Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijative za ocenu ustavnosti Pravilnika

Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba Pravilnika o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti. Sud je utvrdio da osporene odredbe, koje regulišu upis i brisanje zabeležbi, nisu u suprotnosti sa zakonom, već predstavljaju njegovo sprovođenje.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-74/2017
05.03.2020.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. marta 2020. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 7/16 i 88/16).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika navedenog u izreci ovog rešenja. Inicijator smatra da navedene odredbe Pravilnika nisu u saglasnosti sa odredbama člana 4. Ustava Republike Srbije, člana 82. stav 1. tač. 2. i 6. i člana 181. stav 2. tač. 6. i 8. Zakona o državnom premeru i katastru, kao i odredbom člana 193. stav 2. Zakona o izvršenju i obezbeđenju. Kao razloge osporavanja inicijator navodi da, saglasno odredbama člana 97. tačka 2. Ustava, Republika Srbija, uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima, a da sporne odredbe Pravilnika, koji je doneo direktor Republičkog geodetskog zavoda, „po svojoj sadržini uređuju postupak pred tim državnim organom, a ne bave se, kako bi trebalo, propisivanjem tehničkih normativa, metode i načina rada koji se primenjuje u katastarskom premeru i tehničkih normativa, metode i način rada kod osnivanja, obnove i održavanja katastra nepokretnosti“. Inicijator, takođe, smatra da osporeni Pravilnik „nije donet u izvršavanju zakona, već su njim uređena pitanja (uređenje postupka) koja predstavljaju zakonsku materiju, odnosno pripadaju domenu zakonodavne, a ne izvršne funkcije koju imaju organi državne uprave“. Nadalje navodi da je osporenim odredbama Pravilnika „direktor Republičkog geodetskog zavoda propisao i odredio da neposredno iz zabeležbi spora, drugih postupaka i zabrane otuđenja i opterećenja mogu proisteći posledice u vidu brisanja prethodnih pravosnažnih i konačnih upisa u katastru nepokretnosti“. Navedeno je, po mišljenju inicijatora, u suprotnosti sa odredbama člana 82. stav 1. tač. 2. i 6. i člana 181. stav 2. tač. 6. i 8. Zakona o državnom premeru i katastru, jer je „neprihvatljivo da revolucionarne promene u ovoj oblasti sprovodi direktor Službe za katastar nepokretnosti a ne Narodna skupština“. Takođe ističe da su osporene odredbe Pravilnika u suprotnosti i sa odredbom člana 193. stav 2. Zakona o izvršenju i obezbeđenju, jer „primenom osporenih odredaba Parvilnika može doći do toga da će se svi upisi, nakon pomenute tri zabeležbe, brisati i kao vlasnik nepokretnosti u katastar nepokretnosti upisati raniji vlasnik koji kao takav nije figurirao u momentu javne prodaje i biće onemogućen upis kupca te iste nepokretnosti na javnoj dražbi“. Na kraju ističe da osporene odredbe „faktički imaju povratno dejstvo jer posledice ovog pravilnika pogađaju i katastarske postupke pokrenute, odnosno upisane pre stupanja na snagu ovog pravilnika“.

Republički geodetski zavod je u odgovoru na navode inicijative, između ostalog, naveo: da je osporeni Pravilnik donet na osnovu odredaba člana 181. tač. 6) i 8) Zakona o državnom premeru i katastru; da je osporenim odredbama Pravilnika propisan način postupanja Republičkog geodetskog zavoda – službi za katastar nepokretnosti kod upisa i brisanja zabeležbe spora, odnosno drugog postupka koji za ishod može imati promenu upisa u katastar, kao i brisanje upisanog prava u katastar na osnovu odluke donete u postupku za koji je upisana zabeležba u katastar; da osporenim odredbama Pravilnika Republički geodetski zavod ne ustanovljava svoje nove nadležnosti od onih zakonom propisanih, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljava prava i obaveze različite od onih koje su već ustanovljene zakonom.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni Pravilnik o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti doneo, 22. januara 2016. godine, direktor Republičkog geodetskog zavoda na osnovu člana 181. tač. 6) i 8) Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15-Odluka US i 96/15). Odredbama člana 1. Pravilnika bilo je određeno da se ovim pravilnikom propisuju tehnički normativi, metode i način rada koji se primenjuje u katastarskom premeru, obnovi i održavanju katastra nepokretnosti. U toku postupka pred Ustavnim sudom u ovom ustavnosudskom sporu, stupanjem na snagu Pravilnika o katastarskom premeru, obnovi katastra i geodetskim radovima u održavanju katastra nepokretnosti („Službeni glasnik RS“, broj 7/19), odnosno 14. februara 2019. godine, prestao je da važi član 1. osporenog Pravilnika, osim u delu koji se odnosi na održavanje katastra nepokretnosti u smislu upisa, dok su osporene odredbe člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika ostale na snazi i nisu menjane.

Odredbama člana 161. Pravilnika uređena je zabeležba spora i određeno: da se zabeležba spora za utvrđivanje prava na nepokretnosti, odnosno za brisanje upisanog prava na nepokretnosti, upisuje na osnovu dokaza da je spor pokrenut kod nadležnog suda, dostavljanjem primerka tužbe sa prijemnim pečatom suda ili potvrde suda o prijemu tužbe, odnosno rešenja suda o upisu zabeležbe spora (stav 1.); da se zabeležba spora briše na osnovu pravnosnažne odluke suda donete u postupku povodom koga je upisana zabeležba spora (stav 2.); da zabeležba iz stava 1. ovog člana sadrži podatke o sporu i sudu pred kojim je spor pokrenut (stav 4.). Osporenom odredbom stava 3. navedenog člana Pravilnika određeno je da ako se na osnovu isprave iz stava 2. ovog člana vrši upis prava svojine ili drugog prava, istim rešenjem se briše pravo svojine, odnosno drugo pravo upisano ili predbeleženo posle upisa zabeležbe pokretanja spora.

Odredbama člana 163. Pravilnika uređena je zabeležba drugog postupka i određeno: da se u katastar nepokretnosti upisuje zabeležba i svakog drugog postupka pred sudom, odnosno vršiocem javnih ovlašćenja, koji za ishod može imati promenu upisa prava na nepokretnosti (stav 1.); da se zabeležba iz stava 1. ovog člana upisuje na osnovu dokaza da je takav postupak pokrenut (stav 2.); da zabeležba iz stava 1. ovog člana sadrži podatke o postupku i sudu, odnosno vršiocu javnih ovlašćenja pred kojim je postupak pokrenut (stav 4.). Osporenom odredbom stava 3. navedenog člana Pravilnika određeno je da se upis i brisanje zabeležbe, odnosno upis prava na osnovu isprave proistekle iz zabeleženog postupka, vrši shodno odredbama ovog pravilnika kojima se propisuje upis zabeležbe spora.

Odredbama člana 164. Pravilnika uređena je zabeležba zabrane otuđenja i opterećenja nepokretnosti i određeno je: da se zabeležba zabrane otuđenja i opterećenja upisuje na osnovu odluke suda, odnosno drugog nadležnog organa, kao privremena mera obezbeđenja određena u odnosu na imaoca prava svojine na nepokretnosti (stav 1.); da zabeležba iz stava 1. ovog člana ne sprečava dalje upise na nepokretnosti na kojoj je upisana (stav 2.); da zabeležba iz stava 1. ovog člana sadrži podatke o odluci i organu koji je odluku doneo (stav 4.). Osporenom odredbom stava 3. navedenog člana Pravilnika određeno je da ako se na osnovu odluke donete u postupku u kome je određena privremena mera, vrši upis prava svojine ili drugog prava, istim rešenjem se briše pravo svojine, odnosno drugo pravo upisano ili predbeleženo posle upisa zabeležbe zabrane otuđenja i opterećenja.

Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje inicijator osporava ustavnos odredaba člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika, utvrđeno je: da je da je pravni poredak jedinstven i da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku (član 4. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, postupak pred sudovima i drugim državnim organima (član 97. tačka 2.); da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).

Zakon o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15-Odluka US i 96/15), koji je bio na snazi u vreme podnošenja inicijative, sadržao je odredbe kojima su bile propisane vrste upisa (član 73.) i određeno da je zabeležba upis kojim se u katastar nepokretnosti upisuju činjenice koje su od značaja za zasnivanje, izmenu, prestanak ili prenos stvarnih prava na nepokretnostima, koje se odnose na ličnost imaoca prava, na samu nepokretnost ili na pravne odnose povodom nepokretnosti, a da su od upisa zabeležbe koja je od značaja za zasnivanje, izmenu, prestanak ili prenos stvarnih prava na nepokretnostima, sva raspolaganja imaoca prava i upisi u katastru nepokretnosti koji su protivni svrsi upisane zabeležbe uslovni i zavise od ishoda rešavanja stvarnih prava na nepokretnosti zbog kojih je zabeležba upisana (član 81.). Odredbama člana 82. navedenog zakona bile su propisane vrste zabeležbe i određeno da se zabeležbom vrši upis činjenica koje se odnose, pored ostalog, na pokretanje spora za utvrđivanje prava na nepokretnosti, pokretanje upravnog spora protiv drugostepenog rešenja u osnivanju i održavanju katastra nepokretnosti i katastra vodova, zabranu otuđenja i opterećenja nepokretnosti. U toku postupka u ovom ustavnosudskom predmetu, nakon podnošenja inicijative, odredbe čl. 73. do 82b Zakona o državnom premeru i katastru prestale su da važe, 8. juna 2018. godine, stupanjem na snagu Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova („Službeni glasnik RS“, broj 41/18). Odredbama člana 83. važećeg Zakon o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS”, br. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15-Odluka US, 96/15, 47/17-autentično tumačenje, 113/17-dr. zakon, 27/18-dr. zakon i 41/18) propisano je da su opšti uslovi za upis stvarnih prava, predbeležbe i zabeležbe u katastar nepokretnosti postojanje upisane nepokretnosti, upisanog prethodnika i isprave za upis (stav 1.) i da opšti uslovi uvek moraju biti ispunjeni, osim ako je zakonom drukčije određen uslov i osnov upisa (stav 2.). Odredbama člana 181. stav 2. tač. 6) i 8) Zakona, na osnovu kojih je donet osporeni Pravilnik o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti i u odnosu na koje inicijator osporava zakonitost odredaba člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika, dato je ovlašćenje direktoru Republičkog geodetskog zavoda da propisuje tehničke normative, metode i način rada koji se primenjuju u katastarskom premeru i tehničke normative, metode i način rada kod osnivanja, obnove i održavanja katastra nepokretnosti.

Za ocenu zakonitosti osporenog Pravilnika od značaja je i Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova („Službeni glasnik RS”, br. 41/18, 95/18 i 31/19), kojim se uređuju pravila postupka upisa u katastar nepokretnosti i katastar vodova u njihovom održavanju, predmet i vrste upisa u tom postupku i pravila postupka izdavanja izvoda iz navedenih registara, kao i druga pitanja od značaja za održavanje katastra nepokretnosti i katastra vodova (član 1.). Navedenim Zakonom je propisano: da je cilj ovog zakona uspostavljanje i održavanje tačne i potpune evidencije o nepokretnostima u interesu sigurnosti pravnog prometa, koji se postiže ažurnim unošenjem potpunih i tačnih podataka o nepokretnostima i pravima na njima u katastar nepokretnosti i katastar vodova (član 2. stav 1.); da se katastar vodi uz poštovanje, pored ostalih, i načela javnosti, koje podrazumeva da su podaci katastra javni i da svako može tražiti da izvrši uvid u te podatke, pod uslovima određenim ovim zakonom, kao i da se niko ne može pozivati na to da mu podaci upisani u katastru nisu bili ili nisu mogli biti poznati, te da se to ne može dokazivati (član 3. tačka 3)); da su vrste upisa u katastar nepokretnosti – 1) upis nepokretnosti, 2) upis prava, 3) predbeležba, 4) zabeležba (član 4.); da se upisom stiču, prenose, ograničavaju ili prestaju pravo svojine i druga stvarna prava na nepokretnostima ako zakonom za pojedine slučajeve sticanja prava nije drukčije propisano (član 6. stav 3.); da je zabeležba upis kojim se u katastar nepokretnosti upisuju činjenice koje su od značaja za zasnivanje, izmenu, prestanak ili prenos stvarnih prava na nepokretnostima, koje se odnose na ličnost imaoca prava, na samu nepokretnost ili na pravne odnose povodom nepokretnosti, a da upis zabeležbe iz stava 1. ovog člana ne sprečava dalje upise na nepokretnosti na koju se ta zabeležba odnosi, osim ako je suprotno izričito propisano zakonom, već su od upisa zabeležbe sva raspolaganja imaoca prava i upisi u katastru nepokretnosti koji su protivni svrsi upisane zabeležbe, uslovni i zavise od ishoda rešavanja stvarnih prava na nepokretnosti zbog kojih je zabeležba upisana, te da izuzetno od stava 2. ovog člana, upis zabeležbe odluke o zabrani otuđenja i opterećenja nepokretnosti sprečava dalje upise koji se odnose na zabranjeno otuđenje i opterećenje nepokretnosti imaocu upisanog prava (član 14.); da se u katastar nepokretnosti upisuju, između ostalih, zabeležba spora po tužbi prethodno upisanog nosioca prava na nepokretnosti protiv trenutno upisanog nosioca prava, radi brisanja upisanog prava i uspostavljanja prethodnog stanja upisa, spora po tužbi trećeg lica radi utvrđenja prava svojine usled održaja, spora po tužbi poverioca radi pobijanja pravnih radnji dužnika u skladu sa zakonom koji uređuje obligacione odnose, kao i spora koji je tužilac pokrenuo jer je na to upućen od strane vanparničnog suda ili drugog nadležnog organa, kao i drugog postupka koji se u odnosu na tu nepokretnost vodi pred sudom ili vršiocem javnih ovlašćenja, a koji za ishod može imati promenu upisa prava na nepokretnosti i zabeležba odluke o zabrani otuđenja i opterećenja nepokretnosti, a da se zabeležba spora upisuje po zahtevu stranke, a na osnovu tužbe podnete nadležnom sudu, odnosno na osnovu drugog dokaza da je pokrenut postupak čija se zabeležba vrši (član 15. stav 1. tač. 5) i 6) i stav 2.); da postupak upisa u katastar nepokretnosti pokreće Služba po službenoj dužnosti odmah po prijemu isprave koju joj po službenoj dužnosti dostavlja obveznik dostave, a ako se upis vrši po sili zakona, po stupanju na snagu zakona, odnosno u roku propisanom zakonom, a da se postupak može pokrenuti i zahtevom stranke (član 21. st. 1. i 2.); da obveznici dostave isprava koje predstavljaju podoban pravni osnov za upis, preko e-šaltera, dostavljaju Službi isprave u roku od 24 časa od trenutka sastavljanja, potvrđivanja, odnosno overavanja isprave, a sud u roku od tri dana od izvršnosti odluke koju je doneo u predmetu u kom vodi prvostepeni postupak (član 23. stav 5. tač. 1) i 2)); da Služba, nakon provere o ispunjenosti formalnih uslova za upis, donosi rešenje kojim sprovodi upis te promene u katastar nepokretnosti (član 32. stav 3.); da se upis u katastar nepokretnosti vrši na osnovu dostavljenih isprava, a ako se vrši po zahtevu stranke, vrši se i u skladu sa tim zahtevom, te ako iz isprave, koja je pravni osnov za upis u katastar nepokretnosti proizlazi da, pored upisa koji se zahteva, postoje i ograničenja tog upisa u smislu tereta, obaveza ili prava drugih lica, a koja se po zakonu upisuju u katastar nepokretnosti, odlučuje se i o upisu tih ograničenja (član 34.); da se u jedan postupak mogu spojiti više postupaka, ako se zasnivaju na istom ili sličnom činjeničnom stanju i istom pravnom osnovu (član 35. stav 1.); da rešenje o upisu u katastar nepokretnosti, pored ostalog, sadrži podatke o vrsti upisa, vrsti prava i osnovu upisa (član 38. stav 1.); da se upis u katastar nepokretnosti vrši bez odlaganja, kada rešenje kojim je upis dozvoljen postane konačno, a da se upis u katastar nepokretnosti vrši i na osnovu – 1) drugostepenog rešenja kojim se dozvoljava upis ili 2) sudske odluke iz upravnog spora (u upravnom sporu pune jurisdikcije), te da se pod upisom u slučajevima iz st. 1. i 2. ovog člana, podrazumeva i brisanje postojećeg upisa, a ako se poništi drugostepeno rešenje iz stava 2. tačka 1) ovog člana, vrši se brisanje upisa izvršenog na osnovu tog rešenja (član 41.); da se oročeni upisi i upisi kojima je istekla važnost brišu po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti (član 50.).

Kako su pravila postupka upisa u katastar nepokretnosti u njegovom održavanju, predmet i vrste upisa, kao i druga pitanja od značaja za održavanje katastra nepokretnosti uređeni Zakonom o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova, dakle posebnim zakonom kojim su uređena pitanja koja su, do njegovog stupanja na snagu, odnosno 8. juna 2018. godine, bila deo predmeta uređivanja Zakona o državnom premeru i katastru, to je Ustavni sud cenio zakonitost osporenog Pravilnika i u odnosu na Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova.

Saglasno navedenim odredbama Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova, upis u katastar nepokretnosti, kojim se stiču, prenose, ograničavaju ili prestaju pravo svojine i druga stvarna prava na nepokretnostima, sprovodi se rešenjem koje donosi Služba za katastar nepokretnosti i koje obavezno sadrži podatke o vrsti upisa, vrsti prava i osnovu upisa, dok su lica koja donose isprave koje predstavljaju pravni osnov za upis u katastar nepokretnosti dužna da iste dostave nadležnoj Službi za katastar nepokretnosti po službenoj dužnosti, preko e-šaltera, u roku od 24 časa od trenutka sastavljanja, potvrđivanja, odnosno overavanja isprave, a sud u roku od tri dana od izvršnosti odluke koju je doneo u predmetu u kome vodi prvostepeni postupak. Takođe, Zakon propisuje da upis zabeležbe ne sprečava dalje upise na nepokretnosti na koju se ta zabeležba odnosi, osim ako je suprotno izričito propisano zakonom, s tim što su od upisa zabeležbe sva raspolaganja imaoca prava i upisi u katastru nepokretnosti koji su protivni svrsi upisane zabeležbe, uslovni i zavise od ishoda rešavanja stvarnih prava na nepokretnosti zbog kojih je zabeležba upisana.

Dakle, cilj zabeležbe spora, odnosno drugog postupka jeste da, saglasno načelu javnosti katastra, upozori treća lica na činjenicu da se povodom prava na nepokretnosti upisanoj u katastar nepokretnosti vodi postupak pred sudom ili vršiocem javnih ovlašćenja koji za posledicu može imati promenu upisa prava na nepokretnosti. Ukoliko se postupak pred sudom ili drugim nadležnim organom okonča donošenjem pravnosnažne odluke kojom se menja upis imaoca prava na nepokretnosti, u postupku pred katastrom se sprovodi predmetna odluka, a prethodni upisi raspolaganja imaoca prava izvršeni posle upisa zabeležbe, koji su protivni svrsi upisane zabeležbe, prestaju da važe, odnosno rešenjem se brišu iz katastra nepokretnosti.

Imajući u vidu da se, saglasno navedenim zakonskim odredbama, pod upisom podrazumeva i brisanje postojećeg upisa, kao i da se oročeni upisi i upisi kojima je istekla važnost brišu po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a da je određivanje načina na koji će se uslovni upisi, odnosno upisi u katastru nepokretnosti koji su protivni svrsi upisane zabeležbe brisati iz katastra nepokretnosti, sastavni deo ovlašćenja direktora Republičkog geodetskog zavoda sadržanog u odredbama člana 181. stav 2. tač. 6) i 8) Zakona o državnom premeru i katastru, Ustavni sud nalazi da nisu prihvatljive tvrdnje inicijatora o nesaglasnosti odredaba člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti sa Zakonom o državnom premeru i katastru.

Kod razmatranja navoda inicijative o nesaglasnosti osporenih odredaba Pravilnika sa odredbom člana 193. stav 2. Zakona o izvršenju i obezbeđenju, iz razloga što „njihovom primenom može doći do toga da će se svi upisi, nakon pomenute tri zabeležbe, brisati i kao vlasnik nepokretnosti u katastar nepokretnosti upisati raniji vlasnik koji kao takav nije figurirao u momentu javne prodaje i biće onemogućen upis kupca te iste nepokretnosti na javnoj dražbi.“, Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni celishodnost predviđenih rešenja u osporenim aktima, odnosno pitanje primene tih akata u praksi.

Kada su u pitanju navodi da „sporne odredbe faktički imaju retroaktivno dejstvo jer posledice ovog pravilnika pogađaju i katastarske postupke pokrenute, odnosno upisane pre stupanja na snagu ovog pravilnika“, Ustavni sud nalazi da isti ne predstavljaju argumentovane razloge osporavanja ustavnopravne prirode, odnosno razloge koji se iznose sa stanovišta utvrđene sadržine ustavnih normi u odnosu na koje se traži pokretanje postupka. Kako je navođenje odredaba Ustava i ustavnopravnih razloga osporavanja opšteg akta jedna od osnovnih pretpostavki za postupanje Ustavnog suda po podnetoj inicijativi, Sud je, u ovom delu, odbacio inicijativu zbog nepostojanja pretpostavki za vođenje postupka.

Imajući u vidu da razloge osporavanja saglasnosti odredaba člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika sa odredbama člana 4. i člana 195. stav 1. Ustava inicijator zasniva na mišljenju o nesaglasnosti navedenih odredaba Pravilnika sa odredbama Zakona o državnom premeru i katastru i Zakona o izvršenju i obezbeđenju, te da Sud nije našao osnova za pokretanje postupka ocene zakonitosti osporenih odredaba Pravilnika, to po shvatanju Suda, nema osnova ni za pokretanje postupka ocene njihove saglasnosti sa Ustavom.

Iz svega napred navedenog, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti navedenog u izreci, pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), rešio da podnetu inicijativu odbaci.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)

u vezi sa Rešenjem Ustavnog suda broj IUo – 74/2017, od 5 marta 2020. godine.

Ustavni sud, na sednici održanoj 5. marta 2020. godine, u predmetu IUo – 74/2017, većinom glasova doneo je Rešenje kojim je odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 161. stav 3, člana 163. stav 3. i člana 164. stav 3. Pravilnika o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 7/16 i 88/16).

Ne slažem se sa Rešenjem Ustavnog suda kojim je odbačena inicijativa u odnosu na član 164. Pravilnika o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti iz sledećih razloga.

OCENA ZAKONITOSTI PRAVILNIKA I PRIMENA RELEVANTNOG PRAVA

Inicijator je 2017. godine, u svojoj inicijativi osporio ustavnost i zakonitost odredaba koje se nalaze u članovima 161, 163. i 164. Pravilnika o katastarskom premeru i katastru nepokretnosti (u daljem tekstu „Pravilnik“). Pravilnik je doneo Direktor ove posebne organizacije u januaru 2016. godine, na osnovu ovlašćenja iz člana 181. Zakona o državnom premeru i katastru. Osporene odredbe Pravilnika nisu menjane do donošenja rešenja Ustavnog suda. Istovremeno prestale su da važe odredbe člana 82. Zakona o državnom premeru i katastru na osnovu kojih je inicijator između ostalog osporavao zakonitost označenih odredaba Pravilnika. Odredbe čl. 73. do 82b. Zakona o državnom premeru i katastru prestale su da važe 8. juna 2018. godine, stupanjem na snagu Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova („Službeni glasnik RS“, broj 41/18).

Slažem se sa pristupom i stavom Ustavnog suda koji je izražen u obrazloženju Rešenja, prema kome navode inicijatora - koji su zasnovani na povredi člana 82. Zakona o državnom premeru i katastru - potrebno je oceniti na osnovu relevantnih odredaba Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova. U obrazloženju Rešenja Ustavnog suda citirane su sve relevantne odredbe ovog Zakona (članovi: 1-4, 6, 14, 15, 21, 23, 32, 35, 38, 41, 50.) koji detaljno uređuju postupak upisa u katastar nepokretnosti, znatno detaljnije, preciznije i mestimično drugačije u odnosu na relevantne odredbe Zakona o državnom premeru i katastru, koje su prestale da važe 2018. godine.

II.

NESAGLASNOT ČLANA 164. PRAVILNIKA SA ČLANOM 14. ZAKONA O POSTUPKU UPISA U KATASTAR NEPOKRETNOSTI I VODOVA

Osporene odredbe člana 161, 163. i 164. Pravilnika propisuju isti, odnosno sličan način postupanja u slučaju tri različite vrste zabeležbe. Zabeležba spora za utvrđivanje prava na nepokretnosti, odnosno za brisanje upisanog prava na nepokretnosti (član 161), zabeležba drugog postupka pred sudom, odnosno vršiocem javnih ovlašćenja, koji za ishod može imati promenu upisa prava na nepokretnosti (član 163), i zabeležba zabrane otuđenja i opterećenja na osnovu odluke suda, odnosno drugog nadležnog organa (164). Suština propisanog jedinstvenog postupanja katastra u vezi različitih zabeležbi jeste, da ove zabeležbe sa jedne strane, ne sprečavaju naknadne upise u katastar, ali, da sa druge strane, nakon konačnog ishoda postupaka koji su doveli do zabeležbe naknadni upisi biće brisani.

Ovakav umnogome sličan, jedinstven pravni režim upisa raznih zabeležbi u katastar bio je omogućen članom 82. Zakona o državnom premeru i katastru, koji nije pravio razliku recimo u pogledu pravnih posledica zabeležbe spora o vlasništvu i zabeležbe o zabrani otuđenja i opterećenja. Za razliku od toga relevante odredbe Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova prave jasnu razliku u pogledu pravnih posledica različitih zabeležbi. Dok u slučaju zabeležbe spora i drugog postupka dalji upisi prava su uslovno omogućeni, u slučaju zabeležbe zabrane otuđenja i opterećenja naknadni upisi nisu dozvoljeni, odnosno dozvoljeni su izuzetno. Ovu konstataciju svako može lako proveriti i potvrditi prostim čitanjem i upoređivanjem dve norme koje regulišu postupanje katastra, norme Zakona i norme Pravilnika.

Član 14. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova glasi:

Zabeležba je upis kojim se u katastar nepokretnosti upisuju činjenice koje su od značaja za zasnivanje, izmenu, prestanak ili prenos stvarnih prava na nepokretnostima, koje se odnose na ličnost imaoca prava, na samu nepokretnost ili na pravne odnose povodom nepokretnosti.

Upis zabeležbe iz stava 1. ovog člana ne sprečava dalje upise na nepokretnosti na koju se ta zabeležba odnosi, osim ako je suprotno izričito propisano zakonom, već su od upisa zabeležbe sva raspolaganja imaoca prava i upisi u katastru nepokretnosti koji su protivni svrsi upisane zabeležbe, uslovni i zavise od ishoda rešavanja stvarnih prava na nepokretnosti zbog kojih je zabeležba upisana.

Izuzetno od stava 2. ovog člana, upis zabeležbe odluke o zabrani otuđenja i opterećenja nepokretnosti sprečava dalje upise koji se odnose na zabranjeno otuđenje i opterećenje nepokretnosti imaocu upisanog prava.

Član 164. Osporenog Pravilnika ovo pitanje uređuje na sledeći način:

Zabeležba zabrane otuđenja i opterećenja upisuje se na osnovu rešenja suda, kao privremena mera obezbeđenja određena u odnosu na imaoca prava svojine na nepokretnosti.

Zabeležba iz stava 1. ovog člana ne sprečava dalje upise na nepokretnosti na kojoj je upisana.

Ako se na osnovu odluke donete u postupku u kome je određena privremena mera, vrši upis prava svojine ili drugog prava, istim rešenjem se briše pravo svojine, odnosno drugo pravo upisano ili predbeleženo posle upisa zabeležbe zabrane otuđenja i opterećenja.

Zabeležba iz stava 1. ovog člana sadrži podatke o rešenju i sudu koji je rešenje doneo.

Da sumiramo, dok Pravilnik u članu 164. bez ograničenja i izuzetaka omogućuje sve dalje upise nakon zabeležbe o zabrani otuđenja i opterećenja (stav 2), i propisuje brisanje tih naknadnih upisa u slučaju odluke u postupku u kome je doneta odluka o zabrani otuđenja i opterećenja (stav 3), dotle Zakon (član 14.) eksplicitno zabranjuje dalje upise nakon zabeležbe o zabrani otuđenja i opterećenja koji se odnose na zabranjeno otuđenje i opterećenje nepokretnosti imaocu upisanog prava (stav 3.). Prema tome, Zakon ne omogućuje bilo kakav upis prava na osnovu raspolaganja imaoca upisanog prava. Iako u praksi imamo i situacije u kojima se do otuđenja nepokretnosti dolazi nezavisno od aktivnosti i volje imaoca prava (promena vlasništva u izvršnom postupku ili na osnovu hipoteke) zabrana otuđenja, po pravilu sprečava upisanog vlasnika da raspolaže imovinom i da takvo raspolaganje, makar uslovno bude upisano u katastar. Očigledna je namera zakonodavca, da se odredbom člana 14. Zakona onemogući otuđenje i opterećenje nepokretnosti od strane imaoca upisanog prava (kao i upis novog prava na osnovu takvog raspolaganja) protivno izrečenoj zabrani koja je u formi zabeležbe upisana u katastar.

Pošto naknadni upisi prava na osnovu raspolaganja imaoca upisanog prava su zabranjeni, član 164. stav 3. je takođe u koliziji sa zakonskom normom jer ona uređuje brisanje naknadnih upisa prava, do kojih, po pravilu uopšte i ne može doći zbog zabrane koja je propisana članom 14. Zakona. Prema tome, stav 2. i stav 3. člana 164. Pravilnika su sadržinski povezani, i njihova nezakonitost i neustavnost morala je biti utvrđena na osnovu kolizije sa članom 14. Zakona.

III.

GRANICE NORMATIVNE KONTROLE U SVETLU INICIJATIVE ZA POKRETANjE POSTUPKA

Kao što je u delu I. ovog izdvojenog mišljenja već konstatovano, smatram da je Ustavni sud pravilno postupio kada je osnovanost inicijative ocenjivao i na osnovu relevantnih odredbi Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova. U pogledu osporenog stava 3. člana 164. Pravilnika merodavna i sada jedina važeća odredba Zakona jeste član 14. Međutim, Ustavni sud, u svom Rešenju o odbacivanju inicijative uopšte se nije osvrnuo na pitanje usaglašenosti odredbe člana 164. Pravilnika i člana 14. Zakona. Takva analiza u obrazloženju je potpuno izostala. Za ovakav propust Ustavnog suda nikako ne može poslužiti kao izgovor da u inicijativi nisu izneseni razlozi za neusaglašenost člana 164. Pravilnika i člana 14. Zakona. Sa jedne strane, Ustavni sud nije vezan razlozima koji su navedeni u inicijativi, a sa druge strane, takvih razloga u inicijativi i nije moglo biti, imajući u vidu da član 14. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova je detaljnije i drugačije uredio neka pitanja u vezi zabeležbe u katastar u odnosu na odredbe Zakona o državnom premeru i katastru. Šta više, opravdanje za izostanak analize se ne može pronaći ni u činjenici da inicijator nije osporio zakonitost stava 2. Pravilnika. U situaciji kada je inicijator osporio stav 3. člana 164., koji je sadržinski povezan i nerazdvojiv od stava 2. istog člana, Ustavni sud, u skladu sa svojom dugogodišnjom praksom trebao je, ili u najmanje ruku mogao je razmotriti ustavnost i zakonitost obe povezane odredbe.

Pošto sam u raspravi pred Ustavnim sudom ukazao na potrebu da zakonitost člana 164, stav 2. i 3. Pravilnika je potrebno utvrđivati na osnovu člana 14. Zakona, propust Ustavnog suda da sprovede takvu analizu, ili barem da obrazloži zašto ne treba utvrđivati nezakonitost na osnovu ove zakonske norme, prosto je nedopustiv.

Osnovna nadležnost Ustavnog suda je da preko apstraktne normativne kontrole zaštiti ustavnost i zakonitost. U ovom predmetu inicijatori su nam omogućili da izvršimo kontrolu zakonitost jednog izvršnog propisa organa državne uprave koji ima veliki značaj za svakodnevno pravilno funkcionisanje katastra nepokretnosti. Omogućeno nam je da autoritativno ukažemo i da otklonimo kolizije koje mogu negativno uticati na zakoniti rad katastra, na pravnu sigurnost u oblasti stvarnog prava. Sa ovim rešenjem Ustavni sud to nije učinio.

sudija Ustavnog suda

dr Tamaš Korhec

(Dr. Korhecz Tamás)

Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijative za ocenu ustavnosti Pravilnika

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti