Ustavni sud utvrdio nezakonitost urbanističkog plana zbog propusta u propisanoj proceduri donošenja

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da izmene i dopune Plana generalne regulacije u Vranju nisu u saglasnosti sa zakonom. Plan je izmenjen nakon javnog uvida po zaključku Gradskog veća, bez ponovne stručne kontrole Komisije za planove, što je suprotno proceduri.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-43/2023
26.09.2024.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. septembra 2024. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Izmene i dopune Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška („Službeni glasnik grada Vranja“, broj 32/22), nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Odbacuje se zahtev da se zastane sa postupkom za utvrđivanje nezakonitosti postupka donošenja Plana iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Predlogom Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture pokrenut je pred Ustavnim sudom postupak za ocenu zakonitosti Plana navedenog u tački 1. izreke. U predlogu se navodi da je u postupku vanrednog inspekcijskog nadzora, uvidom u planski dokument - Izmene i dopune Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška („Službeni glasnik grada Vranja“, broj 32/22), republički urbanistički inspektor utvrdio da je navedeni planski dokument donet suprotno proceduri propisanoj Zakonom o planiranju i izgradnji i Pravilnikom o sadržini i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja. Naime, po navodima predlagača, nakon stručne kontrole Komisije za planove grada Vranja, obavljenog javnog uvida i sačinjenog izveštaja o izvršenom javnom uvidu, donet je zaključak da se Nacrt plana prihvata i upućuje Skupštini grada Vranja na usvajanje. Međutim, nakon upućivanja Nacrta plana na usvajanje, Gradskom veću grada Vranja dostavljena su dva prigovora – primedbe fizičkih lica, koje se odnose na katastarsku parcelu br. 1309 KO Vranje, nakon čega je Gradsko veće prihvatilo primedbu i donelo zaključak da obrađivač plana, JP Urbanizam i izgradnja grada Vranja, izvrši korekciju plana u delu koji se odnosi na katastarsku parcelu br. 1309 KO Vranje, a obrađivač je postupio po uputstvu i korigovao Nacrt plana, koji je kao takav usvojen od strane Skupštine grada Vranja. Navodi da Zakon o planiranju i izgradnji i navedeni pravilnik ne propisuju izmenu – korekciju planskog dokumenta u smislu postupanja obrađivača plana po zaključku Gradskog veća, bez stručne kontrole Komisije za planove i poštovanja propisane procedure. Predlagač ističe da u postupku donošenja navedenog planskog dokumenta nije poštovana procedura pripreme, praćenja i izrade planskog dokumenta, koja je jasno propisana Zakonom o planiranju i izgradnji. Predlaže da Ustavni sud utvrdi da postupak donošenja Izmene i dopune Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška nije u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji.

U odgovoru Skupština grada Vranja, uz dokumentovanje postupka donošenja osporenog Plana, pored ostalog, ističe: da je Komisija za planove Skupštine grada Vranja, 17. oktobra 2022. godine, sačinila Izveštaj o obavljenom javnom uvidu Nacrta izmena i dopuna plana, sa 13 primedbi, sugestija građana, i donela Zaključak broj: 06-222/2022-10 od 17. oktobra 2022. godine, kojim predlaže da se plan uputi Skupštini na usvajanje; da su Skupštini grada Vranja dostavljene Izmene i dopune Plana, od strane obrađivača Plana i nosioca izrade plana – Odeljenja za urbanizam, imovinsko-pravne poslove, komunalno-stambene delatnosti i zaštitu životne sredine Gradske uprave grada Vranja, zajedno sa nacrtom Odluke o usvajanju izmena i dopuna Plana; da je, pre stavljanja navedenih akata na dnevni red sednice, stalno radno telo – Savet za urbanizam i komunalno stambene poslove Skupštine grada Vranja, razmatrao je Zaključak Gradskog veća grada Vranja broj: 06-297/2022-10 od 23. decembra 2022. godine; da je Skupština grada Vranja, na sednici održanoj 29. decembra 2022. godine donela Odluku o usvajanju Izmena i dopuna Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška; da je inspekcijski nadzor osporenog plana izvršen 25. januara 2023. godine; da je nakon izvršenog inspekcijskog nadzora, predlagač opšteg akta pokrenuo postupak izmene plana u delu koji je sporan, a po uputstvima Odeljenja republičke urbanističke inspekcije i koji postupak je u toku; da se iz navedenih razloga predlaže Ustavnom sudu da zastane sa postupkom ocene zakonitosti spornog plana i da mogućnost donosiocu akta da otkloni uočene nezakonitosti, a u slučaju drugačije odluke Suda, Skupština grada Vranja će postupiti po donetoj odluci Ustavnog suda.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština grada Vranja, na sednici održanoj 29. decembra 2022. godine, usvojila Izmene i dopune Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška. Navedene izmene i dopune Plana čine sastavni deo Odluke o usvajanju Izmena i dopuna Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška, a tekstualni deo plana, kao i navedena odluka, objavljeni su u „Službenom glasniku grada Vranja“, broj 32/22.

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da Plan generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška, čije se izmene i dopune osporavaju, predstavlja, u smislu odredaba člana 11. stav 1. i stav 3. tač. 3) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19-dr.zakon, 9/20, 52/21 i 62/23), planski dokument, odnosno urbanistički plan, i da je, prema dugogodišnjoj praksi Ustavnog suda, predmet ocene u postupku pred Ustavnim sudom, samo ispitivanje zakonitosti postupka u kome je određen planski dokument donet.

Postupak za donošenje planskih dokumenata uređen je odredbama čl. 45a do 52. Zakona o planiranju i izgradnji. Navedeni postupak, pored ostalog, obuhvata, saglasno odredbama člana 49. Zakona, obavezu komisije za planove da, pre izlaganja nacrta planskog dokumenta na javni uvid, izvrši stručnu kontrolu plana, koja obuhvata proveru usklađenosti planskog dokumenta sa planskim dokumentima šireg područja, odlukom o izradi, ovim zakonom, standardima i normativima, kao i proveru opravdanosti planskog rešenja, te da po izvršenoj stručnoj kontroli, u roku od osam dana sastavi izveštaj, koji sadrži podatke o izvršenoj kontroli, sa svim primedbama i mišljenjima nadležnog organa, odnosno komisije za planove po svakoj primedbi, a koji je obavezujuć i sastavni je deo obrazloženja planskog dokumenta.

Izlaganje planskog dokumenta na javni uvid uređeno je odredbama člana 50. Zakona i određeno je: da se posle izvršene stručne kontrole, planski dokument izlaže na javni uvid, koji se oglašava u dnevnom i lokalnom listu i traje 30 dana od dana oglašavanja, a o izlaganju planskog dokumenta na javni uvid stara se ministarstvo nadležno za poslove prostornog planiranja, odnosno organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove prostornog i urbanističkog planiranja (stav 1.); da o izvršenom javnom uvidu planskog dokumenta, nadležni organ, odnosno komisija za planove sačinjava izveštaj koji sadrži podatke o izvršenom javnom uvidu, sa svim primedbama i odlukama po svakoj primedbi (stav 3.); da se izveštaj iz stava 3. ovog člana dostavlja nosiocu izrade planskog dokumenta, koji je dužan da u roku od 30 dana od dana dostavljanja izveštaja postupi po odlukama sadržanim u izveštaju komisije (stav 4.); da ministar nadležan za poslove prostornog planiranja i urbanizma bliže propisuje sadržinu, način i postupak izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja (član 201. stav 7. tačka 5)).

Odredbama člana 51b Zakona propisano je da se izmene i dopune planskog dokumenta obavljaju po postupku za izradu planskog dokumenta propisanim ovim zakonom i propisima donetima na osnovu ovog zakona (stav 1.), a da se u slučaju manjih izmena i dopuna planskog dokumenta, primenjuje skraćeni postupak izmena i dopuna planskog dokumenta (stav 2.), gde se ne sprovodi postupak ranog javnog uvida, a da se postupak javnog uvida sprovodi u trajanju od najmanje 15 dana (stav 3.).

Pravilnikom o sadržini, načinu i postupku izrade dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja („Službeni glasnik RS“, broj 32/19), koji je, na osnovu ovlašćenja iz člana 201. stav 7. tačka 5) Zakona o planiranju i izgradnji, doneo Ministar građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, određeno je: da u toku trajanja javnog uvida zainteresovana pravna i fizička lica podnose primedbe na izloženi planski dokument, isključivo u pisanom obliku, na pisarnici organa jedinice lokalne samouprave koji je izložio planski dokument na javni uvid (član 62.); da po obavljenom javnom uvidu, nadležni organ jedinice lokalne samouprave, dostavlja sve podnete primedbe obrađivaču planskog dokumenta, koji za potrebe održavanja javne sednice komisije i pripreme izveštaja o obavljenom javnom uvidu, priprema stavove o podnetim primedbama na nacrt planskog dokumenta u pisanom obliku i dostavlja ih komisiji za planove jedinice lokalne samouprave (član 64.); da javnoj sednici komisije za planove prisustvuju i podnosioci primedbi na planski dokument, koji mogu obrazložiti podnetu primedbu pred komisijom (član 66. st. 1. i 2.). Odredbama člana 67. Pravilnika određeno je: da komisija na jednoj ili više zatvorenih sednica, donosi zaključak po svakoj podnetoj primedbi i sačinjava izveštaj o obavljenom javnom uvidu koji potpisuju predsednik i članovi komisije, kao i ovlašćeno lice nadležnog organa, jedinice lokalne samouprave (stav 1.); da komisija razmatra primedbe na nacrt planskog dokumenta podnete u toku trajanja javnog uvida, a izuzetno, na obrazloženi predlog organa nadležnog za poslove prostornog planiranja i urbanizma, može razmatrati i pojedine primedbe podnete posle javnog uvida, a do pripremanja izveštaja o obavljenom javnom uvidu, u slučaju kada su one zasnovane na novim činjenicama, kada su od značaja za kvalitetnije definisanje planskih rešenja ili kada iz opravdanog razloga nisu mogle biti blagovremeno podnete (stav 2.); da izveštaj o obavljenom javnom uvidu obavezno sadrži skraćeni prikaz primedbi koje su podnete na nacrt planskog dokumenta, sa zaključkom komisije po svakoj primedbi i kraćim obrazloženjem (stav 4.). Nakon postupanja u skladu sa izveštajem o obavljenom javnom uvidu, nadležni organ upućuje planski dokument u proceduru donošenja (član 68. stav 1.).

III

Iz navedenih odredaba Zakona, po nalaženju Ustavnog suda, proizlazi da izmene planskih dokumenata nisu moguće bez sprovođenja izričitog Zakonom propisanog postupka. Izlaganje nacrta planskog dokumenta na javni uvid je obavezna faza u postupku izrade i donošenja planskih dokumenata, u toku koga zainteresovana pravna i fizička lica, nakon uvida i upoznavanja sa konkretnim prostornim i urbanističkim rešenjima, podnose primedbe u pisanom obliku. Komisija za planove jedinice lokalne samouprave ima obavezu da primedbe pristigle u toku trajanja javnog uvida razmotri i da po svakoj primedbi donese odluku i sačini izveštaj o obavljenom javnom uvidu, čiji je obavezni sastavni deo skraćeni prikaz svih podnetih primedbi i odluka po njima. Ustavni sud, takođe, nalazi da, izuzetno, samo na obrazložen predlog nadležnog organa, komisija za planove može da razmatra pojedine primedbe podnete posle javnog uvida, i to pod uslovom da komisija nije pripremila izveštaj o obavljenom javnom uvidu i da su primedbe zasnovane na novim činjenicama, odnosno da iz opravdanih razloga nisu mogle biti blagovremeno podnete. Nadalje, Sud nalazi da lice kome je ustupljena izrada planskog dokumenta (pravno lice i preduzetnik koji ispunjava propisane uslove za izradu planskih dokumenata), postupa, odnosno vrši korekciju nacrta plana, koji je bio izložen na javni uvid, samo po odlukama sadržanim u izveštaju o izvršenom javnom uvidu komisije za planove.

Uvidom u dokumentaciju koju je dostavila Skupština grada Vranja, a koja se odnosi na postupak izrade i donošenja osporenog Plana, Ustavni sud je utvrdio: da je, 25. avgusta 2022. godine, Komisija za planove grada Vranja izvršila stručnu kontrolu Nacrta plana i o tome sačinila Izveštaj br. 06-182/2022-10 sa zaključkom da se Nacrt planskog dokumenta uputi na javni uvid; da je Nacrta izmena i dopuna plana izložen na javni uvid u trajanju od 30 dana, od 29. avgusta do 27. septembra 2022. godine; da su u toku javnog uvida dostavljene primedbe i pribavljena mišljenja od imaoca javnih ovlašćenja i institucija; da je na javnoj sednici održanoj 13. oktobra 2022. godine, Komisija za planove razmatrala podnete primedbe i izjašnjenje obrađivača plana po svakoj podnetoj primedbi na Nacrt plana i, 17. oktobra 2022. godine, sačinila Izveštaj o izvršenom javnom uvidu sa 13 podnetih primedbi, odnosno sugestija i donela zaključak da se Nacrt planskog dokumenta prihvata i upućuje Skupštini grada na usvajanje; da je Odeljenje za urbanizam, imovinsko-pravne poslove, komunalno-stambene delatnosti i zaštitu životne sredine Gradske uprave grada Vranja, navedeni Izveštaj komisije o obavljenom javnom uvidu dostavilo obrađivaču plana – JP Urbanizam i izgradnja grada Vranja, koji je prihvaćene i delimično prihvaćene primedbe ugradio u Nacrt planskog dokumenta i isti uputio nadležnom organu na dalje postupanje.

Sud je nadalje utvrdio da su, nakon sačinjenog Izveštaja o obavljenom javnom uvidu u Nacrt izmena i dopuna plana, koji sadrži sve primedbe dostavljene u toku javnog uvida i odluke Komisije po svakoj primedbi, i nakon dostavljanja Nacrt planskog dokumenta Gradskom veću grada Vranja u cilju upućivanja Skupštini grada na razmatranje i usvajanje, Gradskom veću grada Vranja upućene dve primedbe koje se odnose na katastarsku parcelu br. 1309 KO Vranje, a kojima se traži prihvatanje rešenja suprotnog od onoga o kome se Komisija već izjasnila u Izveštaju. Gradsko veće je, na svojoj sednici održanoj 20. decembra 2022. godine, razmatralo naknadno dostavljene primedbe i prihvatilo primedbu koja se odnosi na navedenu parcelu i donelo Zaključak br. 06-288/2022-04 od 20. decembra 2022. godine, kojim se nalaže obrađivaču plana da izvrši korekciju plana u delu koji se odnosi na katastarsku parcelu br. 1309 KO Vranje, u skladu sa diskusijom sa sednice Veća, nakon čega će se tako korigovan planski dokument dostaviti Skupštini na usvajanje. Obrađivač planskog dokumenta postupio je po Zaključku Gradskog veća od 20. decembra 2022. godine i korigovao Nacrt izmena i dopuna Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška i tako korigovan plan uputio Skupštini grada Vranja na usvajanje. Skupštini grada Vranja je, 29. decembra 2022. godine, donela Odluku o usvajanju izmena i dopuna Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška, kojom se usvaja ovaj planski dokument i čini sastavni deo ove odluke.

Na osnovu iznetog činjeničnog i pravnog stanja, kao i navoda donosioca Izmena i dopuna Plana, datih u dostavljenom odgovoru „da je nakon izvršenog inspekcijskog nadzora u osporeni plan, u cilju otklanjanja uočenih nezakonitosti, pokrenut postupak izmene plana u delu koji je sporan, a po uputstvima Odeljenja republičke urbanističke inspekcije“, Ustavni sud je utvrdio da je Gradsko veće grada Vranja razmatralo i prihvatilo primedbu na Nacrt plana, koja je dostavljena ovom organu, suprotno odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, nakon završene javne rasprave, donetog Izveštaja o izvršenom javnom uvidu i nakon upućivanja Nacrta plana (korigovanog po odlukama Komisije iz Izveštaja) Gradskom veću grada Vranja na dalje postupanje, odnosno upućivanje Skupštini na razmatranje i usvajanje. Saglasno tako prihvaćenoj primedbi izvršena je nova korekcija Plana i tako sačinjen Predlog izmena i dopuna Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju, usvojila je Skupština grada Vranja, na sednici održanoj 29. decembra 2022. godine. Na taj način, kod ovako sprovedenog postupka izrade i donošenja osporenog Plana, po oceni Suda, nosilac izrade planskog dokumenta, odnosno Gradsko veće grada Vranja, je postupilo suprotno odredbama člana 51b Zakona o planiranju i izgradnji, što čini postupak izrade i donošenja osporenog planskog dokumenta nesaglasnim sa Zakonom.

U vezi sa zahtevom Skupštine grada Vranja da Ustavni sud zastane sa postupkom za utvrđivanje nezakonitosti postupka izrade i donošenja osporenog planskog dokumenta, kako bi donosilac osporenog plana otklonio uočene nezakonitosti, Ustavni sud, najpre, konstatuje da je odredbom člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23) propisano da u toku postupka, a na zahtev donosioca osporenog opšteg akta, Ustavni sud može, pre donošenja odluke o ustavnosti ili zakonitosti, zastati sa postupkom i dati mogućnost donosiocu opšteg akta, da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti. Polazeći od toga da je, kod ocene zakonitosti planskih dokumenata, predmet ocene u postupku pred Ustavnim sudom samo ispitivanje zakonitosti postupka u kome je određeni planski dokument donet, Ustavni sud smatra da se zastajanjem sa postupkom ne mogu otkloniti uočene nezakonitosti u okončanom postupku donošenja osporenog Plana. Saglasno navedenom, Sud je zaključio da nisu ispunjene procesne pretpostavke iz člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu da zastane sa postupkom za utvrđivanje nezakonitosti postupka u kome je osporeni Plan donet, pa je, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev Skupštine grada Vranja, kao očigledno neosnovan.

VII

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 4) i člana 47. stav 1. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i odredbe člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), odlučio kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, Izmene i dopune Plana generalne regulacije Zone 5 u Vranju – Gornja Čaršija – Raška („Službeni glasnik grada Vranja“, broj 32/22), prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Ustavni sud utvrdio nezakonitost urbanističkog plana zbog propusta u propisanoj proceduri donošenja

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti