Ocena ustavnosti i zakonitosti Uredbe o zaštiti Parka prirode „Šargan-Mokra Gora“
Kratak pregled
Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu ustavnosti većeg dela Uredbe o zaštiti Parka prirode „Šargan-Mokra Gora“, ali je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba koje propisuju zabrane u režimima zaštite II i III stepena, zbog mogućeg prekoračenja zakonskih ovlašćenja.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-49/2009
24.11.2011.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. novembra 2011. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 5. st. 3. i 4, čl. 6, 7. i 8. Uredbe o zaštiti Parka prirode „Šargan-Mokra Gora“ ("Službeni glasnik RS", br. 52/05, 105/05 i 81/08).
2. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 5. st. 1. i 2. Uredbe iz tačke 1.
3. Rešenje dostaviti Vladi Republike Srbije, radi davanja odgovora.
4. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 5. do 8. Uredbe navedene u tački 1. izreke. U inicijativi se navodi: da proglašenje Parka prirode „Šargan-Mokra Gora“ za zaštićeno prirodno dobro od izuzetnog značaja, I – prva kategorija, nije u saglasnosti sa Pravilnikom o kategorizaciji zaštićenih prirodnih dobara ("Službeni glasnik RS", broj 30/92) kojim su, kao dobra I kategorije određeni nacionalni parkovi i dobra zaštićena po međunarodnom pravu; da je područje ovog zaštićenog dobra bitno prošireno izmenama i dopunama Uredbe, tako da ukupna površina Parka prirode sada iznosi 10.813,73 ha; da je Uredbom dopušteno da se, suprotno Ustavu, svojina i upotreba imovine ograniči autonomnim aktom staraoca; da Uredbom nije utvrđen javni interes za ograničenje prava svojine čime se narušava pravo na mirno uživanje imovine iz člana 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda; da je vlasnicima uskraćeno pravo na naknadu za slučaj ograničavanja prava svojine; da su zabrane korišćenja imovine propisane članom 5. Uredbe prekomerne i suprotne zakonu, te da se takvim propisivanjem diskriminišu vlasnici zemljišta i zgrada sa teritorije ovog parka prirode u odnosu na druge vlasnike, što je suprotno čl. 21. i 58. Ustava.
U odgovoru donosioca osporenog akta navodi se: da su Uredbom utvrđene mere, aktivnosti i uslovi zaštite, očuvanja i unapređenja prirodnih i stvorenih vrednosti i karakteristika, koje nisu iste na drugim područjima koja su stavljena pod zaštitu, odnosno da je ovo područje stavljeno pod zaštitu radi planskog uređenja prostora i održivog razvoja turizma, poljoprivrede i šumarstva, a u interesu nauke, obrazovanja, kulture i rekreacije; da je Uredbom utvrđena površina od 10.813,73 ha koja se stavlja pod zaštitu, od čega je 4433,33 ha u državnoj svojini, a 6380,40 ha u privatnoj i drugim oblicima svojine, te da su utvrđeni režimi zaštite I, II i III stepena; da područje za koje se sprovodi zaštita ima prirodne i stvorene vrednosti od značaja za Republiku Srbiju i da sve zabrane, ograničenja i mere, odnosno utvrđene mere i uslovi, kao i radnje i aktivnosti koje su propisane ovom uredbom, proizlaze iz zakona kojima se reguliše korišćenje šuma i šumskog zemljišta, poljoprivrednog zemljišta, voda, rudarstva, lovne i ribolovne divljači, planiranje i izgradnja i dr; da navedena Uredba nije jedini akt Vlade kojim se propisuju mere, aktivnosti i uslovi zaštite područja od značaja za očuvanje prirodnih i stvorenih vrednosti i karakteristika, jer su iste mere i uslovi zaštite propisane i Uredbom o zaštiti Parka prirode „Golija“, kao i Uredbom o zaštiti prirode „Sićevačka klisura“, te da je Zakonom o zaštiti životne sredine u poglavlju „Prava i obaveze imalaca zaštićenih prirodnih dobara“, u članu 58. utvrđeno pravo na naknadu i visina troškova ili štete koja nastaje u vezi sa propisanim režimom zaštite dobra, kao i to ko snosi troškove; da, polazeći od navedenih zakonskih prava, dužnosti i obaveza vlasnika i korisnika nepokretnosti, osporenom Uredbom nisu povređene odredbe člana 21, člana 58. i člana 137. stav 2. Ustava Republike Srbije, odnosno da su osporenom Uredbom, saglasno Zakonu o zaštiti životne sredine, uređeni uslovi i mere zaštite područja koje je zbog prirodnih karakteristika i vrednosti, planskog uređenja prostora i održivog razvoja turizma, poljoprivrede i šumarstva, a u interesu nauke, obrazovanja, kulture i rekreacije stavljeno pod zaštitu kao prirodno dobro I kategorije - park prirode „Šargan-Mokra Gora“. U pogledu kategorije i stepena zaštite ovog područja, ističe se da je ovo područje ispunilo uslove za zaštitu i valorizaciju iz Pravilnika o kategorizaciji zaštićenih prirodnih dobara („Službeni glasnik RS“, broj 30/92), odnosno da je ovim aktom, saglasno odredbama čl. 42, 44. i 45. Zakona o zaštiti životne sredine, uređen postupak stavljanja pod zaštitu prirodnog dobra i sadržaj akta o zaštiti. Zaključuje se da, polazeći od ustavnog ovlašćenja da Republika Srbija uređuje održivi razvoj, sistem zaštite i unapređenja životne sredine, zaštitu i unapređenje biljnog i životinskog sveta i da se prirodna bogatstva koriste pod uslovima i na način predviđen zakonom, nisu prekoračena ustavna i zakonska ovlašćenja donošenjem osporene Uredbe, niti je povređeno pravo na neometano uživanje imovine koje je zajemčeno članom 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 58. Ustava.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:
kt o proglašenju predela izuzetnih odlika "Šargan - Mokra Gora“ donela je Vlada u formi Uredbe, kojom je područje planine Šargan i mokrogorske kotline stavljeno pod zaštitu kao predeo izuzetnih odlika i utvrđeno kao zaštićeno prirodno dobro od izuzetnog značaja, odnosno I –kategorije (član 1.); navedeni su razlozi stavljanja pod zaštitu ovog područja (član 2.); utvrđena je površina područja od 3.678,23 ha, koja se stavlja pod zaštitu, od čega 2.156,38 ha u državnoj svojini i 1.521,86 ha u privatnoj i drugim oblicima svojine (član 3.); uspostavljeni su režimi zaštite I, II i III stepena, tako što je režimom I stepena zahvaćena ukupna površina od 351,98 ha, režimom II stepana ukupna površina od 1.187,46 ha, a režimom III stepena ukupna površina od 2.138,77 ha (član 4.); osporenim odredbama člana 5. Uredbe određene su zabrane na površinama na kojima je utvrđen režim zaštite III stepena koje su takstativno pobrojane u 12 tačaka (stav 1.), određene su zabrane na kojima je utvrđen režim zaštite II stepena, koji, osim zabrana iz stava 1. sadrži zabrane koje su taksativno nabrojane u osam tačaka (stav 2.), na površinama na kojima je utvrđen režim zaštite I stepena zabranjeno je korišćenje prirodnih bogatstava i sve aktivnosti osim naučnih istraživanja i ograničene edukacije (stav 3.), a stavom 4. definisano je šta se sve obezbeđuje u cilju zaštite očuvanja i unapređenja ovog područja; određen je staralac na ovom području i to Turističko udruženje „Mokra Gora“ iz Mokre Gore, čiji su poslovi taksativno pobrojani u pet tačaka (član 6.); utvrđena su prava i obaveze staraoca, određen je način sprovođenja mera i aktivnosti koje se preduzimaju radi zaštite i razvoja ovog područja i utvrđen je način obezbeđivanja potrebnih sredstava (čl. 7. do 11.).
Uredbom o izmenama Uredbe o zaštiti Predela izuzetnih odlika „Šargan-Mokra Gora“ ("Službeni glasnik RS", broj 105/05) promenjen je naziv staraoca tako što je, umesto Turističkog udruženja „Mokra Gora“ iz Mokre Gore, za staraoca određeno Društvo sa ograničenom odgovornošću „Park prirode Mokra Gora“ iz Mokre Gore, opština Užice.
Uredbom o izmenama Uredbe o zaštiti Predela izuzetnih odlika „Šargan-Mokra Gora“ ("Službeni glasnik RS", broj 81/08), odredbom člana 1. i odgovarajućim odredbama drugih članova (čl. 2. do 10.) izmenjen je naziv Uredbe tako da glasi: „Uredba o zaštiti Parka prirode „Šargan-Mokra Gora“. Pored izmene naziva Uredbe, odredbom člana 4. navedene Uredbe iz 2008. godine izmenjen je član 3. osnovnog teksta Uredbe tako što je prošireno područje Parka prirode i na druge katastarske opštine u okruženju, tako da ukupna površina Parka prirode iznosi 10.813,73 ha, a odredbom člana 5. stav 2. ove uredbe izmenjen je član 4. tačka 3. osnovnog teksta Uredbe, tako što se u režimu zaštite III stepena sada nalazi ukupna površina od 9.274,29 ha.
Osporena Uredba doneta je u vreme važenja Ustava Republike Srbije od 1990. godine i odredaba Zakona o zaštiti životne sredine koji su prestali da važe. Naime, odredbom člana 129. tačka 2) Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, broj 135/04) propisano je da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o zaštiti životne sredine ("Službeni glasnik RS", br. 66/91, 83/92, 53/93, 67/93, 48/94 i 53/95), osim odredaba kojima se uređuje zaštita vazduha, zaštita prirodnih dobara i zaštita od buke. Dakle osporena Uredba doneta je na osnovu ovlašćenja iz člana 43. stav 4. Zakona o zaštiti životne sredine iz 2004. godine, a u cilju izvršavanja Zakona o zaštiti životne sredine ("Službeni glasnik RS", br. 66/91, 83/92, 53/93, 67/93, 48/94 i 53/95), kojim se uređuje „ZAŠTITA PRIRODNIH DOBARA“, odnosno poglavlje 7. sa čl. 41. do 61. Zakona. Prema članu 41. tog zakona, kao prirodna dobra koja se stavljaju pod zaštitu bila su određena, između ostalog i park prirode i predeo izuzetnih odlika (stav 1. tač. 2) i 3)). Odredbom člana 43. stav 4. Zakona bilo je dato ovlašćenje Vladi da, ako na predlog ministarstva utvrdi da je prirodno dobro od izuzetnog, odnosno velikog značaja, može doneti akt o stavljanju pod zaštitu prirodnog dobra, a odredbama člana 44. izvršena je kategorizacija zaštićenih prirodnih dobara na prirodna dobra od izuzetnog značaja, prirodna dobra od velikog značaja i značajna prirodna dobra, pri čemu je bilo određeno da vrednovanje prirodnih dobara vrši organizacija za zaštitu prirode po postupku i na osnovu kriterijuma utvrđenih propisom o kategorizaciji zaštićenih prirodnih dobara koji donosi ministar. Sadržaj akta o stavljanju prirodnog dobra pod zaštitu bio je propisan članom 45. Zakona, a režimi zaštite prirodnih dobara bili su utvrđeni odredbom člana 49. istog zakona, tako što je bilo propisano: da se na prirodnim dobrima mogu ustanoviti režimi zaštite I, II i III stepena (stav 3.); da se u I stepenu zaštite utvrđuje zabrana korišćenja prirodnih bogatstava i isključuju svi drugi oblici korišćenja prostora i aktivnosti osim naučnih istraživanja i kontrolisane edukacije (stav 4.); da se u II stepenu zaštite utvrđuje ograničeno i strogo kontrolisano korišćenje prirodnih bogatstava dok se aktivnosti u prostoru mogu vršiti u meri koja omogućava unapređenje stanja i prezentaciju prirodnog dobra bez posledica po njegove primarne vrednosti (stav 5.); da se u III stepenu zaštite utvrđuje selektivno i ograničeno korišćenje prirodnih bogatstava i kontrolisane intervencije i aktivnosti u prostoru ukoliko su usklađene sa funkcijama zaštićenog prirodnog dobra ili su vezane za nasleđene tradicionalne oblike obavljanje privrednih delatnosti i stanovanja uključujući i turističku izgradnju (stav 6.); da se, kod utvrđivanja režima zaštite prirodnih retkosti zavisno od stepena retkosti, proređenosti ili ugroženosti može odrediti - 1) I stepen zaštite, 2) delimična zabrana korišćenja, 3) zaštita njihovih staništa kao rezervata prirode i zaštita na određenom području (stav 7.). Odredbom člana 50. tog zakona bilo je propisano da preduzeće, odnosno organizacija koja upravlja, odnosno stara se o zaštišćenom prirodnom dobru donosi programe i druga akta sa uslovima i merama zaštite i razvoja prirodnog dobra kojim upravlja u skladu sa Zakonom i aktom o zaštiti. Odredbama čl. 57. do 59. Zakona iz 1991. godine bila su propisana prava i obaveze imalaca zaštićenih prirodnih dobara, a odredbama člana 58. ovog zakona bilo je utvrđeno, između ostalog, i pravo imaoca zaštićenog prirodnog dobra koje drži po osnovu privatne svojine na: naknadu stvarnih troškova i pretprljene štete koja nastaje u vezi sa propisanim režimom zaštite tog dobra, pravo da od organizacije za zaštitu prirode zahteva potrebna uputstva o načinu čuvanja, zaštite i održavanja zaštićenog prirodnog dobra bez posebne naknade, pravo na pravičnu naknadu za ograničenje ili zabranu prava korišćenja. Prema odredbi člana 60. stav 1. Zakona, poslove zaštite prirodnih dobara određene ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona mogla je da vrši organizacija za zaštitu prirode, preduzeće, odnosno organizacija koja upravlja zaštićenim prirodnim dobrom.
Citirane odredbe Zakona o zaštiti životne sredine prestale su da važe 20. maja 2009. godine, stupanjem na snagu Zakona o zaštiti prirode ("Službeni glasnik RS", broj 36/09). Naime, prelaznim i završnim odredbama Zakona o zaštiti prirode propisano je da će podzakonski propisi za sprovođenje ovog zakona biti doneti u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, da, do stupanja na snagu propisa utvrđenih ovim zakonom ostaju na snazi propisi koji su doneti na osnovu Zakona o zaštiti životne sredine ("Službeni glasnik RS", br. 66/91, 83/92, 53/95 i 135/04), da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaju da važe odredbe o zaštiti prirode sadržane u Zakonu o zaštiti životne sredine i Zakon o nacionalnim parkovima (član 134. st. 1. do 3.); da prirodna dobra zaštićena do stupanja na snagu ovog zakona ostaju pod zaštitom a upravljači, vlasnici i korisnici tih zaštićenih prirodnih dobara imaju prava i obaveze propisane ovim zakonom (član 130. stav 1.); da su upravljači zaštićenih područja dužni da usklade upravljanje zaštićenim područjem sa odredbama ovog zakona u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 131. stav 6.). Dakle, odredbom člana 130. stav 1. Zakona o zaštiti prirode, produžena je važnost sprovedenog postupka proglašenja predmetnog zaštićenog prirodnog dobra. Treba istaći da je Pravilnikom o kategorizaciji zaštićenih prirodnih dobara („Službeni glasnik RS“, broj 30/92), koji je bio osnov za proglašenje Predela izuzetnih odlika „Šargan - Mokra Gora“ za zaštićeno prirodno dobro od izuzetnog značaja, odnosno I kategorije, kako se to navodi u inicijativi, bio propisan postupak i kriterijumi za vrednovanje zaštićenih prirodnih dobara na osnovu kojih se vrši njihova kategorizacija i zaštićena prirodna dobra bila su razvrstana u tri kategorije, pri čemu su I kategoriju činila prirodna dobra od izuzetnog značaja (član 2.). Članom 5. stav 1. tog pravilnika bilo je propisano da se u I kategoriju razvrstavaju zaštićena prirodna dobra koja imaju jednu ili više osobina od izuzetnog značaja za Republiku, pri čemu su te osobine bile nabrojane u šest tačaka, a stavom 2. istog člana, nacionalni parkovi i prirodna dobra zaštićena po međunarodnim propisima bila su svrstana kao dobra I kategorije.
Ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenih odredaba Uredbe, Ustavni sud vrši na osnovu Ustava, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i zakona koji su na snazi, pa su za rešavanje iniciranih ustavnopravnih pitanja u konkretnom slučaju od značaja sledeći propisi:
Ustav Republike Srbije, i to sledeći članovi: član 20. kojim je utvrđeno da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (stav 1.), da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (stav 2.), te da su, pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (stav 3.); član 21. kojim je utvrđeno da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (stav 1.) i da svako ima pravo na jednaku zaštitu bez diskriminacije (stav 2.); član 58. st. 1. do 3. kojim je utvrđeno da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine; član 87. stav 3. kojim je utvrđeno da se prirodna bogatstva koriste pod uslovima i na način predviđen zakonom; član 88. kojim je utvrđeno da je korišćenje i raspolaganje poljoprivrednim zemljištem, šumskim zemljištem i gradskim građevinskim zemljištem u privatnoj svojini, slobodno i da se zakonom mogu ograničiti oblici korišćenja i raspolaganja, odnosno propisati uslovi za korišćenje i raspolaganje da bi se otklonila opasnost od nanošenja štete životnoj sredini ili da bi se sprečila povreda prava i na zakonom zasnovanih interesa drugih lica; član 97. stav 1. tačka 9. kojom je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje održivi razvoj, sistem zaštite i unapređenja životne sredine, zaštitu i unapređenja biljnog i životinjskog sveta, proizvodnju, promet i prevoz oružja, otrovnih, zapaljivih, eksplozivnih, radioaktivnih i drugih opasnih materija; član 123. tač. 2. i 3. kojim je utvrđeno da Vlada, u okviru svoje nadležnosti, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine i da donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona; član 137. stav 2. kojim je utvrđeno da se pojedina ovlašćenja zakonom mogu poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima;
Član 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kojim je propisano da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1.), kao i to da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (stav 2.);
Zakon o zaštiti prirode ("Službeni glasnik RS", broj 36/09), i to sledeća poglavlja: I OPŠTE ODREDBE (čl. 1. do 6.), kojim se propisuje da se ovim zakonom uređuje zaštita i očuvanje prirode, biološke, geološke i predeone raznovrsnosti kao dela životne sredine, te određuje da je priroda dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju koje uživa posebnu zaštitu u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonom (član 1.), utvrđuje cilj zakona, njegova primena i značenje izraza (čl. 2. do 4.), utvrđuju osnovna načela zaštite prirode i primena osnovnih načela zaštite životne sredine (član 5.) i određuju subjekti zaštite prirode, pa, između ostalog i upravljač zaštićenog područja u okviru svojih ovlašćenja (član 6. tačka 4.); II ZAŠTITA PRIRODE (čl. 7. do 26.), kojim se, između ostalog, propisuju mere zaštite prirode i način njihovog sprovođenja (član 7.), planiranje, uređenje i korišćenje prostora, prirodnih resursa i zaštićenih područja (član 8.), uslovi zaštite prirode u planovima, osnovama i programima (član 9.), obaveze nosioca projekta i korisnika prirodnih resursa, te ograničenja i prekid korišćenja (čl. 10. i 11.), te otklanjanje štetnih posledica (član 13.); III ZAŠTIĆENA PRIRODNA DOBRA (čl. 27. do 40.), kojim se, između ostalog, propisuje da su zaštićena prirodna dobra zaštićena područja, zaštićene vrste i pokretna zaštićena prirodna dokumenta od kojih je park prirode svrstan u zaštićena područja (član 27.), definišu zaštićena područja i propisuje ovlašćenje za ministra da može posebnim aktom da propiše kriterijume i indikatore za proglašenje zaštićenih područja u skladu sa opšteprihvaćenim međunarodnim kriterijumima i indikatorima (član 28. st. 1. i 2.), definiše park prirode kao područje dobro očuvanih prirodnih vrednosti sa pretežno očuvanim prirodnim ekosistemima i živopisnim pejzažima, namenjeno očuvanju ukupne geološke, biološke i predeone raznovrsnosti, kao i zadovoljenju naučnih, obrazovnih, duhovnih, estetskih, kulturnih, turističkih, zdravstveno-rekreativnih potreba, ostalih delatnosti usklađenih sa tradicionalnim načinom života i načelima održivog razvoja, propisuje da u parku prirode nisu dozvoljene privredne i druge delatnosti i radnje kojima se ugražavaju njegova bitna obeležja i vrednosti i da se mere zaštite, način obavljanja privrednih delatnosti i korišćenje prirodnih vrednosti u parku prirode bliže utvrđuju aktom o proglašenju zaštićenog područija (član 34.), odredbama člana 35. Zakona utvrđene su zone i naznačeni režimi zaštite nabrojani u četiri tačke (stav 1.), st. 6. i 7. je u režimu zaštite II stepena propisao da se zaštita sprovodi na delu zaštićenog područja sa delimično izmenjenim ekosistemima velikog naučnog i praktičnog značaja, i da su u II stepenu zaštite moguće upravljačke intervencije u cilju restauracije, revitalizacije i ukupnog unapređenja prirodnog dobra bez posledica po primarne vrednosti njegovih prirodnih staništa, populacija, i ekosistema, kao i kontrolisane tradicionalne delatnosti koje, tokom svog odvijanja nisu ugrozile primarne vrednosti prostora, dok je st. 8. i 9. istog člana Zakona propisano da se u režimu zaštite III stepena zaštita sprovodi na delu zaštićenog područija sa delimično izmenjenim i/ili izmenjenim ekosistemima od naučnog i praktičnog značaja i da je III stepenu zaštite moguće selektivno i ograničeno korišćenje prirodnih resursa, upravljačke intervencije u cilju restauracije, revitalizacije i ukupnog unapređenja prirodnog dobra, održivo korišćenje, razvoj i unapređenje seoskih domaćinstava, uređenje objekata kulturno-istorijskog nasleđa i tradicionalnog graditeljstva, očuvanje tradicionalnih delatnosti lokalnog stanovništva, razvoj infrastrukture, usklađene sa vrednostima, potencijalima i kapacitetima zaštićenog prostora namenjene razvoju ekološkog, ruralnog, zdravstvenog, sportsko-rekreativnog i ostalih vidova turizma u skladu sa principima održivog razvoja, a stavom 10. propisano je da režime zaštite predlaže zavod u studiji o zaštiti zaštićenog područja; IV POSTUPAK PROGLAŠAVANjA ZAŠTIĆENIH PRIRODNIH DOBARA (čl. 41. do 50.), kojim se, između ostalog, propisuje postupak proglašavanja zaštićenih prirodnih dobara na zaštićenim područjima i to: ko donosi akt o proglašenju zaštićenog područja (član 41.) na osnovu čega je zasnovan akt o proglašenju - studija zaštite (član 42.), učešće javnosti o predlogu akta za proglašenje zaštićenog područja (član 43.), sadržaj akta o proglašenju, njegovo objavljivanje i akt o prestanku zaštite (čl. 44. do 46.), kao i postupak prethodne zaštite (član 47.); V UPRAVLjANjE I KORIŠĆENjE ZAŠTIĆENIH PODRUČJA (čl. 51. do 70.), kojim se, pored ostalog, propisuje da se zaštita, upravljanje, korišćenje i unapređenje zaštićenih područja sprovodi na osnovu akta o proglašenju zaštićenog područja i plana upravljanja zaštićenim područjem (član 51.) sadržaj i sprovođenje plana upravljanja koji donosi upravljač (čl. 52. do 54), da se organizacija, korišćenje, uređenje prostora i izgradnja objekata na zaštićenom području vrši na osnovu prostornog plana područja posebne namene, odnosno urbanističkog plana, u skladu sa zakonom (član 55. stav 1.), propisuju obaveze upravljača u pogledu obezbeđivanja unutrašnjeg reda i čuvanja zaštićenog područja u kom smislu je dužan da donese Pravilnik o unutrašnjem redu i čuvarskoj službi i utvrđuje obavezan sadržaj pravilnika (član 56.), radovi i aktivnosti na zaštićenom području (član 57.), korišćenje i posećivanje zaštićenih područja i obaveze korisnika ili vlasnika nepokretnosti (čl. 58. i 59.), mogućnost oduzimanja i ograničenja prava svojine, te naknade za uskraćivanje ili ograničenje prava korišćenja (čl. 62. i 63.), odgovornost za štetu, pravo na nadoknadu štete i obaveze nadoknade štete prouzrokovanje nedozvoljenom radnjom (čl. 64. do 66.), uslovi koje mora da ispuni upravljač zaštičenim područjem i njegove dužnosti (čl. 67. i 68.), finansiranje zaštićenog područja i naknada za korišćenje zaštićenog područja (čl. 69. i 70.).
Ustavni sud je, razmatrajući pitanje da li osporena Uredba u materijalnopravnom smislu sadrži odredbe za čiju bi ocenu zakonitosti bio nadležan Ustavni sud, zauzeo stav da je, saglasno članu 123. tačka 3. Ustava, akt koji Vlada donosi radi izvršavanja zakona uvek opšti pravni akt.
Analizom svih navedenih propisa Ustavni sud je utvrdio da je Vlada, donoseći osporeni akt o proglašenju Parka prirode "Šargan - Mokra Gora" u formi Uredbe, postupila u okviru svoje ustavne nadležnosti. Saglasno odredbi člana 42. stav 1. Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07 i 65/08), kojim je propisano da Vlada uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona, Ustavni sud je ocenio da su odredbe čl. 6, 7. i 8. Uredbe koje se odnose na određivanje staraoca, odnosno upravljača, način sprovođenja programa upravljanja i dužnosti i obaveze upravljača u odnosu na unutrašnji red i čuvanje zaštićenog područja, te u tom smislu i za donošenje „autonomnih akata“, kako je to navedeno u inicijativi, donete u granicama ustavnih i zakonskih ovlašćenja. Ovo iz sledećih razloga: Ustavom je data mogućnost da se pojedina javna ovlašćenja zakonom mogu poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama, pa i pojedincima. Odredbama člana 45. Zakona o zaštiti životne sredine u vreme čijeg važenja je osporena Uredba doneta, bilo je propisano da se, kao obavezni sadržaj akta o stavljanju prirodnog dobra pod zaštitu određuje i subjekt kome se poverava upravljanje, odnosno staranje o zaštićenom prirodnom dobru. Slične odredbe ima i član 44. važećeg Zakona o zaštiti prirode, prema kojima akt o proglašenju zaštićenog područja sadrži, između ostalog, lice kome se poverava upravljanje, prava i obaveze upravljača i druge elemente od značaja za zaštićeno područje. Zakon o zaštiti prirode takođe propisuje da se zaštita, upravljanja, korišćenje i unapređenje zaštićenog područja sprovodi na osnovu akta o proglašenju zaštićenog područja i plana upravljanja zaštićenog područja (član 51.), da plan upravljanja donosi upravljač (član 52.) i određuje obavezni sadržaj plana upravljanja (član 53.), a prema odredbama člana 56. Zakona, upravljač je dužan da obezbedi unutrašnji red i čuvanje zaštićenog područja u skladu sa pravilnikom koji donosi sam upravljač, a čiji se sadržaj, način donošenja i oglašavanja, bliže uređuje aktom o proglašenju zaštićenog područja. Najzad, svi poslovi naznačeni u odredbi člana 6. stav 2. Uredbe koje obavlja staralac, inkorporirani su u odredbama člana 68. Zakona o zaštiti prirode kojim su nabrojane dužnosti i obaveze upravljača.
Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da su osporene odredbe čl. 6, 7. i 8. Uredbe u materijalnopravnom smislu sprovedbenog karaktera i da njihovim sadržajem nije prekoračeno ovlašćenje iz zakona koje se odnosi na sadržinu akta o proglašenju zaštićenog područja, odnosno u pogledu određivanja staraoca – upravljača zaštićenog područja i njegovih obaveza i dužnosti. Stoga Ustavni sud, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba čl. 6, 7. i 8. Uredbe.
O pitanjima opravdanosti izbora pravnog lica kojem će se, u konkretnom slučaju, poveriti upravljanje Parkom prirode „Šargan-Mokra Gora“, kao i o pitanjima koja se odnose na površinu kojom je obuhvaćen Park prirode izraženu u hektarima, a koja se postavljaju u inicijativi, Ustavni sud nije nadležan da odlučuje, u smislu odredaba člana 167. Ustava. Pitanja iz inicijative koja se odnose na utvrđivanje visine i način isplate naknade za ograničenje prava korišćenja, odnosno naknade po osnovu odgovornosti za štetu, ne mogu biti predmet regulisanja osporenom Uredbom, budući da su uređena odredbama čl. 63. do 66. Zakona o zaštiti prirode. Pravna zaštita po pitanjima naknada može se ostvariti pred sudovima opšte nadležnosti. Ustavni sud ukazuje da je priroda ex lege određena kao dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju koje uživa posebnu zaštitu (član 1. stav 2. Zakona o zaštiti prirode), pa tako i Park prirode „Šargan – Mokra Gora“ predstavlja dobro od opšteg interesa.
Ocenjujući ustavnost i zakonitost odredaba člana 5. Uredbe, Ustavni sud je kao nespornu činjenicu utvrdio da je Zakonom dopuštena mogućnost da se aktom o proglašenju zaštićenog prirodnog dobra predvide aktivnosti i radnje koje je zabranjeno vršiti u zonama režima zaštite (član 44. tačka 4) Zakona). Takođe je utvrđeno da je u zaštićenom području Zakonom propisana ne samo mogućnost ograničenja prava svojine, nego i mogućnost oduzimanja, odnosno eksproprijacije, kada za to postoji interes Republike Srbije (član 62. Zakona). Ustavni sud je takođe konstatovao da su okviri na osnovu kojih se određuje odgovarajući režim zaštite propisani čl. 11. i 35. Zakona o zaštiti prirode, odnosno da su na sličan način bili uređeni i odredbom člana 49. ranije važećeg Zakona o zaštiti životne sredine. Shodno izloženom, Ustavni sud, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, takođe nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 5. st. 3. i 4. Uredbe.
Međutim, imajući u vidu zakonom utvrđen osnov za određivanje odgovarajućeg režima zaštite, po oceni Ustavnog suda, osnovano se može postaviti pitanje da li je Vlada prekoračila ovlašćenje iz zakona određujući zabrane u režimu zaštite II i III stepena. Naime, u konkretnom slučaju, postavlja se pitanje da li su pojedine zabrane predviđene u režimu zaštite II i III stepena osporenog člana 5. Uredbe, ograničile pravo korišćenja na poljoprivrednom, šumskom i građevinskom zemljištu na način suprotan zakonu, i da li je na taj način povređeno ustavno načelo o ograničenju ljudskih i manjinskih prava, kao i Ustavom i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava garantovano pravo na mirno uživanje imovine.
S obzirom na izneto sporno pitanje, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da se, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, donese Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenih odredaba člana 5. st. 1. i 2. Uredbe i da se isto, primenom odredbe člana 33. stav 1. Zakona, dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor.
Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 46. stav 1. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša Slijepčević