Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Zaključka Vlade o povezivanju radnog staža

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da Zaključak Vlade o povezivanju radnog staža za zaposlene u određenim privrednim subjektima nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Vlada je prekoračila svoja izvršna ovlašćenja, uređujući materiju koja je u isključivoj nadležnosti zakonodavca.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-577/2011
19.04.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 19. aprila 2012. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Zaključak Vlade 05 broj 113-1041/2010-4 od 17. februara 2010. godine, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zaključka Vlade Republike Srbije 05 broj 43-6256/2009-001 od 2. oktobra 2009. godine. Inicijator smatra da osporeni Zaključak Vlade nije u saglasnosti s Ustavom, važećim zakonima koji regulišu nadležnost Vlade i zakonima koji regulišu materiju penzijskog i invalidskog osiguranja i postupak naplate doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje. Prema navodima inicijatora, Zaključak nije u saglasnosti sa odredbom člana 21. stav 1. Ustava kojom je utvrđeno da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, odredbom člana 82. stav 1. Ustava kojom se garantuje ravnopravnost privatne i drugih oblika svojine, kao ni sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava kojom je propisano da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu. Inicijator, takođe, navodi da je Zaključak protivan članu 123. Ustava kojim su propisane nadležnosti Vlade, jer je, po njegovom mišljenju, Vlada osporenim aktom regulisala materiju koja ne spada u njenu nadležnost. Pored toga, ističe da je Zaključak protivan i članu 196. st. 1. i 2. Ustava, jer nije objavljen u republičkom službenom glasilu, te ne može proizvoditi pravno dejstvo. Po navodima inicijatora, osporeni Zaključak omogućava pojedinim privatnim subjektima koji nisu poštovali važeće zakone o obavezi plaćanja doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje povezivanje staža, odnosno izmirivanje duga po tom osnovu na teret drugih poreskih obveznika, odnosno na teret budžetskih sredstava Republike Srbije. Pored toga, ističe da navedeni Zaključak omogućava privrednim subjektima, koji su pod neposrednom kontrolom Vlade ili su bili pod neposrednom kontrolom Vlade, a sada su u privatnom vlasništvu, oslobađanje od obaveza plaćanja dospelih doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, dok drugi privredni subjekti nisu obuhvaćeni ovim zaključkom, te su na taj način stavljeni u neravnopravan položaj na tržištu, što je suprotno odredbi člana 82. stav 1. Ustava. Takođe, iznosi mišljenje da je navedeni Zaključak stavio u neravnopravan položaj na tržištu privredne subjekte u državnom vlasništvu i većinskom državnom vlasništvu koji su izmirivali na vreme ili sa zakašnjenjem doprinose za penzijsko invalidsko osiguranje, kao i one subjekte prema kojima je Poreska uprava sprovodila prinudnu naplatu. Podnosilac smatra da je navedenim Zaključkom Fond penzijsko-invalidskog osiguranja doveden u situaciju da ne može da naplati potraživanja od obveznika i da su na taj način posredno oštećeni svi njegovi osiguranici kojima zbog nedostatka finansijskih sredstava prava mogu biti smanjena ili ukinuta.

U sprovedenom postupku pred Ustavnim sudom utvrđeno je sledeće:

Budući da je osporeni Zaključak Vlade Republike Srbije 05 broj 43-6256/2009-001 od 2. oktobra 2009. godine prestao da važi donošenjem novog Zaključka Vlade 05 broj 113-1041/2010-4 od 17. februara 2010. godine i da nije proizveo posledice u primeni, to je Ustavni sud u odnosu na osporeni Zaključak obustavio postupak zbog prestanka procesnih pretpostavki za vođenje postupka i zaključio da povodom navedene inicijative pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zaključka Vlade 05 broj: 113-1041/2010-4 od 17. februara 2010. godine, rešenjem IUo-577/2011 od 10. novembra 2011. godine.

Zaključak Vlade 05 broj 113-1041/2010-4 od 17. februara 2010. godine donet je na predlog Ministarstva finansija, na osnovu odredbe člana 43. stav 3. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05, 111/07 i 65/08), kojom je propisano da Vlada kada ne donosi druge akte donosi zaključke.

U tački 1. Zaključka predviđeno je da se određenim privrednim subjektima koji imaju neizmirene obaveze za doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih za period od 1. januara 2004. godine do 31. decembra 2009. godine, izvrši povezivanje staža uplatom neizmirenih obaveza po tom osnovu, a da će uplatu sredstava izvršiti Ministarstvo finansija na teret rashoda budžeta Republike Srbije za 2010. godinu, predviđenih za dotacije Repubičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje. Prema tački 1. Zaključka, privredni subjekti na koje se odnosi povezivanje staža su: 1) privredno društvo koje posluje sa više od 50% državnog kapitala; 2) preduzeće kroz privredno društvo koje se nalazi u postupku pripreme za privatizaciju i 3) subjekat privatizacije koji se nalazi u postupku privatizacije. Tačkom 2. ovog zaključka predviđeno je da se privrednim subjektima koji imaju neizmirene obaveze za doprinose za penzijsko invalidsko osiguranje zaposlenih za period od 1. januara 2004. godine do 31. decembra 2009. godine izvrši povezivanje staža zaključivanjem ugovora o zaduživanju radi povezivanja staža, i to sledećim privrednim subjektima: 1) privrednom društvu koje je privatizovano u skladu sa Zakonom o svojinskoj transformaciji („Službeni glasnik RS“, br. 32/97 i 10/01); 2) subjektu privatizacije kod kojeg je zaključen ugovor o prodaji kapitala, odnosno imovine, a koji se nalazi u postupku kontrole izvršenja ugovornih obaveza kupca i 3) privrednom društvu kod kojeg je zaključen ugovor o prodaji kapitala, odnosno imovine, a kod kojeg su istekli rokovi u kojima Agencija za privatizaciju kontroliše izvršenje ugovornih obaveza kupca. Prema ovoj tački Zaključka, navedeni privredni subjekti će obavezu po osnovu povezivanja staža izmirivati u roku od četiri godine uz grejs period od jedne godine, sa kamatom u visini eskontne stope Narodne banke Srbije, a pri zaključivanju ugovora o zaduživanju radi povezivanja staža imaju obavezu da Ministarstvu finansija dostave jedno od sledećih sredstava obezbeđenja: 1) hipoteku na nepokretnosti; 2) trasiranu menicu, avaliranu od strane poslovne banke i 3) jemstvo drugog pravnog lica. Tačkom 3. navedenog Zaključka utvrđeno je da će Ministarstvo finansija – Poreska uprava, u saradnji sa Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje, utvrditi zapisnikom iznos neizmirenih obaveza za doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje za period od 1. januara 2004. godine do 31. decembra 2009. godine, sa pripadajućom kamatom do dana sačinjavanja zapisnika. Saglasno tački 4. ovog zaključka, Ministarstvo finansija će iz sredstava budžeta Republike Srbije preneti sredstva u visini obaveze utvrđene zapisnikom, a uplata sredstava izvršiće se preko uplatnih računa za doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, za svaki privredni subjekat pojedinačno, sa pozivom na PIB tog subjekta. U tač. 5. i 6. navedenog Zaključka predviđeno je da će na osnovu izvršene uplate Ministarstva finansija, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje utvrditi staž osiguranja za zaposlene u navedenim privrednim subjektima, a da će se način i postupak povezivanja staža bliže urediti internim aktom ministra finansija i ministra rada i socijalne politike. Tačkom 7. Zaključka ovlašćen je ministar finansija da u ime Vlade, kao zastupnika Republike Srbije, potpiše ugovore predviđene ovim zaključkom. Ovaj zaključak je radi realizacije dostavljen Ministarstvu finansija, Ministarstvu rada i socijalne politike, Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje, Ministarstvu ekonomije i regionalnog razvoja i Agenciji za privatizaciju.

Ustavni sud je na sednici održanoj 10. novembra 2011. godine doneo Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zaključka Vlade 05 broj 113-1041/2010-4 od 17. februara 2010. godine, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11). Navedeno Rešenje je Ustavni sud dostavio Vladi 13. decembra 2011. godine, radi davanja odgovora na pokrenuta ustavnopravna pitanja povodom osporenog Zaključka. Vlada je 29. februara 2012. godine dostavila odgovor Sudu u kome je, pored ostalog, istakla da je osporeni Zaključak imao za cilj isključivo povezivanje staža zaposlenih u slučajevima kada poslodavac nije ispunio svoju zakonsku obavezu uplate doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje radi omogućavanja ostvarivanja staža osiguranja, a time i utvrđivanja prava na penziju. Davalac odgovora navodi da se, imajući u vidu da su nadležnom Fondu uplaćivana budžetska sredstva, Vlada opredelila da pojedinim kategorijama privrednih subjekata omogući izmirivanje obaveza i to, s jedne strane, privrednim subjektima sa većinskim državnim kapitalom i društvenim preduzećima koja nisu privatizovana kod kojih je angažovanje budžetskih sredstava na ime povezivanja staža predstavljalo trajni rashod, a sa druge strane, društvenim preduzećima koja su promenila oblik svojine u postupku privatizacije i kod kojih je omogućeno da novi vlasnik kapitala zaduživanjem stiče sredstva za otplatu duga po osnovu neuplaćenih doprinosa. U odgovoru se ističe da osporenim Zaključkom nisu obuhvaćeni privredni subjekti kod kojih je većinski osnivački kapital privatni kapital, odnosno kod kojih nije bilo sprovođenja postupka privatizacije, pa time ni priliva sredstava od privatizacije u budžet, te da opredeljivanjem kruga privrednih subjekata nije povređeno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, jer je karakter budžetskih sredstava predstavljao kriterijum za opredeljivanje korisnika sredstava. Takođe, prema navodima iz odgovora, osporenim Zaključkom nisu povređena ni načela ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine i jednakosti pravnog položaja na tržištu, utvrđena odredbama člana 82. stav 1. i člana 84. stav 1. Ustava, iz razloga što privrednim društvima u većinskom državnom vlasništvu i državnom vlasništvu kroz određene mere ekonomske politike država određuje cenu proizvoda i cenu pružanja usluga, pri čemu je tako određena cena niža od ekonomske cene tih proizvoda i usluga, te su na taj način ovi privredni subjekti na tržištu dovedeni u lošiji ekonomski položaj u odnosu na privredna društva koja posluju privatnim kapitalom. Pored ovoga, Vlada navodi da je preduzećima u restrukturiranju ili u postupku privatizacije izmirivanjem obaveza po osnovu penzijskog i invalidskog osiguranja na teret budžeta Republike Srbije u značajnoj meri umanjen dug i time olakšano pronalaženje novih vlasnika.

III

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (član 4. stav 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom (član 70. stav 1.); da Republika Srbije uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. stav 1. tačka 8.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. stav 1. tačka 7.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, predlaže Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte i daje o njima mišljenje kad ih podnese drugi predlagač, usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom, a vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom (član 123.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. i 3.); da se zakoni i svi drugi opšti akti objavljuju pre stupanja na snagu, te da se Ustav, zakoni i podzakonski opšti akti Republike Srbije objavljuju u republičkom službenom glasilu, a statuti, odluke i drugi opšti akti autonomnih pokrajina se objavljuju u pokrajinskom službenom glasilu (član 196. st. 1. i 2.).

Prema Zakonu o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08 i 16/11), Vlada utvrđuje i vodi politiku Republike Srbije u okviru Ustava i zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere (član 2.). U odeljku IV „Akti Vlade“, odredbama čl. 43. i 46. Zakona propisano je da Vlada odlukom osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pitanja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom, da Vlada rešenjem odlučuje o postavljenjima, imenovanjima i razrešenjima, u upravnim stvarima i drugim pitanjima od pojedinačnog značaja, a da kad ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke (član 43.); da se uredbe, odluke, poslovnik, memorandum o budžetu i rešenja kojima se poništavaju i ukidaju propisi organa državne uprave objavljuju u "Službenom glasniku Republike Srbije", a da se ostali akti Vlade i predsednika Vlade mogu objaviti u "Službenom glasniku Republike Srbije" ako je to ovim zakonom ili drugim propisom određeno ili ako tako pri njihovom donošenju odluči Vlada (član 46.).

Polazeći od sadržine osporenog akta, navedenih odredaba Ustava i Zakona o Vladi, Ustavni sud je utvrdio da je Vlada, kao organ izvršne vlasti, donošenjem osporenog Zaključka prekoračila granice svoje Ustavom utvrđene nadležnosti iz člana 123. tač. 2. i 3. Ustava, jer je osporenim Zaključkom uredila odnose koji ne mogu biti predmet uređivanja zaključka Vlade, kao vrste akta, budući da spadaju u materiju koju uređuje Narodna skupština, u ostvarivanju nadležnosti Republike Srbije utvrđene odredbom člana 97. tačka 8. Ustava. Na taj način, Vlada je donošenjem osporenog Zaključka povredila i načelo podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast iz člana 4. stav 2. Ustava, te je Ustavni sud utvrdio da osporeni Zaključak Vlade u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Ustavni sud, pri tome, nije vršio ocenu ustavnopravne zasnovanosti pojedinih rešenja sadržanih u osporenom Zaključku jer, po oceni Suda, ne mogu biti od uticaja na drugačije odlučivanje Suda.

Na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Zaključak Vlade 05 broj 113-1041/2010-4 od 17. februara 2010. godine prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Zaključka Vlade o povezivanju radnog staža

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti