Odluka Ustavnog suda o neustavnosti diskriminatornog kriterijuma za dodelu specijalizacija

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je odredba Pravilnika Doma zdravlja Blace neustavna jer daje apsolutnu prednost kandidatima koji su sami finansirali preko 50% specijalizacije. Ovakva odredba predstavlja diskriminaciju i obesmišljava interni konkurs, narušavajući pravo na jednako postupanje.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-55/2022
03.11.2022.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. novembra 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 20. Pravilnika o obrazovanju i stručnom usavršavanju zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika u Domu zdravlja Blace, broj 2942 od 10. decembra 2021. godine, nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta i li radnj e koja je preduzet a na osnovu osporen e odredb e Pravilnika iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 20. Pravilnika navedenog u izreci. Inicijator smatra da osporena odredba Pravilnika, prema kojoj kandidat koji je obavio preko 50% specijalističkog staža na specijalizacijama upisanim po odobrenju Ministarstva zdravlja i finansiranim iz sopstvenih sredstava ima apsolutnu prednost za dodelu specijalizacije bez obzira na ostale kriterijume iz čl. 16-21. ovog pravilnika, nije u saglasnosti sa odredbama člana 21. stav 3. i člana 194. stav 3. Ustava i odredbama čl. 2. i 172. i člana 173. stav 1. tačka 8) i stav 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. U inicijativi se navodi da je Zakonom određen cilj zdravstvene zaštite, da se u tom smislu sprovode mere za sprečavanje i rano otkrivanje bolesti i blagovremeno i efikasno lečenje, te da su stoga sve zdravstvene ustanove dužne da zdravstvenom radniku obezbede stručno usavršavanje u skladu sa tim zakonom. Po mišljenju inicijatora, utvrđeni cilj zdravstvene zaštite ne ostvaruje se tako što zdravstvena ustanova predvidi da kandidat koji iz sopstvenih sredstava finansira specijalizaciju ima apsolutnu prednost za dodelu specijalizacije od strane zdravstvene ustanove bez obzira na ostale kriterijume, posebno zato što Zakon predviđa da plan razvoja kadrova sadrži i kriterijume i bliže uslove za odobravanje specijalizacija. Ustavnost istog člana Pravilnika osporena je u odnosu na ustavno načelo o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava, navodima da se vrši diskriminacija po osnovu imovnog stanja i starosti kandidata, budući da se onaj ko nije mogao sam da finansira preko 50% specijalističkog staža lišava mogućnosti da bude upućen na specijalizaciju iako je po drugim kriterijumima bolji kandidat, kao i da zaposleni koji su ranije zasnovali radni odnos na neodređeno vreme nemaju mogućnost da upišu volontersku specijalizaciju dok svako ko se zaposlio kasnije i sam je finansirao deo specijalističkog staža ima prednost pri odobravanju specijalizacije. Još je predloženo da se do donošenja konačne odluke obustavi izvršenje pojedinačnog akta odnosno radnje preduzete na osnovu osporenog Pravilnika.

U odgovoru na navode iz inicijative donosilac osporenog akta ističe da sporni kriterijum za vrednovanje kandidata za specijalizaciju ne može biti diskriminatorni jer je jedini cilj Doma zdravlja Blace da u što kraćem vremenskom periodu a uz što manje finansijskih sredstava dođe do specijaliste, te da se na taj način doprinosi kvalitetu zdravstvene zaštite, što je najbitnije za pacijente, a da kandidati koji su sami finansirali specijalizaciju doprinose značajnoj uštedi zdravstvenoj ustanovi. Ukazuje se i da lica koja su u radnom odnosu ne mogu sama da finansiraju specijalizaciju, a ako neko želi da sam izabere specijalizaciju iz određene grane medicine ima mogućnost da raskine radni odnos i da upiše volontersku specijalizaciju. Na kraju se navodi da Institut za javno zdravlje Niš daje mišljenje o dodeljenoj specijalizaciji od strane zdravstvene ustanove i da su do sada uvek dobijali pozitivno mišljenje, što ne bi bio slučaj da postoje kriterijumi koji su neopravdano isključivali ostale kandidate.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Upravni odbor Doma zdravlja Blace, iz Blaca, na sednici održanoj 10. decembra 2021. godine, doneo osporeni Pravilnik o obrazovanju i stručnom usavršavanju zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika u Domu zdravlja Blace, broj 2942 od 10. decembra 2021. godine, pozivajući se na odredbe člana 62. stav 1. tačka 5. i člana 172. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 25/19). Ovim pravilnikom se u skladu sa Zakonom, Planom razvoja kadrova u zdravstvu i Planom stručnog usavršavanja, utvrđuju prava i dužnosti zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika da stalno prate razvoj medicinskih, stomatoloških, farmaceutskih i drugih odgovarajućih nauka i da se stručno usavršavaju, radi održavanja i unapređivanja kvaliteta svog rada (član 1. stav 1.). Specijalizacija kao oblik stručnog usavršavanja uređena je čl. 13-28. ovog pravilnika. Osporenim članom 20. Pravilnika predviđeno je da po osnovu vremena (dužine) obavljenog specijalističkog staža, kandidat koji je obavio preko 50% specijalističkog staža na specijalizacijama upisanim po odobrenju Ministarstva zdravlja i finansiranim iz sopstvenih sredstava kandidata, u skladu sa zakonom, iz grana medicine za koje se raspisuje interni konkurs, ima apsolutnu prednost za dodelu specijalizacije bez obzira na ostale kriterijume iz čl. 16-21. ovog pravilnika.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1-3.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije, da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1-3.).

Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 25/19) propisano je: da opšti interes u zdravstvenoj zaštiti u Republici Srbiji obuhvata, između ostalog, obezbeđivanje zdravstvenih specijalističkih studija i užih zdravstvenih specijalističkih studija (u daljem tekstu: specijalizacija i užih specijalizacija) zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika, zaposlenih u zdravstvenim ustanovama u javnoj svojini (član 17. stav 1. tačka 13)); da se sredstva za ostvarivanje opšteg interesa, između ostalog, iz stava 1. tačka 13) ovog člana obezbeđuju iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zdravstveno osiguranje (član 17. stav 2.); da troškove specijalizacije i uže specijalizacije zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika snosi poslodavac, a za zaposlene u zdravstvenoj ustanovi u javnoj svojini u skladu sa članom 17. stav 1. tačka 13) i stav 2. ovog zakona (član 170. stav 2.); da zaposleni ima pravo da profesionalno napreduje, u skladu sa zakonom (član 170. stav 4.); da je zdravstvena ustanova, odnosno privatna praksa dužna da zdravstvenom radniku i zdravstvenom saradniku obezbedi stručno usavršavanje, u skladu sa ovim zakonom, a prema planu stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika u zdravstvenoj ustanovi, odnosno privatnoj praksi, i da plan stručnog usavršavanja iz stava 1. ovog člana zdravstvena ustanova u javnoj svojini donosi na osnovu plana razvoja kadrova u zdravstvu (član 172.); da se zdravstveni radnik sa završenim integrisanim akademskim studijama zdravstvene struke, koji je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme sa zdravstvenom ustanovom, odnosno privatnom praksom, može stručno usavršavati – specijalizirati, pod uslovom da je završio pripravnički staž i položio stručni ispit, da se zdravstveni saradnik sa završenim akademskim studijama, koji je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme sa zdravstvenom ustanovom, može stručno usavršavati – specijalizirati, u skladu sa zakonom, da se zdravstveni radnik, specijalista određene grane medicine, odnosno farmacije, može, posle završene specijalizacije, usavršavati i u užoj specijalnosti, da izuzetno od stava 1. ovog člana, Ministarstvo odobrava specijalizaciju za oblasti deficitarnih grana medicine, dentalne medicine, odnosno farmacije, zdravstvenom radniku sa završenim integrisanim akademskim studijama zdravstvene struke, koji je završio pripravnički staž i položio stručni ispit i koji je nezaposlen ili zaposlen na određeno vreme, u skladu sa zakonom, da zdravstveni radnik iz stava 4. ovog člana finansira specijalizaciju iz sopstvenih sredstava, da ministar za svaku narednu kalendarsku godinu, najkasnije do 1. decembra tekuće godine, donosi odluku o oblastima medicine, dentalne medicine, odnosno farmacije koje su deficitarne u Republici Srbiji, a na osnovu mišljenja zavoda za javno zdravlje osnovanog za teritoriju Republike Srbije i da je rešenje o odobrenju specijalizacije iz stava 4. ovog člana, koje u roku od 60 dana od dana završetka javnog konkursa donosi ministar, konačno u upravnom postupku i protiv njega se može pokrenuti upravni spor (član 174.); da rešenje o odobravanju specijalizacije i uže specijalizacije, u skladu sa planom stručnog usavršavanja iz člana 172. stav 1. ovog zakona i propisima kojima se uređuju specijalizacije, donosi direktor zdravstvene ustanove, na predlog Stručnog saveta, odnosno osnivač privatne prakse, da se na rešenje iz stava 1. ovog člana može izjaviti žalba upravnom odboru zdravstvene ustanove, odnosno osnivaču privatne prakse, da je zdravstvena ustanova u javnoj svojini u obavezi da raspiše interni konkurs za odobravanje specijalizacija i užih specijalizacija, kao i kriterijume na osnovu kojih će kandidati biti vrednovani u situaciji kada se više kandidata prijavi na interni konkurs za odobravanje određene specijalizacije, odnosno uže specijalizacije, da je rešenje upravnog odbora iz stava 2. ovog člana konačno u upravnom postupku i protiv njega se može pokrenuti upravni spor , da saglasnost na rešenje iz st. 1. i 4. ovog člana, za zdravstvene ustanove u javnoj svojini, u roku od 60 dana od dana završetka javnog konkursa, daje ministar i da je zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik dužan da u zdravstvenoj ustanovi u javnoj svojini provede u radnom odnosu, po završenoj specijalizaciji, odnosno užoj specijalizaciji, dvostruko duži period od perioda trajanja specijalizacije, odnosno uže specijalizacije, za vreme koje je finansirao poslodavac (član 175. st. 1-5. i stav 7.) .

III

Ustavni sud konstatuje da saglasno Zakonu o zdravstvenoj zaštiti zaposleni imaju pravo da profesionalno napreduju, da je specijalizacija oblik stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika i da je obezbeđivanje specijalizacija zaposlenima u zdravstvenim ustanovama u javnoj svojini obuhvaćeno opštim interesom u zdravstvenoj zaštiti. Zakonom su predviđena dva načina odobravanja specijalizacija, a u zavisnosti od radnopravnog statusa. Zaposlenima koji su u radnom odnosu na neodređeno vreme specijalizaciju odobrava zdravstvena ustanova u kojoj su u radnom odnosu. Zaposlenima koji su u radnom odnosu na određeno vreme i nezaposlenima Ministarstvo zdravlja odobrava specijalizacije za oblasti deficitarnih grana medicine, dentalne medicine i farmacije . Sredstva za finansiranje troškova specijalizacije zaposlenih koji su u radnom odnosu na neodređeno vreme u ustanovi u javnoj svojini obezbeđuju se iz doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, a troškove snosi zdravstvena ustanova koja zaposlenom odobrava specijalizaciju. Po završetku specijalizacije ovi zaposleni imaju obavezu da u zdravstvenoj ustanovi u javnoj svojini ostanu u radnom odnosu dvostruko duže od trajanja specijalizacije, što znači da im je obezbeđeno radno mest o sa završenom specijalizacijom i profesionalno napredovanje. Nasuprot tome, zaposleni u radnom odnosu na određeno vreme i nezaposleni sami snose troškove svoje specijalizacije i po njenom završetku nemaju obezbeđeno radno mesto. S aglasno Zakonu, zdravstvena ustanova u javnoj svojini u obavezi je da raspiše interni konkurs za odobravanje specijalizacija i užih specijalizacija, kao i kriterijume na osnovu kojih će kandidati biti vrednovani u situaciji kada se više kandidata prijavi za odobravanje određene specijalizacije, odnosno uže specijalizacije. Zakon ne uređuje pitanje zasnivanja radnog odnosa na neodređeno vreme za vreme specijalizacije koju je odobrilo Ministarstvo, niti eventualnu promenu načina finansiranja te specijalizacije.

Polazeći od navedenog zakonskog okvira, Ustavni sud je najpre utvrdio da je, saglasno Uredbi o Planu mreže zdravstvenih ustanova („Službeni glasnik RS“, br. 5/20, 11/20, 52/20, 88/20, 62/21, 69/21, 74/21 i 95/21), Dom zdravlja Blace zdravstvena ustanova u javnoj svojini.

Razmatrajući osporenu odredbu člana 20. Pravilnika, prema kojoj kandidat koji je obavio preko 50% specijalističkog staža na specijalizaciji koju mu je odobrilo Ministarstvo zdravlja iz grane medicine za koju se raspisuje interni konkurs i čije je troškove sam snosio, ima apsolutnu prednost za dodelu specijalizacije, bez obzira na ostale kriterijume iz ovog pravilnika , Ustavni sud je najpre konstatovao da je i Pravilnikom (član 13.) , kao i Zakonom, predviđeno da zdravstvena ustanova može odobriti specijalizaciju zaposlenom koji je u radnom odnosu na neodređeno vreme. Stoga osporena odredba Pravilnika podrazumeva da je radnopravni status lica kome je Ministarstvo odobrilo specijalizaciju kao nezaposlenom ili zaposlenom na određeno vreme promenjen i da je i to lice zasnovalo radni odnos na neodređeno vreme u Domu zdravlja Blace. Ustavni sud je takođe konstatovao da je iz sadržine osporene odredbe Pravilnika očigledan nejednak položaj zaposlenih koji konkurišu za odobravanje specijalizacije u toj zdravstvenoj ustanovi , budući da kandidati koji su iz sopstvenih sredstava finansirali troškove preko 50% specijalističkog staža imaju apsolutnu prednost.

S obzirom na navedeno, polazeći od ustavnog načel a o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava, te imajući u vidu da diskriminacija, u najširem smislu reči, predstavlja drugačije tretiranje lica u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja, pri čemu nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znači da razlikovanje u pitanju ne teži legitimnom cilju ili da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži, za Ustavni sud se kao ustavnopravno sporno postavilo pitanje da li za razlikovanje u položaju lica koja u zdravstvenoj ustanovi konkurišu za odobravanje specijalizacije postoji objektivno i razumno opravdanje.

Kako je u odgovoru donosioca osporenog Pravilnika naveden o da je cilj osporene odredbe da se u što kraćem periodu i uz što manje finansijskih sredstava dođe do specijaliste za određenu oblast, Ustavni sud smatra da to može biti legitiman cilj, s obzirom na potrebu da se građanima pruži zdravstvena zaštita u svim oblastima u kojima je saglasno propisima obezbeđuje dom zdravlja. Stoga je Ustavni sud dalje ispitao da li je preduzeta mera srazmerna cilju čijoj se realizaciji teži. S obzirom na to da, saglasno Zakonu , zaposleni imaju pravo da profesionalno napreduju, u skladu sa zakonom (član 170. stav 4.) , te da se radi odobravanja specijalizacije u ustanovi u javnoj svojini sprovodi interni konkurs i utvrđuju se kriterijumi za vrednovanje kandidata (član 175. stav 3.) , Ustavni sud nalazi da je svrha sprovođenja internog konkursa da se zainteresovani ma obezbedi dostupnost specijalizacije pod jednakim uslovima i da se primenom utvrđenih kriterijuma i načina njihovog vrednovanja svaki od kandidata vrednuje po svakom od kriterijuma i na osnovu rezultata tog vrednovanja odredi kome će biti odobrena spe cijalizacija. Nasuprot tome, osporena odredba Pravilnika, s jedne strane, izričito favorizuje kandidate koji su , finansirajući se iz sopstvenih sredstava , obavili preko 50% specijalističkog staža, isključujući u odnosu na njih p rimenu svih drugih kriterijuma za vrednovanje, dok, s druge strane, u odnosu na ostale kandidate ona u suštini predstavlja instrument za eliminaciju njihovog učešća u postupku dodele specijalizacija. N a taj način, po shvatanju Ustavnog suda, obesmišljen je i sam interni konkurs i njegova svrha . Stoga U stavni sud smatra da ne postoji opravdanje za izvršeno zadiranje u pravo na jednako postupanje, tj. da ne postoji proporcionalnost između cilja čijoj se realizaciji težilo i upotrebljenog sredstva. Saglasno tome, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 20. Pravilnika nije u saglasnosti sa ustavnim načelom o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava, pa je odlučio kao u tački 1. izreke.

Budući da je Ustavni sud utvrdio da osporena odredba člana 20. Pravilnika nije u saglasnosti sa Ustavom i da inicijator nije naveo pravno relevantne razloge za osporavanje njene zakonitosti, Sud se nije upuštao u ocenu zakonitosti navedene odredbe.

Kako je u prethodnom postupku pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15).

S obzirom na to da je doneo konačnu odluku, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu , odbacio zahtev inicijatora za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Pravilnika, kako je to navedeno u tački 2. izreke

Polazeći od izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 2 0. Pravilnika o obrazovanju i stručnom usavršavanju zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika u Domu zdravlja Blace, navedenog u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja ove odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti diskriminatornog kriterijuma za dodelu specijalizacija

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti