Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odluke grada Zaječara o naknadi

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara nije u saglasnosti sa zakonom. Razlog je što Skupština grada Zaječara nije održala obaveznu javnu raspravu pre donošenja odluke.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-47/2016
22.11.2018.
Beograd

Ustavni sud u sastavu : predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. novembra 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, br. 9/10, 12/10, 16/10 i 47/15) ni je u saglasnosti sa zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 9/10) .

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativ a za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke navedene u tački 2. izreke. Inicijator smatra da osporen a Odluk a ni je u saglasnosti sa Zakon om o finansiranju lokalne samouprave iz razloga što predlagač Odluke nije održao javnu raspravu pre donošenja Odluke , kako je to propisano odredbom člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lok alne samouprave i zato što Odluku nije usvojio u postupku utvrđivanja budžeta za 2010. godinu, već je Odluku usvojio polovinom te godine. Podnosilac inicijative je takođe predložio da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi od izvršenja pojedinačne akte donete na osnovu osporene Odluke.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da se inicijativom samo formalno traži pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osnovnog teksta Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara, s obzirom na to da se navodi i razlozi osporavanja iz inicijative zapravo ne odnose na odredbe Ustava sa kojima bi eventualno Odluka bil a nesaglasn a već se, naprotiv, njima dovodi u pitanje isključivo zakonitost postupka donošenja navedene Odluke . S tim u vezi, Ustavni sud je po inicijativi postupao kao po zahtev u za ocenu zakonitosti Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara.

Skupština grada Zaječara je u odgovoru na navode iz inicijative , pored ostalog, istakla: da je osporena Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara doneta uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja Republike Srbije; da je predlog osporene Odluke utvrđen na sednici Gradskog veća grada Zaječara koja je održan a 29. januara 2010. godine, a Odluka je doneta 14. maja 2010. godine; da kako je od utvrđivanja predloga osporene Odluke do njenog donošenja od strane Skupštine grada Zaječara proteklo tri meseca i 16 dana, „ nesumnjivo se zaključuje da je svrha ovog perioda bila upravo u tome da se sprovede javna rasprava“; da su u navedenom vremenskom periodu održane „čak četiri sednice Skupštine grada (1. februara, 12. marta, 28. aprila i 7. maja 2010. godine), te da nijedna okolnost ne ukazuje da nije bila sprovedena javna rasprava jer je osporena Odluka mogla biti doneta i ranije na nekoj od navedenih sednica“; da se u periodu od 29. januara do 14. maja 2010. godine javna rasprava sprovodila tako što se predlog odluke objavljuje na oglasnoj tabli Gradske uprave grada Zaječara i na internet stranici grada Zaječara; da Skupština grada Zaječara ne poseduje podatke o tome u kom periodu je predlog osporene Odluke bio objavljen na oglasnoj tabli Gradske uprave grada Zaječara, niti ko su bili učesnici javne rasprav e, imajući u vidu da je od donošenja Odluke prošlo više od sedam godina, a da na internet stranici grada Zaječara ne postoje podaci za period pre 2013. godine; da je osporena Odluka dva puta menjana u toku 2010. godine, kao i da je menjana i 2015. godine.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je osporenu Odluku o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 9/10) , Skupština grada Zaječara donela 14. maja 201 0. godine na osnovu, pored ostalog, odredaba člana 32. tačka 13 . Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), člana 87. st. 1, 2, 8. i 9. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 36/09 - dr. zakon i 72/09 - dr. zakon ), člana 7. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 62/06), uz prethodno pribavljeno mišljenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja Republike Srbije, br. 401-00-157/2010-01 od 4. februara 2010. godine. O dlukom se propisuje naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine (u daljem tekstu: Odluka) na teritoriji G rada Zaječara i utvrđuju obveznici, visina, rokovi, način plaćanja i korišćenja sredstava od naknade, a radi stvaranja materijalnih preduslova za ostvarivanje prava i dužnosti Grada Zaječara u oblasti zaštite i unapređivanja životne sredine (član 1.).

Osporena Odluka je menjana i dopunjavana u toku 2010. i 2015. godine, i to Odlukom o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 12/10), Odlukom o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 16/10) i Odlukom o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 47/15).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14, 101/16 i 47/18) propisano je : da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica lokalne samoprave) (član 3. stav 1.); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.) i da skupština opštine, u skladu sa zakonom, utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada (član 32. tačka 3)).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14, 95/15, 83/16, 91/16, 104/16 i 96/17) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, u koje, između ostalog, spadaju i druge naknade u skladu sa zakonom (član 6. tačka 7)). Prema odredbama člana 7. Zakona, stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (stav 1.), odluka iz stava 1. ovog člana donosi se nakon održavanja javne rasprave, a može se menjati najviše jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samoupr ave za narednu godinu (stav 2.), a izuzetno, odluka iz stava 1. ovog člana može se izmeniti i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni javni prihodi jedinice lokalne samouprave (stav 3.).

Prema odredbama člana 87. Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04, 36/09, 36/09 - dr. zakon, 72/09 - dr. zakon, 43/11 - Odluka US i 14/16) , jedinica lokalne samouprave može, iz okvira svojih prava i dužnosti, propisati naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine (stav 1.), ovu naknadu svojim aktom propisuje skupština jedinice lokalne samouprave (stav 2.), jedinica lokalne samouprave svojim aktom utvrđuje visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije o bveznika plaćanja, a u skladu sa utvrđenim kriterijumima koje bliže propisuje Vlada (stav 8.) i nadležni organ jedinice lokalne samouprave dužan je da pribavi mišljenje ministarstva nadležnog za poslove životne sredine na predlog akta o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine (stav 9.) .

Razmatrajući navode inicijatora o nezakonitosti postupka donošenja Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara, Ustavni sud je pošao od citiranih odredaba Zakona o zaštiti životne sredine iz kojih proizlazi da je skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da svojim aktom propiše naknadu za zaštitu i unapređivanje životne sredine, odnosno da svojim aktom utvrdi visinu, rokove, obveznike, način plaćanja naknade i olakšice za određene kategorije obveznika plaćanja ove naknade. Navedena naknada predstavlja izvorni prihod jedinice lokalne samouprave, saglasno odredbi člana 6. tačka 7) Zakona o finansiranju lokalne samouprave, jer se radi o posebnoj naknadi koja je uspostavljena zakonom. Saglasno odredbi člana 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom utvrđuje stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada, u skladu sa zakonom. Kada je u pitanju postupak donošenja i izmene navedene odluke, odredbama člana 7. Zakona propisana je obaveza da se pre donošenja odluke održi javna rasprava, a mogućnost izmene odluke predviđena je samo jednom godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu (stav 2.), ili izuzetno, i u slučaju donošenja, odnosno izmene zakona ili drugog propisa kojim se uređuju izvorni prihodi jedinica lokalne samouprave (stav 3.) , kako bi se moglo izvršiti usaglašavanje sa izmenjenim rešenjima u ovim aktima.

Polazeći od navedenog i dokumentacije koju je u vezi sa donošenj em osporene Odluke dostavila Skupština grada Zaječara, a koja sadrži mišljenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja br: 401-00-157/2010-01 od 4. februara 2010. godine u vezi sa predlogom ove odluke , bez pružanja bilo kakvog dokaza o organizovanju i sprovođenju javne rasprave prilikom donošenja osporene Odluke, Ustavni sud je konstatovao da Skupština grada Zaječara nije organizovala i sprovela javnu raspravu u postupku utvrđivanja predloga osporene Odluke. Imajući u vidu da pribavljanje mišljenja nadležnog ministarstva na predlog odluke o naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine , u skladu sa odredbom člana 87. stav 9. Zakona o zaštiti životne sredine, ne isključuje obavezu jedinice lokalne samouprave da pre donošenja navedene odluke održi javnu raspravu , Ustavni sud je utvrdio da Skupština grada Zaječara nije sprovela Z akonom propisan postupak donošenja osporene Odluke jer nije održala javnu raspravu prilikom njenog donošenja, a što je odredbom člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave propisano kao obavezna faza u postupku donošenja ovakve vrste akata jedinice lokalne samouprave. S obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da osporena osnovna Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara nije doneta u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave.

Kada su u pitanju navodi inicijatora da je osporena Odluka morala biti doneta u postupku utvrđivanja budžeta za 2010. godinu, a ne sredinom te godine, Ustavni sud ukazuje da ovi navodi inicijatora nisu osnovani s obzirom na to da, saglasno odredbi člana 7. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, takva obaveza ne postoji prilikom donošenja navedene odluke, već samo kada se ova odluka menja u toku godine, jer izmena može da se vrši samo jedanput godišnje, i to u postupku utvrđivanja budžeta jedinice lokalne samouprave za narednu godinu.

Imajući u vidu da je Ustavni sud utvrdio nezakonitost osnovne Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara, to za posledicu ima i nezakonitost Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 12/10), Odluke o izmeni i dopuni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 16/10) i Odluke o izmeni Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, broj 47/15), koje nisu izričito osporene inicijativom, s obzirom na to da ove odluke čine pravno-logičku celinu sa osporenom osnovnom Odlukom i da same za sebe ne mogu opstati u pravnom poretku. S tim u vezi, Ustavni sud je ocenio da integralni tekst Odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara nije u saglasnosti sa zakonom, te je odlučio kao u tački 1. izreke.

Imajući u vidu da se inicijativom osporava zakonitost postupka donošenja odluke o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine i da o ovom ustavnopravnom pitanju Ustavni sud već i ma zauzet stav iznet u Odluci IUo-338/2013 od 20. marta 2014. godine („Službeni glasnik RS“, broj 46/14) i Odluci IUo-8/15 od 9. novembra 2016. godine („ Službeni glasnik RS“, broj 14/17), Sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka , kao u tački 1. izreke.

S obzirom na to da je doneo konačnu odluku, Ustavni sud je odbacio zahtev inicijatora za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu osporene Odluke , saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu i rešio kao u tački 2. izreke.

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač ka 4), člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15) i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13) , Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava Republike Srbije, Odluka o naknadi za zaštitu i unapređivanje životne sredine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, br. 9/10, 12/10, 16/10 i 47/15 ) prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti odluke grada Zaječara o naknadi

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti