnu potrebu za korišćenjem prevoza uskratilo pravo na naknadu tih troškova. Kako se saglasno Zakonu pod opštim aktom podrazumevaju kolektivni ugovor i pravilnik o radu, jer su to akti kojima se uređuju prava iz radnog odnosa, sledi da se pravo na naknadu troškova prevoza bliže uređuje kolektivnim ugovorom, a samo izuzetno, u slučajevima propisanim Zakonom, pravilnikom o radu.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da su osporenim Pravilnikom o uslovima za ostvarivanje prava na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada uređena pitanja koja se, saglasno odredbama člana 3. st. 1. i 2, člana 8. stav 1. i člana 118. stav 1. tačka 1) Zakona o radu, uređuju kolektivnim ugovorom, a samo pod određenim uslovima i pravilnikom o radu. Budući da, saglasno odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), u postupku ocenjivanja ustavnosti ili zakonitosti Ustavni sud nije ograničen zahtevom inicijatora, Sud je ocenio da osporeni Pravilnik u celini nije u saglasnosti sa zakonom. S obzirom na to da je utvrdio formalnu nezakonitost osporenog Pravilnika u celini, Ustavni sud se nije upuštao u ocenu materijalnopravnih rešenja sadržanih u osporenim odredbama.

Ustavni sud napominje da je razmotrio odgovor donosioca osporenog akta na navode iz inicijative i utvrdio da izneti razlozi za uređivanje osporenim akt om naknade troškova za dolazak na rad i odlazak sa rada nisu od uticaja na postupanje Suda u ovom ustavnosudskom predmetu. Ovo iz razloga što i Poseban kolektivni ugovor za zdravstvene ustanove čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, na koji se poziva u odgovoru, propisuje da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz, u skladu sa kolektivnim ugovorom kod poslodavca, pravilnikom o radu i ugovorom o radu (član 102. stav 1. tačka 1.), dok je odredbom člana 119. stav 1. tačka 2) Zakona o zdravstvenoj zaštiti, u okviru odredaba o nadležnosti upravnog odbora zdravstvene ustanove, predviđeno da upravni odbor donosi opšte akte ustanove, čime se ne dira u odredbe Zakona o radu o opštim aktima kojima se uređuju prava i obaveze iz radnog odnosa .

Budući da je Ustavni sud utvrdio da osporeni Pravilnik nije u saglasnosti sa zakonom, a da prema odredbi člana 195. stav 1. Ustava, svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata, udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu, Sud je utvrdio da navedeni Pravilnik posledično nije u saglasnosti ni sa Ustavom, pa je odlučio kao u tački 1. izreke.

Kako je u prethodnom postupku pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

S obzirom na to da je doneo konačnu odluku, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev inicijatora za obustavu izvršenja pojedinačn og akta ili radnj e preduzet e na osnovu osporenih odredaba Pravilnika, kako je to navedeno u tački 2. izreke.

Polazeći od izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, Pravilnik o uslovima za ostvarivanje prava na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada Doma zdravlja Bač, iz Bača, naveden u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Utvrđena neustavnost i nezakonitost Pravilnika o naknadi troškova prevoza zaposlenih

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti