Ustavni sud o neustavnosti ograničenja lekova po osnovu godina života

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da odredbe Pravilnika o Listi lekova, koje su ograničavale propisivanje lekova na teret osiguranja na osnovu godina života i pripadnosti populacionoj grupi, nisu bile u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, jer predstavljaju diskriminaciju.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-515/2011
27.06.2013.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 27. juna 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 4. stav 1. tač. 2) i 3) Pravilnika o Listi lekova koji se propisuju i izdaju na teret sredstava obaveznog osiguranja ("Službeni glasnik RS", broj 53/11), u vreme važenja , nisu bile u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preuzetih na osnovu Pravilnika iz tačke 1.

3. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 4. stav 1. tač. 2) i 3) Pravilnika o Listi lekova koji se propisuju i izdaju na teret sredstava obaveznog osiguranja ("Službeni glasnik RS", br. 112/12 i 35/13).

4. Odluku dostaviti Republičkom fondu za zdravstveno osiguranje, radi davanja odgovora povodom pokrenutog postupka iz tačke 3. izreke .

5. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Odluke.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 4. tačka 2) Pravilnika o Listi lekova koji se propisuju i izdaju na teret sredstava obaveznog osiguranja ("Službeni glasnik RS", broj 53/11). Po mišljenju podnosioca inicijative, osporena odredba Pravilnika, kojom je propisano da se za određene lekove sa liste utvrđuju ograničenja u propisivanju u odnosu na godine života osiguranog lica, suprotna je odredbi člana 21. Ustava Republike Srbije, koja izričito propisuje zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu starosti. Osim toga, Pravilnik je u direknoj suprotnosti sa odredbama čl. 4, 6, 23. i 27. Zakona o zabrani diskrimacije ("Službeni glasnik RS", broj 22/09) iz razloga što je ovim Zakonom propisano da su svi jednaki i uživaju jednaku pravnu zaštitu bez obzira na lična svojstva, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija na osnovu starosnog doba, odnosno da stari imaju prava na jednak pristup i zaštitu od uznemiravanja u korišćenju zdravstvenih i drugih usluga. Takođe je traženo da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi od izvršenja sve radnje koje su preuzete na osnovu osporenog Pravilnika.

Na sednici Ustavnog suda održanoj 13. februara 2013. godine, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13), doneo Rešenje kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 4. tač 2) i 3) Pravilnika i Rešenje dostavio Republičkom fondu za zdravstveno osiguranje na odgovor sa rokom od 30 dana za davanje odgovora. Kako Republički fond u ostavljenom roku, kao ni naknadno, nije dostavio odgovor Ustavnom sudu, postupak je nastavljen saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Pravilnik o Listi lekova koji se propisuju i izdaju na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja doneo Upravni odbor Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje , na sednici održanoj 30. juna 2011. godine, a na osnovu odredaba člana 43. stav 3, člana 46. i člana 221. stav 1. tačka 1) Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 107/05 i 109/05 – ispravka). Izmene i dopune Pravilnika objavljene su u "Službenom glasniku Republike Srbije", broj 74/11 i broj 92/11, ali njima nije menjana osporena odredba Pravilnika. Pravilnik je prestao da važi donošenjem novog Pravilnika koji je objavljen u "Službenom glasniku Republike Srbije", broj 1/12, koji je takođe prestao da važi na osnovu sledećeg Pravilnika ("Službeni glasnik RS", br . 83/12 i 98/12), a važnost i tog pravilnika prestala stupanjem na snagu sada važećeg Pravilnika ("Službeni glasnik RS", br. 112/12 i 35/13).

Prema odredbama člana 4. stav 1. osporenog Pravilnika , za određene lekove sa liste lekova, utvrđuje se ograničenje u propisivanju u odnosu na: 1) medicinsku dijagnozu utvrđenu u skladu sa Međunarodnom klasifikacijom bolesti – Deseta revizija (MKB-10); 2) godine života osiguranog lica (osporena tačka 2)) ; 3) populacionu grupu (osporena tačka 3)) ; 4) mišljenje lekara odgovarajuće specijalnosti (koje važi do naredne kontrole kod lekara specijaliste); 5) mišljenje tri lekara odgovarajuće specijalnosti referentne zdravstvene ustanove (koje važi do naredne kontrole kod tih lekara specijalista u referentoj zdravstvenoj ustanovi); 6) mišljenje nadležne stručne komisije RZZO za odobravanje upotrebe određenog leka, koji obrazuje i imenuje direktor RZZO-a (u daljem tekstu: komisija RZZO); 7) broj pakovanja leka koji se mogu propisati na jedan lekarski recept.

Identične odredbe vezane za ograničenje u propisivanju lekova sadržane su i odredbama člana 4. stav 1. sada važećeg Pravilnika iz 2012. godine .

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima prava na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskrimacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da svako ima pravo na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja, te da, pored ostalog, stari ostvaruju zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, ako je ne ostvaruju ni drugi način, u skladu sa zakonom, a zdravstveno osiguranje, zdravstvena zaštita i osnivanje zdravstvenih fondova uređuje se zakonom (član 68. st. 1. do 3.); da Republika Srbija uređuju i obezbeđuje sistem u oblastima zdravstva (član 97. tačka 10.); da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).

Zakonom o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 106/06, 57/11, 110/12 i 119/12) propisano je: da pravo na lekove i medicinska sredstva obuhvata, pored ostalog, pravo na lekove sa Liste lekova koji se propisuju na recept ili izdaju na nalog na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja (u daljem tekstu: lista lekova), a Republički fond donosi opšti akt kojim se utvrđuju uslovi, kriterijumi, način i postupak za stavljanje lekova na listu lekova, izmene i dopune liste lekova, odnosno za skidanje lekova sa liste lekova (član 43. stav 1. tačka 1. i stav 4.); da Upravni odbor donosi statut i druge opšte akte Republičkog fonda (član 221. stav 1. tačka 1.).

Zakonom o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09) propisano je: da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, kao i da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije (član 4.); da neposredna diskriminacija postoji ako se lice ili grupa lica, zbog njegovog odnosno njihovog ličnog svojstva u istoj ili sličnoj situaciji, bilo kojim aktom, radnjom ili propuštanjem, stavljaju ili su stavljeni u nepovoljan položaj, ili bi mogli biti stavljeni u nepovoljniji položaj (član 6.); da je zabranjeno diskriminisati lica na osnovu starosnog doba, kao i da stari imaju pravo na dostojanstvene uslove života bez diskriminacije, a posebno, pravo na jednak pristup i zaštitu od zanemarivanja i uznemiravanja u korišćenju zdravstvenih i drugih javnih usluga (član 23.); da je zabranjena diskriminacija lica ili grupe lica, s obzirom na njihovo zdravstveno stanje, kao i članova njihovih porodica, a postoji naročito ako se licu ili grupi lica zbog njihovih ličnih svojstava neopravdano odbije pružanje zdravstvenih usluga, postave posebni uslovi za pružanje zdravstvenih usluga koji nisu opravdani medicinskim razlozima, odbije postavljanje dijagnoze i uskrate informacije o trenutnom zdravstvenom stanju, preduzetim ili nameravanim merama lečenja ili rehabilitacije, kao i uznemiravanje, vređanje i omalovažavanje u toku boravka u zdravstvenoj ustanovi (član 27.).

S obzirom na izneto, Ustavni sud je konstatovao da je Upravni odbor Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje zakonom bio ovlašćen da opštim aktom (pravilnikom) utvrdi uslove i kriterijume, način i postupak za stavljanje lekova na listu lekova koji se propisuju i izdaju na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja , odnosno za skidanje određenih lekova sa liste. Takođe je u granicama zakonskih ovlašćenja Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje i uvođenje određenih ograničenja u propisivanju lekova, vezanih pre svega, za postavljenu dijagnozu, mišljenje lekara odgovarajuće specijalnosti, mišljenje nadležne stručne komisije RZZO za odobravanje upotrebe određenog leka, kao i količine leka koja se može propisati na jedan lekarski recept.

Polazeći od sadržine i razloga osporavanja iznetih u inicijativi, Ustavni sud je ocenio da se u vezi osporavanja ustavnosti navedenih odredaba Pravilnika, kao sporno postavlja pitanje, da li je Upravni odbor Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje, propisujući ograničenje u propisivanju lekova sa liste iz razloga godina života osiguranog lica, kao i pripadnosti populacionoj grupi, povredio princip zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, s obzirom na nespornu činjenicu da navedeno ograničenje u propisivanju određenih lekova sa liste nije uslovljeno medicinskim razlozima koji su kao takvi navedeni u Pravilniku, već je vezano isključivo za lično svojstvo osiguranika.

Ustavni sud ukazuje da princip jednakosti iz člana 21. Ustava predstavlja jedan od temeljnih principa našeg ustavnog poretka i odnosi se na sva kako fizička, tako i pravna lica. Uvažavajući legitimni cilj osporenog Pravilnika, a to je intencija da se pravo na zdravstvenu zaštitu, koja obuhvata i pravo na lekove, ostvaruje korišćenjem sredstava uplaćenih doprinosa na načelima ekonomičnosti i efikasnosti, odnosno da ograničen iznos sredstava treba da obezbedi ostvarenje prava što većem broju osiguranika kod kojih je nastupila bolest ili drugi osigurani slučaj, nezavisno od toga koliki je bio njihov konkretan doprinos u obezbeđivanju sredstava, Ustavni sud je ocenio da se osporenim odredbama Pravilika jedna kategorija osiguranika, bez validnih medicinskih razloga, samo na osnovu ličnog svojstva, dovodi u neravnopravan položaj u odnosu na ostale osiguranike, jer im se uskraćuje pravo na lekove, a time i pravo na adekvatnu zdravstvenu zaštitu kao Ustavom zagarantovano pravo.

U prilog navedenom, Ustavni sud ističe da su zabrana diskriminacije i načelo jednakosti, kao temeljni elementi zaštite ljudskih prava inkorporirani u sve ključne međunarodne instrumente u vezi zaštite ljudskih prava. Tako je članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ("Službeni list SCG – Međunarodni ugovori", broj 9/03) proklamovano da se uvažavanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su: pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, povezanost sa nekom nacionalnom manjinom, imovina, rođenje, ili drugo stanje. Takođe je članom 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju pod odrednicom ''Opšta zabrana diskriminacije'', predviđeno da se uvažavanje svakog prava koje zakon predviđa mora obezbediti bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što je to pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, povezanost sa nekom nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugo stanje (stav 1.), kao i da javne vlasti ne smeju ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovama kao što su oni pomenuti u stavu 1. (stav 2.). Pravo iz člana 14. Evropske konvencije nije samostalno, već je njegova primena ograničena na prava koja su propisana ovom konvencijom. Svrha uvođenja člana 1. Protokola 12 je bilo proširenje polja primene člana 14. Evropske konvencije kako bi bila obuhvaćena i ona prava koja su propisana kako unutrašnjim, tako i međunarodnim pravima. Član 14. Evropske konvencije sadrži spisak osnova po kojima je zabranjena diskriminacija kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, povezanost sa nekom nacionalnom manjinom, imovinsko stanje, rođenje, kao i formulaciju "ili drugi status". Drugi osnovi koje je Evropski sud za ljudska prava u svojim presudama priznao u skladu sa formulacijom "drugi status" su socijalna orijentacija, bračni status, zakonitost ili nezakonitost po rođenju, profesionalni status, verski status, odnosno čin protivljenja služenja vojnog roka na osnovu prigovora savesti. Sama formulacija "drugi status" ukazuje da je spisak osnova neveden samo kao ilustracija, dakle nije taksativan. S tim u vezi moglo bi se zaključiti da se starosno dob a, odnosno pripadnost populacionoj grupi, može uporediti navedenoj formulaciji kao u konkretnom slučaju.

Prema presudi Evropskog suda u predmetu ''Panaitescu v Romania'', broj 30909/06 od 10. aprila 2012. godine, povređeno je pravo na život iz člana 2. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, iz razloga što je taj s ud utvrdio da je država trebalo da obezbedi podnosiocu predstavke lek protiv kancera koji mu je bio potreban besplatno, u skladu sa presudom domaćih sudova. Evropski sud je, takođe, bio svestan činjenice da su preporučeni lekovi imali pozitivne efekte na podnosioca predstavke u periodu kada ih je dobio, tako da su državne vlasti bile svesne ili je trebalo da budu svesne da, ako ne bude odgovarajuće lečen, postoji stvaran i trenutan rizik za njegov život. To je, takođe, bio i zaključak domaćih sudova. Međutim, vlasti nisu delovale kako su mogle i trebalo da izbegnu taj rizik. Stoga je Sud zaključio da država nije sprečila rizik za život podnosioca predstavke time što mu nije obezbedila zdravstvenu negu, iako su to naložili nadležni sudovi.

Osporenim odredbama Pravilnika povređene su i odredbe čl. 23. i 27. Zakona o zabrani diskriminacije, kojima je zabranjena diskriminacija lica na osnovu starosnog doba, odnosno određenih kategorija osiguranih lica, a ona postoji naročito ako se licu ili grupi lica, zbog njihovih ličnih svojstava, neopravdano odbije pružanje zdravstvenih usluga i postave posebni uslovi za pružanje zdravstvenih usluga koji nisu opravdani medicinskim razlozima.

Ustavni sud je, takođe, ocenio da je Upravni odbor Republičkog fonda prekoračio zakonska ovlašćenja iz člana 43. Zakona o zdravstvenom osiguranju iz razloga što nije na jasan i precizan način odredio uslove i kriterijume na osnovu kojih se za određene kategorije osiguranika uvode ograničenja u propisivanju lekova, kao i iz razloga što je ograničenje u propisivanju lekova uslovio pripadnošću populacionoj grupi bez bližeg određenja na koju se populacionu grupu odnosi i bez navođenja relevantnih medicinskih razloga koji opravdavaju uvođenje navedenih ograničenja za pojedine populacione grupe. Stoga je Sud odlučio kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenog Pravilnika, jer je doneo konačnu odluku, kao u tački 2. izreke.

Imajući u vidu da su u novom Pravilniku iz 2012. godine sadržane odredbe istovetne osporenim odredbama Pravilnika, Ustavni sud je, na osnovu člana 50. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, u vezi člana 54. stav 1. Zakona, prema kome Sud nije ograničen zahtevom inicijatora, rešio da samostalno pokrene postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 4. stav 1. tač. 2) i 3) novog Pravilnika, a iz razloga koji su navedeni u ovoj odluci prilikom obrazlaganja neustavnosti i nezakonitosti osporenog Pravilnika.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tač. 1) i 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Ustavni sud o neustavnosti ograničenja lekova po osnovu godina života

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti