Odluka Ustavnog suda o nezakonitosti opštinske odluke o ceni vrtića
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da odredba opštinske odluke, koja je propisivala učešće roditelja u ceni vrtića od 40%, nije bila u saglasnosti sa Zakonom o predškolskom vaspitanju i obrazovanju, koji to učešće ograničava na 20%. Inicijativa za ocenu rešenja o cenama je odbačena.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUo-516/2014
07.07.2016.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. jula 2016. godine, doneo je
O D L U K U
1. Utvrđuje se da odredba člana 4. Odluke o regresiranju troškova boravka dece u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo („Službeni list grada Smedereva“, broj 9/09), u vreme važenja, nije bila u saglasnosti sa zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Rešenja o ekonomskoj ceni usluga celodnevnog boravka dece predškolskog uzrasta u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo („Službeni list grada Smedereva“, broj 3/13).
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Odluke o regresiranju troškova boravka dece u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo („Službeni list g rada Smedereva“, broj 9/09) i Rešenja o ekonomskoj ceni usluga celodnevnog boravka dece predškolskog uzrasta u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo („Službeni list grada Smedereva“, broj 3/13).
U inicijativi se navodi da se suprotno odredbi člana 50. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik RS“, broj 18/10), kojom je propisano da roditelj, odnosno staratelj deteta učestvuje u obezbeđivanju sredstava za ostvarivanje delatnosti predškolske ustanove čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave u visini 20% od ekonomske cene po detetu, osporenom odredbom člana 4. Odluke ovaj procenat opredeljuje u visini od 40% ekonomske cene usluge po detetu , a osporenim Rešenjem utvrđuje ekonomska cena i nominalni iznosi koje plaćaju korisnici usluge i koji su utvrđen upravo u odnosu na procenat od 40%.
Donosilac osporenih akata, u odgovoru, pored ostalog, navodi da su osporeni akti doneti na osnovu Zakona o društvenoj brizi o deci („Službeni glasnik RS“, br. 49/92, 29/93, 53/93, 67/93, 28/94, 47/94, 48/94, 25/96, 29/01, 16/02, 62/03 i 101/05), kojim je propisano da deca predškolskog i osnovnoškolskog uzrasta, u zavisnosti od materijalnog položaja porodice imaju pravi na regresiranje troškova boravka u predškolskoj ustanovi i da se regresivanje troškova obezbeđuje u ukupnom iznosu od 80% od ekonomske cene prosečno po detetu (član 35.), kao i na osnovu Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 16/02 i 115/05), čijim odredbama je propisano da opština, odnosno grad mogu, ako su obezbedili sredstva, da utvrde i druga prava, veći obim prava i povoljnije uslove za njihovo ostvarivanje ( član 9. stav 4.). Donosilac osporenih akata smatra da iz navedenih zakonskih odredaba proizilazi da se regresiranje troškova od 80% ne odnosi na svaki pojedinačan slučaj, već da se za svaki pojedinačan slučaj utvrđuje visina regresa, s tim da se poštuje zakonska odredba da je regresiranje troškova 80% prosečno po detetu, a ne 80% po svakom detetu. U odgovoru se takođe ukazuje na odredbu člana 6. osporene Odluke kojom je određeno da se troškovi koje plaćaju korisnici usluga umanjuju na način kako je to propisano ovim članom, te da po tom osnovu iznos od 40% ekonomske cene usluge po detetu (član 4. Odluke) može biti umanjen do 90% (član 6. Odluke). Povodom osporavanje zakonitosti Rešenja, donosilac ističe da je članom 2. osporenog rešenja predviđena kategorizacija kod plaćanja cene usluga od strane korisnika, te da se ta cena, u zavisnosti od kategorizacije, umanjuje za određene kategorije korisnika. U dopuni odgovora donosilac osporenih akata takođe ističe da je u konkretnom slučaju primenjen Zakon o društvenoj brizi o deci s obzirom na to da je bio donet podzakonski akt za njegovo sprovođenje, odnosno Pravilnik o merilima za utvrđivanje cene usluga u dečjim ustanovama („Službeni glasnik RS“, br. 1/93 i 6/96), te da nije bila moguća primena odredaba člana 50. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju bez donošenja određenih podzakonskih akata, jer jedinica lokalne samouprave ni u kojem slučaju nije bila ovlašćena da „nagađa“ o smislu i sadržini norme za čije sprovođenje je tek trebalo da bude donet podzakonski propis. Donošenjem Pravilnika o merilima za utvrđivanje ekonomske cene programa vaspitanja i obrazovanja u predškolskim ustanovama („Službeni glasnik RS“, broj 146/14), koji se primenjuje od 1. januara 2015. godine, stavljen je van snage ranije važeći Pravilnik o merilima za utvrđivanje cene usluga u dečjim ustanovama („Službeni glasnik RS“, br. 1/93 i 6/96), pa su se donošenjem važećeg Pravilnika, po mišljenju donosioca, stekli uslovi za donošenje nove odluke. S obzirom na navedeno, donosilac ističe da je osporena Odluka stavljena van snage na sednici Skupštine grada Smedereva 13. februara 2015. godine, donošenjem Odluke kojom je stavljena van snage osporena Odluka i da je doneto novo Rešenje o utvrđivanju ekonomske cene programa vaspitanja i obrazovanja u Predškolskoj ustanovi „Naša Radost“ Smederevo.
U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o regresiranju troškova boravka dece u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo („Službeni list g rada Smedereva, broj 9/09), donela Skupština grada Smedereva, na osnovu člana 35. Zakona o društvenoj brizi o deci („Službeni glasnik RS“, br. 49/92, 29/93, 53/93, 67/93, 28/94, 47/94, 48/94, 25/96, 29/01, 16/02, 62/03, 101/05), člana 9. stav 4. i člana 25. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 16/02 i 115/05), člana 32. stav 1. tačka 6) Zakona o lokalnoj samoupravi ( „Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i člana 19. stav 1. tačka 6. Statuta grada Smedereva („Službeni glasnik grada Smedereva“, broj 2/08), na sednici održanoj 9. juna 2009. godine. Odlukom su bili utvrđeni način, uslovi i kriterijumi regresiranja troškova boravka dece u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo. O sporenom odredbom člana 4. Odluke je bilo određeno da korisnici usluga čija se deca nalaze na celodnevnom boravku, poludnevnom boravku i celodnevnom boravku radi pohađanja pripremnog predškolskog programa, učestvuju u finansiranju troškova boravka u visini od 40% ekonomske cene usluge po detetu.
Osporena Odluka prestala je da važi donošenjem Odluke o stavljanju van snage Odluke o regresiranju troškova boravka dece u ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo ( „Službeni glasnik grada Smedereva“, broj 1/15). Takođe, Ustavni sud je utvrdio da je Odlukom o izmeni Odluke o osnivanju predškolske ustanove „Naša radost“ Smederevo („Službeni list grada Smedereva“, broj 1/15), koju je donela Skupština grada Smedereva, na sednici održanoj 13. februara 2015. godine, izmenjen član 8. stav 2. Odluke o osnivanju predškolske ustanove „Naša radost“ Smederevo („Službeni list grada Smedereva“, broj 3/14 - prečišćen tekst), tako što su reči: „u iznosu od 80% od ekonomske cene prosečno po detetu“, zamenjene rečima: „ 80% od ekonomske cene po detetu“.
Osporeno Rešenje o ekonomskoj ceni usluga celodnevnog boravka dece predškolskog uzrasta u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo („Službeni list grada Smedereva“, broj 3/13), doneo je gradonačelnik grada Smedereva, na osnovu člana 35. stav 3. Zakona o društvenoj brizi o deci („Službeni glasnik RS“, br. 49/92, 29/93, 53/93, 67/93, 28/94, 47/94, 48/94, 25/96, 29/01, 16/02, 62/03, 101/05 i 18/10), člana 50. stav 2. Zakona o predškolskom obrazovanju i vaspitanju ( „Službeni glasnik RS“, broj 18/10), člana 2. Pravilnika o merilima za utvrđivanje cene usluga u dečjim ustanovama („Službeni glasnik RS“, br. 1/93 i 6/96), člana 2. osporene Odluke, člana 44. stav 1. tačka 5 ) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i člana 43. stav 1. tačka 5. Statuta grada Smedereva („Službeni glasnik grada Smedereva“, broj 2/08), na sednici održanoj 28. februara 2013. godine. Rešenjem je bila utvrđena ekonomska cena usluga celodnevnog boravka dece predškolskog uzrasta u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo, kao i nominalni iznosi učešća korisnika usluge u ekonomskoj ceni usluga celodnevnog boravka dece predškolskog uzrasta.
Osporeno Rešenje prestalo je da važi donošenjem Rešenja o utvrđivanju ekonomske cene programa vaspitanja i obrazovanja u predškolskoj ustanovi „Naša radost“ Smederevo ( „Službeni list grada Smedereva“, broj 3/15), koje je donelo Gradsko veće grada Smedereva, na sednici održanoj 12. marta 2015. godine. Odredbom člana 3. stav 1. ovog rešenja utvrđeno je da učešće korisnika usluga u ekonomskoj ceni po detetu iznosi 20%, odnosno da se za celodnevne oblike rada u trajanju od 11 časova utvrđuje u iznosu od 4.088,00 dinara mesečno po detetu.
Ustavni sud je takođe konstatovao da su nakon donošenja osporene Odluke stupili na snagu važeći Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ( stupio na snagu 11. septembra 2009. godine) i važeći Zakon o predškolskom vaspitanju i obrazovanju ( stupio na snagu 3. aprila 2010. godine).
Ispitujući pretpostavke za postupanje po podnetoj inicijativi, Ustavni sud je pošao od odredaba sledećih zakona:
Odredbama člana 35. Zakona o društvenoj brizi o deci („Službeni glasnik RS“, br. 49/92, 29/93, 53/93, 67/93, 28/94, 47/94, 48/94, 25/96, 29/01, 16/02, 62/03, 101/05 i 18/10), propisano je da deca predškolskog i osnovnoškolskog uzrasta, u zavisnosti od materijalnog položaja porodice imaju pravo na regresiranje troškova boravka u predškolskoj ustanovi (stav 1.), da se regresiranje troškova celodnevnog i poludnevnog boravka dece predškolskog uzrasta obezbeđuje u ukupnom iznosu od 80% od ekonomske cene prosečno po detetu, u predškolskim ustanovama koje se nalaze u mreži ustanova koju utvrdi opština (stav 2.) i da način i uslove regresiranja troškova iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje nadležni opštinski organ (stav 3.).
Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom ( „Službeni glasnik RS“, br. 16/02, 115/05 i 107/09) propisano je: da finansijska podrška poro dici sa decom obuhvata, između ostalog , podršku materijalno ugroženim porodicama sa decom, porodicama sa decom sa smetnjama u razvoju i deci bez rodi teljskog staranja (član 1. stav 2. tačka 3)); da su prava na finansijsku podršku porodici sa decom, između ostalog, naknada troškova boravka u predškolskoj ustanovi za decu bez roditeljskog staranja i za decu sa smetnjama u razvoju, kao i regresiranje troškova boravka u predškolskoj ustanovi dece iz materijalno ugroženih porodica, da se o obezbeđivanju prava na regresiranje troškova boravka u predškolskoj ustanovi dece iz materijalno ugroženih porodica stara opština, odnosno grad i da opština, odnosno grad, mogu, ako su obezbedili sredstva, da utvrde i druga prava, veći obim prava od prava utvrđenih ovim zakonom i povoljnije uslove za njihovo ostvarivanje ( član 9. stav. 1. tač. 4), 5) i 6) i st. 3. i 4.); da deca predškolskog uzrasta iz materijalno ugroženih porodica, kao i deca bez roditeljskog staranja i deca sa smetnjama u razvoju koja nisu ostvarila navedena prava imaju, u zavisnosti od materijalnog položaja porodice, pravo na regresiranje troškova boravka u predškolskoj ustanovi, koja se nalazi u mreži ustanova koju utvrđuje opština, odnosno grad (član 25. stav 1.).
Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 52/11 i 55/13), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, uređuju se osnovi sistema, pored ostalog, predškolskog obrazovanja i vaspitanja, i to – principi, ciljevi i standardi obrazovanja i vaspitanja, način i uslovi za obavljanje delatnosti predškolskog vaspitanja i obrazovanja, osnivanje, organizacija, finansiranje i nadzor nad radom ustanova obrazovanja i vaspitanja, kao i druga pitanja od značaja za obrazovanje i vasp itanje (član 1. stav 1.). Odredbama člana 155. Zakona propisano je da se sredstva za finansiranje delatnosti ustanova utvrđuju na osnovu ekonomske cene za ostvarivanje programa obrazovanja i vaspitanja, po detetu i učeniku, da ekonomska cena iz stava 1. ovog člana obuhvata sve tekuće rashode po detetu i učeniku, iz svih izvora finansiranja, u skladu sa propisima kojima se uređuje budžetski sistem, da se ekonomska cena iz stava 2. ovog člana iskazuje jedinstveno i strukturno i sastavni je deo Memoranduma o budžetu, da bliže uslove i merila za utvrđivanje ekonomske cene obrazovanja i vaspitanja po detetu i učeniku na određenom području, iz određenih grupa, po nivoima i vrstama obrazovanja, neophodan broj zaposlenih, vreme i postupak uvođenja, propisuje ministar. Zakonom je, takođe, propisano : da se sredstva za finansiranje delatnosti ustanova čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 156. stav 1.); da se u budžetu jedinice lokalne samouprave obezbeđuju sredstva za deo ekonomske cene obrazovanja i vaspitanja dece i učenika koja obuhvata ostale tekuće rashode, a na osnovu utvrđene ekonomske cene iz člana 155. ovog zakona , te da se u budžetu jedinice lokalne samouprave obezbeđuju sredstva i za ostvarivanje delatnosti predškolskog vaspitanja i obrazovanja (poludnevni i celodnevni boravak, ishrana, nega i preventivna zaštita dece predškolskog uzrasta) u visini 80% od ekonomske cene po detetu, uključujući u celosti sredstva za plate, naknade i druga primanja, socijalne doprinose na teret poslodavca, otpremnine, kao i pomoći zaposlenih u predškolskoj ustanovi i ostale tekuće rashode (član 159. stav 1. i stav 2. tačka 1)). Odredbama člana 170, člana 171. stav 1. i člana 180. st. 1. i 2. Zakona koje se nalaze u prelaznim i završnim odredbama Zakona, propisano je : da se podzakonski akti doneti do stupanja na snagu ovog zakona primenjuju ako nisu u suprotnosti sa ovim zakonom, do donošenja propisa na osnovu ovog zakona (član 170.); da će minisar doneti podzakonske akte u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 171. stav 1.); da će se odredbe člana 155. ovog zakona primenjivati postupno, počev od školske 2011/2012 godine, a na sve ustanove od školske 2014/2015 godine (član 180. st. 1. i 2.).
Zakonom o predškolskom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik RS“, broj 18/10), koji je stupio na snagu 3. aprila 2010. godine, uređuje se predškolsko vaspitanje i obrazovanje kao deo jedinstvenog sistema obrazovanja i vaspitanja , koje se ostvaruje u skladu sa Ustavom, zakonom kojim se uređuju osnove sistema obrazovanja i vaspitanja (u daljem tekstu: Zakon), ratifikovanim međunarodnim konvencijama i ovim zakonom, polazeći od prava deteta, razvojnih, obrazovnih, kulturnih, zdravstvenih i socijalnih potreba dece i porodica sa decom predškolskog uzrasta (član 1.). Zakonom je propisano: da se sredstva za finansiranje delatnosti predškolske ustanove obezbeđuju u skladu sa Zakonom (član 49.); da roditelj, odnosno staratelj deteta učestvuje u obezbeđivanju sredstava za ostvarivanje delatnosti predškolske ustanove, čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave u visini 20% od ekonomske cene po detetu, u skladu sa Zakonom, da odluku o visini cene iz stava 1. ovog člana donosi osnivač, da se od obaveze plaćanja iz stava 1. ovog člana u celodnevnom ili poludnevnom boravku izuzimaju deca bez roditeljskog staranja, deca sa smetnjama u razvoju i deca iz materijalno ugroženih porodica (član 50.). U prelaznim i završnim odredbama Zakona propisano je da će se podzakonski akti za sprovođenje ovog zakona doneti u roku od dve godine od dana stupanja na snagu ovog zakona, osim akta iz člana 6. stav 7. ovog zakona ( programi i evidencije), koji će se doneti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona i da će se do donošenja propisa iz stava 1. ovog člana primenjivati propisi koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona, ako nisu u suprotnosti sa ovim zakonom. (član 60.).
Ustavni sud je utvrdio da iz navedenih odredaba proizlazi da Zakon o društvenoj brizi o deci uređuje, između ostalog, pravo na regresiranje troškova boravka dece u predškolskoj ustanovi, odmora i rekreacije u zavisnosti od materijalnog položaja porodice, uz propisivanje procenta u kome se obezbeđuje regresiranje ovih troškova, dok Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom uređuje, kao jedno od prava, pravo na regresiranje troškova boravka u predškolskoj ustanovi za decu iz materijalno ugroženih porodica. Sa druge strane, iz odredaba Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja sledi da se u budžetu jedinice lokalne samouprave obezbeđuju sredstva za ostvarivanje delatnosti predškolskog vaspitanja i obrazovanja u visini 80% od ekonomske cene po detetu, a iz odredaba Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju sledi da roditelj, odnosno staratelj deteta učestvuje u obezbeđivanju sredstava za ostvarivanje delatnosti predškolske ustanove čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinice lokalne samouprave u visini od 20% od ekonomske cene po detetu, te da ekonomska cena obuhvata sve tekuće rashode po detetu i učeniku iz svih izvora finansiranja u skladu sa propisima kojima se iskazuje budžetski sistem i iskazuje se jedinstveno. Ustavni sud je takođe utvrdio da iz odredaba člana 170. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja i člana 60. Zakona o predškolskom vaspitanju i obrazovanju sledi da će se podzakonski akti doneti do stupanja na snagu ovih zakona primenjivati ako nisu u suprotnosti sa ovim zakonima, do donošenja propisa po ovim zakonu.
Istovetne stavove Ustavni sud je zauzeo u Odluci IUo-598/2014 od 31. marta 2016. godine („Službeni glasnik RS“, broj 62/16), koja je doneta u postupku za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o uslovima i načinu ostvarivanja prava deteta u oblasti finansijske podrške porodice sa decom na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 57/13 i 62/14), a koje je takođe vršeno u odnosu na vreme u kome je osporeni akt bio na pravnoj snazi.
Polazeći od svega navedenog, imajući u vidu da je osporenom odredbom člana 4. Odluke, suprotno Zakonu o predškolskom vaspitanju i obrazovanju bila uređena visina učešća korisnika usluga u finansiranju troškova boravka od 40% ekonomske cene usluge po detetu, a ne u iznosu od 20% od ekonomske cene usluge po detetu, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 4. Odluke, u vreme važenja, nije bila u saglasnosti sa zakonom, te je odlučio kao u tački 1. izreke.
Imajući u vidu da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, kao i da Ustavni sud povodom ovog pitanja ima već zauzet stav , Ustavni sud je, saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik PC", br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.
U odnosu na osporeno Rešenje o ekonomskoj ceni usluga celodnevnog boravka dece predškolskog uzrasta u Ustanovi za predškolsko vaspitanje i obrazovanje „Naša radost“ Smederevo („Službeni list grada Smedereva“, broj 3/13), Ustavni sud je, polazeći od sadržine Rešenja , utvrdio da ovaj osporeni akt nema karakter opšteg pravnog akta koji podleže oceni ustavnosti i zakonitosti u postupku pred Ustavnim sudom, saglasno odredbama člana 167. Ustava Republike Srbije, jer se radi o cenovniku kojim su bili utvrđeni ekonomska cena usluge celodnevnog boravka dece predškolskog uzrasta, kao i visina konkretnih nominalnih iznosa učešća korisnika usluga u ekonomskoj ceni, a ne opšta pravna pravila kojima se na opšti način uređuju određeni odnosi. Zbog nepostojanja pretpostavki za pokretanje i vođenje postupka u odnosu na osporeni akt, Ustavni sud je u ovom delu odbacio inicijativu , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 2. izreke.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1 . tačka 2) , člana 45. tač. 1) i 4) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić