Neustavnost opštinske odluke o određivanju obveznika naknade za građevinsko zemljište

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba opštinske odluke kojom se određuju obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Jedinica lokalne samouprave nema ovlašćenje da uređuje krug obveznika, jer je to pitanje regulisano zakonom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-69/2011
12.12.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 12. decembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 4. tačka 7. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni glasnik opštine Despotovac“, broj 7/09), u vreme važenja, nije bila u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 6. i 13. i člana 14. stav 1. Odluke iz tačke 1.

3. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 4. tačka 7. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni glasnik opštine Despotovac“, broj 19/12).

4. Ovu odluku dostaviti Skupštini opštine Despotovac, radi davanja odgovora povodom pokrenutog postupka iz tačke 3.

5. Rok za davanje odgovora iz tačke 4. ove odluke je 30 dana od dana prijema Odluke.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 4, 6. 13. i 14. Odluke navedene u tački 1. izreke. Inicijativom je predloženo da Ustavni sud oceni zakonitost osporenih članova Odluke u odnosu na odredbe čl. 77. i 78. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), kojima je uređena naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, s obzirom na to da važeći Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. godine „ne sadrži odredbe o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, ali propisuje da se ova naknada plaća u skladu sa Zakonom iz 2003. godine, dok se ne integriše u porez na imovinu“. S tim u vezi, u inicijativi se ističe: da su članom 4. Odluke određeni obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, i to tako što je tačkom 7. istog člana Odluke utvrđeno da su obveznici ove naknade vlasnici ili korisnici podzemnih i nadzemnih instalacija i vodoprivrednih objekata; da donosilac osporene Odluke nije mogao alternativo da odredi obveznika naknade (vlasnik ili korisnik objekta) s obzirom na to da je članom 77. stav 2. Zakona određeno da je obveznik naknade vlasnik objekta, a slučajevi u kojima to može biti korisnik objekta mogu, prema mišljenju inicijatora, „biti određeni samo zakonom i njihovo određivanje nije u nadležnosti lokalne samouprave“; da je odredbama čl. 6, 13. i 14. osporene Odluke Skupština opštine Despotovac, neovlašćeno i suprotno odredbama člana 77. stav 4. Zakona, kao kriterijum za obračun naknade za korišćenje građevinskog zemljišta propisala namenu prostora, odnosno objekata (stambeni, poslovni i pomoćni prostor) i vrstu delatnosti koju obavljaju obveznici naknade i s tim u vezi posebno odredila nadzemne i podzemne instalacije, železničku prugu i vodoprivredne objekte kao objekte za koje se plaća navedene naknada; da određivanje vodoprivrednih objekata „kao objekata za koje se plaća naknada za korišćenje građevinskog zemljišta“, nije u saglasnosti sa Zakonom jer ovi objekti kao dobra od opšteg interesa kojima upravlja JVP „Srbijavode“, Beograd, prema Zakonu o vodama, ne koriste pogodnosti koje zemljište pruža, već naprotiv, utiču na obim i stepen uređenosti zemljišta, jer su u funkciji zaštite naselja, odnosno u konkretnom slučaju opštine Despotovac, od štetnog dejstva voda, odnosno poplava; da osporeni članovi Odluke nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije kojom je utvrđeno da svi opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom. Na kraju, inicijator je predložio da Ustavni donese odluku o načinu otklanjanja posledica koje su nastale primenom osporene Odluke, „konkretno naplatom naknade za korišćenje građevinskog zemljišta po Rešenju broj: 418-1-1/10-13 od 31. marta 2010. godine, kojim je podnosiocu inicijative utvrđena naknada za korišćenje građevinskog zemljišta za 2010. godinu“.

Skupština opštine Despotovac je u odgovoru na inicijativu istakla: da su neosnovani navodi inicijatora o nezakonitosti osporenog člana 4. Odluke s obzirom na to da je JVP „Srbijavode“, Beograd, upisano u Službi za katastar nepokretnosti u Despotovcu kao korisnik vodoprivrednih objekata, na osnovu čega je ovo javno preduzeće obavezano da plati naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta; da je osporenim čl. 6, 13. i 14. Odluke izvršena konkretizacija člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji i da je opština Despotovac, saglasno odredbi stava 5. ovog člana Zakona, ovlašćena da propiše kriterijume i merile za određivanje visine naknade; da kako vodoprivredni objekti predstavljaju „objekte“ u smislu odredbe člana 2. tačka 22) Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, stvoreni su uslovi da im se utvrdi obaveza plaćanja naknade za korišćenje izgrađenog građevinskog zemljišta utvrđenog članom 75. istog zakona; da su za utvrđivanje obaveze plaćanja i visine navedene naknade irelevantni navodi inicijatora da su vodoprivredni objekti (nasipi na reci) postavljeni radi zaštite opštine Despotovac od poplava, „s obzirom da svrha postojanja takvih objekata ne utiče na utvrđivanje obaveze plaćanja naknade, već eventualno može opredeliti visinu naknade, saglasno merilima i kriterijumima propisanim članom 77. Zakona i odlukama jedinice lokalne samouprave kojima se konkretizuje ovaj član Zakona“; da su irelevantni navodi inicijatora da navedeni vodoprivredni objekti utiču na kvalitet i stepen uređenosti zemljišta, imajući u vidu da su korisnici zemljišta dužni da trpe određena ograničenja s obzirom na „sigurnosna rastojanja i udaljenosti koje treba ispoštovati za stambene i infrastrukturne objekte“, kada je u pitanju njihov položaj u odnosu na vodoprivredne objekte. Dopisom od 16. januara 2013. godine Skupština opštine Despotovac je obavestila Ustavni sud da je osporena Odluka prestala da važi stupanjem na snagu Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni glasnik opštine Despotovac“, broj 19/12).

Polazeći od sadržine inicijative i osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio da su, s obzirom na izložene razloge osporavanja, predmet osporavanja inicijativom odredbe člana 4. tačka 7, čl. 6. i 13. i člana 14. stav 1. Odluke, te je Sud izvršio ocenu ustavnosti i zakonitosti samo ovih odredaba Odluke.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni glasnik opštine Despotovac“, broj 7/09) donela Skupština opštine Despotovac, na sednici od 16. decembra 2009. godine, sa pozivom na odredbe člana 220. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/09), člana 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 62/06), člana 32. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i člana 12. Statuta opštine Despotovac („Službeni glasnik opštine Despotovac“, broj 4/08). Osporenom Odlukom je bila uvedena obaveza plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na području opštine Despotovac, bili su propisani kriterijumi i merila na osnovu kojih se u svakom konkretnom slučaju određuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i način i rokovi plaćanja ove naknade (član 1.). Članom 2. osporene Odluke bilo je određeno da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća po kvadratnom metru izgrađenog prostora, po kvadratnom metru građevinskog neizgrađenog zemljišta, odnosno po dužnom metru komunalne infrastrukture i da se visina naknade utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, namene korišćenja i drugih pogodnosti koje to zemljište pruža. Odredbama člana 4. tač. 1. do 6. osporene Odluke kao obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta bili su određeni: vlasnik poslovne zgrade, odnosno poslovne prostorije, porodične stambene zgrade i stana kao i posebnog dela stambenog prostora; nosilac stanarskog prava; vlasnik garaže i drugog pomoćnog objekta; zakupac poslovne zgrade i poslovne prostorije; korisnik građevinskog zemljišta koje je namenjeno za obavljanje poslovne delatnosti ili izgradnju stambenog i drugog objekta, dok su osporenom tačkom 7. istog člana Odluke kao obveznici naknade bili određeni i vlasnici ili korisnici podzemnih i nadzemnih instalacija (elektro, vodovodna i TT mreža, železničkih saobraćajnica i vodoprivrednih objekata).

Osporeni čl. 6, 13. i 14. Odluke bili su sistematizovani u Odeljku II Odluke u kome su bila propisana merila i kriterijumi za određivanje visine naknade. Tako je osporenim članom 6. Odluke bilo određeno da je izgrađeni prostor za koji se plaća naknada u smislu ove odluke, stambeni, poslovni i pomoćni prostor (garaže, šupe i dr. pomoćni objekti koji se ne koriste za stanovanje ili obavljanje poslovnih delatnosti), nadzemna i podzemna instalacija, železnička pruga i vodoprivredni objekti. Odredbama osporenog člana 13. Odluke bilo je propisano: da se visina naknade za poslovni prostor utvrđuje na osnovu namene korišćenja po delatnostima i položajima gde se poslovni prostor nalazi (stav 1.); da se sav poslovni prostor prema delatnostima razvrstava u tri grupe, a prema lokaciji gde se nalazi u odgovarajuće zone, s tim što se za svaku grupu i zonu određuje različit broj bodova (stav 2.); da su zone na osnovu kojih se utvrđuje propisana naknada, utvrđene Odlukom o građevinskom zemljištu (stav 3.). Navedenim članom Odluke je utvrđen i tabelarni prikaz delatnosti koje se obavljaju u poslovnom prostoru i koje su razvrstane u tri grupe i za svaku od njih je određen različit broj bodova, s tim što je razlika u broju bodova postojala i u okviru svake pojedine grupe delatnosti u zavisnosti od zone u kojoj se određeni poslovni prostor, odnosno objekti nalaze. Osporenom odredbom člana 14. stav 1. Odluke bilo je određeno da se visina naknade za poslovni prostor, železničku prugu i vodoprivredne objekte utvrđuje tako što se za svakog vlasnika poslovnog prostora, železničke pruge i vodoprivrednog objekta na osnovu datih kriterijuma i merila iz člana 13. broj bodova množi sa površinom poslovnog prostora, železničke pruge i vodoprivrednog objekta i tako ukupno dobijen broj bodova množi sa vrednošću boda.

Osporena Odluka je prestala da važi 22. decembra 2012. godine, stupanjem na snagu Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta („Službeni glasnik opštine Despotovac“, broj 19/12), koju je Skupština opštine Despotovac donela na sednici od 13. decembra 2012. godine, pozivom na odredbe člana 220. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), člana 6. Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 93/12), člana 32. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i člana 13. Statuta opštine Despotovac („Službeni glasnik opštine Despotovac“, broj 4/08). Važećom Odlukom se uvodi obaveza plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta na području opštine Despotovac, propisuju se kriterijumi i merila na osnovu kojih se u svakom konkretnom slučaju određuje visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i način i rokovi plaćanja ove naknade (član 1.). Odredbama člana 4. tač. 1. do 6. važeće Odluke su kao obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, određeni: vlasnik poslovne zgrade, odnosno poslovne prostorije, porodične stambene zgrade i stana kao i posebnog dela stambenog prostora; nosilac stanarskog prava; vlasnik garaže i drugog pomoćnog objekta; zakupac poslovne zgrade i poslovne prostorije; korisnik građevinskog zemljišta koje je namenjeno za obavljanje poslovne delatnosti ili izgradnju stambenog i drugog objekta, dok su tačkom 7. istog člana Odluke kao obveznici naknade takođe određeni i vlasnici ili korisnici podzemnih i nadzemnih instalacija (elektro, vodovodna i TT mreža, železničkih saobraćajnica i vodoprivrednih objekata).

Odredbom člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije utvrđeno je da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.

Zakon o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06, 39/09-US i 72/09-dr.zakon), u odnosu na koji inicijator traži ocenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke, prestao je da važi 11. septembra 2009. godine, na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/09). Novi Zakon o planiranju i izgradnji ne predviđa plaćanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, koja je bila propisana odredbama člana 77. Zakona iz 2003. godine, zbog promene u režimu svojine na građevinskom zemljištu. Međutim, odredbom člana 220. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Pored toga, odredbama člana 89. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu, a najkasnije do 31. decembra 2013. godine (stav 1.) i da do isteka roka iz stava 1. ovog člana jedinica lokalne samouprave propisuje bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a može ih propisati uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta (stav 2.). Kako je citiranim odredbama važećeg Zakona o planiranju i izgradnji indirektno produženo važenje odredba Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine koje uređuju naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je ocenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke vršio i u odnosu na odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine koje se odnose na navedenu naknadu.

S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisano: da građevinsko zemljište jeste zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata i da se građevinsko zemljište koristi prema njegovoj nameni i na način kojim se obezbeđuje njegovo racionalno korišćenje, u skladu sa zakonom (član 67.); da građevinsko zemljište može biti javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište (član 68.); da javno građevinsko zemljište određuje opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom, kao i da se javno građevinsko zemljište ne može otuđiti iz državne svojine (član 70. st. 1. i 7.); da se građevinsko zemljište koristi kao izgrađeno ili neizgrađeno, da je izgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom, namenjeni za trajnu upotrebu, a da je neizgrađeno građevinsko zemljište ono zemljište na kojem nisu izgrađeni objekti, na kojem su izgrađeni objekti suprotno zakonu ili na kojem su izgrađeni privremeni objekti (član 75.). Odredbama člana 77. Zakona propisano je: da naknadu za korišćenje izgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanje naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.); da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona određeno je da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni, u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje, kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, merila, visine, načina i rokova plaćanja, kao i prinudne naplate naknade, primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona (stav 4.).

Važećim Zakonom o planiranju i izgradnji (“Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US i 98/13-US ) propisano je da je objekat građevina spojena sa tlom, koja predstavlja fizičku, funkcionalnu, tehničko-tehnološku ili biotehničku celinu (zgrade svih vrsta, saobraćajni, vodoprivredni i energetski objekti, objekti infrastrukture elektronskih komunikacija - kablovska kanalizacija, objekti komunalne infrastrukture, industrijski, poljoprivredni i drugi privredni objekti, objekti sporta i rekreacije, groblja, skloništa i sl.) (član 2. tačka 22)). Zakonom je takođe definisan pojam pomoćnih, ekonomskih, linijskih infrastrukturnih objekata i objekata komunalne infrastrukture (član 2. tač. 24)-27)). Saglasno Zakonu, uređenje prostora vrši se prostornim i urbanističkim planiranjem, odnosno donošenjem planskih dokumenata u koje spadaju prostorni i urbanistički planovi (član 11. stav 1.). Prostorni planovi su, između ostalog, i prostorni plan jedinice lokalne samouprave čiji su sastavni deo i pravila građenja (član 29. tačka 2)), koja sadrže naročito i vrstu i namenu objekata koji se mogu graditi u pojedinačnim zonama pod uslovima utvrđenim planskim dokumentom, odnosno vrstu i namenu objekata čija je izgradnja zabranjena u tim zonama (član 31. stav 1. tačka 1)).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom utvrđuje stope izvornih prihoda opštine, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Iz citiranih odredaba Zakona o planiranju i izgradnji proizlazi da je nadležni organ opštine ovlašćen da, u okviru Zakonom propisanih kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, svojom odlukom samo odredi bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Kada su u pitanju obveznici plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da Zakon o planiranju i izgradnji ne daje ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da svojim aktom odredi ko su obveznici ove naknade jer je to pitanje uređeno odredbama člana 77. st. 1. do 3. Zakona. Imajući u vidu da jedinica lokalne samouprave nije ovlašćena da svojim aktom uredi pitanje ko su obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 4. tačka 7. Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta iz 2009. godine nije, u vreme važenja, bila u saglasnosti sa Zakonom, jer su njome određeni obveznici ove naknade, i to na drugačiji način nego što je Zakonom propisano. Ustavni sud ukazuje da je u odlukama IUo-131/2000 od 21. novembra 2002. godine („Službeni glasnik RS“, broj 91/02), IUo-677/2011 od 15. novembra 2012. godine („Službeni glasnik RS“, broj 120/2012), IUo-1603/2010 od 17. januara 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 16/13) i IUo-112/2011 od 25. aprila 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 49/13), izneo stav da obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta ne mogu biti utvrđeni odredbama akata jedinica lokalne samouprave, s obzirom na to da se radi o materiji koja je uređena zakonom. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je u Odluci IUo-1603/2010 od 17. januara 2013. godine, između ostalog, utvrdio neustavnost i nezakonitost odredbe akta jedinice lokalne samouprave kojom su kao obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta određeni i vlasnici ili korisnici podzemnih i nadzemnih instalacija (elektro i TT mreža i železničkih saobraćajnica) i vodoprivrednih objekata, dok je u Odluci IUo-112/2011 od 25. aprila 2013. godine, utvrdio neustavnost i nezakonitost odredbe kojom su kao obveznici naknade bili određeni i vlasnici vodoprivrednih objekata, i to u vreme važenja ove odredbe osporenog akta.

Ustavni sud takođe ukazuje da su neosnovani navodi inicijatora da određivanje vodoprivrednih objekata „kao objekata za koje se plaća naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, nije u saglasnosti sa Zakonom jer ovi objekti kao dobra od opšteg interesa, ne koriste pogodnosti koje zemljište pruža, već naprotiv, utiču na obim i stepen uređenosti zemljišta, jer su u funkciji zaštite naselja od poplava“, s obzirom na to da naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta plaćaju svi korisnici ovog zemljišta, u smislu odredaba čl. 77. i 78. Zakona o planiranju i izgradnji, nezavisno od toga kakvi su objekti izgrađeni na tom zemljištu.

S obzirom na to da osporena odredba člana 4. tačka 7. Odluke u vreme važenja nije bila u saglasnosti sa zakonom, a da prema odredbi člana 195. stav 2. Ustava, opšti akti jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, Ustavni sud je ocenio da navedena odredba Odluke, u vreme važenja, nije bila u saglasnosti ni sa Ustavom.

Prema članu 64. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-US), kad je u toku postupka opšti akt prestao da važi, ali nisu otklonjene posledice neustavnosti ili nezakonitosti, Ustavni sud može odlukom utvrditi da opšti akt nije bio u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorom ili zakonom. Ova odluka Ustavnog suda ima isto pravno dejstvo kao i odluka kojom se utvrđuje da opšti akt nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom.

Budući da je osporenom odredbom člana 4. tačka 7. Odluke regulisano pitanje o kome već ima zauzet stav u predmetima IUo-131/2000, IUo-677/2011, IUo-1603/2010 i IUo-112/2011, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Imajući u vidu da je odredbom člana 4. tačka 7. važeće Odluke o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, na isti način kao i u osporenoj odredbi člana 4. Odluke koja je prestala da važi, određeno da su obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta vlasnici ili korisnici podzemnih i nadzemnih instalacija (elektro, vodovodna i TT mreža, železničkih saobraćajnica i vodoprivrednih objekata), Ustavni sud je ocenio da se osnovano može postaviti pitanje saglasnosti odredbe člana 4. tačka 7. važeće Odluke sa Ustavom i Zakonom, te da ima osnova da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedene odredbe važeće Odluke, rešavajući kao u tač. 3.- 5. izreke.

Razmatrajući zakonitost osporenih odredaba čl. 6. i 13. i člana 14. stav 1. Odluke, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 77. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine kojom su predviđeni kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta kojih se opština mora pridržavati prilikom određivanja visine ove naknade. Ti kriterijumi se odnose na obim i stepen uređenosti zemljišta, njegov položaj u naselju, opremljenost zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajnu povezanost zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom, radnim zonama i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike. Pored navedenog, odredbom člana 89. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, propisano je da jedinica lokalne samouprave propisuje bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, a može ih propisati uzimajući u obzir i namenu korišćenja objekta koja se, saglasno Zakonu, određuje odgovarajućim planskim dokumentom. Dakle, namena korišćenja objekta je jedan od zakonskih kriterijuma na osnovu koga se cene pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža njegovim korisnicima i na osnovu koga se utvrđuje visina naknade za njegovo korišćenje.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da je članom 2. osporene Odluke Skupština opštine Despotovac preuzela Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine propisan kriterijum „obima i stepena uređenosti zemljišta“, za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Takođe, određujući osporenim članom 6. Odluke šta je izgrađeni prostor za koji se plaća naknada, u smislu ove Odluke, Skupština opštine Despotovac je istovremeno uvela još jedan zakonski kriterijum od koga zavisi visina naknade, a koji nije utvrđen u članu 2. osporene Odluke, a to je namena korišćenja objekata (stambeni, poslovni i pomoćni prostor) uključujući i nadzemne i podzemne instalacije, železničku prugu i vodoprivredne objekte. Nadalje, propisani kriterijum namene korišćenja objekata, odnosno kriterijum „poslovni prostor“, donosilac osporenog akta je bliže razradio osporenim članom 13. Odluke s obzirom na vrste delatnosti koje se obavljaju u ovom prostoru, tako što je u tabelarnom pregledu delatnosti razvrstanih u tri grupe, između ostalog, posebno bodovao elektroenergetsku, vodoprivrednu i delatnost drumskog, železničkog i ptt saobraćaja. Na osnovu ovako razrađenog kriterijuma „poslovni prostor“ i broja bodova kojima je ovaj kriterijum vrednovan s obzirom na vrste delatnosti koje se obavljaju u poslovnom prostoru i zoni u kojoj se ovaj prostor nalazi, Skupština opštine Despotovac je osporenom odredbom člana 14. stav 1. Odluke propisila način izračunavanja visine naknade za poslovni prostor, železničku prugu i vodoprivredne objekte. Imajući u vidu da je osporenim čl. 6. i 13. Odluke Skupština opštine Despotovac propisala i bliže razradila kriterijum namene korišćenja objekata, saglasno Zakonu o planiranju i izgradnji, a osporenom odredbom člana 14. stav 1. Odluke odredila i način izračunavanja visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta primenom propisanih kriterijuma i merila za njihovo vrednovanje, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 6. i 13. i člana 14. stav 1. Odluke, pa je saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu u ovom delu odbacio i rešio kao u tački 2. izreke.

U vezi sa zahtevom inicijatora da „Ustavni sud donese odluku o načinu otklanjanja posledica koje su nastale primenom osporene Odluke, konkretno naplatom naknade za korišćenje građevinskog zemljišta po Rešenju broj: 418-1-1/10-13 od 31. marta 2010. godine, kojim je podnosiocu inicijative utvrđena naknada za korišćenje građevinskog zemljišta za 2010. godinu“, Ustavni sud je pošao od odredaba člana 61. Zakona o Ustavnom sudu kojima je propisano: da svako kome je povređeno pravo konačnim ili pravnosnažnim pojedinačnim aktom, donetim na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, ima pravo da traži od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta, u skladu sa pravilima postupka u kome je pojedinačni akt donet (stav 1.) i da se predlog za izmenu konačnog ili pravnosnažnog pojedinačnog akta, donetog na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, može se podneti u roku od šest meseci od dana objavljivanja odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“, ako od dostavljanja pojedinačnog akta do podnošenja predloga ili inicijative za pokretanje postupka nije proteklo više od dve godine (stav 2.). Saglasno članu 62. Zakona, ako se utvrdi da se izmenom pojedinačnog akta ne mogu otkloniti posledice nastale usled primene opšteg akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorom, Ustavni sud može odrediti da se ove posledice otklone povraćajem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način.

Polazeći od utvrđene neustavnosti i nezakonitosti osporene odredbe člana 4. tačka 7. Odluke zbog nepostojanja ovlašćenja jedinice lokalne samouprave da svojim aktom odredi ko su obveznici ove naknade, s obzirom na to da se radi o materiji koja je uređena Zakonom o planiranju i izgradnji, kao i od Zakonom o Ustavnom sudu propisanih pretpostavki za postupanje Ustavnog suda po podnetom zahtevu inicijatora, Ustavni sud je odlučivanje o zahtevu inicijatora da „Ustavni sud donese odluku o načinu otklanjanja posledica koje su nastale primenom osporene Odluke“, ocenio kao bespredmetno.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 45. tač. 1) i 4), člana 46. tač. 1) i 5) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Neustavnost opštinske odluke o određivanju obveznika naknade za građevinsko zemljište

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti