Kratak pregled

Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke Vlade o osnivanju Koordinacionog tela za borbu protiv korupcije. Postavljaju se pitanja prekoračenja nadležnosti Vlade, povrede načela podele vlasti i mogućeg sukoba sa nadležnostima nezavisnih državnih organa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-77/2015
02.06.2016.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 2. juna 2016. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o osnivanju Koordinacionog tela za primenu Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine (''Službeni glasnik RS'', broj 84/14).

2. Ovo rešenje dostaviti Vladi Republike Srbije, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 60 dana od dana dostavljanja Rešenja.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba tač. 1. do 8. Odluke o osnivanju Koordinacionog tela za primenu Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine (''Službeni glasnik RS'', broj 84/14).

U inicijativi se navodi da je kao osnov za donošenje osporenog akta donosilac naveo član 25. stav 1. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizacuju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade („Službeni glasnik RS“, br. 81/07, 69/08, 98/12 i 87/13). Povodom navedenog, podnosilac inicijative smatra da nije sporno da Vlada, s aspekta primene člana 25. stav 1. navedene Uredbe, može osnovati koordinaciono telo radi „usmeravanja pojedinih poslova iz delokruga više ministarstava i posebnih organizacija“, ali da je koordinaciono telo osnovano osporenom Odlukom dobilo šire ovlašće u odnosu na usmeravanje rada ministarstava i posebnih organizacija utvrđenih Zakonom o Vladi. Podnosilac inicijative, takođe, ukazuje da su, pored ministarstava i posebnih organizacija na koje se isključivo svodi član 25. stav 1. Uredbe, nosioci aktivnosti i mera za sporovođenje Akcionog plana i Narodna skupšrtina, Autonomna pokrajina, Zaštitnik građana, Agencija za borbu protiv korupcije, Državna revizorska institucija, Republičko javno tužilaštvo, Tužilaštvo za organizovani kriminal i dr, iz čega sledi da će Koordinaciono telo osnovano osporenom Odlukom, svojim radom „usmeravati poslove“ iz delokruga i ovih organa, iako oni, prema Ustavu i zakonima Republike Srbije imaju status samostalnih i nezavisnih organa i institucija u odnosu na Vladu i premijera, kao nosioce izvršne vlasti u državi, čime se, prema shvatanju podnosioca inicijative, krši član 4. Ustava, odnosno ustavno načelo podele vlasti.

U inicijativi se dalje navodi da se delokrug nadležnosti Koordinacionog tela iz tačke 2. osporene Odluke razlikuje od delokruga nadležnosti ovog tela utvrđenog Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine, koju je usvojila Narodna skupština, a kojom je predviđeno da ministarsvo nadležno za poslove pravosuđa bude koordinator u okviru Vlade, sa zaduženjem za međusobnu komunikaciju, razmenu iskustava i informacija o aktivnostima preduzetim radi sprovođenja Nacionalne strategije i Akcionog plana, iz čega sledi da se osporenom Odlukom Vlade, uprkos odluci zakonodavnog organa, pitanje koordinacije aktivnosti u oblasti borbe protiv korupcije, uređuje na drugačiji način, tako što se povereni poslovi prebacuju sa ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa na koordinaciono telo.

Podnosilac inicijative, takođe smatra da je delegiranje određenih poslova iz nadležnosti Koordinacionog tela na državne sekretare iz ministarstava nadležnih za poslove pravosuđa i finansija u suprotnosti sa odredbom člana 25. stav 2. Uredbe, kojom je predviđen sastav koordinacionih tela koje osniva Vlada. U pogledu tačke 5. osporene Odluke, kojom je predviđeno da lica za komunikaciju sa državnim sekretarom ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa, moraju biti lica iz reda funkcionera državnih organa za sprovođenje Akcionog plana, podnosilac inicjative smatra da je u suprotnosti sa načelom podele vlasti iz člana 4. Ustava, zbog propisivanja obaveze organima koji su po Ustavu i zakonu samostalni i nezavisni od uticaja izvršne vlasti, odnosno sa članom 25. stav 2. Uredbe, imajući u vidu da se ova osporena odredba Odluke ne ograničava samo na ministarstva i posebne organizacije, već se odnosi i na druge državne organe i institucije.

Povodom tačke 7. osporene Odluke, podnosilac inicijative navodi da je pitanje izveštavanja o sprovođenju obaveza i mera iz Akcionog plana i Nacioanlne strategije uređeno odredbama čl. 5, 25. i 62. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, i to tako što je utvrđena nadležnost i propisana ovlašćenja Agencije za borbu protiv korupcije u ovoj oblasti. S druge strane, Nacionalnom strategijom nije predviđena obaveza državnih organa da izveštavaju koordinaciono telo o sprovođenju aktivnosti, odnosno ispunjenosti mera iz Akcionog plana, već je predviđeno da će Savet za borbu protiv korupcije „prikupiti informacije o iskustvu i preprekama za efikasno sprovođenje Strategije i Akcionog plana i o tome podneti izveštaj Vladi“. Saglasno navedenom, podnosilac inicijative smatra da je ova obaveza državnih organa o izveštavanju Koordinacionog tela u suprotnsti sa odredbama člana 62. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije i Nacionalnom strategijom, jer osporenim aktom se u istu ravan svrstavaju svi državni organi iz Akcionog plana i utvrđuje im se obaveza izveštavanja Koordinacionog tela, koja je ne samo suprotna navedenom članu Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, već i Ustavu i Zakonu o Vladi.

Povodom sastava Koordinacionog tela iz tačke 3. osporene Odluke, podnosilac inicijative osporava članstvo predsednika Vlade u ovom telu, navodeći da predsednik Vlade ne može biti član i predsedavajući ovog tela, jer je to u suprotnosti sa odredbama člana 25. Uredbe, posebno sa stavom 3. ovog člana Uredbe, kojom je propisano da je koordinaciono telo sastavljeno od predstavnika ministarstva i posebnih organizacija, jer, prema navodima inicijatora, predsednik Vlade koji nije ujedno i ministar ne može, u smislu navedene odreddbe Uredbe, pored prisutnog resornog ministra predstavljati ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa, tako što će presedavati koordinacionim telom umesto tog ministra. Pored navedenog, podnosilac inicijative smatra da je odredba tačke 3. stav 3. osporene Odluke, kojom je predviđeno da radom Koordinacionog tela rukovodi predsednik Vlade, u suprotnosti i sa odredbama člana 12. Zakona o Vladi, kojima je utvrđena nadležnost predsednika Vlade, imajući u vidu da ovim članom Zakona nije propisano da predsednik Vlade rukovodi radom koordinacionog tela Vlade.

Saglasno svemu izloženom, podnosilac inicijative zaključuje da aktom Vlade, kao organom izvršne vlasti, nije moguće derogirati propise koje je usvojila Narodna skupština kao zakonodavni organ, niti je moguće derogirati nadležnosti predsednika Vlade i uzurpirati nadležnosti koje ima Agencija za borbu protiv korupcije, čime se unosi pravna nesigurnost u pravni poredak i konfuzija uzajamnog odnosa Zakona o Vladi i Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije sa jedne strane i osporene Odluke sa druge strane. Podnosilac inicijative, na kraju, predlaže da Ustavni sud obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji koje su preduzete na osnovu osporene Odluke, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je navedenu inicijativu dostavio Vladi na odgovor 20. aprila 2015. godine. Vlada u ostavljenom roku od 30 dana od dana dostavljanja inicijative, a ni nakon isteka tog roka, nije dostavila Ustavnom sudu odgovor na navode iz inicijative. Saglasno navedenom, Ustavni sud je na osnovu člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom suda („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-US, 40/15-dr.zakon i 103/15), nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

 

II

 

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Vlada je na sednici održanoj 7. avgusta 2014. godine donela Odluku o osnivanju Koordinacionog tela za primenu Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine (u daljem tekstu: osporena Odluka), koja je stupila na snagu 16. avgusta 2014. godine. Osporena odluka je doneta na osnovu člana 25. stav 1. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizacuju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade.

Osporenim odredbama tač. 1. do 8. Odluke predviđeno je: da se za koordinaciju primene Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine osniva Koordinaciono telo za primenu Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine (tačka 1.); da Koordinaciono telo za primenu Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine (u daljem tekstu: Koordinaciono telo) usmerava poslove iz delokruga državnih organa, nadležnih za sprovođenje Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine (tačka 2.); da su članovi Koordinacionog tela – 1) predsednik Vlade; 2) ministar nadležan za poslove pravosuđa; 3) ministar nadležan za poslove finansija; 4) član Saveta za borbu protiv korupcije; da člana Koordinacionog tela iz stava 1. podtačka 4) ove tačke imenuje Vlada na predlog Saveta za borbu protiv korupcije; da radom Koordinacionog tela rukovodi predsednik Vlade, a zamenjuje ga ministar nadležan za poslove pravosuđa; da u radu Koordinacionog tela mogu učestvovati ostali članovi Vlade i rukovodioci nadležnih državnih organa; da Koordinaciono telo održava sastanke najmanje jednom u šest meseci (tačka 3.); da u radu Koordinacionog tela učestvuju državni sekretar iz ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa i državni sekretar iz ministarstva nadležnog za poslove finansija, koje određuje ministar nadležan za poslove pravosuđa, odnosno ministar nadležan za poslove finansija, da državni sekretar iz ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa iz stava 1. ove tačke vrši koordinaciju nadležnih državnih organa za potrebe Koordinacionog tela (tačka 4.); da su državni organi nadležni za sprovođenje Akcionog plana i Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom dužni da odrede po jedno lice za kontakt sa državnim sekretarom iz ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa iz tačke 4. ove odluke, da lica za kontakt iz stava 1. ove tačke moraju biti iz reda javnih funkcionera (tačka 5.); da državni sekretar iz ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa iz tačke 4. ove odluke i lica za kontakt iz tačke 5. ove odluke održavaju sastanke najmanje jednom u tri meseca u cilju praćenja i ispunjavanja obaveza predviđenih Akcionim planom, da državni sekretar iz ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa iz tačke 4. ove odluke, može po potrebi, održavati i bilateralne sastanke sa licima iz tačke 5. ove doluke (tačka 6.); da o ispunjenosti mera iz Akcionog plana nadležni državni organi obaveštavaju Koordinaciono telo preko ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa i Saveta za borbu protiv korupcije (član 7); da Koordinaciono telo može predlagati Vladi donošenje odluka u cilju sprovođenja Akcionog plana (tačka 8.).

 

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli (član 4. st. 1. do 3.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tač. 1. do 3.); da Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika i ministri, da predsednik Vlade vodi i usmerava rad Vlade, stara se o ujednačenom političkom delovanju Vlade, usklađuje rad članova Vlade i predstavlja Vladu, da su ministri za svoj rad i za stanje u oblasti iz delokruga ministarstva odgovorni predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skupštini (član 125.).

Zakonom o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05 - ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 - US, 72/12, 74/12 - ispravka US, 7/14 – US i 44/14) propisano je: da Vlada utvrđuje i vodi politiku Republike Srbije u okviru Ustava i zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, da Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere (član 2.); da je Vlada u okviru svojih nadležnosti samostalna, da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za vođenje politike Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, za stanje u svim oblastima iz svoje nadležnosti i za rad organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja na nivou Republike (član 7.); da Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad (član 8. stav 1.); da predsednik Vlade vodi i usmerava Vladu, stara se o jedinstvu političkog delovanja Vlade, usklađuje rad članova Vlade, predstavlja Vladu i saziva i vodi njene sednice, da predsednik Vlade može ostalim članovima Vlade davati obavezna uputstva i posebna zaduženja, shodno programu i politici Vlade, da predsednik Vlade može biti i ministar, da su članovi Vlade, državni sekretari i direktori posebnih organizacija i službi Vlade dužni su da poštuju i izvršavaju obavezna uputstva i posebna zaduženja koje im da predsednik Vlade, shodno programu i politici Vlade. (član 12. st. 1. do 4.); da je ministar odgovoran za sprovođenje programa i politike Vlade, za odluke i mere koje je doneo ili propustio da donese ili preduzme i za izvršavanje obaveznih uputstava i posebnih zaduženja koja mu je odredio predsednik Vlade (član 14. stav 3.); da Vlada odlukom osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pitanja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom (član 43. stav 1.).

Zakonom o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14) propisano je: da ministarstvo može da ima jednog ili više državnih sekretara, koji za svoj rad odgovaraju ministru i Vladi, da je državni sekretar funkcioner koga postavlja i razrešava Vlada na predlog ministra i njegova dužnost prestaje s prestankom dužnosti ministra (član 24. st. 1. i 4.); da Vlada može osnivati koordinaciona tela radi usmeravanja pojedinih poslova iz delokruga više organa državne uprave, da Vlada određuje i zadatke koordinacionog tela, rukovođenje koordinacionim telom i sva druga pitanja vezana za rad koordinacionog tela (član 62.).

Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije (“Službeni glasnik RS“, br. 97/08, 53/10, 66/11 - US, 67/13 - US, 112/13 - autentično tumačenje i 8 od 26/15 – US) propisano je: da je Agencija samostalan i nezavisan državni organ, da je za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti Agencija odgovorna Narodnoj skupštini, da se sredstva za rad i funkcionisanje Agencije obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, na predlog Agencije, kao i iz drugih izvora, u skladu sa zakonom (član 3. st. 1, 2. i 5.); da Agencija nadzire sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije (u daljem tekstu: Strategija), Akcionog plana za primenu Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije (u daljem tekstu: Akcioni plan) i sektorskih akcionih planova (član 5. alineja 1.); da u obavljanju poslova iz svog delokruga Agencija sarađuje sa državnim organima i organizacijama, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javnim službama i drugim pravnim licima, da su državni organi i organizacije, organi teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe i druga pravna lica koja vrše javna ovlašćenja dužni da na zahtev Agencije, u roku od 15 dana, dostave sva dokumenta i informacije koje su Agenciji potrebne za obavljanje poslova iz njene nadležnosti, da obavezu dostavljanja dokumenata i informacija iz stava 2. ovog člana imaju i druga pravna lica koja imaju obaveze određene Strategijom, Akcionim planom i sektorskim akcionim planovima (član 25.); da Agencija nadzire sprovođenje Strategije, Akcionog plana i sektorskih akcionih planova, da su nosioci poslova određeni Strategijom, Akcionim planom i sektorskim akcionim planovima dužni da Agenciji dostave kvartalne izveštaje o njihovom sprovođenju, da u cilju sprovođenja Strategije Agencija može da podnosi inicijative za izmenu propisa i daje predloge za sprovođenje mera iz Akcionog plana i sektorskih akcionih planova, da Agencija daje mišljenja u vezi sa sprovođenjem Strategije, Akcionog plana i sektorskih akcionih planova član 62.).

Odredbom člana 53. stav 1. tačka 7) i stav 2. Zakona o Narodnoj skupštini („Službeni glasnik RS“, broj 9/10) je propisano da je jedan od postupaka za donošenje akata u Narodnoj skupštini – postupak za donošenje deklaracije, rezolucije, preporuke i strategije i da se ovaj postupak uređuje poslovnikom, dok je odredbom člana 191. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS“, broj 20/12-prečišćeni tekst) predviđeno da se na postupak za donošenje deklaracije, rezolucije, preporuke i strategije shodno primenjuju odredbe ovog poslovnika o postupku za donošenje zakona, ako ovim poslovnikom nije drukčije određeno.

Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine (''Službeni glasnik RS'', broj 57/13), koju je donela Narodna skupština na sednici održanoj 1. jula 2013. godine, predviđeno je: da će ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa biti koordinator u okviru Vlade, zadužen za međusobnu komunikaciju, razmenu iskustava i informacija o aktivnostima preduzetim radi sprovođenja Strategije i akcionog plana, da će ovo ministarstvo oformiti odgovarajuću organizacionu jedinicu koja će biti zadužena za koordinaciju sprovođenja Strategije i koja će biti kontakt tačka za saradnju sa organima vlasti i nosiocima javnih ovlašćenja i međunarodnim organizacijama, da će svaki obveznik akcionog plana odrediti kontakt osobu koja će pratiti sprovođenje aktivnosti iz akcionog plana koje su u nadležnosti, odnosno u delokrugu tog obveznika, da će ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa organizovati redovne tromesečne sastanke na kojima će kontakt osobe iz državnih organa razmenjivati iskustva u sprovođenju Strategije i akcionog plana, da će ovi sastanci biti organizovani u saradnji sa Savetom za borbu protiv korupcije, da će se na ovaj način uspostaviti, organizovati i pojednostaviti redovna međusobna komunikacija, razmena informacija i koordinacija (tačka 5.2.); da je Savet za borbu protiv korupcije savetodavno radno telo Vlade, koje sagledava aktivnosti u borbi protiv korupcije, predlaže mere koje treba preduzeti u cilju efikasne borbe protiv korupcije, prati njihovo sprovođenje i daje inicijative za donošenje propisa, programa i drugih akata i mera u toj oblasti, da Savet blagovremeno ukazuje Vladi na uočene pojavne oblike korupcije i uakzuje na propuste u mehanizmima borbe protiv korupcije, da će Savet pratiti rezultate sprovođenja Strategije i akcionog plana u državnim organima, obveznicima akcionog plana, da će Savet učestvovati sa ministarsvom nadležnim za poslove pravosuđa u organizovanju tromesečnih sastanaka kontakt tačaka iz državnih organa, da će na tim sastancima, Savet prikupiti informacije o iskustvu i preprekama za efikasno sprovođenje Strategije i akcionog plana i o tome podneti izveštaj Vladi, da Savet može izveštaj objaviti i na svojoj veb-prezentaciji, da pored redovnih tromesečnih sastanaka, Savet može inicirati i vanredne sastanke (tačka 5.3.); da je nadzor nad sprovođenjem Strategije i akcionog plana u nadležnosti Agencije za borbu protiv korupcije koja je osnovana Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije, kao samostalan i nezavisan državni organ, da će svi organi vlasti i nosioci javnih ovlašćenja koji su zaduženi za primenu mera iz Strategije i akcionog plana podnositi polugodišnje i godišnje izveštaje o sprovođenju Strategije i akcionog plana Agenciji..., da izveštaj o sprovođenju Strategije više neće biti sastavni deo godišnjeg izveštaja o radu Agencije, već poseban izveštaj koji se Narodnoj skupštini podnosi zasebno..., da će Narodna skupština raspravljati o izveštaju Agencije o sprovođenju Strategije (tačka 5.4.).

Vlada je na sednici održanoj 25. avgusta 2013. godine donela Zaključak 05 broj 110-723/2013 kojim je usvojila Akcioni plan za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine, koji je sastavni deo ovog zaključka. U delu I Akcionog plana pod nazivom ''Uvod'', pored ostalog, navedeno je da ''Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije predstavlja srednjoročni strateški dokument koji sadrži ciljeve koji će se realizovati u narednih pet godina. Okvir za sprovođenje strateških ciljeva preciziran je kroz Akcioni plan koji će omogućiti realzaciju ciljeva iz Strategije i sistemski nadzor nad njenim sprovođenjem. Akcionim planom predviđene su konkretne mere i aktivnosti neophodne za realizaciju strateških ciljeva, rokovi, odgovorni subjekti i resursi za realizaciju. Takođe, definisani su i pokazatelji ispunjenosti aktivnosti, na osnovu kojih će se pratiti stepen njihove realizacije, kao i pokazatelji za procenu uspešnosti postavljenih ciljeva. U vršenju nadzora nad sprovođenjem Strategije, Agencija za borbu protiv korupcije koristiće isključivo indikatore ispunjenosti aktivnosti.''

Članom 25. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizacuju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade („Službeni glasnik RS“, br. 81/07-prečišćeni tekst, 69/08, 98/12 i 87/13) predviđeno je: da Vlada može odlukom osnovati koordinaciono telo da bi usmeravalo pojedine poslove iz delokruga više ministarstava i posebnih organizacija (stav 1.); da je koordinaciono telo sastavljeno od predstavnika ministarstava i posebnih organizacija (stav 2.); da ukoliko predstavnik ministarstva u čijem je delokrugu pretežni deo poslova zbog kojih je koordinaciono telo osnovano nije ministar tog ministarstva, koordinacionim telom rukovodi predstavnik tog ministarstva (stav 3.); da odlukom kojom osniva koordinaciono telo Vlada odrđuje i njegov sastav, zadatke, rok u kome ono podnosi izveštaj Vladi i druga pitanja koja su vezana za njegov rad (stav 4.); da o pitanjima koja ne budu sporazumno rešena unutar koordinacionog tela odlučuje Vlada (stav 5.).

Odlukom o obrazovanju Saveta za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 59/01, 3/02, 42/03, 64/03 i 14/06), obrazovan je Savet za borbu protiv korupcije kao stručno-savetodavno telo Vlade Republike Srbije sa zadatacima: da sagleda aktivnosti u borbi protiv korupcije, da predlaže Vladi Republike Srbije mere koje treba preduzeti u cilju efikasne borbe protiv korupcije, da prati njihovo sprovođenje i da daje inicijative za donošenje propisa, programa i drugih akata i mera u ovoj oblasti. Savet ima trinaest članova koje imenuje Vlada, a radom Saveta rukovodi predsednik koga biraju članovi Saveta većinom glasova. Članovi Saveta imenuju se iz reda članova Vlade i funkcionera koji rukovode posebnim organizacijama. Za članove Saveta mogu se imenovati istaknuti domaći i strani naučnici i stručnjaci koji svojim znanjem i ugledom mogu doprineti radu Saveta.

 

III

 

Iz navedenog sledi da je jedna od Ustavom utvrđenih nadležnosti Vlade da izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine. Narodna skupština je 1. jula 2013. godine donela Nacionalnu strategijom za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine (u daljem tekstu: Strategija). Danom objavljivanja navedenog akta u ''Službenom glasniku Republike Srbije'' – 3. jula 2013. godine prestala je da važi prva Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji (''Službeni glasnik RS'', broj 109/05), koja je usvojena 2005. godine. Ovim petogodišnjim strateškim dokumentom u oblasti borbe protiv korupcije u Republici Srbiji, utvrđeni su opšti cilj i načela strategije, oblasti za prioritetno delovanje (od političkih aktivnosti, preko javnih finansija, do pravosuđa, policije, zdravstva, medija i dr. oblasti), mere i aktivnosti za prevenciju korupcije i način sprovođenja i nadzora nad sprovođenjem Strategije. U delu V Strategije pod naslovom ''Sprovođenje i nadzor nad sprovođenjem strategije'', utvrđeni su konkretni zadaci pojedinih državnih organa u tri odvojena segmenta: prvo, u koordinaciji sprovođenja strategije, drugo, u praćenju rezultata sprovođenja Strategije i akcionog plana i treće, nadzora nad sprovođenjem Strategije i akcionog plana.

Kao nosilac poslova u domenu koordinacije sprovođenja Strategije, određeno je ministarsvo nadležno za poslove pravosuđa, saglasno tački 5.2. Strategije. Naime, ovo ministarstvo je određeno kao koordinator u okviru Vlade, koje je zaduženo za međusobnu komunikaciju, razmenu iskustava i informacija o aktivnostima preduzetim radi sporovođenja Strategije i akcionog plana. Zadatak ovog ministarstva je bio da oformi odgovarajuću organizacionu jedinicu koja će biti zadužena za koordinaciju sprovođenja Strategije, odnosno koja će biti, kako to u Strategiji stoji, ''kontakt tačka za saradnju sa organima vlasti i nosiocima javnih ovlašćenja i međunarodnim organizacijama''. Ministarstvo je takođe dobilo zadatak da svaka tri meseca, u saradnji sa Savetom za borbu protiv korupcije, organizuje redovne sastanke na kojima će kontakt osobe iz državnih organa (koje određuje svaki obveznik akcionog plana sa zadatkom da prati sprovođenje aktivnosti iz tog plana, koje su u nadležnosti konkretnog obveznika) razmenjivati iskustva u sprovođenju Strategije i akcionog plana. Cilj određivanja ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa kao koordinatora u okviru Vlade je bio da se uspostavi, organizuje i pojednostavi redovna međusobna komunikacija, razmena informacija i koordinacija u domenu sprovođenja Strategije i akcionog plana.

U oblasti praćenja rezultata sprovođenja Strategije i akcionog plana, kao nosilac aktivnosti je određen Savet za borbu protiv korupcije, saglasno tački 5.3. Strategije. Naime, ovo savetodavno radno telo Vlade je, u okvirima iz svoje nadležnosti utvrđene Odlukom Vlade o njegovom obrazovanju, dobilo zaduženje da na redovnim tromesečnim sastancima sa kontakt osobama iz državnih organa, prikuplja informacije o iskustvu i preprekama za efikasno sprovođenje Strategije i akcionog plana i da o tome podnosi izveštaj Vladi. Pored održavanja redovnih tromesečnih sastanaka, Savet je mogao inicirati održavanje i vanrednih sastanaka.

Odredbama tačke 5.4. Strategije utvrđeno je da je nadzor nad sprovođenjem Strategije i akcionog plana u nadležnosti Agencije za borbu protiv korupcije, kojoj svi organi vlasti i nosioci javnih ovlašćenja zaduženi za primenu mera iz Strategije i akcionog plana podnose polugodišnje i godišnje izveštaje o sprovođenju ovih dokumenata. Poseban sveobuhvatni izveštaj o sprovođenju Strategije, koji sačinjava Agencija za borbu protiv korupcije, podnosi se Narodnoj skupštini, koja ima obavezu da o njemu raspravlja. Inače, Agencija za borbu protiv korupcije je i članom 62. stav 1. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcje ovlašćena da nadzire sprovođenje Strategije, Akcionog plana i sektorskih akcionih planova i da u tom cilju podnosi inicijative za izmenu propisa i daje predloge za sprovođenje mera iz akcionih planova, odnosno da daje svoje mišljenje u vezi sa sprovođenjem svih ovih akata (st. 3.i 4. člana 62. Zakona).

Međutim, i pored svih ovih precizno utvrđenih zadataka nadležnih organa u oblasti sprovođenja i nadzora nad sprovođenjem Strategije i akcionog plana, a u izvršavanju Strategije, kao opšteg akta koji je donela Narodna skupština, Vlada je donela osporenu Odluku, kojim je osnovala jedno novo, posebno telo za koordinaciju primene Akcionog plana za sprovođenje Strategije sa zadatkom da usmerava poslove iz delokruga državnih organa nadležnih za sprovođenje Akcionog plana.

Imajući u vidu sve navedeno, za Ustavni sud se najpre kao sporno postavilo pitanje, da li Vlada može, saglsno svojim Ustavnim ovlašćenjima, osnovati jedno novo koordinaciono telo unutar Vlade, imajući u vidu da je Strategijom već utvrđeno da će ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa, odnosno posebna organizaciona jedinica koju ono oformi, biti koordinator u okviru Vlade za sprovođenje Strategije, odnosno da li je osporenom Odlukom Vlada, mimo obaveza utvrđenih Strategijom u domenu koordinacije sprovođenja Strategije i akcionog plana, obrazovala tzv. „paralelno telo“ za sprovođenje Akcionog plana, kojim rukovodi predsednik Vlade.

Drugo, za razliku od ovlašćenja koja su Strategijom utvrđena za nadležno ministarstvo, a odnose se prvenstveno na organizovanje redovnih tromesečnih sastanaka na kojima kontakt osobe iz državnih organa razmenjuju iskustva u sprovođenju Strategije i akcionog plana, radi uspostavljanja delotvorne međusobne komunikacije ovih subjekata u razmeni informacija i koordinaciji zadataka i poslova koji su međusobno povezani i proističu jedan iz drugog (napr. predlaganje propisa, donošenje propisa, preduzimanje mera za izvršavanje propisa i sl.) u domenu sprovođenja Strategije i akcionog plana, ovlašćenja data Koordinacionom telu Vlade, osnovanom osporenom Odlukom su šire postavljena. Tako, ovo telo usmerava poslove iz delokruga (svih) državnih organa nadležnih za sprovođenje Akcionog plana, koji imaju obavezu da obaveštavaju Koordinaciono telo o ispunjenosti mera iz Akcionog plana, a Koordinaciono telo može predlagati Vladi donošenje odluka u cilju sprovođenja Akcionog plana. Polazeći od navedenih ovlašćenja Koordinacionog tela, za Ustavni sud se kao sporno postavilo pitanje da li Koordinaciono telo Vlade može usmeravati rad (svih) državnih organa nadležnih za sprovođenje Akcionog plana, imajući u vidu da je odredbom člana 62. Zakona o državnoj upravi propisano da Vlada može osnivati koordinaciona tela radi usmeravanja pojedinih poslova iz delokruga više organa državne uprave, ali ne i državnih organa. Na isti način je ovo pitanje uređeno i odredbom člana 25. stav 1. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, koja je inače navedena kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke, a kojom je propisano da Vlada može odlukom osnovati koordinaciono telo da bi usmeravalo pojedine poslove iz delokruga više ministarstava i posebnih organizacija.

Pored navedenog, za Ustavni sud je sporna i osporenom Odlukom ustanovljena obaveza državnih organa (nosilaca obaveza iz Akcionog plana) da obaveštavaju Koordinaciono telo Vlade o ispunjenosti mera iz Akcionog plana, imajući u vidu da su nosioci obaveza iz Akcionog plana i državni organi koji pripadaju zakonodavnoj i sudskoj vlasti, odnosno državni organi koji su samostalni i nezavisni i koji za svoj rad odgovaraju Narodnoj skupštini, a ne Vladi. Jedan od takvih državnih organa je i Agencija za borbu protiv korupcije, čije su nadležnosti utvrđene Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije. U oblasti prevencije korupcije, Agencija je ovalešćena da nadzire sprovođenje Strategije i Akcionog plana, a nosioci poslova određeni ovim aktima dužni su da joj dostavljaju kvartalne izveštaje o njihovom sprovođenju. U cilju sprovođenja Strategije Agencija može da podnosi inicijative za izmenu propisa i da daje predloge za sprovođenje mera iz Akcionog plana. Polazeći od navedenih ovlašćenja Agencije za borbu protiv korupcije, kao sporno se može postaviti pitanje da li je ustanovljenom nadležnošću i propisanim ovlašćenjima iz osporene Odluke, Koordinaciono telo preuzelo određene poslove iz nadležnosti Agencije za borbu protiv korupcije koja su utvrđena Zakonom, a odnose se na obavezu obaveštavanja državnih organa o ispunjenosti mera iz Akcionog plana i na pravo predlaganja Vladi donošenja odluka u cilju sprovođenja Akcionog plana.

 

IV

 

Imajući u vidu prethodno izloženo, Ustavni sud je ocenio da se u postupku normativne kontrole osporene Odluke, kao osnovana postavljaju sledeća sporna ustavnopravna pitanja:

1) da li je Vlada donošenjem osporene Odluke prekoračila svoje nadležnosti utvrđene članom 123. Ustava, u delu koji se odnosi na izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine;

2) da li je određivanjem kruga subjekata čiju koordinaciju primene Akcionog plana vrši Koordinaciono telo osnovano osporenom Odlukom, odnosno utvrđivanjem nadležnosti ovog tela u odnosu na sve nosioce poslova i zadataka u sprovođenju Akcionog plana, došlo do povrede ustavnog načela vladavine prava (član 3.);

3) da li je uređivanjem pitanja koja se odnose na koordinaciju sprovođenja Strategije i akcionog plana, praćenje rezultata sprovođenja Strategije i akcionog plana i nadzora nad sprovođenjem Strategije i akcionog plana, a koja su već uređena aktima Narodne skupštine (Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije i Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije) došlo do povrede Ustavom utvrđene obaveze povinovanja vlasti Ustavu i zakonu utvrđene članom 3. Ustava i principa podele vlasti utvrđene članom 4. Ustava;

4) da li Vlada svojom odlukom može osnovati koordinaciono telo za usmeravanje poslova iz delokruga državnih organa imajući u vidu da je odredbom člana 62. Zakona o državnoj upravi propisano da Vlada može osnivati koordinaciona tela radi usmeravanja pojedinih poslova iz delokruga više organa državne uprave, a ne državnih organa (na isti način je ovo pitanje uređeno i odredbom člana 25. stav 1. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, na osnovu koje je osporena Odluka i doneta);

5) da li predsednik Vlade može biti član Koordinacionog tela, imajući u vidu da je odredbom člana 25. stav 2. navedene Uredbe propisano da je koordinaciono telo sastavljeno od predstavnika ministarstava i posebnih organizacija.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke, te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 209/07, 99/11, 18/13-US, 40/15-dr.zakon i 103/15), pokrene postupak normativne kontrole ovog akta.

Na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo rešenje dostavi Vladi, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

 

Vesna Ilić Prelić

 

Slični dokumenti

• IUz 295/2013: Neustavnost ovlašćenja direktora Agencije za borbu protiv korupcije
• IUp 153/2008: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti imenovanja predsednika Republike na čelo Vladinog tela
• IUz 295/2013: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije
• IUz 245/2011: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije
• IUz 245/2011: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije
• IUz 1239/2010: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije
• IUz 298/2013: Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o Agenciji za borbu