Odluka o neusaglašenosti opštinskog Tarifnog sistema sa zakonom

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da Tarifni sistem za određivanje cene snabdevanja toplotnom energijom na teritoriji opštine Bečej nije u saglasnosti sa zakonom. Jedinica lokalne samouprave nije imala nadležnost da uređuje materiju koja je u isključivoj nadležnosti Vlade.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-7/2019
17.09.2020.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. septembra 2020. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da Tarifni sistem za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom na teritoriji opštine Bečej („Službeni list opštine Bečej“, broj 1 6/18) nije u saglasnosti sa zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Tarifnog sistema navedenog u izreci . Kao razloge nezakonitosti osporenog akta u celini, inicijator navodi: nenadležnost jedinice lokalne samouprave da propisuje elemente tarifnog sistema koji su „propisani Zakonom kao nadležnost Vlade“; nenadležnost jedinice lokalne samouprave da propisuje elemente tarifnog sistema koje je uredila Vlada svojom Uredbom i nenadležnost jedinice lokalne samouprave da „produži zakonom propisane rokove za uvođenje tarifa“. Inicijator dalje ističe: da je odredbom člana 362. stav 1. Zakona o energetici propisano da Vlada donosi metodologiju za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom i određen sadržaj metodologije; da je Vlada donela Uredbu o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom, koja se neposredno primenjuje; da se osporenim aktom propisuju elementi koje sadrži Uredba i da ne postoji Ustavom i zakonom propisani osnov da se akti koje donosi Vlada „na ovaj način ratifikuju od starane jedinice lokalne samouprave“; da je jedinica lokalne samouprave bez zakonskog osnova regulisala pitanja koja joj Zakon ne daje u nadležnost; da je odredbama čl. 29. i 30. Tarifnog sistema opština Bečej, suprotno članu 51. stav 1. tačka 5) Zakona o efikasnom korišćenju energije, „propisala - izmislila“ rok za primenu osporenog Tarifnog sistema.

Donosilac osporenog akta, Skupština opštine Bečej, u odgovoru dostavljenom Ustavnom sudu 3. juna 2020. godine, navodi da su razlozi kojima inicijator osporava zakonitost Tarifnog sistema neosnovani jer je „osnov za donošenje ovog akta sadržan u članu 361. Zakona o energetici i članu 47. Zakona o efikasnom korišćenju energetike“, te da je nesporno da Vlada donosi metodologiju za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca, ali je takođe „nesporno da energetski subjekti svoje cene utvrde shodno Metodologiji“, te da je neophodno da svako mesto i grad u Srbiji odredi koje tarifne elemente će koristiti prilikom obračuna cene grejanja“. Takođe navodi da se iz odredaba člana 47. Zakona o efikasnom korišćenju toplotne energije „nedvosmisleno može zaključiti da je jedinica lokalne samouprave nadležna za donošenje tarifnog sistema, jer se tom odredbom nalaže da se izmerena količina toplotne energije uključi u tarifni sistem, mada je zakonodavac prilikom propisivanja ove odredbe imao u vidu Zakon o energetici iz 2004. godine, koji više nije na snazi“. Donosilac osporenog akta smatra da je „jasno da se Uredba ne može neposredno primeniti, kako to laički smatra inicijator, jer bi takva odredba morala stajati u samoj Uredbi, ali takve odredbe nema“. Smatra da opština Bečej osporenim aktom nije „prekršila zakon i da je inicijativa za ocenu zakonitosti predmetne odluke u celosti, neosnovana“.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Tarifni sistem za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom na teritoriji opštine Bečej („Službeni list opštine Bečej“, broj 16/18) donela, 26. decembra 2018. godine, Skupština opštine Bečej, pozivajući se na odredbe člana 361. Zakona o energetici („Službeni glasnik RS“, broj 145/14), člana 47. Zakona o efikasnom korišćenju energije („Službeni glasnik RS“, broj 25/13), člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88 /11, 104/16 i 95/18), Uredbe o utvrđivanju metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom („Službeni glasnik RS“, broj 63/15), člana 31. stav 1. tačka 6. Statuta opštine Bečej („Službeni list opštine Bečej“, br. 2/14, 14/15 i 20/16) i člana 51. Odluke o uslovima i načinu snabdevanja toplotnom energijom iz sistema daljinskog grejanja („Službeni list opštine Bečej“, br. 9 /10, 11/11, 11/12, 8/14, 17/16 i 15/18). Osporenim Tarifnim sistemom se uređuju – 1) elementi za obračun i način utvrđivanja maksimalne visine prihoda Toplane koja obavlja delatnost proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, 2 ) kriterijumi i pravila za raspodelu prihoda energetskog subjekta , 3 ) tarifne grupe (kategorije) krajnjih kupaca toplotne energije, u zavisnosti od namene korišćenja prostora , 4 ) tarifni elementi, tarife i način njihovog izračunavanja za obračun toplotne energije koju Toplana isporučuje kr ajnjim kupcima toplotne energije, 5 ) uslovi i postupak za podnošenje zahteva za promenu cene toplotne energije nadležnom organu jedinice lokalne samouprave (član 1.) i određuje da se cene toplotne energije za tarifne kupce iskazuju po tarifama utvrđenim ovim tarifnim sistemom na osnovu kojih se obračunava isporučena toplotna energija kupcu za obračunski period i utvrđuje se po tarifnim elementima za svaku grupu tarifnih kupaca (člana 3.). Odredbom člana 29. osporenog akta određeno je da je T oplana dužna da cene toplotne energije utvrdi u skladu sa odredbama ovog tarifnog sistema za obračun toplotne energije, u roku od 60 dana od dana njegovog stupanja na snagu i dostavi ih nadležnom organu radi dobijanja saglasnosti, dok se odredbama člana 30. određuje da ovaj tarifni sistem stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu opštine Bečej“, a odredbe ove odluke za tarifnu grupu: „poslovni prostor“ primenjuju se „od 01.01.2019. godine“, a za tarifnu grupu „stambeni prostor“ primenjuju se „od 01.10.2020. godine“.

Kod ocene zakonitosti osporenog Tarifnog sistema, Ustavni sud je pošao od odredaba Zakona o energetici kojim je zakonodavac uredio proizvodnju, distribuciju i snabdevanje toplotnom energijom kao energetsku delatnost (član 1. stav 2.) i odredio da je snabdevanje toplotnom energijom prodaja toplotne energije krajnjim kupcima po ceni određenoj u skladu sa metodologijom iz člana 362. ovog zakona (član 2. tačka 71)). Proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom, kao i pitanja vezana za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom, uređena su odredbama čl. 354. do 367. Zakona, odnosno poglavljem XI - TOPLOTNA ENERGIJA. Odredbama člana 359. Zakona propisano je: da energetski subjekt koji obavlja delatnost snabdevanja toplotnom energijom (u daljem tekstu: snabdevač toplotnom energijom) vrši snabdevanje toplotnom energijom krajnjih kupaca pod uslovima utvrđenim ovim zakonom i propisima koje donosi jedinica lokalne samouprave (stav 1.); da je s nabdevač toplotnom energijom dužan da prikuplja podatke o količini isporučene toplotne energije krajnjim kupcima, druge potrebne podatke za izradu obračuna isporučene toplotne energije, dostavi račun i naplati toplotnu energiju krajnjim kupcima (stav 3.) . Zakonom je, takođe, propisano: da jedinica lokalne samouprave utvrđuje uslove isporuke i snabdevanja toplotnom energijom kupaca na svom području, prava i obaveze proizvođača, distributera, snabdevača i krajnjih kupaca toplotne energije, donosi propis kojim se uređuje način raspodele troškova sa zajedničkog mernog mesta u toplotnoj predajnoj stanici i uslovi i način održavanja dela sistema od završetka distributivnog sistema do krajnjeg kupca, uključujući i njegovu grejnu opremu, prava i obaveze krajnjih kupaca toplotne energije, posebno u slučaju prestanka ugovora, kao i uslove za podnošenje i rešavanje zahteva krajnjeg kupca za obustavu isporuke toplotne energije, daje saglasnost na cene toplotne energije i propisuje druge uslove za obezbeđenje pouzdanog i sigurnog snabdevanja kupaca toplotnom energijom, u skladu sa zakonom ( člana 361. stav 1.); da Vlada donosi metodologiju za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom, kojom se naročito uređuju – 1) elementi za obračun i način utvrđivanja maksimalne visine prihoda za obavljanje delatnosti proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, 2) elementi za obračun i način obračuna cene pristupa sistemu za distribuciju toplotne energije, 3) kategorije kupaca toplotne energije u zavisnosti od namene korišćenja prostora, 4) procedura za podnošenje zahteva za promenu cena toplotne energije i 5) druga pitanja u skladu sa zakonom (član 362.); da energetski subjekt koji obavlja energetsku delatnost snabdevanja toplotnom energijom utvrđuje cenu snabdevanja krajnjih kupaca na osnovu metodologije iz člana 362. ovog zakona, na koju saglasnost daje jedinica lokalne samouprave (član 363. st. 1, 2. i 3.).

Pozivajući se na odredbu člana 362. stav 1. Zakona o energetici Vlada je, 10. jula 2015. godine, donela Uredbu o utvrđivanju Metodologije za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom („Službeni glasnik RS“, broj 63/15), koja je stupila na snagu 25. jula 2015. godine. Uredbom se utvrđuje Metodologija za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom , koja čini sastavni deo Uredbe (član 1.) i određuje da će energetski subjekti koji obavljaju delatnost snabdevanja toplotnom energijom utvrditi cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom na osnovu Metodologije najkasnije do 1. oktobra 2015. godine (član 2.). Metodologijom se određuju: elementi za obračun i način utvrđivanja maksimalne visine prihoda energetskog subjekta koji obavlja delatnost proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom; elementi za obračun i način obračuna cene pristupa sistemu za distribuciju toplotne energije; kriterijumi i pravila za raspodelu prihoda energetskog subjekta; kategorije krajnjih kupaca toplotne energije, u zavisnosti od namene korišćenja prostora; tarifni elementi, tarife i način njihovog izračunavanja za obračun toplotne energije koju energetski subjekt isporučuje krajnjim kupcima toplotne energije (u daljem tekstu: kupci); uslovi i postupak za podnošenje zahteva za promenu cene toplotne energije nadležnom organu jedinice lokalne samouprave. Takođe se određuje da se cena toplotne energije za kupce iskazuje po tarifama utvrđenim ovom metodologijom za obračunski period i utvrđuje se po tarifnim elementima za svaku grupu kupaca.

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11, 104/16 i 95/18 ) određeno je da je proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom komunalna delatnost od opšteg interesa, (član 2. stav 2. i stav 3. tačka 3)), a da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju ( član 13. stav 1.) , dok vršilac komunalne delatnosti donosi odluku o promeni cena komunalnih usluga, na koju, po podnetom zahtevu za davanje saglasnosti čije obrazloženje sadrži i detaljnu strukturu predložene cene, saglasnost daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 28. st. 1, 2. i 3.).

Iz navedenih odredaba Zakona o energetici i Za kona o komunalnim delatnostima proizlazi da je opština ovlašćena da svojim aktom uređuje način obavljanja energetske, odnosno komunalne delatnosti proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom, opšta i posebna prava i obavez e energetskog subjekta, odnosno vršioca komunalne delatnosti i korisnika usluga, odnosno krajnjeg kupca, uključujući i način plaćanja cene toplotne enrgije i usluga, a da je Vlada ovlašćena da donese metodologiju za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom, čiji je predmet uređenja određen Zakonom o energetici, dok energetski subjekt ima obavezu da, na osnovu navedenog akta Vlade, utvrdi cenu snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom, na koju saglasnost daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave .

Dakle, zakonodavac je, po oceni Ustavnog suda, navedenim odredbama Zakona o energetic uredio pitanja vezana za cenu toplotne energije i usluga tako što je dao nadležnost Vladi da donese metodologiju za odeređivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom i obavezao energetskog subjekta, koji obavlja energetsku delatnost snabdevanja toplotnom energijom, da na osnovu te metodologije utvr diti cenu snabdevanja krajnjih kupac a, dok je jedinici lokalne samouprave dao ovlašćenje da uredi ostala, tačno određena pitanja u vezi obavljanje energetske delatnosti proizvodnje, distribucije i snabdevanja toplotnom energijom.

Polazeći od toga da je Zakonom o energetici jasno određeno da cenu snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom utvrđuje energetski subjekt na osnovu Metodologije koju je donela Vlada, i kojom su, saglasno Zakonu, određene tarifne grupe, tarifn i element i, tarife, način izračunavanja tarifa za toplotnu energiju i određena procedur a za podnošenje i odobravanje cena kao i uslovi i pravila za promenu cena toplotne energije, te da, saglasno odredbama Zakona o energetici i Zakona o komunalnim delatnostima jedinica lokalne samouprave nema nadležnost da donosi tarifne sisteme i određuje tarifne grupe krajnjih kupaca, tarifne elemente, tarife i način njihovog izračunavanja za obračun toplotne energije koja se isporučuje krajnjim kupcima toplotne energije, uslove i postupak za podnošenje zahteva za promenu cene toplotne energije, odnosno da svojim aktom uredi pitanja koja su predmet uređenja osporenog Tarifnog sistema, Ustavni sud je utvrdio da osporeni Tarifni sistema za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom na teritoriji opštine Bečej , iz navedenog razloga, u celini nije u saglasnosti sa zakonom.

Takođe, Ustavni sud ukazuje da se u ovom ustavnosudskom predmetu stav Ustavnog suda prema kome preuzimanje zakonske odredabe u akt niže pravne snage samo po sebi taj akt ne čini nezakonitim, ako zakonsko rešenje nije izmenjeno i ako preuzimanje služi jasnijem i celovitijem uređivanju materije koja je u nadležnosti donosioca tog akta, ne može primeniti jer se u konkretnom slučaju radi o nenadležnosti donosioca osporenog akta da uredi pitanja koja su predmet uređenja istog.

Kako je Ustavni sud utvrdio da osporeni Tarifni sistem za određivanje cene snabdevanja krajnjeg kupca toplotnom energijom na teritoriji opštine Bečej u formalno-pravnom smislu nije u saglasnosti sa zakonom, jer donosilac osporenog akta nije bio nadležan da uredi odnose koji su predmet uređivanja tog akta, to se nije upuštao u ocenu zakonitosti njegove materijalno-pravne sadržine, odnosno osporenih odredaba čl. 29. i 30. Tarifnog sistema.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) , odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer je ocenio da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da su prikupljeni podaci pružili pouzdan osnov za odlučivanje.

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Tarifni sistem naveden u izreci prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka o neusaglašenosti opštinskog Tarifnog sistema sa zakonom

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti