Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odluka Nadzornog odbora javnog preduzeća
Kratak pregled
Ustavni sud utvrđuje da odluke Nadzornog odbora JKP „Vodovod“ Lebane o načinu paušalnog obračuna vode i održavanju mreže nisu u saglasnosti sa zakonom. Sud navodi da je za uređivanje ovih pitanja nadležna skupština jedinice lokalne samouprave, a ne javno preduzeće.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-41/2023
26.09.2024.
Beograd
Republika Srbija
USTAVNI SUD
Broj: IUo-41/2023
__________ 2024. godine
B e o g r a d
Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. septembra 202 4. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da Odluka broj: 1117/1 i Odluka broj: 1118, obe od 2. juna 2022. godine, koje je doneo Nadzorni odbor Javnog komunalnog preduzeća „Vodovod“ Lebane, nisu u saglasnosti sa zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti z aključaka Opštinskog veća opštine Lebane 04 broj: 352-5/1 i 04 broj: 400-1100/1 oba od 7. juna 2022. godine.
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odluka Nadzornog odbora Javnog komunalnog preduzeća „Vodovod“ Lebane, navedenih u tač. 1. i 2. izreke i zaključaka Opštinskog veća opštine Lebane, navedenih u tački 3. izreke. Inicijator smatra da su osporeni akti u suprotnosti sa odredbama čl.14. i 31. Zakona o komunalnim delatnostima, člana 46. Zakona o lokalnoj samoupravi i odredbama člana 40. Odluke o komunalnim delatnostima opštine Lebane. Odredbama Zakona o komunalnim delatnostima, po navodima inicijatora, jasno je određeno da je vlasnik nepokretnosti dužan da plati naknadu za priključak na vodovodnu mrežu, iz koje se nabavlja glavni merni instrument, koji je sastavni deo komunalne infrastrukture i vlasništvo vršioca komunalne delatnosti. Takođe, Zakon om i Odlukom opštine Lebane je jasno određeno koje su dužnosti vršioca komunalne delatnosti, a naročito u vezi održavanja, zamene i redovnog baždarenja vodomera. Inicijator smatra da donosilac osporenih odluka nema ovlašćenje da iste donese i njima uredi, suprotno Zakonu i Odluci, pitanja u vezi održavanja glavnog vodomera i načina obračuna utrošene vode . Pored toga što je osporenim odlukama Nadzorni odbor javnog preduzeća prekoračio granice svojih ovlašćenja, što ih čini nezakonitim, „njihovom primenom se čini velika materijalna šteta svim korisnicima čiji je vodomer u kvaru i koji su, po nezakonitoj odluci, primorani da plate zamenu istih“. Nadalje navodi da je osporena Odluka broj 1117/1, kojom je promenjen način paušalnog obračuna utrošene vode, u suprotnosti i sa odredbom člana 48. Odluke o komunalnim delatnostima, koja propisuje način obračuna i naplate utrošene vode u slučaju kada je vodomer u kvaru. Iz navedenih razloga predlaže da Ustavni sud utvrdi da su osporeni akti u suprotnosti sa odredbama Zakona o komunalnim delatnostima, Zakona o lokalnoj samoupravi i Odlukom o komunalnim delatnostima opštine Lebane.
U odgovoru donosilac osporen ih odluka, Javno komunalno preduzeće „Vodovod“ Lebane, navodi da su osporene odluke na snazi i da su donete u skladu sa zakonom, a da su navodi inicijative netačni. U odgovoru se, takođe, ističe da je odluka koja se odnosi na cenu vode doneta u skladu sa zakonom, a u cilju obezbeđivanja dodatnih novčanih sredstava za normalno funkcionisanje preduzeća „zbog naglog povećanja cena na tržištu, što je prouzrokovala epidemija COVID-19“.
II
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Nadzorni odbor Javnog komunalnog preduzeća „Vodovod“ Lebane, na sednici održanoj 2. juna 2022 . godine, doneo osporenu Odluku broj: 1117/1 , kojom se menja dosadašnji način paušalnog obračuna utrošene vode od 6 m³ po članu domaćinstva mesečno i određuje da će se potrošačima koji nemaju ugrađeni vodomer ili je isti u kvaru, obračuna ti 10 m³ po članu domaćinstva mesečno (paušalno) (tačka 1.) i određuje da će se novi način paušalnog obračuna utrošene vode primenjivati od 1. jula 2022. godine. U obrazloženju ove odluke navodi se da je nadzorni odbor ovog javnog preduzeća odlučio da na navedeni način menja način paušalnog obračuna vode zbog trenutne ekonomske situacije, a radi opstanka i normalnog funkcionisanja preduzeća.
Osporenom Odlukom broj: 1118, koju je doneo Nadzorni odbor Javnog komunalnog preduzeća „Vodovod“ Lebane, na sednici održanoj 2. juna 2022. godine, uređuje se način održavanja glavnog voda za vodosnabdevanje potrošača, tako što će u nadležnosti JKP „Vodovod“ Lebane biti održavanje samo do glavnog priključka potrošača, dok će normalno funkcionisanje i održavanje vodovodne mreže od glavnog priključka do ventila koji se nalazi odmah iza vodomera biti u nadležnosti samog potrošača. Pored navedenog, Odlukom se određuje da za održavanje dela vodovodne mreže koji nije u nadležnosti JKP „Vodovod“ Lebane, potrošač može o svom trošku angažovati radnike JKP „Vodovod“ Lebane ili treće lice u cilju saniranja nastalog kvara.
Osporenim Zaključkom 04 broj: 400 -1100/1, koji je, 7. juna 2022. godine, donelo Opštinsko veće opštine Lebane , prihvata se predlog i daje saglasnost na Odluku Nadzornog odbora JKP „Vodovod“ Lebane broj 1117 od 2. juna 2022. godine.
Osporenim Zaključkom 04 broj: 352-5/1, koji je, 7. juna 2022. godine, donelo Opštinsko veće opštine Lebane, prihvata se predlog i daje saglasnost na Odluku Nadzornog odbora JKP „Vodovod“ Lebane broj 1118 od 2. juna 2022. godine, kojom se uređuje način održavanja glavnog voda za vodosnabdevanje potrošača.
Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18 ), u odnosu na čije odredbe se inicijativom traži ocena zakonitosti osporenih akata, uređena je oblast komunalnih delatnosti, tako što su definisani pojam i vrste komunalnih delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja. Komunalna delatnost snabdevanje vodom za piće obuhvata zahvatanje, prečišćavanje, prerada i isporuka vode vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača, obuhvatajući i merni instrument (član 3. tačka 1)). Kod pružanja komunalnih usluga, kao delatnosti od opšteg interesa i od značaja za ostvarivanje životnih potreba fizičkih i pravnih lica, jedinica lokalne samouprave je dužna da uredi i obezbedi organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i da uredi i obezbedi obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj, (član 4. stav 1.). Odredbom člana 13. stav 1. Zakona, dato je ovlašćenje skupštini jedinice lokalne samouprave da odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju. Cene komunalnih usluga određuju se na osnovu načela propisanih članom 25. Zakona („potrošač plaća”, „zagađivač plaća”, dovoljnosti cene da pokrije poslovne rashode, načelo pristupačnosti i nepostojanja razlike u cenama između različitih kategorija potrošača, sem ako se razlika zasniva na različitim troškovima obezbeđivanja komunalne usluge, a ako se za različite kategorije korisnika komunalnih usluga primenjuju različiti metodi obračuna, vodiće se računa da cena bude srazmerna sa troškovima pružanja te usluge) i primenom elemenata za određivanje cene komunalnih usluga, propisanih članom 26. Zakona. Saglasno odredbama člana 28. Zakona odluku o promeni cena komunalnih usluga donosi vršilac komunalne delatnosti, na koju saglasnost daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (st. 1. i 2.), s tim da je vršilac komunalne delatnosti dužan da uz zahtev za davanje saglasnosti iz stava 2. ovog člana, nadležnom organu jedinice lokalne samouprave dostavi obrazloženje koje naročito sadrži razloge za promenu i detaljnu strukturu predložene cene (stav 3.). Odredbama člana 31. Zakona uređeno je merenje potrošnje vode i određeno da glavni merni instrument za merenje potrošnje vode ugrađen na mestu priključenja instalacija korisnika na komunalnu infrastrukturu predstavlja sastavni deo komunalne infrastrukture, a njegova nabavka se vrši iz nadoknade za priključak, koju plaća investitor, odnosno vlasnik nepokretnosti, dok su individualni merni instrumenti ugrađeni na instalacijama korisnika, koji služe merenju potrošnje vode za pojedinačne stanove, odnosno pojedinačne poslovne prostorije, u svojini vlasnika pojedinačnih stanova, odnosno, vlasnika pojedinačnih poslovnih prostorija koji snose troškove nabavke, ugradnje, eksploatacije, održavanja i funkcionisanja individualnih mernih instrumenata (član 31.).
Takođe, Ustavni sud je utvrdio da je, saglasno ovlašćenju iz člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima, Skupština opštine Lebane donela Odluku o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik grada Leskovca“, broj 19/18), kojom je uredila komunalne delatnosti i opšte uslove i način njihovog obavljanja (član 1.). Navedenom odlukom uređeni su uslovi i način organizovanja poslova u obavljanju komunalne delatnosti proizvodnje i distribucije vode i, pored ostalog, propisana prava i obaveze vršioca ove komunalne delatnosti, prava i obaveze korisnika, kao i način obračuna i naplate naknade za isporučenu vodu (član 20.). Odlukom je određeno da se količina isporučene vode utvrđuje očitavanjem vodomera i plaća se po kubnom metru, a da je korisnik dužan, vršiocu komunalne delatnosti plaćati naknadu za isporučenu vodu obračunatu po utvrđenoj ceni kubnog metra isporučene vode (član 47. st. 1. i 2.). U slučaju kada je vodomer u kvaru, zamagljen ili se iz drugih razloga ne vrši očitavanje, obračun i naplata utrošene vode vrši se u vidu akontacije na osnovu prosečne potrošnje iz prethodna dva perioda očitavanja, a konačan obračun izvršiće se nakon otklanjanja kvara, odnosno zamene vodomera (član 48.) .
III
Polazeći od navedenih odredaba Zakona o komunalnim delatnostima koje su od značaja za razmatranje ustavnopravnog pitanja koje se kao sporno postavlja u ovom predmetu, a to je - da li je vršilac komunalne delatnosti snabdevanja vodom za piće na teritoriji opštine Lebane - Javno komunalno preduzeće „Vodovod“ Lebane, ovlašćen da svojim aktima uredi način obavljanja komunalne delatnosti snabdevanja vodom za piće, odnosno način održavanja glavnog voda za vodosnabdevanje i način plaćanja ove komunalne usluge, Ustavni sud je utvrdio sledeće:
-da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalne delatnosti koja se odnosi na snabdevanje vodom za piće na svojoj teritoriji, kao i da obezbedi organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata za obavljanje ove komunalne delatnosti, tj. građevinskih objek ata sa uređ ajima, instalacijama i opremom koji, kod pružanja ove komunalne usluge, služe za zahvatanje, prečišćavanje, preradu i isporuku vode vodovodnom mrežom do mernog instrumenta potrošača, obuhvatajući i merni instrument;
-da je skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da svojim aktom propiše način obavljanja ove komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze kako vršilaca komunalne delatnosti (pored ostalih i obavezu da održava vodovodni priključak, kao i način njegovog održavanja), tako i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge i, u okviru toga , da odredi kriterijume , odnosno jedinice mere za obračun cene izvršene komunalne usluge.
Kada je u pitanju cena komunalne usluge, iz navedenih odredaba Zakona, po nalaženju Ustavnog suda, proizlazi da je vršilac komunalne delatnosti jedino nadležan da svojim aktom odredi cenu komunalne usluge, primenom navedenih načela i na osnovu Zakonom određenih elemenata, a sam način plaćanja cene, kao i kriterije za obračun , kao što je navedeno, određuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom. Na tako formiranu cenu, odnosno obrazloženu odluku o ceni komunalne usluge koja sadrži detaljnu strukturu cene, vršilac komunane delatnosti je obavezan da pribavi saglasnost nadležnog organa jedinice lokalne samouprave.
IV
Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da se osporenim odluka ma Nadzornog odbora JKP „Vodovod“ Lebane, određuje način održavanja i funkcionisanje komunalnih objekata za obavljanje komunalne delatnosti snabdevanja vodom za piće, odnosno određuju obaveze vršioca i korisnika komunalne usluge kod održavanja glavnog voda za vodosnabdevanje potrošača, kao i menja način paušalnog obračuna utrošene vode, Ustavni sud je ocenio da su osporenim odlukama uređeni odnosi koji se, saglasno Zakonu o komunalnim delatnostima , uređuj u aktom jedinice lokalne samouprave. Kako je osporene odluke donelo privredno društvo koje nije ovlašćeno da svojim aktom uređuje način i uslove pružanja komunalne delatnosti snabdevanja vodom za piće i određuje način plaćanja cene ove komunalne usluge, Ustavni sud je utvrdio da osporene odluke Nadzornog odbora JKP „Vodovod“ Lebane, iz navedenih razloga, u celini nisu u saglasnosti sa zakonom.
S obzirom na utvrđenu formalnu nezakonitost osporenih odluka sa aspekta ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti da svojim aktom uredi odnose u oblasti obavljanja komunalne delatnosti snabdevanja vodom za piće, Ustavni sud se nije upuštao u ocenu zakonitosti njegove materijalno-pravne sadržine.
Budući da je u sprovedenom postupku pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/232 ), utvrdio da odluke iz tačke 1. izreke nisu u saglasnosti sa Zakonom.
V
U vezi sa tvrdnjama inicijatora o nezakonitosti zaključaka Opštinskog veća opštine Lebane 04 broj: 352-5/1 i 04 broj: 400-1100/1 od 7. juna 2022. godine, Ustavni sud je pošao od odredaba člana 167. stav 1. Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (tačka 1.) i o saglasnosti drugih opštih akata sa zakonom (tačka 3.).
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da osporeni akti, po svojoj formi i sadržini, nemaju karakter opštih pravnih akata u smislu citiranih odredaba člana 167. Ustava, za čiju ocenu ustavnosti i zakonitosti je nadležan Ustavni sud, već predstavljaju pojedinačne sprovedbene akte, te je Ustavni sud podnetu inicijativu, u ovom delu, odbacio, u skladu sa odredbom člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, zbog nenadležnosti da po njoj postupa i odlučio kao u tački 2. izreke.
VI
Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 4) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i odred be člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, odluke navedene u tački 1. izreke, prestaju da važ e danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković
RK