Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odluke o određivanju deponije na poljoprivrednom zemljištu

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba Odluke o komunalnim delatnostima opštine Kovačica, kojom se poljoprivredno zemljište u državnoj svojini određuje za deponiju, nije u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o poljoprivrednom zemljištu, jer nije pribavljena saglasnost nadležnog ministarstva.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUo-77/2024
29.05.2025.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 29. maja 2025. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 74. stav 4. Odluke o komunalnim delatnostima („Službeni list opštine Kovačica“, br. 13/14, 5/15, 22/16, 2/19 i 16/19) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Predlogom ovlašćenog predlagača, pred Ustavnim sudom, pokrenut je postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 74. stav 4. Odluke o komunalnim delatnostima („Službeni list opštine Kovačica“, broj 13/14). U predlogu se navodi da je osporenom odredbom člana 74. Odluke određeno korišćenje poljoprivrednog zemljišta u javnoj svojini Republike Srbije na način koji je u suprotnosti sa odredbama čl. 15. i 60. Zakona o poljoprivrednom zemljištu. Kako je navedenim odredbama Zakona propisano da se poljoprivredno zemljište koristi za poljoprivrednu proizvodnju i ne može se koristiti u druge svrhe osim pod uslovima utvrđenim tim zakonom, te da poljoprivrednim zemljištem Republike Srbije raspolaže i upravlja Republika Srbija preko ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, to je, po navodima predlagača, opština Kovačica, odredivši osporenom Odlukom, da se komunalni otpad odlaže na katastarskoj parceli 1684/2, koja je poljoprivredno zemljištu u javnoj svojini Republike Srbije, prekoračila svoja ovlašćenja tako što je, „suprotno navedenom zakonu i uz povredu ovlašćenja resornog ministarstva, opštim aktom upravljala i odredila nezakonit način korišćenja poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini“. Suprotno odredbama člana 43. st. 7. i 8. Zakona o upravljanju otpadom, kojima se nalaže jedinicama lokalne samouprave da obezbede sanaciju i uklanjanje postojećih nesanitarnih deponija – smetlišta, osporenom odredbom Odluke, po navodima predlagača, određuje se da se poljoprivredno zemljište, na kome se nalaze smetlišta, i nadalje koriste kao deponije za odlaganje komunalnog otpada. Kako je, po navodima predlagača, opština Kovačica, suprotno Zakonu o poljoprivrednom zemljištu, upravljala katastarskom parcelom koja je poljoprivredno zemljište u državnoj svojini i, suprotno dozvoljenom načinu korišćenja poljoprivrednog zemljišta, istu pretvorila u deponiju za odlaganje otpada, traži se da Ustavni sud utvrdi da osporena odredba Odluke nije u saglasnosti sa zakonom i, sledstveno tome, odredbom člana 195. stav 2. Ustava Republike Srbije. U prilogu se dostavljaju podaci katastra nepokretnosti o katastarskoj parceli navedenoj u osporenoj odredbi člana 74. Odluke, čime predlagač potvrđuje navode iz predloga da se radi o zemljištu koje je u katastru nepokretnosti Republičkog geodetskog zavoda upisano po vrsti kao poljoprivredno zemljište 2. klase, u svojini Republike Srbije.

Donosilac osporene Odluke, Skupština opštine Kovačica, u odgovoru Ustavnom sudu, navodi: da je osporena Odluka, sa izmenama i dopunama objavljenim u „Službenom listu opštine Kovačica“, br. 5/15, 22/16 i 2/19, na snazi; da je osporeni stav 4. člana 74. Odluke u suštini ostao isti, s tim da je lokacija za odlaganje smetlišta proširena i na katastrasku parcelu 1684/1, koja je takođe u državnoj svojini, što dokazuje priloženim izvodom iz baze podataka katastra nepokretnosti; da su smetlište u Samošu na katastraskim parcelama 1684/1 i 1684/2 k.o. Samoš su parcele koje se nisu mogle koristiti za poljoprivredne svrhe i zato odabrane za namenu odlaganja komunalnog otpada. Na ponovno traženje Ustavnog suda da se donosilac osporene Odluke izjasni o tome da li je kod određivanja konkretnih katastarskih parcela u javnoj svojini Republike Srbije kao lokacija za odlaganje komunalnog otpada, koje su za te namene određene osporenom Odlukom, pribavljena saglasnost ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, saglasno odredbama člana 61a Zakona o poljoprivrednom zemljištu, i ako jeste, u kom postupku i kada, donosilac osporenog akta navodi da prilikom određivanja konkretnih katastarskih parcela u javnoj svojini Republike Srbije „ne postoji saglasnost Ministarstva poljoprivrede, niti postoji podatak da je takav zahtev od strane opštine Kovačica upućen nadležnom Ministarstvu“. U prilogu se dostavlja izvod iz baze podataka katastra nepokretnosti za katastarske parcele br. 1684/1 i 1684/2 k.o. Samoš.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o komunalnim delatnostima („Službeni list opštine Kovačica“, broj 13/14), donela je Skupština opštine Kovačica, na sednici održanoj 18. decembra 2014. godine, s pozivom na čl. 4, 5, 6. i 10. Zakona komunalnim delatnostima („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 88/11), člana 20. stav 1. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 129/07) i člana 16. i 35. Statuta opštine Kovačica („Službeni list opštine Kovačica“, br. 13/08 i 9/09). Odlukom se određuju komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja u cilju zadovoljavanja potreba korisnika komunalnih proizvoda i komunalnih usluga na teritoriji opštine Kovačica (član 1.).

Odredbama člana 74. Odluke o komunalnim delatnostima, koje su sistematizovane u odeljku 3. Upravljanje komunalnim otpadom i održavanje deponija, određeno je: da je upravljanje komunalnim otpadom sakupljanje komunalnog otpada, njegovo odvoženje, tretman i bezbedno odlaganje uključujući upravljanje, održavanje, saniranje i zatvaranje deponija, kao i selekcija sekundarnih sirovina i održavanje, njihovo skladištenje i tretman (stav 1.); da upravljanje komunalnim otpadom Skupština opštine poverava preduzeću „Brantner otpadna privreda“ doo iz Bečeja, osim održavanja deponija za interni otpad čije je održavanje povereno mesnim zajednicama (stav 2.); da su lokacije za odlaganje internog otpada određene posebnom odlukom Skupštine opštine (stav 3.). Odredbom člana 74. stav 4. osporene Odluke, bilo je određeno da je lokacija za privremeno odlaganje komunalnog otpada sa teritorije opštine Kovačica postojeće smetlište u Samošu na katastarskoj parceli 1684/2 K.O. Samoš, a najdalje do početka rada regionalne deponije. Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o komunalnim delatnostima („Službeni list opštine Kovačica“, broj 2/19), osporena odredba stava 4. člana 74. Odluke o komunalnim delatnostima („Službeni list opštine Kovačica“, br. 13/14, 5/15 i 22/16) izmenjena je tako da sada glasi: „Lokacija za privremeno odlaganje komunalnog otpada sa teritorije opštine Kovačica je postojeće smetlište u Samošu na kat. parceli 1684/1 i kp. 1684/2 K.O. Samoš, a najdalje do početka rada regionalne deponije“. Poslednjom izmenom i dopunom osporene Odluke o komunalnim delatnostima, koja je objavljena u „Službenom listu opštine Kovačica“, broj 16/19, nije menjana odredba člana 74. Odluke.

Na osnovu podataka iz Geodetsko – katastarskog informacionog sistema, kao baze podataka koju vodi Republički geodetski zavod, odnosno izvoda iz baze podataka katastra nepokretnosti za katastarske parcele br. 1684/1 i 1684/2 k.o. Samoš, Ustavni sud je utvrdio da su navedene katastarske parcele, koje su Odlukom o komunalnim delatnostima određene kao lokacija za odlaganje komunalnog otpada, po vrsti zemljišta upisane kao poljoprivredno zemljište 1. klase, u javnoj svojini Republike Srbije.

Kako se navedenim izmenama i dopunama osporene Odluke menja osporena odredba člana 74. stav 4. Odluke tako da se kao lokacija za privremeno odlaganje komunalnog otpada sa teritorije opštine Kovačica, pored već određene lokacije na k.p.1684/2 K.O. Samoš, koja je u svoji Republike Srbije, određuje i lokacija na k.p. 1684/1 K.O. Samoš, takođe u svojini Republike Srbije, čime, po nalaženju Suda, nisu otklonjeni razlozi zbog kojih je tražena intervencija Ustavnog suda, to je Sud, saglasno odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), nastavio postupak i kao osporenu razmatrao odredbu člana 74. stav 4. važeće Odluke o komunalnim delatnostima („Službeni list opštine Kovačica“, br. 13/14, 5/15, 22/16, 2/19 i 16/19).

III

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik PC“, br. 88/11, 104/16 i 95/18), koji je osnov donošenja osporenog opšteg akta, propisano je da je upravljanje komunalnim otpadom, komunalna delatnost koja je, odredbom člana 3. tačka 4) Zakona, definisana kao sakupljanje komunalnog otpada, njegovo odvoženje, tretman i bezbedno odlaganje, uključujući upravljanje, održavanje, saniranje i zatvaranje deponija, kao i selekcija sekundarnih sirovina i održavanje, njihovo skladištenje i tretman. Odredbama člana 4. Zakona, kojima je propisana nadležnost za uređivanje komunalnih delatnosti, predviđeno je: da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1); da jedinica lokalne samouprave uređuje u skladu sa zakonom uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti (uvodna rečenica stava 3.).

Zakonom o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 65/08 – dr. zakon, 41/09, 112/15, 80/17 i 95/18 – dr. zakon) se uređuje planiranje, zaštita, uređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta, nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i druga pitanja od značaja za zaštitu, uređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta kao dobra od opšteg interesa i određuje da je poljoprivredno zemljište dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju koje se koristi za poljoprivrednu proizvodnju i ne može se koristiti u druge svrhe, osim u slučajevima i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom (član 1. st. 1. i 2.). Zakonom je, takođe, propisano: da je poljoprivredno zemljište zemljište koje se koristi za poljoprivrednu proizvodnju (njive, vrtovi, voćnjaci, vinogradi, livade, pašnjaci, ribnjaci, trstici i močvare) i zemljište koje se može privesti nameni za poljoprivrednu proizvodnju (član 2. tačka 1)); da je zabranjeno korišćenje obradivog poljoprivrednog zemljišta prve, druge, treće, četvrte i pete katastarske klase u nepoljoprivredne svrhe (član 22.); da je, kao izuzetak zabrane korišćenja obradivog poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe, određeno da se obradivo poljoprivredno zemljište može koristiti u nepoljoprivredne svrhe, pored ostalog, za izvođenje radova na odlaganju jalovine, pepela, šljake i drugih opasnih i štetnih materija na obradivom poljoprivrednom zemljištu na određeno vreme po prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministarstva i priloženom dokazu o plaćenoj naknadi za promenu namene obradivog poljoprivrednog zemljišta koju je rešenjem utvrdila opštinska, odnosno gradska uprava (član 23. stav 1. tačka 2)); da poljoprivrednim zemljištem Republike Srbije (u daljem tekstu: poljoprivredno zemljište u državnoj svojini) raspolaže i upravlja Republika Srbija preko ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede (u daljem tekstu: Ministarstvo) (član 60. stav 1.); da se poljoprivredno zemljište u državnoj svojini koristi prema godišnjem programu zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta koji donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave, najkasnije do 31. marta tekuće godine, uz saglasnost Ministarstva (član 60. st. 2. i 4.); da se, izuzetno, poljoprivredno zemljište u državnoj svojini može dati na korišćenje uz naknadu pravnim i fizičkim licima za nepoljoprivrednu proizvodnju (naftne bušotine, vetrenjače i sl.), o čemu odluku donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave, uz saglasnost Ministarstva, a da Vlada bliže propisuje uslove, način i postupak za davanje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini na korišćenje u nepoljoprivredne svrhe, kao i kriterijume za utvrđivanje visine naknade za davanje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini na korišćenje u nepoljoprivredne svrhe (član 61a); da postupak davanja na korišćenje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini sprovodi nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 62. stav 4.); da će se novčanom kaznom od 100.000 do 1.000.000 dinara kazniti za prekršaj privredno društvo, odnosno preduzeće ili drugo pravno lice ako obradivo poljoprivredno zemljište prve, druge, treće, četvrte i pete katastarske klase koristi u nepoljoprivredne svrhe i ako vrši eksploataciju mineralnih sirovina, odnosno odlaganje jalovine, pepela, šljake i drugih opasnih i štetnih materija na poljoprivrednom zemljištu bez prethodno pribavljene saglasnosti Ministarstva i bez plaćene naknade za promenu namene (član 85. stav 1. tač. 3) i 4)).

Uredba o uslovima, načinu i postupku za davanje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini na korišćenje u nepoljoprivredne svrhe („Službeni glasnik RS“, broj 99/22), kojom se propisuju uslovi, način i postupak za davanje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini na korišćenje u nepoljoprivredne svrhe, primenjuje se na zemljište koje je u katastru nepokretnosti Republičkog geodetskog zavoda upisano po vrsti kao poljoprivredno zemljište u svojini Republike Srbije (član 1. st. 1. i 2.). Uredbom je, pored ostalog, određeno: da se državno poljoprivredno zemljište može dati na korišćenje za izvođenje radova na odlaganju jalovine, pepela, šljake i drugih opasnih i štetnih materija na poljoprivrednom zemljištu na određeno vreme uz dostavljanje neophodnih odobrenja izdatih od strane ministarstva nadležnog za poslove rudarstva i geologije (član 2. tačka 3); da predmet korišćenja može biti neobradivo državno poljoprivredno zemljište (pašnjaci, ribnjaci, trstici i močvare), odnosno obradivo državno poljoprivredno zemljište (njive, livade, vrtovi, voćnjaci i vinogradi) šeste, sedme i osme katastarske klase (član 5. stav 1.).

Zakonom o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS“, br. 36/09, 88/10, 14/16, 95/18 – dr. zakon i 35/23), propisano je: da je komunalni otpad odvojeno sakupljeni otpad iz domaćinstva, uključujući papir, karton, staklo, metal, plastiku, biootpad, drvo, tekstil, ambalažu, otpadnu električnu i elektronsku opremu, otpadne baterije i akumulatore, kabasti otpad i mešani komunalni otpad i/ili odvojeno sakupljeni otpad iz drugih izvora, ako je taj otpad sličan po prirodi i sastavu otpadu iz domaćinstva, ali ne uključuje otpad iz proizvodnje, poljoprivrede, šumarstva, ribarstva i akvakulture, otpadna vozila i otpad od građenja i rušenja (član 5. tačka 13)); da jedinica lokalne samouprave, pored ostalog, donosi lokalni plan upravljanja otpadom, obezbeđuje uslove i stara se o njegovom sprovođenju i uređuje, obezbeđuje, organizuje i sprovodi upravljanje komunalnim, odnosno inertnim i neopasnim otpadom na svojoj teritoriji, u skladu sa zakonom (član 20. stav 1. tač.1) i 2)); da Vlada bliže propisuje uslove i kriterijume za određivanje lokacije, tehničke i tehnološke uslove za projektovanje, izgradnju i rad deponija otpada (član 42. stav 9. tačka 1)).

Na osnovu ovlašćenja iz člana 42. Zakona o upravljanju otpadom Vlada je donela Uredbu o odlaganju otpada na deponije („Službeni glasnik RS“, broj 92/10) kojom se bliže propisuju, pored ostalog, uslovi i kriterijumi za određivanje lokacije, tehnički i tehnološki uslovi za projektovanje, izgradnju i rad deponija otpada, vrste otpada čije je odlaganje na deponiji zabranjeno (član 1.) i određuje: da se pri izboru lokacije za deponiju uzimaju u obzir opšti uslovi i kriterijumi koji se odnose na namenu prostora i korišćenje zemljišta (član 5. stav 2. tačka 1)); da su uslovi i kriterijumi za određivanje lokacije za deponiju bliže dati u Prilogu 1. – Opšti uslovi i kriterijumi za određivanje lokacije za deponiju, koji čini sastavni deo ove uredbe (član 5. stav 3.), gde je određeno da se prilikom određivanja lokacije za deponiju uslovi za namenu površina i korišćenje zemljišta uzimaju iz generalnog urbanističkog plana (Prilog 1.).

Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da je način i postupak davanja na korišćenje poljoprivrednog zemljišta u javnoj svojini Republike Srbije propisan Zakonom o poljoprivrednom zemljištu. Iz navedenih odredaba Zakona o poljoprivrednom zemljištu, koji je od značaja za razmatranje ustavnopravnog pitanja koje se kao sporno postavlja u ovom predmetu, a to je - da li je, odredbom člana 74. stav 4. Odluke o komunalnim delatnostima, Skupština opštine Kovačica odredila korišćenje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini suprotno zakonu, proizlazi da se poljoprivredno zemljište, kao dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju, koristi za poljoprivrednu proizvodnju i ne može se koristiti u druge svrhe, osim u slučajevima i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom. Poljoprivredno zemljište u državnoj svojini, saglasno navedenim odredbama Zakona, može se koristiti u nepoljoprivredne svrhe samo po prethodno pribavljenoj saglasnosti ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede i ispunjenju Zakonom propisanih uslova. Takođe, nadležni organ jedinice lokalne samouprave, uz saglasnost nadležnog ministarstva, može doneti odluku kojom daje na korišćenje, uz naknadu i ispunjenje propisanih uslova, neobradivo državno poljoprivredno zemljište (pašnjaci, ribnjaci, trstici i močvare), odnosno obradivo državno poljoprivredno zemljište (njive, livade, vrtovi, voćnjaci i vinogradi) šeste, sedme i osme katastarske klase, pravnim i fizičkim licima za nepoljoprivrednu proizvodnju.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je odredbama člana 74. stav 4. Odluke o komunalnim delatnostima, Skupština opštine Kovačica odredila korišćenje poljoprivrednog zemljišta u svojini Republike Srbije na način suprotan odredbama člana 61a Zakona o poljoprivrednom zemljištu, tako što je bez saglasnosti ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede odredila korišćenje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini u nepoljoprivredne svrhe, odnosno katastarske parcele u katastarskoj opštini Samoš koje su poljoprivredno zemljište u državnoj svojini odredila kao lokacije za odlaganje komunalnog otpada sa teritorije opštine Kovačica.

Ustavni sud ukazuje da o spornom pravnom pitanju ima već zauzet stav, koji je iskazao u Odluci Ustavnog suda IUo-59/2022 od 7. marta 2024. godine, objavljenoj u „Službenom glasniku RS“, broj 32/24, a kojim je povodom istog ustavnopravnog pitanja utvrdio nesaglasnost sa Ustavom i zakonom opšteg akta iste jedinice lokalne samouprave, donetog 2010. godine.

Pored navedenog, Ustavni sud konstatuje da se donosilac osporenog akta u svom odgovoru neosnovano poziva na to da „predmetne parcele nikada nisu bile u upotrebi za poljoprivrednu proizvodnju i iz tih razloga su opredeljene da služe kao lokacija za odlaganje komunalnog otpada“, jer je odredbama člana 61. st. 5, 6. i 7. Zakona o poljoprivrednom zemljištu uređeno korišćenje poljoprivrednog zemljišta u državnoj svojini koje nije bilo izdato najmanje poslednje tri agroekonomske godine i nije bilo predmet korišćenja, javnim nadmetanjem po početnoj ceni od 0 dinara, i određeno da se takvo zemljište može dati na korišćenje za poljoprivrednu proizvodnju fizičkim i pravnim licima koja su upisana u Registar poljoprivrednih gazdinstava i nalazi se u aktivnom statusu, na period do pet godina, kao i licima koja se bave proizvodnjom energije iz obnovljenih izvora od biomase i stočarstva, s tim da period korišćenja može da bude do 30 godina, uz odobrenje za investicione radove koje daje Ministarstvo, i to u skladu sa članom 67. ovog zakona, a odluku o davanju na korišćenje poljoprivrednog zemljišta na navedeni način donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave uz saglasnost Ministarstva.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 74. stav 4. Odluke o komunalnim delatnostima („Službeni list opštine Kovačica“, br. 13/14, 5/15, 22/16, 2/19 i 16/19) nije u saglasnosti sa Zakonom o poljoprivrednom zemljištu.

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je odredba člana 74. stav 4. Odluke, samim tim što nije saglasna sa zakonom, nesaglasna i sa ustavnim principom obavezne saglasnosti svih opštih pravnih akata sa zakonom, utvrđenim u članu 195. stav 1. Ustava Republike Srbije.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 4. Ustava, odredba člana 74. stav 4. Odluke o komunalnim delatnostima, navedene u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odluke o određivanju deponije na poljoprivrednom zemljištu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti