Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o odlaganju otpada

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da su odredbe Odluke opštine Kovačica, kojima se poljoprivredno zemljište u državnoj svojini određuje za odlaganje građevinskog otpada, neustavne i nezakonite. Opština je prekoračila ovlašćenja, postupajući suprotno Zakonu o poljoprivrednom zemljištu bez saglasnosti nadležnog ministarstva.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-59/2022
07.03.2024.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić i dr Milan Škulić, na osnovu člana 167. stav 1. tač ka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 7. marta 2024. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 3. tač. 2), 3), 4), 6) i 7) Odluke o određivanju lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata na teritoriji opštine Kovačica („Službeni list opštine Kovačica“, broj 10/10) nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se predlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 3. tačka 5) Odluke iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Predlogom ovlašćenog predlagača, pred Ustavnim sudom, pokrenut je postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 3. tač. 2), 4), 5), 6) i 7) Odluke navedene u izreci . U predlogu se navodi da se osporenim odredbama člana 3. Odluke predviđa korišćenje poljoprivrednog zemljišta u javnoj svojini Republike Srbije na način koji je u suprotnosti sa odredbama čl. 15. i 60. Zakona o poljoprivrednom zemljištu „i to tako što su kao lokacije za odlaganje int ernog građevinskog otpada određene parcele koje su poljoprivredno zemljište u državnoj svojini “. Kako je navedenim odredbama Zakona propisano da se poljoprivredno zemljište koristi za poljoprivrednu proizvodnju i ne može se koristiti u druge svrhe osim pod uslovima utvrđenim tim zakonom, te da poljoprivrednim zemljištem Republike Srbije raspolaže i upravlja Republika Srbija preko ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, to je, po navodima predlagača, opština Kovačica, odredivši da se interni građevinski otpad odlaže na poljoprivrednom zemljištu u državnoj svojini, prekoračila svoja ovlašćenja tako što je „opštim aktom upravljala i odredila nezakonit način korišćenja poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini“. Nadalje se navodi da je osporenim odredbama Odluke opština Kovačica neovlašćeno promenila namenu poljoprivrednog zemljišta, koje je i sada po vrsti poljoprivredno, čime je „povredila i odredbe člana 20. Zakona o upravljanju otpadom“, koji ne daje ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da menja namenu zemljišta na kojem se odlaže otpad. Kako je, po navodima predlagača, opština Kovačica bez saglasnosti ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, dakle suprotno Zakonu o poljoprivrednom zemljištu , upravljala katastarskim parcelama koje su poljoprivredno zemljište u državnoj svojini i, suprotno dozvoljenom načinu korišćenja poljoprivrednog zemljišta, iste pretvorila u deponiju za odlaganje otpada, traži se da Ustavni sud utvrdi da osporene odredbe Odluke nisu u saglasnosti sa zakonom i, sledstveno tome, odredbama člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije. U prilogu se dostavljaju podaci katastra nepokretnosti o katastarskim parcelama navedenim u osporenim odredbama člana 3. Odluke , kojim predlagač potvrđuje navode iz predloga da se radi o zemljištu (za naseljena mesta Padina, Debeljača, Crepaja, Idvor i Samoš) koje je u katastru nepokretnosti Republičkog geodetskog zavoda upisano po vrsti kao poljoprivredno zemljište 1, 3. i 4. klase, u svojini Republike Srbije.

Donosilac osporene Odluke, Skupština opštine Kovačica, u prvom odgovoru Ustavnom sudu, navodi: da je osporena Odluka o određivanju lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata na teritoriji opštine Kovačica („Službeni list opštine Kovačica“, broj 10/10) na snazi i da nije izmenjena niti dopunjena; da pravo korišćenja na navedenim lokacijama imaju mesne zajednice, a na „terenu“ predmetne parcele su bile „parcele koje se nisu mogle koristiti za poljoprivredne svrhe i zato su odabrane za namenu odlaganja neopasnog otpada “. Na ponovno traženje Ustavnog suda da se donosilac osporene Odluke izjasni o tome da li je kod određivanja konkretnih katastarskih parcela u javnoj svojini Republike Srbije, kao lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata, koje su za te namene određene osporenom Odlukom, pribavljena saglasnost ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, saglasno odredbama člana 61a Zakona o poljoprivrednom zemljištu, i ako jeste, u kom postupku i kada, donosilac osporenog akta navodi da prilikom određivanja konkretnih katastarskih parcela u javnoj svojini Republike Srbije „ne postoji saglasnost ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, jer predmetne parcele nikada nisu bile u upotrebi za poljoprivrednu proizvodnju i iz tih razloga su opredeljene da služe kao lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata na teritoriji opštine Kovačica“. U prilogu se dostavljaju fotografije predmetnih parcela i Zapisnik o inspekcijskom nadzoru, sačinjen 22. juna 2023. godine od strane komunalnog inspektora opštine Kovačica , gde se konstatuje da su stanovnici naseljenih mesta Crepaja, Idvor, Padina i Samoš na predmetnim parcelama „odlagali otpad od rušenja starih kuća i tako se nastavilo do današnjeg dana što je odobreno članom 3. Odluke o određivanju lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata na teritoriji opštine Kovačica“ .

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Odluku o određivanju lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata na teritoriji opštine Kovačica („Službeni list opštine Kovačica“, broj10/10) donela Skupština opštine Kovačica, na sednici održanoj 20. decembra 2010. godine, na osnovu čl. 20. i 42. Zakona o upravljanju otpadom („Službeni glasnik Republike Srbije “, broj 36/09), čl. 20. i 32. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 129/07) i člana 35. Statuta opštine Kovačica („Službeni list opštine Kovačica“, br. 13/08 i 9/09). Odlukom se određuju lokacije za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja (u daljem tekstu: inertni građevinski otpad), kao i transport i nadzor (član 1.). Odredbom člana 2. Odluke određeno je da se pod inertnim građevinskim otpadom, u smislu ove odluke, podrazumeva zemlja, šut, malter, blokovi, crep, cigla, b eton i slično, koji nije opasan otpad.

Osporenim odredbama člana 3. Odluke određeno je da su lokacije za odlaganje inertnog građevinskog otpada:

2) za naseljeno mesto Padina – katastarska parcela br oj 2884/3 KO Padina, površine 6 ha 94 a 75 m², vlasnik – Republika Srbija, nosilac prava korišćenja Mesna zajednica Padina;

4) za naseljeno mesto Crepaja – katastarska parcela br oj 6280 KO Crepaja, površine 15 ha 38 a 15 m², vlasnik – Republika Srbija, nosilac prava korišćenja Mesna zajednica Crepaja;

5) za naseljeno mesto Uzdin i Putnikovo – katastarska parcela broj 3725/02 KO Uzdin, površine 1 ha 72 a 06 m², vlasnik – Pešić Vlastimir, Kaćanskog 2, Novi Sad ;

6) za naseljeno mesto Idvor – katastarske parcele br. 814 i 1614 KO Idvor, površine 131 ha 20 a 49 m², vlasnik – selo Idvor;

7) za naseljeno mesto Samoš – katastarska parcela broj 1694 KO Samoš, površine 6 ha 31 a 21 m², vlasnik – Republika Srbija, nosilac prava korišćenja Mesna zajednica Samoš.

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da se tačkom 3) osporenog člana Odluke, kao lokacija za odlaganje in ertnog građevinskog otpada za naseljeno mesto Debeljača određuje katastarska parcela br. 1993/1 i 1993/2, površine 4 ha 91 a 05 m², čiji je vlasnik Republika Srbija, a nosilac prava korišćenja Mesna zajednica Debeljača.

III

Zakonom o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS“, br. 36/09, 88/10, 14/16, 95/18 – dr. zakon i 35/23), čiji je osnovni tekst osnov donošenja osporene O dluke, propisano je: da jedinica lokalne samouprave, pored ostalog, donosi lokalni plan upravljanja otpadom, obezbeđuje uslove i stara se o njegovom sprovođenju i uređuje, obezbeđuje, organizuje i sprovodi upravljanje komunalnim, odnosno inertnim i neopasnim otpadom na svojoj teritoriji, u skladu sa zakonom (član 20. stav 1. tač.1) i 2)) ; da Vlada bliže propisuje uslove i kriterijume za određivanje lokacije, tehničke i tehnološke uslove za projektovanje, izgradnju i rad deponija otpada (član 42. stav 9. tačka 1)).

Zakonom o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 65/08 – dr. zakon, 41/09, 112 /15, 80/17 i 95/18 – dr. zakon) se uređuje planiranje, zaštita, uređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta, nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i druga pitanja od značaja za zaštitu, uređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta kao dobra od opšteg interesa i određuje da je poljoprivredno zemljište dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju koje se koristi za poljoprivrednu proizvodnju i ne može se koristiti u druge svrhe, osim u slučajevima i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom (član 1. st. 1. i 2.). Zakonom je, takođe, propisano: da je zabranjeno korišćenje obradivog poljoprivrednog zemljišta prve, druge, treće, četvrte i pete katastarske klase u nepoljoprivredne svrhe (član 22.); da je, kao izuzetak zabrane korišćenja obradivog poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe, određeno da se obradivo poljoprivredno zemljište može da koristi u nepoljoprivredne svrhe, pored ostalog, za izvođenje radova na odlaganju jalovine, pepela, šljake i drugih opasnih i štetnih materija na obradivom poljoprivrednom zemljištu na određeno vreme po prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministarstva i priloženom dokazu o plaćenoj naknadi za promenu namene obradivog poljoprivrednog zemljišta koju je rešenjem utvrdila opštinska, odnosno gradska uprava (član 23. stav 1. tačka 2)); da poljoprivrednim zemljištem Republike Srbije (u daljem tekstu: poljoprivredno zemljište u državnoj svojini) raspolaže i upravlja Republika Srbija preko ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede (u daljem tekstu: Ministarstvo) (član 60. stav 1.); da se p oljoprivredno zemljište u državnoj svojini koristi prema godišnjem programu zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta koji donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave, najkasnije do 31. marta tekuće godine, uz saglasnost Ministarstva ( član 60. st. 2. i 4.); da se, i zuzetno, poljoprivredno zemljište u državnoj svojini može dati na korišćenje uz naknadu pravnim i fizičkim licima za nepoljoprivrednu proizvodnju (naftne bušotine, vetrenjače i sl.), o čemu odluku donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave, uz saglasnost Ministarstva, a da Vlada bliže propisuje uslove, način i postupak za davanje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini na korišćenje u nepoljoprivredne svrhe, kao i kriterijume za utvrđivanje visine naknade za davanje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini na korišćenje u nepoljoprivredne svrhe (član 61a); da postupak davanja na korišćenje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini sprovodi nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 62. stav 4.); da će se novčanom kaznom od 100.000 do 1.000.000 dinara kazniće za prekršaj privredno društvo, odnosno pred uzeće ili drugo pravno lice ako obradivo poljoprivredno zemljište prve, druge, treće, četvrte i pete katastarske klase koristi u nepoljoprivredne svrhe i ako vrši eksploataciju mineralnih sirovina, odnosno odlaganje jalovine, pepela, šljake i drugih opasnih i štetnih materija na poljoprivrednom zemljištu bez prethodno pribavljene saglasnosti Ministarstva i bez plaćene naknade za promenu namene (član 85. stav 1. tač. 3) i 4) ).

Uredba o uslovima, načinu i postupku za davanje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini na korišćenje u nepoljoprivredne svrhe („Službeni glasnik RS“, broj 99/22), kojom se propisuju uslovi, način i postupak za davanje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini na korišćenje u nepoljoprivredne svrhe, se primenjuje na zemljište koje je u katastru nepokretnosti Republičkog geodetskog zavoda upisano po vrsti kao poljoprivredno zemljište u svojini Republike Srbije (član 1. st. 1. i 2.). Uredbom je, pored ostalog, određeno: da se državno poljoprivredno zemljište može dati na korišćenje za izvođenje radova na odlaganju jalovine, pepela, šljake i drugih opasnih i štetnih materija na poljoprivrednom zemljištu na određeno vreme uz dostavljanje neophodnih odobrenja izdatih od strane ministarstva nadležnog z a poslove rudarstva i geologije (član 2. tačka 3); da predmet korišćenja može biti neobradivo državno poljoprivredno zemljište (pašnjaci, ribnjaci, trstici i močvare), odnosno obradivo državno poljoprivredno zemljište (njive, livade, vrtovi, voćnjaci i vinogradi) šeste, sedme i osme katastarske klase ( član 5. stav 1.).

Na osnovu ovlašćenja iz člana 42. Zakona o upravljanju otpadom Vlada je donela Uredbu o odlaganju otpada na deponije („Službeni glasnik RS“, broj 92/10) kojom se bliže propisuju, pored ostalog, uslovi i kriterijumi za određivanje lokacije, tehnički i tehnološki uslovi za projektovanje, izgradnju i rad deponija otpada, vrste otpada čije je odlaganje na deponiji zabranjeno (član 1.) i određuje: da građevinski otpad jeste otpad koji nastaje usled izgradnje, rekonstrukcije, adaptacije, obnove i rušenja građevinskih objekata (član 3. tačka 15)); da se p ri izboru lokacije za deponiju uzimaju u obzir opšti uslovi i kriterijumi koji se odnose na namen u prostora i korišćenje zemljišta (član 5. stav 2. tačka 1)); da su u slovi i kriterijumi za određivanje lokacije za deponiju bliže dati u Prilogu 1. – Opšti uslovi i kriterijumi za određivanje lokacije za deponiju, koji čini sastavni deo ove uredbe, gde je određeno da se p rilikom određivanja lokacije za deponiju uslovi za namenu površina i korišćenje zemljišta uzimaju se iz generalnog urbanističkog plana (prilog 1.).

Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da je način i postupak davanja na korišćenje poljoprivrednog zemljišta u javnoj svojini Republike Srbije propisan Zakonom o poljoprivrednom zemljištu. Iz navedenih odredaba Zakona o poljoprivrednom zemljištu, koji je od značaja za razmatranje ustavnopravnog pitanja koje se kao sporno postavlja u ovom predmetu, a to je – da li je Skupština opštine Kovačica, osporenim odredbama Odluke, odredila korišćenje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojin i suprotno zakonu , proizilazi da je zabranjeno korišćenje obradivog poljoprivrednog zemljišta prve, druge, treće, četvrte i pete katastarske klase u nepoljoprivredne svrhe, te da se, po prethodno pribavljenoj saglasnosti ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede i ispunjenju Zakonom propisanih uslova, izuzetno, obradivo poljoprivredno zemljište u državnoj svojini može koristiti u nepoljoprivredne svrhe za, pored ostalog, izvođenje radova na odlaganju jalovine, pepela, šljake i drugih opasnih i štetnih materija na određeno vreme. Takođe, nadležni organ jedinice lokalne samouprave, uz saglasnost Ministarstva, može doneti odluku kojom daje na korišćenje, uz naknadu i ispunjenje propisanih uslova, neobradivo državno poljoprivredno zemljište (pašnjaci, ribnjaci, trstici i močvare), odnosno obradivo državno poljoprivredno zemljište (njive, livade, vrtovi, voćnjaci i vinogradi) šeste, sedme i osme katastarske klase, pravnim i fizičkim licima za nepoljoprivrednu proizvodnju (naftne bušotine, vetrenjače i sl.) .

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je odredbama člana 3. tač. 2), 3), 4), 6) i 7) osporene Odluke Skupština opštine Kovačica odredila korišćenje poljoprivrednog zemljišta Republike Srbije (poljoprivredno zemljište u državnoj svojini) na način suprotan odredbama čl. 22, 23. i 61a Zakona o poljoprivrednom zemljištu, tako što je bez saglasnosti ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede određene katastarske parcele u naseljenim mestima Padina, Debeljača, Crepaja, Idvor i Samoš, koje su poljoprivredno zemljište u državnoj svojini, odredila kao lokacije za odlaganje inertnog građevinskog otpada.

Pored navedenog, Ustavni sud konstatuje da se donosilac osporenog akta u svom odgovoru neosnovano poziva na to da „predmetne parcele nikada nisu bile u upotrebi za poljoprivrednu proizvodnju i iz tih razloga su opredeljene da služe kao lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata“, jer je odredbama člana 61. st. 5, 6. i 7. Zakona o poljoprivrednom zemljištu uređeno korišćenje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini koje nije bilo izdato najmanje poslednje tri agroekonomske godine i nije bilo predmet korišćenja, javnim nadmetanjem po početnoj ceni od 0 dinara, i određeno da se takvo zemljište može dati na korišćenje za poljoprivrednu proizvodnju fizičkim i pravnim licima koja su upisana u Registar poljoprivrednih gazdinstava i nalazi se u aktivnom statusu, na period do pet godina, kao i licima koja se bave proizvodnjom energije iz obnovljenih izvora od biomase i stočarstva, s tim da period korišćenja može da bude do 30 godina, uz odobrenje za investicione radove koje daje Ministarstvo , i to u skladu sa članom 67. ovog zakona, a odluku o davanju na korišćenje poljoprivrednog zemljišta na navedeni način donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave uz saglasnost Ministarstva.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 3. tač. 2), 3), 4), 6) i 7) osporene Odluke o određivanju lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata na teritoriji opštine Kovačica nisu u saglasnosti sa Zakonom o poljoprivrednom zemljištu.

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da su odredbe člana 3. Odluke u navedenom delu, samim tim što nisu saglasne sa zakonom, nesaglasne i sa ustavnim principom obavezne saglasnosti svih opštih pravnih akata sa zakonom, utvrđenim u članu 195. stav 1. Ustava Republike Srbije .

Tvrdnju predlagača da i odredba člana 3. tačke 5) osporene Odluke nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, Ustavni sud je, saglasno članu 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odbacio kao očigledno neosnovanu , jer se navedena odredba odnosi na zemljište koje nije poljoprivredno zemljište u državnoj svojini.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 3. tač. 2), 3), 4), 6) i 7) osporene Odluke o određivanju lokacija za odlaganje građevinskog otpada i otpada od rušenja objekata na teritoriji opštine Kovačica, navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti opštinske odluke o odlaganju otpada

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti