Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinskih odluka o izgradnji mini hidroelektrana

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da odredbe opštinskih odluka koje propisuju dodatne uslove za izdavanje građevinskih dozvola za mini hidroelektrane nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Opština je prekoračila svoja ovlašćenja uređujući zakonsku materiju.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-560/2011
11.12.2014.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnov u člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 11. decembra 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe čl. 2. i 3. Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus („Službeni list opštine Brus“, broj 1/07) i odredba člana 3. Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine („Službeni list opštine Brus“, broj 2/10), nisu u saglasnosti s Ustavom i zakonom.

2. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba Izmene i dopune Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus („Službeni list opštine Brus“, broj 4/11).

3. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba članova 4. odluka iz tačke 1. i odredaba Odluke o pristupanju osnivanja društva sa ograničenom odgovornošću „M.H.E. BRUS D.O.O.“ („Službeni list opštine Brus“, broj 4/10).

4. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba odluka iz tač. 1. do 3.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti akata navedenih u tač. 1. do 3. izreke. Osporavajući ustavnost i zakonitost Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus, Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine i Izmene i dopune Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus, inicijator je istakao sledeće: da su odredbe ovih odluka „kojima se propisuju dodatni uslovi za izdavanje lokacijskih i građevinskih dozvola i prijavu radova, protivne Zakonu o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US i 24/11) koji izričito propisuje uslove za izdavanje istih (čl. 54, 135. i 148. Zakona), čime je povređen i član 97. tačka 12. Ustava Republike Srbije“; da na osnovu „Odluka“ opština Brus izdaje lokacijske dozvole za izgradnju mini hidrocentrala na svojoj teritoriji i da se, kao poseban uslov za izdavanje građevinske dozvole, od investitora traži „zaključenje ugovora sa privatnim privrednim društvom za proizvodnju električne energije 'M.H.E. POWER BRUS“ D.O.O. Brus ' “; da se iz odredaba Zakona o finansiranju lokalne samouprave, citiranih u inicijativi, kojima su određeni izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave (član 6.) i propisana nadležnost skupštine jedinice lokalne samouprave da utvrđuje stope ovih prihoda, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada (član 7. st. 1. i 2.), „jasno vidi da je propisana nadoknada iz Odluka od 10% protivna zakonu i odredbama čl. 83. i 84, člana 97. tačka 6. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava“. Pozivajući se na odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o komunalnim delatnostima, inicijator smatra da skupština opštine „može osnovati samo javno preduzeće, a ne i privredno društvo“ i da se promena vlasništva u „već postojećim javnim komunalnim preduzećima može vršiti najviše do 49% ukupne vrednosti državnog kapitala“. Međutim, kako je Odlukom o pristupanju osnivanja društva sa ograničenom odgovornošću „M.H.E. BRUS D.O.O.“ „osnovano privredno društvo čiji je osnivač opština Brus sa 20% učešća u osnivačkom kapitalu“, inicijator je mišljenja da ova odluka nije „saglasna zakonu“. Navedena odluka, prema shvatanju inicijatora, nije u skladu ni sa odredbom člana 7. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi, „s obzirom na to da se poveravanje poslova ne može vršiti drugom preduzeću koje je osnovala opština, nego preduzeću koje već postoji i posluje kao privredni subjekt na tržištu, a na način i po postupku propisanim Zakonom o komunalnim delatnostima“. Iz izloženih razloga, inicijator smatra da su osporenom Odlukom povređene i odredbe čl. 83. i 84, člana 97. tačka 6. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava. Citirajući odredbe Zakona o zaštiti konkurencije kojima je definisana povreda konkurencije i restriktivni sporazumi, inicijator je mišljenja da su „Odluke tipičan primer povreda konkurencije na teritoriji opštine Brus, s obzirom da se na osnovu navedenih odluka favorizuju pojedini investitori, po diskrecionoj oceni opštine, a čime su povređene i odredbe čl. 83. i 84, člana 97. tačka 6. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava“. Na kraju, podnosilac inicijative je predložio „da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koji proizlaze iz osporenih Odluka (izdavanje lokacijskih i/ili građevinskih dozvola i/ili prijave radova sa obavezom zaključenja ugovora sa svakom firmom ili plaćanje navedene nadoknade po bilo kom osnovu)“.

Skupština opštine Brus je u odgovoru na navode iz inicijative obavestila Ustavni sud: da su osporeni akti – Odluka o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus i Odluka o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine, na snazi, da se primenjuju i da se na osnovu njih izdaju lokacijske dozvole; da je Skupština opštine Brus, 12. jula 2012. godine, donela Odluku („Službeni list opštine Brus“, broj 8/12) kojom se poništava osporena Izmena i dopuna Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus; da osporena Odluka o pristupanju osnivanja društva sa ograničenom odgovornošću „M.H.E. BRUS D.O.O.“ nije stavljena van snage, ali se ne primenjuje jer je Skupština opštine Brus, 31. avgusta 2013. godine, donela Odluku („Službeni list opštine Brus“, br. 8/13 i 10/13-ispravka) kojom opština Brus istupa iz društva „M.H.E. BRUS D.O.O.“, čiji je jedan od osnivača.

Polazeći od sadržine inicijative i osporenih akata, Ustavni sud je utvrdio da su predmet inicijative odredbe čl. 2. do 4. Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus, odredbe čl. 3. i 4. Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine, odredbe Izmene i dopune Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus i odredbe Odluke o pristupanju osnivanja društva sa ograničenom odgovornošću „M.H.E. BRUS D.O.O.“

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Odlukom o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus („Službeni list opštine Brus“, broj 1/07), koju je Skupština opštine Brus donela 26. januara 2007. godine, usvaja se predloženi registar mini hidroelektrana na području opštine Brus i prihvataju se zahtevi za njihovu izgradnju (član 1.). Osporenim članovima Odluke propisano je: da je uz zahtev za dobijanje odobrenja za izgradnju mini hidroelektrane potrebno priložiti idejni projekat koji u sebi sadrži saglasnost Republičkog hidrometeorološkog zavoda i Ministarstva za vodoprivredu i da ako se MHE gradi u Nacionalnom parku, potrebna je i saglasnost Ministarstva za nauku i zaštitu životne sredine (član 2.); da je za potvrđivanje prijave početka izgradnje potrebno priložiti glavni projekat, ugovor sa izvođačem radova, ugovor sa opštinom Brus i sledeće saglasnosti i uslove – saglasnost JP „Srbijavode“ za korišćenje vodozahvata i uslove JP Elektrodistribucije o priključenju na elektromrežu (član 3.); da će opština Brus sa investitorom zaključivati ugovor po kojem će joj pripadati 10% od proizvedene električne energije i da će se ugovor zaključivati pre potvrđivanja prijave radova (član 4.). Članom 5. Odluke propisano je da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu opštine Brus“.

Odlukom o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine („Službeni list opštine Brus“, broj 2/10), koju je Skupština opštine Brus donela 11. juna 2010. godine, usvaja se predložena dopuna usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus i „prihvataju se njihovi zahtevi za izgradnju“ (član 1.) i dopunjava se usvojeni registar mini hidroelektrana broj 325-5/07- I od 26. januara 2007. godine sa pet taksativno navedenih mini hidroelektrana na Pločničkoj i Krivoj reci (član 2.). Prema osporenom članu 3. Odluke, za podnošenje zahteva za izdavanje lokacijske dozvole potrebno je priložiti: idejni projekat sa saglasnostima Republičkog hidrometeorološkog zavoda, Ministarstva za vodoprivredu, saglasnost Ministarstva rudarstva i energetike odseka za obnovljive izvore energije, uslove JP Elektrodistribucije o priključenju na elektromrežu, saglasnost JP „Srbija vode“ za korišćenje vodozahvata, kao i rešen e pravno-imovinsk e odnos e na zemljištu. Osporenim članom 4. Odluke bilo je propisano da zbog preporuka Evropske zajednice i zbog svetskog trenda za ulaganje u obnovljive izvore energije, a i zbog potreba opštine Brus, opština Brus može da uđe u izbor strateškog partnera koji je zainteresovan da investira u izgradnju sistema mini hidroelektrana na teritoriji opštine Brus (stav 1.); bili su određeni uslovi kojima će se opština rukovoditi pri izboru strateškog partnera (stav 2.) i bilo je predviđeno da će opština Brus sa investitorom zaključivati ugovor po kojem će joj pripadati 10% od proizvedene električne energije (stav 3.). Članom 5. Odluke uređeno je njeno stupanje na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu opštine Brus“.

Odredbom člana 1. osporene Izmene i dopune Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus („Službeni list opštine Brus“, broj 4/11), koju je Skupština opštine Brus donela 9. juna 2011. godine, bio je izmenjen član 4. Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus („Službeni list opštine Brus“, br. 1/07 i 1/10), tako da je glasio: „Investitor je u obavezi da pre podnošenja zahteva za izdavanje rešenja o građevinskoj dozvoli sklopi ugovor o zajedničkom investiranju u projektovanje i izgradnju mini hidroelektrana sa preduzećem „M.H.E. POWER BRUS D.O.O.“. Odredbom člana 2. osporene Izmene i dopune Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus bio je dodat novi član 5, kojim je bilo propisano da je investitor u obavezi da nadležnom organu uz svu zakonom propisanu dokumentaciju za izdavanje građevinske dozvole preda i Ugovor iz člana 1. ove odluke, a odredbom člana 3. navedenog akta bilo je propisano da ova odluka stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu opštine Brus“.

Osporena Izmena i dopuna Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus prestala je da važi 13. jula 2012. godine, kada je stupila na snagu Odluka („Službeni list opštine Brus“, broj 8/12) kojom se poništava Izmena i dopuna Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus („Službeni list opštine Brus“, broj 4/11) u celosti.

Osporenom Odlukom o pristupanju osnivanja društva sa ograničenom odgovornošću „M.H.E. BRUS D.O.O.“ („Službeni list opštine Brus“, broj 4/10), koju je Skupština opštine Brus donela 22. oktobra 2010. godine, opština Brus pristupa osnivanju društva sa ograničenom odgovornošću „M.H.E. BRUS D.O.O.“ (u daljem tekstu: M.H.E. D.O.O.), u svojstvu jednog od osnivača, radi pripremanja predloga svim potencijalnim investitorima koji su zainteresovani za izgradnju malih hidrocentrala na teritoriji opštine Brus koji će se odnositi na pomoć u realizaciji njihovih projekata na bazi raspodele profita, a u cilju sprečavanja nepotrebne konkurencije (član 1.). Saglasno odredbi člana 2. osporene Odluke, osnivanju društva M.H.E. D.O.O. se pristupa sa TOKPHOENIX INVESTMENT GROUP LIMITED međunarodne kompanije, kao drugog člana društva, o čemu će se zaključiti Ugovor o osnivanju „M.H.E. BRUS D.O.O.“, u formi osnivačkog akta. Osporena Odluka takođe sadrži odredbe o davanju ovlašćenja predsedniku opštine Brus za potpisivanje Ugovora o osnivanju društva na koji saglasnost daje Skupština opštine Brus (član 3.); o predmetu regulisanja Ugovora o osnivanju „M.H.E. BRUS D.O.O.“ (poslovno ime i sedište navedenog društva i njegovih osnivača, delatnost društva, iznos osnovnog kapitala i iznos, vrsta i vrednost uloga svakog osnivača i vrsta i vrednost nenovčanih uloga i dr.) (član 4.); o osnovnom kapitalu društva, iznosu novčanih uloga osnivača i o obimu sticanja udela osnivača u osnovnom kapitalu društva (čl. 5. i 6.); o delatnosti društva i o početnim sredstvima za njegov rad koja će obezbediti opština Brus (poslovni prostor, oprema i nameštaj (kancelarija), troškovi osnivanja i registracije društva) (član 8.); o načinu imenovanja direktora i člana skupštine društva (član 9.); o primeni Zakona o privrednim društvima na pitanja koja nisu regulisana ovom odlukom (član 10.) ; o stupanju Odluke na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu opštine Brus“ (član 11.).

Razmatrajući navode inicijatora da su odredbama Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus, Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine i odredbama Izmene i dopune Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus, „propisani dodatni uslovi za izdavanje lokacijskih i građevinskih dozvola i prijavu radova“, te da su stoga ove odluke „protivne Zakonu o planiranju i izgradnji koji izričito propisuje uslove za izdavanje istih (čl. 54, 135. i 148. Zakona), čime je povređen i član 97. stav 1. tačka 12. Ustava Republike Srbije“, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 97. tačka 12. Ustava i odredaba Zakona o planiranju i izgradnji, čija se povreda ističe inicijativom.

S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 97. tačka 12. Ustava utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, organizaciju i korišćenje prostora.

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US i 98/13-US) uređuju se, pored ostalog, uslovi i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnja objekata (član 1. stav 1.) i propisano je značenje pojma „objekat“ iz koga proizlazi da se objektima, u smislu ovog zakona, smatraju i energetski objekti (član 2. tačka 22)). Navedenim zakonom uređenje prostora vrši se prostornim i urbanističkim planiranjem, odnosno donošenjem planskih dokumenata, u koje spadaju prostorni i urbanistički planovi (član 11. stav 1.), pri čemu su sastavni deo određenih planskih dokumenata i pravila građenja (član 29. tačka 2)).

Prema odredbi člana 110. Zakona, građenje objekta se vrši na osnovu građevinske dozvole i tehničke dokumentacije (generalni, idejni, glavni i izvođački projekat i projekat izvedenog objekta), pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom. Saglasno Zakonu, postupku izdavanja građevinske dozvole prethodi postupak izdavanja lokacijske dozvole koja se, prema odredbi člana 54. stav 1. Zakona, izdaje rešenjem za izgradnju novih i dogradnju postojećih objekata, za objekte za koje se po ovom zakonu izdaje građevinska dozvola, a sadrži sve uslove i podatke potrebne za izradu tehničke dokumentacije, u skladu sa važećim planskim dokumentom. Odredbama člana 54. Zakona je takođe propisano: da lokacijsku dozvolu za objekte koji nisu određeni u članu 133. ovog zakona, izdaje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (stav 4.); da se uz zahtev za izdavanje lokacijske dozvole podnosi – kopija plana parcele, izvod iz katastra podzemnih instalacija i dokaz o pravu svojine u skladu sa članom 135. ovog zakona (stav 5. tač. 1) do 3)); da zahtev za izdavanje lokacijske dozvole obavezno sadrži, pored ostalog, podatke o vrsti i nameni objekta koji će se graditi (stav 6.); da se umesto dokaza iz stava 5. tačka 3) ovog člana za objekte za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora može podneti akt nadležnog organa kojim je utvrđen javni interes za eksproprijaciju u skladu sa posebnim zakonom, konačni upravni akt kojim se ustanovljava pravo zakupa na poljoprivrednom zemljištu za potrebe izgradnje u skladu sa zakonom kojim se uređuje poljoprivredno zemljište, konačni upravni akt kojim se ustanovljava pravo na izgradnju na šumskom zemljištu u skladu sa zakonom kojim se uređuje šumsko zemljište, pravnosnažna sudska odluka ili ugovor o ustanovljavanju prava službenosti sa vlasnikom poslužnog dobra ili pismena saglasnost vlasnika predmetnog zemljišta (stav 7.); da ako planski dokument ne sadrži uslove za priključenje na komunalnu, saobraćajnu i ostalu infrastrukturu, nadležni organ ih pribavlja po službenoj dužnosti, o trošku investitora (stav 10.). Prema odredbama člana 55. Zakona, lokacijska dozvola sadrži sve urbanističke i tehničke uslove i podatke potrebne za izradu idejnog, odnosno glavnog projekta, a naročito, pored ostalog, uslove za priključenje na komunalnu, saobraćajnu i drugu infrastrukturu (tačka 4)) i druge uslove u skladu sa posebnim zakonom (tačka 6)).

Izdavanje građevinske dozvole i druga pitanja u vezi sa ovom dozvolom uređeni su odredbama čl. 133. do 147. Zakona. S tim u vezi, odredbama člana 133. Zakona određeni su objekti za čiju izgradnju građevinsku dozvolu izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, dok je izdavanje građevinskih dozvola za izgradnju objekata koji nisu određeni ovim članom Zakona povereno jedinicama lokalne samouprave (član 134. stav 2.). Uslovi za izdavanje građevinske dozvole propisani su odredbama člana 135. Zakona tako što je, pored ostalog, određena i osnovna dokumentacija koja se prilaže uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole: lokacijska dozvola, idejni ili glavni projekat u tri primerka, sa izveštajem o izvršenoj tehničkoj kontroli, dokaz o pravu svojine odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno dokaz o pravu svojine na objektu ako se izvode radovi na nadziđivanju objekta, dokaz o uređivanju odnosa u pogledu plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta i dokaz o uplati administrativne takse (stav 1.), pri čemu se za izgradnju energetskih objekata, kao dodatni dokument, prilaže i energetska dozvola u skladu sa posebnim zakonom (stav 7.). Obavezna sadržina idejnog projekta, kao vrste tehničke dokumentacije koja se podnosi uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole, određena je odredbama člana 118. stav 1. Zakona i propisano je da idejni projekat sadrži: 1) projektni zadatak potpisan od strane investitora; 2) postojeće stanje sa visinskim kotama građevinske parcele, položajem susednih katastarskih parcela i zgrada i nazivima okolnih ulica; 3) situaciono rešenje sa prikazom regulacionih i građevinskih linija; 4) nivelaciono rešenje sa prikazom spoljnih dimenzija postojećih planiranih objekata; 5) tehnički izveštaj, odnosno podatke o mikrolokaciji i funkcionalnim, konstruktivnim i oblikovnim karakteristikama objekata, opis planirane infrastrukture i njenog priključenja na spoljnu mrežu, procenu investicionih ulaganja, kao i druge elemente u zavisnosti od vrste objekta; 6) potpis i overu odgovornog projektanta i 7) saglasnost investitora na idejni projekat. Pored navedenih, opštih podataka koje treba da sadrži svaki idejni projekat, odredbama člana 118. Zakona su određeni i posebni podaci koje treba da sadrži idejni projekat objekata visokogradnje i niskogradnje (st. 2. i 3.) i idejni projekat za uređenje slobodnih i zelenih prostora (stav 4.).

Saglasno Zakonu, građenju se može pristupiti na osnovu pravnosnažnog rešenja o građevinskoj dozvoli i prijavi radova (član 138a stav 1.), koja sadrži datum početka i rok završetka građenja, odnosno izvođenja radova, a ako je građevinska dozvola izdata na osnovu idejnog projekta, dostavlja se i kopija izveštaja o izvršenoj tehničkoj kontroli glavnog projekta (član 148. stav 3.).

Iz citiranih odredaba Zakona o planiranju i izgradnji, prema oceni Ustavnog suda, proizlazi da su opšti uslovi, odnosno dokumentacija za izdavanje lokacijske i građevinske dozvole za izgradnju svih objekata, pa i energetskih, kao i za podnošenje prijave početka građenja svih objekata, utvrđeni odredbama ovog zakona, a da, s obzirom na vrstu i namenu određenih objekata, posebnim zakonima mogu da budu propisani i drugi uslovi za izdavanje dozvola za njihovu izgradnju. S tim u vezi, Ustavni sud je, kada je u pitanju izgradnja energetskih objekata, imao u vidu i odredbe sledećih zakona:

- Zakona o energetici („Službeni glasnik RS“, br. 57/11, 80/11, 93/12 i 124/12), kojim je propisano da se energetski objekti grade u skladu sa zakonom kojim se uređuju uslovi i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnja objekata, tehničkim i drugim propisima, a po prethodno pribavljenoj energetskoj dozvoli koja se izdaje u skladu sa ovim zakonom, da se energetska dozvola podnosi uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole i da se pribavlja za izgradnju, pored ostalog, i objekata za proizvodnju električne ener gije snage 1 MW i više (član 27. st. 1. i 2. i stav 3. tačka 1)) , da energetsku dozvolu izdaje Ministarstvo nadležno za poslove energetike (član 29. stav 1.) , da se za izgradnju energetskih objekata za proizvodnju električne energije snage do 1 MW koji kao primarni energetski resurs koriste snagu vode, pre pribavljanja odobrenja za gradnju, pribavlja saglasnost koju Ministarstvo izdaje rešenjem u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva (član 34. stav 1.);

- Zakona o vodama („Službeni glasnik RS“, br. 30/10 i 93/12), kojim je određeno da se radi obezbeđivanja jedinstvenog vodnog režima i ostvarivanja upravljanja vodama, u skladu sa odredbama ovog zakona, izdaju vodna akta u koja spadaju, pored ostalog, vodni uslovi i vodna saglasnost (član 113. stav 1. i stav 2. tač. 1) i 2)) , da zahtev za izdavanje vodnih akata podnosi lice koje, u skladu sa zakonom kojim se uređuje planiranje i izgradnja objekata, pribavlja građevinsku dozvolu (u daljem tekstu: podnosilac zahteva) (član 114. stav 2.) , da se za izgradnju hidroelektrana izdaju vodni uslovi (član 117. tačka 4)) koje izdaje Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, na teritoriji autonomne pokrajine nadležni organ autonomne pokrajine, a na teritoriji grada Beograda nadležni organ Grada (član 118. stav 1.) , da se vodni uslovi izdaju u postupku pripreme tehničke dokumentacije za izgradnju novih i rekonstrukciju postojećih objekata i izvođenje drugih radova koji mogu trajno, povremeno ili privremeno uticati na promene u vodnom režimu, odnosno ugroziti ciljeve životne sredine i da se vodnim uslovima određuju tehnički i drugi zahtevi koji moraju da se ispune pri izgradnji i rekonstrukciji objekata i izvođenju navedenih radova, radi usklađivanja sa odredbama ovog zakona i propisima donetim na osnovu njega (član 115. st. 1. i 2.) , da je podnosilac zahteva dužan da, pre izdavanja vodnih uslova, pribavi mišljenje republičke organizacije nadležne za hidrometeorološke poslove i javnog vodoprivrednog preduzeća, te da ga Ministarstvo, nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno nadležni organ Grada može, izuzetno, osloboditi obaveze da pribavi mišljenje republičke organizacije nadležne za hidrometeorološke poslove, a po potrebi može zahtevati da pribavi mišljenje ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine i/ili specijalizovane stručne naučne institucije (zavodi, instituti i drugo) (član 118. st. 4. i 5.) , da se pre početka izgradnje novih i rekonstrukcije postojećih objekata i postrojenja i izvođenja drugih radova koji mogu imati uticaj na vodni režim, izdaje vodna saglasnost kojom se utvrđuje da je tehnička dokumentacija za objekte i radove urađena u skladu sa izdatim vodnim uslovima i da ovu saglasnost izdaje organ koji je izdao vodne uslove (član 119. st. 1, 2. i 4.);

- Zakona o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS“, br. 36/09, 88/10 i 91/10-ispravka), kojim je određeno da nacionalni parkovi spadaju u zaštićena područja, kao vrstu zaštićenih prirodnih dobara, a zaštićena područja su definisana kao područja koja imaju izraženu geološku, biološku, ekosistemsku i/ili predeonu raznovrsnost i zbog toga se aktom o zaštiti proglašavaju zaštićenim područjima od opšteg interesa (član 4. tačka 26) i član 27. tačka 1) alineja 3.) ; o dredbama člana 30. Zakona je definisan nacionalni park (stav 1.) i određeno je da se mere zaštite nacionalnog parka i način njegovog korišćenja bliže određuju posebnim zakonom (stav 6.); odredbama člana 35. Zakona propisani su režimi zaštite koji se uspostavljaju na zaštićenom području (I stepena (stroga zaštita) , II stepena (aktivna zaštita) i/ili III stepena (proaktivna zaštita)) (stav 1.) i predviđeno je da se u nacionalnom parku mogu, u skladu sa posebnim zakonom, zabraniti radovi i aktivnosti koji su režimima zaštite iz ovog člana ograničeni (stav 13.) ; Zakonom je takođe propisano da se organizacija, korišćenje, uređenje prostora i izgradnja objekata na zaštićenom području vrši na osnovu prostornog plana područja posebne namene, odnosno urbanističkog plana, u skladu sa zakonom (član 55. stav 1.), da se za radove i aktivnosti, odnosno izvođenje projekata na zaštićenom području sprovodi postupak procene uticaja na životnu sredinu, u skladu sa zakonom, uz obavezno pribavljanje akta o uslovima i merama zaštite prirode, a da je za radove i aktivnosti, odnosno projekte za koje se ne sprovodi postupak procene uticaja na životnu sredinu, a koji mogu imati uticaj na vrednosti i obeležja zaštićenog dobra, izvođač radova, odnosno nosilac projekta, dužan da od zavoda za zaštitu prirode pribavi akt o uslovima i merama zaštite prirode u skladu sa ovim zakonom (član 57. st. 3. i 4.) , da akt o uslovima zaštite prirode sadrži naročito i uslove, odnosno zabrane i ograničenja pod kojima se planirani radovi i aktivnosti mogu realizovati (član 9. stav 2. tačka 6)) , te da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o nacionalnim parkovima („Službeni glasnik RS“, broj 39/93), osim odredaba čl. 6. i 7. i opisa područja nacionalnih parkova, a do donošenja posebnih zakona (član 134. stav 3.);

- Zakona o nacionalnim parkovima („Službeni glasnik RS“, br. 39/93, 44/93-ispravka, 53/93-dr. zakon, 67/93-dr. zakon, 48/94-dr. zakon, 101/05-dr. zakon i 36/09-dr. zakon), kojim je, pored ostalog, određeno da je izgradnja objekata za potrebe vodosnabdevanja i hidroenergije dozvoljena na području nacionalnog parka, ali samo u režimu zaštite III stepena (član 6. stav 1. tačka 3)), ali nisu propisani bliži uslovi, odnosno dokumentacija za izdavanje lokacijske i građevinske dozvole za izgradnju ovih objekata i za podnošenje prijave početka njihovog građenja.

Imajući u vidu da su uslovi, odnosno dokumentacija, za izdavanje lokacijske i građevinske dozvole za izgradnju energetskih objekata i za podnošenje prijave početka njihovog građenja propisani zakonom, Ustavni sud smatra da jedinica lokalne samouprave nije ovlašćena da svojim opštim aktom utvrđuje dokumentaciju koju je potrebno priložiti uz zahteve za izdavanje dozvola za izgradnju mini hidroelektrana i uz prijavu početka građenja ovih objekata. Saglasno citiranim odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, nadležni organ jedinice lokalne samouprave jedino ima ovlašćenje da izdaje rešenja o lokacijskoj i građevinskoj dozvoli za izgradnju određenih objekata, pa i energetskih, i to na osnovu uslova, odnosno dokumentacije, utvrđenih zakonom. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da ni odredbama ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, koji je bio na snazi u vreme donošenja osporene Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus, nije bilo predviđeno ovlašćenje za jedinicu lokalne samouprave da svojim aktom utvrđuje dokumentaciju koja se podnosi uz zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju objekata, odnosno prijavu početka izvođenja radova, već samo ovlašćenje da, kao povereni posao, izdaje odobrenja za izgradnju objekata, pod uslovima propisanim ovim zakonom.

Polazeći od navedenog i činjenice da je osporenim odredbama Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus određena dokumentacija koju je potrebno podneti uz zahtev za dobijanje odobrenja za izgradnju mini hidroelektrana (član 2.), kao i dokumentacija koja se podnosi radi potvrđivanja prijave početka izgradnje navedenih objekata (član 3.), a da je osporenom odredbom člana 3. Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine, utvrđena i dokumentacija koju je potrebno priložiti uz zahtev za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju ovih hidroelektrana, Ustavni sud je ocenio da je ovakvim propisivanjem Skupština opštine Brus prekoračila svoja ovlašćenja jer je, suprotno odredbi člana 97. tačka 12. Ustava i odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, svojim propisom uredila zakonsku materiju.

Ceneći materijalnopravne razloge osporavanja navedenih članova odluka, u smislu tvrdnje inicijatora da su ovim odredbama, suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji, propisani „dodatni uslovi za izdavanje lokacijskih i građevinskih dozvola i prijavu radova“, Ustavni sud je konstatovao da je osporenim članom 2. Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus, kao vrsta dokumentacije koja se prilaže uz zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju mini hidroelektrane, tj. građevinske dozvole, određeno podnošenje idejnog projekta koji sadrži saglasnost Republičkog hidrometeorološkog zavoda i Ministarstva za vodoprivredu, a ako se ovaj objekat gradi u Nacionalnom parku, potrebna je i saglasnost Ministarstva za nauku i zaštitu životne sredine. Kako navedene saglasnosti nisu Zakonom o planiranju i izgradnji, Zakonom o vodama i Zakonom o zaštiti prirode predviđene kao uslov za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju energetskih objekata i saglasnosti Republičkog hidrometeorološkog zavoda i Ministarstva za vodoprivredu ne čine obaveznu sadržinu idejnog projekta utvrđenu odredbama člana 118. Zakona o planiranju i izgradnji, Ustavni sud je utvrdio da su osporenim članom 2. Odluke propisani uslovi za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju mini hidroelektrana koji su u suprotnosti sa zakonom. Takođe, određujući osporenim članom 3. Odluke da je za potvrđivanje prijave početka izgradnje mini hidroele ktrana potrebno priložiti glavni projekat, ugovor sa izvođačem radova, ugovor sa opštinom Brus, saglasnost JP „Srbijavode“ za korišćenje vodozahvata i uslove JP Elektrodistribucije o priključenju na elektromrežu, Skupština opštine Brus je, prema oceni Ustavnog suda, propisala dodatnu dokumentaciju koja se prilaže uz navedenu prijavu, s obzirom na to da je, saglasno odredbi člana 148. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji, uz prijavu početka izvođenja radova na izgradnji objekata jedino potrebno dostaviti kopiju izveštaja o izvršenoj tehničkoj kontroli glavnog projekta, i to u slučaju kada je građevinska dozvola izdata na osnovu idejnog projekta.

Razmatrajući zakonitost osporenog člana 3. Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine, kojim je određeno da se uz zahtev za izdavanje lokacijske dozvole podnose idejni projekat sa saglasnostima Republičkog hidrometeorološkog zavoda, Ministarstva za vodoprivredu, saglasnost Ministarstva rudarstva i energetike odseka za obnovljive izvore energije, uslovi JP Elektrodistribucije o priključenju na elektromrežu, saglasnost JP „Srbija vode“ za korišćenje vodozahvata, kao i rešeni pravno-imovinski odnosi na zemljištu, Ustavni sud je pošao od citiranih odredaba Zakona o planiranju i izgradnji, Zakona o energetici i Zakona o vodama. S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da Zakonom o planiranju i izgradnji nije predviđeno podnošenje idejnog projekta uz zahtev za izdavanje lokacijske dozvole, da je ovim zakonom taksativno utvrđena dokumentacija o imovinsko-pravnom statusu građevinskog zemljišta na kome se planira izgradnja, a koja se podnosi uz navedeni zahtev (dokaz o pravu svojine investitora na građevinskom zemljištu, odnosno vrsta akata koji se mogu podneti umesto navedenog dokaza), da Zakonom o energetici nije određeno da se uz zahtev za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju energetskih objekata podnosi saglasnost Ministarstva rudarstva i energetike, da je, saglasno odredbama Zakona o vodama, mišljenje javnog vodoprivrednog preduzeća, a ne njegova saglasnost, neophodan uslov za izdavanje vodnih uslova, a ne poseban dokument koji se podnosi uz zahtev za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju hidroelektrana i da je od celokupne, Zakonom o planiranju i izgradnji utvrđene dokumentacije neophodne za izdavanje lokacijske dozvole, osporenim članom Odluke jedino predviđeno dostavljanje „uslova JP Elektrodistribucije o priključenju mini hidroelektrane na elektromrežu“. Saglasno iznetom, Ustavni sud smatra da je propisivanjem dokumentacije koja se prilaže uz zahtev za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju mini hidroelektrana, na način kako je to učinjeno osporenim članom 3. Odluke, Skupština opštine Brus predvidela drugačije uslove za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju navedenih objekata, od zakonom propisanih.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe čl. 2. i 3. Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus i odredba člana 3. Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine, nisu u saglasnosti s Ustavom i zakonom, te je odlučio kao u tački 1. izreke.

Kako je u toku postupka ocene ustavnosti i zakonitosti osporenih članova navedenih Odluka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni s ud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

U vezi sa osporenom Izmenom i dopunom Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus, kojom je bila propisana obaveza investitora da organu nadležnom za izdavanje građevinske dozvole, pored Zakonom propisane dokumentacije za izdavanje ove dozvole, preda i „ugovor o zajedničkom investiranju u projektovanje i izgradnju mini hidroelektrana sa preduzećem „M.H.E. POWER BRUS D.O.O.“, Ustavni sud ukazuje da bi se, pored već utvrđene neustavnosti i nezakonitosti ovlašćenja Skupštine opštine Brus da svojim propisom uredi uslove za izdavanje građevinske dozvole, osnovano moglo postaviti i pitanje zakonitosti propisanog uslova, s obzirom na to da navedeni ugovor nije zakonom predviđen kao uslov za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju energetskih objekata, odnosno hidroelektrana. Međutim, imajući u vidu da je u toku postupka pred Ustavnim sudom osporena Izmena i dopuna Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus prestala da važi stupanjem na snagu Odluke koja je objavljena u „Službenom listu opštine Brus“, broj 8/12, čime je izvršeno usaglašavanje osporene Odluke sa Ustavom i zakonom, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 57. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak u ovom delu jer je ocenio da zbog otklanjanja posledica neustavnosti i nezakonitosti ne treba doneti odluku o utvrđivanju neustavnosti i nezakonitosti navedene Izmene i dopune Odluke u vreme njenog važenja. Saglasno iznetom, Sud je rešio kao u tački 2. izreke.

Daljim razmatranjem inicijative Ustavni sud je utvrdio da se tvrdnje inicijatora o neustavnosti i nezakonitosti odredaba članova 4. Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus i Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine, kojima je bilo propisano da će opština Brus sa investitorom zaključivati ugovor po kojem će joj pripadati 10% od proizvedene električne energije, ne zasnivaju na ustavnopravno utemeljenim razlozima njihovog osporavanja, već na subjektivnom mišljenju inicijatora da iz odredaba Zakona o finansiranju lokalne samouprave, citiranih u inicijativi, i njegovih pojašnjenja načina na koji se određuje visina pojedinih izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, “jasno“ proizlazi neustavnost i nezakonitost osporenih odredaba ovih odluka. Imajući u vidu da iznete tvrdnje inicijatora nemaju ustavnopravnu težinu i zasnovanost, Sud je konstatovao da su se stekli uslovi za odbacivanje inicijative u ovom delu, zbog nepostojanja zakonskih pretpostavki za vođenje postupka i odlučivanje, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, pa je doneo Zaključak kao u tački 3. izreke.

Ustavni sud takođe ukazuje da je inicijator razloge osporavanja saglasnosti odluka sa odredbama Zakona o zaštiti konkurencije i odredbama čl. 83. i 84, člana 97. tačka 6. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava, zasnovao na svom subjektivnom mišljenju da su „Odluke tipičan primer povrede konkurencije na teritoriji opštine Brus, s obzirom da se na osnovu navedenih odluka favorizuju pojedini investitori, po diskrecionoj oceni opštine“, čime je zapravo doveo u pitanje primenu osporenih akata u praksi čija ocena nije, u smislu odredaba člana 167. Ustava, u nadležnosti Ustavnog suda.

Ceneći navode inicijatora kojima se dovodi u pitanje ustavnost i zakonitost Odluke o pristupanju osnivanja društva sa ograničenom odgovornošću „M.H.E. BRUS D.O.O.“, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava, kojom je utvrđeno da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti statuta i opštih akata autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave sa Ustavom i zakonom.

Polazeći od navedenog i sadržine osporene Odluke kojom je opština Brus pristupila osnivanju privrednog društva „M.H.E. BRUS D.O.O.“, u svojstvu jednog od osnivača, Ustavni sud je utvrdio da ova odluka predstavlja osnivački akt. Kako prema stavu Ustavnog suda zauzetom u brojnim predmetima, osnivački akti, po svojoj pravnoj prirodi, nemaju karakter opštih pravnih akata u smislu odredaba člana 167. Ustava, za čiju ocenu ustavnosti i zakonitosti je nadležan ovaj sud, Ustavni sud je odbacio inicijativu, u skladu sa odredbom člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, zbog nenadležnosti da po njoj postupa i zaključio kao u tački 3. izreke.

S obzirom na to da je doneo konačnu odluku, Sud je zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih akata Skupštine opštine Brus odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu i rešio kao u tački 4. izreke.

Polazeći od izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4), člana 46. tačka 3), člana 47. stav 1. tačka 1) i stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke o usvajanju predloženog registra mini hidroelektrana na području opštine Brus („Službeni list opštine Brus“, broj 1/07) i Odluke o usvajanju predložene dopune usvojenog registra mini hidroelektrana na području opštine („Službeni list opštine Brus“, broj 2/10), navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinskih odluka o izgradnji mini hidroelektrana

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti